* Doutora spru, 1999 Universidade de Sussex



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1.2 Sistemas LEOS (Satélites de Órbita Terrestre Baixa)

A abertura dos mercados de satélites foi de grande interesse para a indústria de micro satélites de órbita baixa, LEOS. Três tipos de LEOS podem ser destacados:




  • Constelações de satélites que oferecem exclusivamente serviços de dados e posicionamento geográfico (Orbcomm e VITA);

  • Constelações para telefonia móvel global (ECCO, Globalstar, ICO e Iridium);

  • Constelações que oferecem acesso de faixa larga (broadband) para transmissão de grandes volumes de informação (Teledesic).

O número de satélites necessário para cobertura global em órbita baixa varia de acordo com a arquitetura técnica do sistema. Da mesma forma, o número de estações terrenas para interconexão com redes terrestres fixas e celulares é condicionado pelos parâmetros técnicos escolhidos. O sistema Iridium, por exemplo, utiliza ligações inter-satélites para rotear o tráfego de telecomunicações requerendo poucas estações de re-transmissão local; em contraste, o sistema Globalstar utilizará um grande número de estações terrenas (ver Tabela 2).



Tabela 2 Sistemas LEOS





ECO-8/

ECCO

Globalstar

ICO

Iridium

Teledesic

Satélites (unidade)

46

48

10

66

288

Altitude (km)

2000

1414

10355

780

1400

Início Operações (ano)

2002

1999

2000

1998

2002

Estações Locais

11

150-210

12

25

n.d.

Transmissão Dados (kbt/s)

9.6

9.6

9.6

2.4

16-48Mbps*

Custo do terminal (US$)

1000

1800

n.d.

3000

1000**

Custo do Sistema (US$ milhões)

2800

2600

4600

3400

9000

Fontes: Ceballos (1994); Nourozi e Blonz (1998) e Evans (1998).

Nota: n.d. não disponível. *Teledesic não oferecerá telefonia convencional. **Preço de computador com capacidade para 64kbps.


A principal característica que distingue os redes LEOS dos satélites geo-estacionários é a capacidade de oferta de serviços móveis globais. O usuário poderá usar um terminal telefônico, tipo celular terrestre, fora da área de serviço da operadora local. O terminal LEO inicialmente tenta conectar o usuário ao sistema terrestre fixo ou móvel nacional. Se o usuário estiver inacessível, ele é então conectado à rede de satélites. No entanto, para que os sistemas sejam efetivamente globais, é necessário que os operadores obtenham licenças individuais em cada país onde planejam prestar serviços.
A batalha pela regulamentação destes serviços foi iniciada na FCC (Federal Communication Commission) e na União Internacional de Telecomunicações (UIT) no início da década de 90. Nos EUA, os operadores obtiveram acesso às freqüências necessárias através de leilões de espectro. No período de 1992 a 1996, o órgão regulador americano obteve em torno de US$ 1 bilhão com a venda de radiofrequências para sistemas terrestres celulares e redes LEOS nos EUA (Chenard, 1996). Na UIT, o espectro internacional foi alocado para os principais sistemas após intensas negociações (David e Ferster 1996).
um certo receio, por parte de vários países, quanto a possível perda de receita dos operadores de telefonia fixa e telefonia celular terrestre com a introdução doméstica destes sistemas. Esses países argumentam que as redes LEOS têm potencial de desviar o tráfego de telecomunicações das redes nacionais e consequentemente causar perda de rendimentos (MacLean,1996). No entanto, os novos operadores refutam essa tese. Argumentam que apenas uma pequena proporção do tráfego total originará e terminará num terminal LEOS, afirmando que os sistemas móveis globais irão gerar tráfego e renda adicionais.
Além dos sistemas LEOS, os operadores de satélites geo-estacionários também planejam inovações que serão introduzidas a partir do ano 2000. A AT&T e a Hughes Communications, por exemplo, estão desenvolvendo sistemas de satélites de faixa larga para aplicações multimídia como vídeo-telefonia e redes de computação (‘VoiceSpan’ e ‘Spaceway System’, respectivamente).
Em resumo, o potencial dos novos sistemas de satélites para países com infra-estrutura e capacidade de telecomunicações insuficiente, como é o caso do Brasil, é significativo. De acordo como os operadores, estes sistemas “produzirão instantaneamente uma infra-estrutura sofisticada de informações sobre a qual países e regiões em desenvolvimento poderão construir a base para a prosperidade econômica” (ver AT&T, 1995 e Globalstar, 1996).
No entanto, a realização do potencial dos sistemas de satélites apresenta desafios específicos. O próximo item apresenta a visão teórica desenvolvida na tese de forma a apreender quais as capacidades chaves para a regulamentação dos satélites de comunicação objetivando o desenvolvimento social, econômico e tecnológico.

2 ‘CAPACIDADES PARA NEGOCIAÇÃO’
Atualmente, as regras operacionais para sistemas LEOS estão sendo estabelecidas em diversos países. Isto significa que os termos e as condições para a concessão de licenças operacionais estão sendo negociados. Reguladores, operadores de satélites e outros atores privados e públicos interagem para estabelecer as ‘regras do jogo’.
No entanto, a literatura existente sobre o impacto das telecomunicações no desenvolvimento econômico não leva em consideração as capacidades necessárias para negociar efetivamente. Isto é, para negociar as regras do jogo de forma a promover a utilização de inovações tecnológicas sustentando metas específicas para o desenvolvimento.
Esta literatura focaliza principalmente os benefícios associados à difusão de novas tecnologias. Estes estudos sugerem que a introdução da competição nos serviços de telecomunicações estimulará o desenvolvimento econômico e permitirá que países em desenvolvimento realizem o pulo do sapo (leap-frogging).5 Hudson (1990, 1997), é uma analista bastante citada em estudos que analisam o potencial da tecnologia de satélites de comunicação para o desenvolvimento. Ela argumenta que os principais fatores constrangedores do acesso aos serviços de telecomunicação são de natureza econômica, política e legal, e sugere um modelo chamado ‘abordagem desenvolvimentista para o planejamento das comunicações’ (development-based approaches to communication planning). Esta abordagem focaliza principalmente os benefícios potenciais indiretos do investimento em telecomunicações e estratégias de investimento para incremento da infra-estrutura nacional.
Esta visão, bastante difundida, tem como base a idéia segundo a qual países de industrialização tardia beneficiam-se automaticamente com a difusão dos serviços de telecomunicações via satélites. Esta visão sugere que estes países podem colher benefícios econômicos e sociais sem incorrer nos custos da inovação e da aprendizagem.6
Outra literatura importante na área de telecomunicações analisa as reformas institucionais no setor objetivando fornecer subsídios e instrumentos para que reguladores possam realizar metas específicas, como o estabelecimento e implementação de princípios para a competição de mercados e tarifas.7 Esta abordagem também não considera o desenvolvimento de instituições regulatórias no contexto das capacidades para negociação de atores no contexto doméstico. É, importante elaborar uma base analítica que considere o impacto da regulamentação como resultado de negociações em mercados competitivos de telecomunicação.
Para examinar o potencial da introdução e difusão de tecnologias avançadas de telecomunicação é importante considerar como o estoque existente de capacidades para negociação influencia as regras do jogo regulatório. As capacidades específicas que intervém para determinar como novas tecnologias serão utilizadas podem ser analisadas tomando como base teorias sobre a acumulação dinâmica de capacidades tecnológicas e institucionais.8 Esta tradição teórica fornece uma base para a análise da capacidade de adaptação à introdução de tecnologias inovativas em mercados globais altamente complexos e competitivos.
Baseado em trabalho desenvolvido por Bell e Pavitt (1993) ‘capacidades tecnológicas’ são definidas como: os recursos necessários para gerar e gerenciar mudanças tecnológicas.9 As capacidades tecnológicas são manifestas em recursos sociais intangíveis que incluem duas dimensões: as habilidades humanas, o conhecimento e a experiência necessária para modificar tecnologias; e as estruturas e os elos institucionais. Habilidades são desenvolvidas através de processos dinâmicos de aprendizagem tecnológica que envolvem: operação de equipamentos, mudança na tecnologia, treinamento, contratação de pessoal qualificando, busca de novas tecnologias e feedback
sobre desempenho de sistemas (Bell 1984).10 Esta abordagem sugere que capacidades tecnológicas são adquiridas através da participação contínua na geração e no aperfeiçoamento de determinada tecnologia. A Tabela 3 apresenta indicadores de capacidade tecnológica. Estes são derivados da literatura nesta área e foram operacionalisados para a pesquisa empírica.

Tabela 3 Indicadores de Capacidade Tecnológica para Negociação


Indicador

Definição

1) Investimento em P&D

Gasto especificado como investimento em P&D.

2) Natureza do investimento P&D

Características do investimento: equipamentos & projetos.

3) Investimento Treinamento/ Educação

Gastos no incremento da habilidade técnica e conhecimento dos recursos humanos; atividades de treinamento.

4) Elos Domésticos

Interações entre firmas e elos com institutos de P&D.

5) Desenvolvimento Infra-estrutura

Construção/expansão infra-estrutura básica e facilidades para P&D.

Fonte: adaptado de Bell e Pavitt (1993).
O conceito de ‘capacidades institucionais’ é baseado na idéia de que as instituições aprendem e de que o setor público, como usuário e regulador de novos serviços, é ator importante no aprendizado institucional. Este argumento foi desenvolvido por Freeman (1997) e Lundvall (1992). De acordo com esta visão, para fechar o ‘gap tecnológico’ é importante compreender o contexto, ou o sistema nacional de inovação, dentro do qual determinado governo intervém. (Lundvall 1992). A Tabela 4 apresenta indicadores de capacidade tecnológica, derivados da literatura sobre Sistemas Nacionais de Inovação.

Tabela 4 Indicadores de Capacidade Institucional para Negociação


Indicador

Definição

1) Iniciativas Institucionais

Metas sociais, econômicas e tecnológicas.

2) Gerenciamento de projetos

Características do gerenciamento de políticas específicas.

3) Implementação de Políticas

Resultados da introdução de políticas/projetos.

4) Elos Internacionais

Interações com institutos técnicos, acadêmicos e outros.

5) Visão de Longo Prazo

Integração de estratégias nacionais ou setoriais com a economia global.

Fonte: Adaptado de Freeman e Soete (1997); Lundvall (1992) e Mansell (1996).
Mansell (1996:17), tendo como base a abordagem Sistema Nacional de Inovação, acrescenta que o desenho e a seleção de sistemas tecnológicos resultam de um processo social complexo que emerge através de negociações contínuas entre comunidades de produtores, usuários e reguladores. Nesta visão, capacidades, tanto tecnológicas quanto institucionais são acumuladas através de trocas entre indivíduos e instituições e estas se manifestam no poder de agir.
Partindo deste ponto de vista conceptual, a relação entre as telecomunicações e o processo de desenvolvimento não é um processo linear e cumulativa. Ao contrário, é necessário examinar como o “processo de desenho (design) institucional se desdobra através da negociação contínua de relações de poder e a dialética da ação humana” (Mansell 1996:26). A análise das relações de poder e a sua articulação através de processos de negociação, é essencial para a compreensão dos fatores econômicos, políticos e legais constrangedores do acesso aos serviços de telecomunicação.
Utilizando este aparato conceptual, a análise empírica pode focar o uso social das novas tecnologias e o processo pelo qual atores convertem capacidades no poder para estabelecer as novas “regras do jogo”. A análise do poder de negociação e dos resultados de negociações específicas é um complemento essencial à análise da abertura de mercados e da regulamentação de mercados de telecomunicações.
As negociações para a introdução e difusão das tecnologia via satélite envolvem quatro objetivos principais. Estes foram resumidos na Tabela 5:

Tabela 5 Objetivos de Negociação


Objetivos

Definição

Sociais

Extensão da infra-estrutura de telecomunicações para áreas remotas e/ou para usuários de baixa renda. Transmissão de programas com conteúdo social (tele-educação e tele-medicina). Programas de apoio a pequenos empresários locais.

Comerciais

Melhoria na Qualidade e sofisticação da rede de telecomunicações para atender as necessidades de grandes usuários.

Desenvolvimento Tecnológico

Desenvolvimento de habilidades para explorar oportunidades tecnológicas, incluindo o uso criativo de tecnologias de telecomunicações e/ou promoção da indústria local.

Políticos

Investimento em telecomunicações considerando principalmente o seu papel estratégico, no ‘interesse nacional’.

Fonte: Petrazzini (1997:355-361) e Mansell and Wehn (1998:234)
A combinação de capacidades tecnológicas e institucionais na área de telecomunicações via satélite deve gerar uma comunidade de usuários com a habilidade e o conhecimento para acentuar o poder de barganha dos atores envolvidos na introdução e regulamentação de sistemas LEOS. Por outro lado, deve ser reconhecido que estas capacidades estão interligadas com um conjunto maior de capacidades na economia como um todo.
Quatro hipóteses de trabalho foram sugeridas pela análise teórica, quais sejam:
1. Capacidades de negociação são constituídas a partir de capacidades tecnológicas e institucionais. A combinação específica de capacidades que assistem ou constrangem negociações para a obtenção de metas políticas específicas (sociais, econômicas ou tecnológicas) é crucial para os resultados que serão obtidos.
2. A habilidade de atores governamentais e instituições de gerenciar as complexas inter-relações que levam à escolhas políticas com respeito a sistemas de satélites depende da força relativa das capacidades para negociação.
3. Fortes capacidades para negociação de atores no setor doméstico de telecomunicações via satélite estarão provavelmente associadas às capacidades para gerenciar mudanças tecnológicas e promover inovação institucional.
4. Deverá haver uma associação sistemática entre períodos de fortes capacidades para negociação e um consenso positivo de que resultados socialmente desejáveis no setor de telecomunicações no Brasil estão sendo atingidos.
Estas hipóteses são averiguadas considerando os dados empíricos levantados em trabalho de campo e no contexto do esquema teórico desenvolvido para a análise.
2.1 Metodologia de Pesquisa
De forma a avaliar as mudanças nas ‘capacidades para negociação’ dos atores públicos e privados envolvidos no setor de telecomunicações, foram elaborados indicadores quantitativos e qualitativos (ver Tabelas 3 e 4) das capacidades. Os dados foram coletados e avaliados considerando duas dimensões. A primeira refere-se ao tempo e considera intervalos discretos durante os quais as capacidades são analisadas. A seleção dos cinco intervalos: 1965-1974; 1975-1979; 1980-1985; 1986-1992 e 1993-1999, foi determinada de acordo com eventos chave na política brasileira para a área de satélites de comunicação. Em cada intervalo as ‘capacidades para negociação’ dos atores principais no setor de telecomunicações (Ministério das Comunicações, Telebrás e Embratel) e no setor de pesquisa espacial (INPE) foram avaliadas. De forma a reduzir a subjetividade envolvida nas avaliações, os dados primários e secundários foram extensamente confrontados entre si.
A segunda dimensão é tecnológica. Esta permite uma investigação das similaridades e diferenças técnicas e comercias entre os sistemas de satélite e análise da evolução da capacidade para negociação no desenvolvimento e uso da tecnologia. Neste sentido, foram analisadas as políticas nacionais para o desenvolvimento local de equipamentos, componentes e sistemas de micro-satélites no Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) considerando principalmente o sistema ECO-8.
As seções 3 e 4 apresentam de forma resumida os resultados empíricos da tese de doutorado. Os intervalos de tempo foram agrupados e os indicadores de ‘capacidades para negociação’ não foram apresentados sistematicamente. O objetivo é ilustrar a aplicação da metodologia da pesquisa e também permitir uma avaliação do atual poder de negociação dos reguladores para obtenção de resultados sociais favoráveis na introdução de sistemas LEOS no Brasil.

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