* Doutora spru, 1999 Universidade de Sussex



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3.3 Estratégias Comerciais

No Brasil houve uma demanda significativa por sistema de satélites domésticos por parte de empresários interessados em expandir a capacidade e a qualidade de transmissão de sinais de TV. Inicialmente o satélite Brasilsat A1 foi utilizado quase exclusivamente com esta finalidade: a maioria dos transponders foram alugados por empresas de comunicação, incluindo a TV Globo, TV Bandeirantes, TV Record, TV Manchete e FUNTEVE (Amazonas). Os restantes foram utilizados pela Embratel para telefonia, telex e dados, sendo que um transponder foi reservado para uso das Forças Armadas (Nettleton e McAnany, 1989).


De 1986 a 1990, os satélites operaram com capacidade ociosa, isto é, bem abaixo das previsões iniciais. Os transponders do satélite Brasilsat A2, por exemplo, não foram utilizados até o final da década de 80. De acordo com Nettleton e McAnany (1989), houve um planejamento falho no que se refere ao desenvolvimento de serviços comerciais especializados e à criação de um mercado nacional para estes serviços. Outro fator importante se refere a insuficiente extensão da rede terrestre (antenas), a qual não foi expandida a tempo para atender, desde o seu início, o potencial de circuitos dos satélites. Por sua vez, as tentativas iniciais de encontrar usuários nos países vizinhos também falharam devido às altas tarifas cobradas pela Embratel no aluguel do sistema.
O mercado de comunicações via satélite aumentou sensivelmente na década de 90 (TV por assinatura, transmissão de dados e telefonia de longa distância), e o segmento foi exposto a uma gradual concorrência na maioria dos países. No Brasil, a Embratel foi bem sucedida em termos de incorporar mais tráfego para seu sistema de satélites: em 1994/95 uma segunda geração de satélites estava em órbita e, em fevereiro 1998, o quinto Brasilsat (B3) foi lançado. Em 1995, os serviços de transmissão de dados geravam 31% da receita da empresa, um acréscimo significativo, considerando que em 1986, quando estes serviços foram introduzidos, geravam apenas 14% da receita (Embratel - Relatório Anual). De acordo com a Embratel, os satélites B1 e B2 estavam totalmente ocupados e, antes mesmo do lançamento, toda a capacidade do B3 havia sido alugada. Circuitos foram alugados para transmissão de sinais de TV para a Argentina, Colômbia e Venezuela. A quantidade de serviços especializados oferecidos pela Embratel e o segmento terrestre foram ampliados (ver Tabela 6).

Tabela 6 Indicadores do Sistema de Telecomunicações Brasileiro





1965-1974

1975-1985

1986-1997

Terminais Fixos instalados (milhões)

0.1(1966)

2.2 - 7.0

7.3-19.20

Telefones Públicos (mil)

10.3(1972)

18.3 - 98.5

141.3-504.7

Densidade (terminais por 100 hab.)

1.4

4.4

10.3

Estações Terrenas (unidade)

-

23

80

Circuitos de Voz (total Embratel)

13.535 (1975)

52.698

60.000

RENPAC (bilhões de segmentos)*

-

0,5

142,4

Transdata (mil)**

-

9.8

5494

Localidades integradas ao DDI ***

-

1878

5385

Localidades integradas ao DDD ****

-

2440

5494

Fontes: Wohlers (1996) e Embratel Relatório Anual (vários números).

Notas: *RENPAC: Rede Nacional de Comunicação de Dados por Comutação de Pacotes, operacionalisada em 1985; **Transdata: circuitos dedicados de dados interestadual e urbano, serviço operacionalisado em 1979; ***DDI : Discagem Direta Internacional, ligações internacionais; ****DDD: Discagem Direta à Distância, ligações interurbanas.



Por outro lado, deve ser destacado uma importante medida destinada a viabilizar uma maior flexibilidade da Embratel para o marketing e o aluguel de capacidade. Essa decisão foi concretizada por meio do acordo estabelecido entre o Ministério das Comunicações e as empresas privadas provedoras de serviços VSAT. Esse acordo, na realidade, representou um compromisso entre interesses diversos. Os empresários do setor desejavam explorar o mercado lucrativo de redes corporativas. Em 1986, a Victori Communications (Grupo Bradesco, Globo e Victori International) já havia entrado com um pedido para obtenção de licença operacional. Houve intensa reação contrária a esta medida, promovida principalmente pela Associação de Funcionários da Embratel (AEBT) e pela Federação Interestadual dos Trabalhadores em Empresas de Telecomunicação (FITTEL).
A solução encontrada foi permitir que os operadores privados se tornassem clientes da empresa estatal, construindo, distribuindo e administrando as redes corporativas através de um shared hub pertencente à Embratel. Em 1992, sete operadores privados, incluindo a Proceda, a Victori, a COMSAT Brasil e a IMPSAT já operavam no Brasil. Esses operadores forneciam serviços de dados e telefonia, através do DATASAT-B1 da Embratel, para 3.262 terminais VSAT espalhados pelo país (Relatório Anual da Embratel 1992). Foi estimado que a demanda por serviços avançados de transmissão de dados cresceu 40.7% entre 1991 e 1992 (Rovere e Souza, 1995). O acordo representou, portanto, uma solução de compromisso para exploração do mercado numa parceria público/privado.
Apesar destas medidas, a demanda por novos serviços e novas tecnologias era intensa. Dibble (1992), por exemplo, estimou que a Embratel enfrentava uma demanda reprimida de 11.000 clientes para serviços de transmissão de dados corporativos. Simões (1998), comparando o mercado brasileiro para redes via satélite no início dos anos 90 com perspectivas de mercado no final da década, concluiu que, apesar da melhoria tecnológica da rede de telecomunicações (conversão de sistemas analógicos para digitais), “o Brasil continua sendo um mercado natural para aplicações via satélite e este segmento é promissor”.
Um importante passo no sentido de proteger o mercado doméstico de serviços via satélite foi dado com a adoção da ‘política de reciprocidade’. O decreto ‘Política de Utilização de Satélite’ (N.º 92/1995) afirmava que a utilização do segmento espacial estrangeiro seria permitida, no Brasil, levando em consideração a reciprocidade no tratamento no respectivo país de origem. Ao criar um mecanismo para garantir o acesso de iniciativas nacionais ao mercado de origem de operadores estrangeiros explorando o mercado brasileiro, este instrumento visava proteger a indústria e serviços locais.
O Ministro das Comunicações na época, Sérgio Motta, afirmou que o objetivo era “vender serviços em banda C nos EUA, aonde existe um enorme mercado potencial para estes serviços” (Cantanhêde e Versiani, 1995). Houve, no entanto, intensa pressão norte-americana contra acordos de reciprocidade, tendo em vista as negociações no contexto do Acordo Geral sobre Comércio em Serviços (Drake e Noam, 1997).15 Foi argumentado que os acordos bilaterais infringiriam a cláusula de “Nação Mais Favorecida” que estava sendo negociada. Em conseqüência, no final do ano o governo brasileiro recuou de sua posição inicial e explicou que a política de reciprocidade estava sendo abandonada em favor de compromissos multilaterais de liberalização (Aquino, 1996a).
No entanto, em 16 de agosto de 1996 foi firmado um acordo de cooperação de reciprocidade, em que a Embratel alugaria oito transponders Ku para uso no Brasil e ofereceria serviços de telecomunicação na banda C na Argentina. O Ministro Sérgio Motta declarou que o acordo realizado entre a Embratel e o Nahuelsat era “o primeiro resultado concreto da política de reciprocidade adotada pelo governo” (Aquino, 1996b). Apesar desta afirmação, e apenas um mês após o acordo de reciprocidade com a Argentina, empresários nacionais foram autorizados a alugar transponders com operadores estrangeiros (Panamsat e Galaxy) para serviços em banca Ku.
Com a compra da Embratel pela MCI WorldCom, em 1998, diminui sensivelmente o raio de manobra de políticas públicas que incorporavam estratégias de empresas estatais.16 O novo ambiente traz oportunidades e desafios específicos para a implementação de políticas de desenvolvimento tecnológico na área espacial.

4 INTRODUÇÃO DOS SISTEMAS LEOS NO BRASIL
O mercado brasileiro para serviços LEOS é bastante promissor. Os operadores estimam que o mercado é suficiente amplo para abrigar todos os principais tipos de redes, e que há um potencial, por sistema, de 300 mil usuários para serviços de voz, fax, telex e pager, (depoimento Luimar Martins). Nourozi e Blonz (1998), prevêem um total de 409 mil usuários até o ano 2002, incluindo o segmento de telefonia celular e fixa. Estes autores estimam que a demanda por serviço de extensão de telefonia celular será o segmento gerador de maior tráfego no Brasil com um total de 158 mil usuários (incluindo redes LEOS e MEOS). Os dados confirmam que, em termos de receita gerada, o mercado brasileiro será o quinto maior para serviços LEOS, em relação aos países em desenvolvimento, e o oitavo no ranking mundial.17
Dessa maneira, as autoridades brasileiras (ANATEL e outros órgãos vinculados a Ciência e Tecnologia) estão aparentemente em posição privilegiada para negociar vantagens específicas, de ordem social e econômicas, na regulamentação destes sistemas.
A legislação brasileira sobre o assunto tem tido uma clara preocupação em estabelecer condições justas para a livre concorrência. 18 As regras incluem imposição de uma taxa para exploração do mercado de satélites não-geostacionários, mas foram dispensados leilões de freqüência ou qualquer outra forma de concorrência pública. A legislação inclui termos e condições específicas para regulamentação de atividades empresariais, cobrindo direitos e obrigações de usuários e operadores licenciados. É também garantido o direito do usuário de receber informações sobre serviços e permissão para que estes recebam e originem ligações para usuários de outros serviços LEOS, além de chamadas de, e para, telefones públicos e celulares terrestres. O operador do serviço LEOS não pode proibir, por contrato, ou através de qualquer outro meio, o uso de equipamento terminal alternativo se este for compatível e certificado. Acordos de interconexão estão sendo atualmente discutidos entre operadores LEOS licenciados no Brasil (Iridium e Globalstar) e as empresas de telefonia fixa e celular.
Importante medidas para preservar a capacidade regulatória nacional foram também incluídas em legislação específica. Por exemplo, os operadores são obrigados a fornecer ao Minicom, a qualquer momento, informações sobre a execução do serviço e garantir que terminais LEOS não causem interferência em outros sistemas de telecomunicação instalados no país. São também obrigados a possuir meios técnicos para prevenir o uso de equipamentos terminais não certificados no país.
As comunicações via LEOS são considerados como um serviço a ser explorado sob o regime privado (o regime público incide apenas na telefonia fixa comutada). Não estão sujeitos à metas de universalização, mas devem contribuir para o Fundo de Fiscalização das Telecomunicação (FISTEL). O Decreto N.º 560 determinou que permissões para exploração dos serviços fossem concedidas por um período de quinze anos e que os operadores pagassem uma taxa de aproximadamente US$ 100.000 (R$ 100.000 em 1997) pelo uso de radiofrequências brasileiras. Esta quantia não representa uma taxa sobre o valor dos serviços. De acordo com o Conselheiro da Anatel, Antônio Valente, além de pagamento para cobrir custos incorridos com o processo de outorga de permissões (aproximadamente US$ 9.000), nenhuma taxa adicional deve ser cobrada pela exploração do mercado de satélites não-geo-estacionários, uma vez que o tamanho do mercado não é conhecido e, portanto as taxas não poderiam ser cobradas com base em critérios razoáveis (Valente, 1998 ).
A estrutura regulatória montada a partir de 1997 parece efetivamente criar condições para oferta de serviços LEOS em regime competitivo. As regras são transparentes tanto para usuários quanto para provedores, criando um level playing field. Desta forma, procura-se garantir o acesso à novas tecnologias de informação.
No entanto, os LEOS tem se revelado um serviço caro para pequenos usuários locais. A Globalstar, por exemplo, estima que a taxa cobrada pela autorização de uso do serviço ficará em torno de US$ 300 e que o preço por minuto de ligação telefônica (air time) será aproximadamente US$ 2 (Cecílio, 1998). Em 1999, o terminal Iridium no Brasil custava US$ 1.400 e o usuário deveria pagar uma taxa mensal de US$ 30. A empresa estima que os maiores usuários de serviços de comunicação em órbita baixa serão empresários que requerem mobilidade (39% do mercado) e grandes proprietários rurais (37% do mercado) (RNT, 1998b:230 e Barbosa, 1999).
Um exemplo pertinente de formulação política visando a promoção de interesses sociais e tecnológicas locais foi a defesa da produção local de equipamentos terminais para LEOS. A posição do governo brasileiro no processo decisório sobre normas internacionais para LEOS, no contexto da UIT, foi baseada em decisões conjuntas tomadas no âmbito da Comissão Inter-Americana de Telecomunicações (CITEL). O governo, expressando a opinião de dez países membros da CITEL, apoiou os princípios básicos incluídos no Relatório do Fórum Mundial de Políticas para Telecomunicação (WTPF/UIT 1996) (depoimento Ronaldo Sá e Parapk, 1996). Estes princípios apoiavam, entre outros, a adoção de um memorando de entendimento (MoU) para facilitar a circulação de terminais nos países membros da UIT.
No entanto, o governo brasileiro reservou o direito de certificar equipamento terminal. Isto é, foi argumentado que a certificação por empresas de equipamento ou por organismos internacionais não seria suficiente. Deveria ser criado um processo de certificação nacional destes equipamentos. De acordo com o Secretário de Administração de Radiofrequência do Minicom, Ronaldo Sá, o Brasil pretende participar na manufatura de equipamentos terminais, “inicialmente na montagem de componentes”, e portanto, é importante “definir uma lista de produtos que serão autorizados a entrar no país”. Como resultado destas considerações e das recomendações elaboradas pelo grupo interministerial composto para examinar o assunto, o governo decidiu adiar temporariamente notificação à UIT e implementação do MoU (Pereira, 1998).
Um resultado positivo, em parte decorrente dessa política, foi a associação da empresa Daruma Telecommunications and Informatics com a empresa inglesa, Marconi Communications International, para a produção de 200 telefones públicos via satélite Iridium. O equipamento está sendo fabricado em Taubaté, São Paulo (Simões, 1999).
De acordo com a Iridium, a escolha da localização para instalação dos telefone públicos ficará a critério das operadoras de telefonia regionais. A introdução de serviços Iridium no Rio de Janeiro e em São Paulo (março de 1999) por um operador celular, a Algar Telecom Leste (ATL), sugere que comunicações via LEOS serão oferecidos como serviços de valor agregado para usuários de maior renda. Para as operadoras representa, portanto, serviço que acrescenta competitividade à empresa. A ATL afirmou que a oferta de terminais móveis via satélite faz parte da estratégia para capturar clientes top da empresa Telefônica Celular (Barbosa, 1999). Este exemplo sugere que a introdução de medidas regulatórias especificas é um medida necessária para que a instalação de terminais públicos LEOS, bastante caros, seja feita de forma a beneficiar usuários com menor poder aquisitivo.

4.1 O Sistema ECO-8
Uma interessante proposta para o uso de satélites de órbita baixa objetivando especificamente o desenvolvimento tecnológico e social foi o projeto ECO-8/ECCO. Esse projeto, concebido no INPE, no início da década de 90, envolvia o lançamento de oito satélites em órbita equatorial circular de forma a fornecer serviços de telecomunicação para cerca de noventa países em desenvolvimento (Ceballos, 1994). O objetivo era fornecer comunicações a baixo custo para países no Hemisfério Sul. Em 1994 foi autorizada a implementação deste projeto (COBAE, EM N.º 02528, 1994), apresentando as seguintes vantagens competitivas:


  • Simplicidade técnica e baixo custo;

  • Infra-estrutura nacional para pesquisa e capacidade técnica;

  • Localização privilegiada da Base de Lançamentos de Alcântara;

  • Um mercado interno considerável;

  • Existência de considerável interesse por parte de investidores privados.

Em julho de 1994 o governo brasileiro requisitou à UIT as radiofrequências necessárias e, em outubro do mesmo ano, foi assinado um memorando de entendimento (MoU) entre a Telebrás e Bell Atlantic Enterprises International Corporation and Constellation Communications, Inc. (CCI). Esse acordo criava uma joint venture para a construção e operação de um sistema LEOS. O número de satélites envolvidos no projeto foi ampliado para um total de 46, permitindo assim, cobertura móvel mundial.


Propriedade da empresa ECCO International seria diretamente proporcional ao investimento de capital: a CCI financiaria 60% e a ECCO Brasil (Telebrás) 40% do custo inicial (US$ 150 milhões). O restante do custo de implementação seria financiado através de empréstimos e/ou ofertas públicas (Terracine, 1997b). Atualmente o grupo de serviços financeiros integrados europeu, ING Barings, está encarregado do financiamento do projeto (Nourozi e Blonz, 1998). As empresas Lockheed Martin, Texas Instruments, E-Systems Inc. and BR-Industrial Companies estão encarregadas do desenvolvimento, lançamento e integração da primeira geração de satélites (Dutta-Roy, 1996 e ECCO System description, 1995).
Essa experiência visava criar oportunidades para aprendizado tecnológico local e esperava-se que a segunda geração de satélites seria montada no Brasil. Um programa complementar, PCC/ECCO, foi idealizado de forma a promover a participação da indústria local no desenvolvimento de equipamentos, sub-sistemas e serviços (AEB, 1996). Propôs-se a criação de uma área aduaneira livre, vizinha à base de lançamento de Alcântara, como forma de incentivar o estabelecimento de firmas aeroespaciais e eletrônicas no local (Dutta-Roy, 1996). No entanto, apesar do ECCO ter sido considerado “a jóia na coroa do programa espacial brasileiro”, a Telebrás, ao final de 1997 (em pleno processo de preparação para a sua privatização), retirou-se do projeto, o qual está sendo reexaminado pelas autoridades brasileiras.


5 CONCLUSÕES
A principal conclusão da análise é que a grande demanda por serviços de telecomunicações no Brasil e as capacidades tecnológicas acumuladas no INPE não foram utilizadas como instrumentos de barganha para negociar objetivos sociais na introdução de serviços LEOS. Não há obrigatoriedade de fornecimento de telefones públicos via satélite em áreas rurais e/ou de baixa renda, e fora contribuição obrigatório ao Fundo de Serviços de Telecomunicações (FISTEL), os termos e condições sociais para licenciamento de operadores LEOS não foi objeto de regulamentação específica (entrevista Ronaldo Sá, Minicom e Marcos Bafutto, ex- Telebrás). Medidas para obter maior penetração de serviços via LEOS e para atender às necessidades de usuários de baixa renda não foram objetos de negociação entre reguladores brasileiros e operadores internacionais de satélites de órbita baixa.
As capacidades tecnológicas acumuladas no INPE e que foram examinadas através do projeto ECO-8, não foram utilizadas como instrumentos de barganha nas negociações para privatização do sistema Telebrás. Até 1998, o projeto era considerado importante pois, apesar de estar ligado a objetivos militares como o desenvolvimento do Veículo Lançador de Satélites (VLS) e utilização da base de lançamentos de Alcântara, o projeto visava também criar oportunidades para aprendizado tecnológico local e resultados explicitamente sociais como fornecer comunicações a baixo custo em regiões remotas (entrevista Thelma Krug e Décio Ceballos, INPE; João Mello, ex - Telebrás e Cássio Bastos - AEB).
No entanto, medidas visando ligar a venda da empresa responsável pelas comunicações via satélite, a Embratel, à continuação do projeto ECO-8 não foram estudadas (entrevista Ronaldo Sá, Minicom). Recursos advindos com a privatização do sistema Telebrás não foram utilizados para dar continuidade ao sistema ECO-8. A experiência acumulada com o projeto não foi utilizada como ponto de referência para determinar condições ideais para autorização de operações LEOS no Brasil. Em outras palavras, a experiência e o conhecimento acumulados não foram utilizados como instrumento de negociação para obter vantagens sociais específicas de operadores LEOS competitivos.
A principal contribuição teórica da tese resulta da avaliação das hipóteses apresentadas no item 2. A primeira hipótese, por exemplo, sugere que a combinação específica de capacidades que assistem ou constrangem negociações para a obtenção de metas políticas específicas (sociais, econômicas ou tecnológicas) é crucial para os resultados que serão obtidos. A análise do material empírico colocou em relevo a combinação de capacidades necessárias para obter resultados socialmente desejáveis em processos de negociação para a introdução de sistemas via satélite. Capacidades institucionais, principalmente de capacidades para o gerenciamento de projetos, e capacidades tecnológicas, como a criação de fortes elos domésticos para o aprendizado tecnológico e para o desenvolvimento de novas tecnologias, e também do investimento consistente em pesquisa e desenvolvimento foram apontadas como fatores chaves para a obtenção de resultados desejáveis.
A pesquisa também ilustrou a importância de incorporar o conceito de capacidades domésticas em modelos teóricos que estudam ‘telecomunicações e desenvolvimento’. Estas análises não examinam a forma como as capacidades são geradas ou como as várias combinações de capacidades estão associadas a resultados de negociação específicos. Este estudo enfatizou a importância das interações e negociações domésticas para a compreensão de mudanças tecnológicas.

Dessa forma, o estudo sugere que os elos entre o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE), a Agência Espacial Brasileira (AEB), a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), a indústria de equipamentos local, comunidades de pequenos usuários e outros segmentos de usuários especializados sejam fortalecidos. O estabelecimento de fóruns formais e informais onde diferentes interesses pudessem ser reconhecidos e debatidos poderia gerar subsídios para a implementação de políticas que atendessem em maior grau necessidades sociais específicas. Objetivos sociais devem ser incorporados explicitamente na agenda política. Discussões periódicas entre os operadores privados de telecomunicações e a Anatel sobre a utilização de sistemas LEOS para incremento do acesso às telecomunicações devem ser encorajadas. Estas empresas decidirão onde serão instalados os telefones públicos via LEOS e estabelecerão as tarifas de uso.


De particular importância é o fortalecimento das capacidades industriais e de pesquisa no setor espacial doméstico. A evidência sugere que o INPE, apesar de contar com recursos limitados, obteve resultados positivos na utilização de tecnologia espacial para projetos socialmente desejáveis. Estes resultados incluem o treinamento de mão-de-obra bastante qualificada e o desenvolvimento de satélites de órbita baixa.19

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