1. Introdução: o paradoxo de partida



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A integração em projectos de desenvolvimento rural: pura retórica?1
José Portela2


1. Introdução: o paradoxo de partida

Abordamos aqui a questão da integração em projectos de desen­vol­vimento rural integrado (PDRI). Trata-se duma reflexão, cuja base é essencialmente a teoria e a prática alheia mais o que enxertamos da experiência pessoal de avaliação do Projecto de Desenvolvimento Rural Integrado de Trás-os-Montes (PDRITM)3.

Partimos do que nos parece ser um paradoxo tamanho: por um lado, o clamor geral pela integração em quase toda e qualquer iniciativa de desenvol­vimento; por outro lado, a obscuridade sobre o sentido daquela noção.

Não é necessário expor a banalização do adjectivo integrado entre os falantes e os escribas do desenvolvimento rural. Preciso é, porém, sublinhar que o termo surge amiúde como a expressão dum desejo impe­ra­tivo, universal, mas igualmente implícito, ou aludido de modo muito vago. A noção dá-se por adquirida, e, mais ou menos incons­cien­temente, ela é tomada como solução, não como problema, muito menos como um problema de monta. E diante dos olhos há ainda a inde­finição total relativa­mente a quem deve cuidar dessa criança querida, a integração. Como diz I. Livingstone (1979: 49), à semelhança de outros casos na literatura do desenvolvimento econó­mico, o termo integrado surge como “intrinsecamente apelativo”. Para G. Honadle et. al. (1980: 9) ele é usado com uma “exuberância desenfreada”. O PDRITM, que partilha muitos traços com outros PDRI, não é uma excepção. Não se acha nele, isto é, nos seus documentos (independentemente dos rela­tores4 e da fase do ciclo do projecto a que se reportam) uma definição explícita e clara do que se entende propria­mente por integrado.

Em suma, poderá admitir-se como hipótese geral, que a função do conceito “integração” (e termos derivados) no domínio do desenvolvi­mento rural é mais simbólica do que instrumental. Dito doutro modo, a noção seria mais um selo legitimador das metas-intenções da iniciativa, um trunfo poderoso para garantir o financiamento do projecto e, talvez mesm, uma figa contra o mal-olhado que sobre ele possa cair, tudo isto mais do que um roteiro detalhado a cumprir.

Não vamos discorrer aqui sobre os conceitos de meio rural e desen­vol­vimento rural, nem tão pouco proce­der a uma análise da evolução e do quadro geral observável entre nós5. Vamos, sim, tentar disse­car a polis­semia da noção de integração em PDRI. E isto sem a preo­cupação de sermos exaustivos6. Procuraremos identificar alguns dos prin­cipais eixos de integração segundo os quais projectos de desenvol­vimento podem ser delineados-executados-avaliados, e ilustra­remos o exer­cício com elemen­tos do PDRITM.

Concluiremos que a integração efectiva em projectos de desenvol­vimento rural é um cume muito elevado, havendo, portanto, riscos de queda. Com vista a reduzir tais riscos formularemos, por fim, duas sugestões: a elaboração duma teoria da acção do projecto e a identi­ficação dos zeladores da integração.

2. Alguns eixos de inte­gração



2.1. Os objectivos: da produção de alimentos ao bem estar social

Os PDRI estão obviamente cheios de boas intenções e objectivos generosos. Os primeiros instrumentos deste tipo tinham como pano de fundo o abaste­cimento alimentar de gente esfomeada e como objectivo maior estimular o sector agrícola, mas isto numa perspectiva rasgada. Tratava-se então de ter em devida conta requisitos múltiplos, de cariz diverso:



  1. o enquadramento a montante da produção, garantindo o abastecimento de factores de produção ade­quados, por via do mercado, de instituições de crédito e de serviços técnicos;

  2. o enquadramento a jusante da produção, facultando condi­ções favoráveis nos mercados de produtos, através dos preços garantidos, estruturas de armazenamento e escoa­mento, etc.

  3. a necessidade de execução de programas de informação, educação e formação profissional;

  4. a necessidade de implantação e ou reforço das instituições e organizações locais;

  5. e a necessidade de realização de infraestruturas em meio rural (provisão de água potável e electricidade, saneamento, recolha de lixo, etc.).

Entre os casos que estudou, M. Zaman (1977: 307) identifica uma meia dúzia de objectivos magnânimos, os quais, pela sua diversidade e complexidade, vale a pena registar: acrescida mobilização e motivação da população rural para alcançar uma maior participação no processo de tomada de decisões aos diferentes níveis do processo de desenvol­vi­mento; acesso mais igualitário e melhor utilização de recursos e ser­viços, e maior acesso às oportunidades de emprego; uma maior taxa de crescimento da produção agrícola, com enfâse especial no caso dos agri­cultores de subsistência; uma melhor e mais equitativa distribuição do rendimento, incluindo os benefícios não-materiais da produção e da segu­rança social; melhoria dos padrões de consumo, particularmente em relação com o abastecimento alimentar dos grupos mais vulneráveis; a conservação dos recursos naturais e o combate à degradação ambiental, com vista a salvaguardar e melhorar a qualidade da vida rural.

Como dizia B. Gebreziabher (cit. por J. Cohen, 1980: 197), em meados da década de 70, “em última análise, o desenvolvimento rural integrado envolve todas as coisas que possam melhorar o mais possivel as condições de vida das massas rurais”7. À época, os PDRI surgem como instrumentos de remo­ção dos "obstáculos" à pro­dução agrícola e de fornecimento “coor­de­nado" de bens e serviços. Torna-se então claro que a elevação do con­sumo e bem estar familiar dos pequenos agricultores e assalariados rurais, enfim, dos “pobres”, reclama uma atenção e uma abordagem explícita da desigualdade social.

Para o PDRITM, que entre nós é pioneiro na utilização da noção de integração, o pano de fundo da desigualdade social está igualmente pre­sente, embora amiúde de modo subjacente. Por meados dos anos 80, L. Oliveira (1985: 161), o primeiro coordenador daquele projecto, dizia: “Um projecto [..] não dever ter funda­mentalmente em vista as coisas, mas sim os homens. Portanto, no fundo, era a melhoria do trans­montano do sector rural, do transmontano que colhia e colhe os seus meios de sustento no sector agrícola que deveria ser melhorado”. Um pouco mais adiante L. Oliveira (1985: 167) limita, digamos, os objectivos e fala de “o maior bem estar possível” para os agricultores e habitantes das “áreas mais promissoras”. Então, é perti­nente perguntar: estariam os rurais mais “esquecidos”, “desfavo­re­cidos”, ou “empo­brecidos” precisamente nestas áreas mais promis­soras? Num documento preparatório do PDRITM — o “Staff Appraisal Report" do Banco Mundial — é mesmo referida uma preocupação específica com as mulheres transmontanas, mas nele não se formula uma única proposta de acção concreta centrada nessa categoria social. Trata-se, portanto, de mera gíria profissional dos consultores daquele banco.

Nenhum projecto tem um único objectivo. Mesmo que haja um só objectivo final — o que não é o caso dos PDRI — com tal objectivo se relacionam as metas intermédias. Portanto, há sempre que fazer face a objectivos múltiplos. Àcerca dum dado projecto podemos, então, per­guntar: há ou não integração entre as metas finais e as intermédias? há ou não integração entre as metas e o meio sujeito à intervenção? há, ou não, integração entre as metas e os resultados alcançados?

Neste quadro, o conceito de integração pode ser tomado como sinónimo de consistência interna do projecto; coerência com o contexto de partida e de inserção do projecto; e, por fim, consonância entre os objectivos de partida e os resultados de chegada.




2.2. O quadro de referência espacial: uma extensão territorial sempre limitada

Os PDRI são habitual­mente concebidos para áreas geográficas particulares e limitadas. Por exemplo: uma "província", ou micro-região; uma serra, um vale, ou uma bacia hidrográfica; um concelho, uma ou mais freguesias, ou mesmo bairros suburbanos8. Ou seja, a especificidade espacial associada a uma relativamente pequena escala tende a ser vista como um traço forte dos PDRI. K. Kumar (1987), por exemplo, destaca estes atributos na definição dos projectos daquele tipo.

Assim, conceptual e praticamente, temos aqui pelo menos cinco questões:


  1. a maior ou menor extensão territorial de referência geral;

  2. a maior ou menor diversidade geográfica interna;

  3. a delimitação, mais ou menos precisa, da fronteira;

  4. a natureza da fronteira (fechada, semi-aberta ou aberta), o que tem implicações nas relações e fluxos possíveis entre os espaços delimitados;

  5. a contiguidade ou separação das unidades de acção que no interior da área definida são sujeitos e/ou objectos de inter­venção do projecto; isto é, ou pontos localizados, ou man­chas terri­toriais.

A partir daqui o conceito de PDRI remete-nos para outros termos, que vale a pena considerar. A integração, não sendo infinita, é simultaneamente inclusão e exclusão, tanto de uma dada área terri­torial como de certas unidades de acção. E, por isso, a delimitação da fron­tei­ra é sempre tão importante. É por via dela que se acaba por ditar uma certa homogeneidade ou heterogeneidade territorial e o envol­vimento ou a marginalização social das “populações” visadas. Ou seja, quem fica dentro e quem fica fora da área “apropriada” pelo projecto? quem pode vir a ser, ou não, aderente? e, por fim, quem pode vir a ser, ou não, beneficiário e/ou prejudicado?

Em teoria, geógrafos, biólogos e agrónomos podem auxiliar à identificação dos elementos de singularidade dum dado espaço, e, conse­quentemente, prover razões de escolha duma dada área de referência para um PDRI. Ou seja, podem ajudar à fixação das ditas fronteiras. Mas é muito provável que o pragmatismo de políticos, financiadores, projectistas e burocratas se imponha em larga medida. Pelo menos numa delimitação da fronteira que coincida com as divisões administrativas vigentes.

Em certa medida isto é, aliás, compreensível, já que a lógica prática e a experiência apontam amiúde nesse sentido. Isto tendo em vista a eficácia e a eficiência geral do projecto, tal como estas noções são habi­tualmente definidas. Por exemplo, adoptando-se as divisões e unidades admi­nistrativas correntes é mais fácil o exercício da autori­dade do coor­denador do projecto sobre unidades burocráticas diversas. As fron­teiras institucionais, ou seja, as relativas ao aparelho de Estado e a outras entidades e organizações com quem o projecto tem de se rela­cionar, não são obviamente questão de somenos e tendem a ser igual­mente adminis­trativas. Por outro lado, as fronteiras ecológicas e ou econó­micas podem ser muito difusas e ou distantes, levando eventual­mente ao sobre­dimensionamento da área de intervenção do projecto. O que tem, é claro, implicações de natureza financeira. Não é, pois, de estranhar que haja mesmo quem consi­dere que a sobreposição da área do projecto com uma dada área administrativa constitui uma das caracte­rísticas dos PDRI. M. Zaman (1977: 308), por exemplo, partilha tal con­cepção.

A delimitação, e até a designação, dum dado espaço regional de intervenção dum PDRI não está imune à cultura político-institucional predominante e à visão do peso sócio-económico dos respectivos sub-espaços, naturalmente em maior número quanto maior for a hetero­geneidade geográfica. A este propósito recordamos aqui a reserva e até mesmo a frieza com que certos actores locais e regionais acolheram inicialmente o PDRITM. O Douro, ao não constar na designação daquele projecto, sofreria uma omissão notória, quiçá uma desconsi­de­ração grave, mesmo que tão só de natureza simbólica.

Em relação ao dito projecto importa ainda fazer notar, com F. Gusmão (1985: 179), que se optou por ter em conta a grande hetero­ge­nei­dade de Trás-os-Montes sob o ponto de vista ecológico, o que se traduziu num “polimorfismo de situações”. Como dizia aquele planeador e co-gestor do PDRITM “de tal facto resultou a neces­sidade de equa­cionar o problema das escalas de análise, por forma a contemplar satis­fa­toria­mente pelo menos as áreas mais repre­sen­tativas”.

A propósito deste segundo eixo de integração — o espaço geográfico — façamos ainda notar, com J. Coehn (1979: 79), que, entre as razões mais importantes que explicam os motivos de escolha duma dada área para um PDRI, emerge a tríade seguinte:

a) razões políticas (fins geopolíticos, ou necessidades e poder de líderes nacionais e locais, etc.);

b) razões experimentais (série de condições propícias ao ensaio de “inovações” técnicas, económico-sociais e político-institu­cionais);

c) e, por fim, razões de cariz desenvolvimentista, desde a extrema miséria à elevada potencialidade de desenvol­vimento regional.

Qualquer que seja a área de intervenção considerada à partida (ou seja, à data do planeamento do PDRI), a questão da integração espacial alcançada após a execução do projecto é questão pertinente. Voltemos de novo ao PDRITM. Este projecto, afinal, bem poderia ter sido designado PDRI-DOURO, tal acabou por ser o peso, e o reforço imprevisto, dos investimentos feitos em torno do Vinho do Porto. Isto assim é, quer se tome como referente o quadro financeiro global daquele projecto, quer o total de investimentos realizados na RDD no período imediatamente anterior ao PDRITM. Mas no interior do sub-espaço Douro, o projecto acabou por se materializar mais fortemente no Cima-Corgo, tanto relativa­mente à plantação de vinhas novas como à reestruturação de vinhedos antigos. Neste caso concreto, não há desvio entre o previsto e o realizado, já que aquela sub-região foi considerada pelos planeadores como sendo a que maiores aptidões tinha para a produção de mostos de elevada qualidade9.

Em suma, entre a concepção e a execução do Projecto verificou-se o que poderemos chamar um processo de acanto­namento e densifi­cação espacial. Entre o projecto-papel e o projecto-terreno, a área de intervenção foi, em certa medida, espacialmente reduzida e compactada. Toma-se à partida uma designação geral, Trás-os-Montes, e reconhece-se a sua diversidade interna. Aceita-se, pois, que há um problema de escala e que importa “contemplar satisfatoriamente pelo menos as áreas mais repre­sen­tativas”, ou seja, “as áreas passíveis de tratamento homo­géneo”, que no caso foram a Montanha, os Vales Sub-montanos, a Terra Quente, a Região Demarcada do Douro e o Planalto Mirandês. A lógica reducionista impõe-se naturalmente, como se vê no falar claro de L. Oliveira (1985: 167) “não podemos ir a toda a parte, temos que selec­cionar as áreas mais promissoras”. Ou seja, a concepção de partida fala em Trás-os-Montes, mas faz equivaler essa designação tão só a “áreas mais repre­sen­tativas” e “áreas mais promissoras”, todas elas de con­tornos pouco precisos. O delineamento inicial mais a execução do projecto conduzem-nos, no final, a uma compactação regional no Douro, mais especificamente no Cima-Corgo.

Entre dois tempos, o de delineamento e o da cessação dos PDRI, podemos observar “desvios espaciais” de sinal contrário. Ora, isto levanta as questões teóricas seguintes: sob que condições se verifica a integração espacial num dado PDRI? Quando se observa uma densifi­cação geográfica? quando se nota uma expansão terri­torial? num só, em ambos os casos, ou em nenhuma das situações?




2.3. O tempo e os PDRI: outro possível eixo de integração

Grande número dos PDRI são concebidos como casos-piloto, acções pioneiras para desbravar terreno, ensaios onde se torna possivel “aprender a fazer a mão”. Nesta óptica, as acções avançam, mais ou menos timi­damente, a par da consciência de que há ignorâncias e incer­tezas a combater entretanto. Confia-se no espólio do saber e expe­riência local, quiçá nos resultados de investigação aproximada, tanto do ponto de vista da problemática como do espaço em causa. E admite-se ainda que não se pode estar à espera de mais dados para o lançamento do projecto. O tempo faz-se, então, urgente, premente e um sentido de oportu­nidade finíssimo impõe-se a demais considerações. E estas são tidas por algo de somenos.

Com o PDRITM assim foi também. L. Oliveira (1985: 172) reconhecia, sem hesitação, que havia “necessidade de conhecer muito melhor Trás-os-Montes em aspectos ligados à agricultura”. F. Gusmão (1985: 177-178), por sua vez, fala-nos da “falta de indicadores” de ordem física, econó­mica e social, bem como da “dificuldade de caracte­rização e classifi­cação desses indicadores”, os quais constituíam desde logo obstáculos à prossecução dos objectivos do projecto. Porém, acres­centa de imediato: “Embora conscientes disso, entendeu-se que tal facto não deveria obstar a que se tentassem caracterizar e individualizar as acções a contemplar prioritaria­mente”, as quais deveriam ser achadas “no contexto de um permanente equilíbrio de compromisso entre o desejável e o possível”. Note-se que, nesta óptica, aquando da concepção do PDRITM, se incluiu nele uma compo­nente de inves­tigação agrícola aplicada e se admitiu logo que à fase inicial se segui­riam outras. À época, dizia L. Oliveira (1995: 164-165) “o projecto [PDRITM] não é o projecto defi­ni­tivo de Trás-os-Montes e Alto Douro; ele é o primeiro passo dum projecto […] a seguir a esta primeira fase, haverá outra fase e outra ainda, tudo dependendo da maneira como nós formos capazes de revelar eficácia no gastar dos meios que agora temos”. F. Gusmão (1985: 178), por sua vez, reforçava aquela ideia ao utilizar expressões como “percurso gradativo para as metas desejáveis, a atingir no médio prazo” e, mais precisamente, “as acções propostas para a primeira fase do Projecto — próximos 5 anos — constituem, digamos, acções de percurso”.

A fase I do PDRITM, prevista para o período 1983-1988, prolongou-se formalmente até Dezembro de 198910. Na prática, porém arras­tou-se até 1990, tendo a segunda fase sido definida como ocor­rendo no período 1990-1996. Num certo sentido poderemos dizer que o biénio 1989-90 surge como um compasso de espera, um intervalo de (in)definições. Ora, o contexto europeu, com a panóplia de subsídios e oportunidades de projectos específicos, limitou a fase II do PDRITM. Refira-se, a título de exemplo, o cancelamento da componente crédito em Dezembro de 1994 por decisão de “o Tesouro” (CCRN, 1996: 90). Aquele mesmo enquadramento político-institucional da Comunidade Europeia eliminou totalmente a ideia duma terceira fase do projecto, tendo este passado à história.

K. Kumar (1987: 21-22), referindo-se a estudos da A.I.D.11, destaca três questões temporais que afectaram a execução de PDRI, a saber: um grande interregno entre as fases de identificação e arranque das iniciativas; estimativas inadequadas para a realização das acções dos projectos; e, por fim, incapacidade de previsão dos períodos necessários para compatibilizar acções relacionadas (por exemplo, provisão de cré­dito e de factores de produção), particularmente quando se verifica­vam casos de inovação organizativa e administrativa.

Cabe então perguntar: a integração ocorre quando se verifica a não ocorrência de hiatos entre as diversas fases do ciclo do PDRI? Ou ela tem lugar quando se dá a prorrogação duma intervenção desenvol­vimentista “bandeirante”? ou quando se dá uma progressão cuidada e efectiva de acções entre dois pólos, tradição versus inovação? Ou a integração é a substituição contínua, ao longo do tempo, do instrumental desenvol­vimentista, por exemplo esquemas diversos de créditos e subsí­dios? Ou ainda, a integração temporal é a sustentação (não-assistida) de acções iniciadas num passado mais ou menos próximo? Como definir a integração temporal dum dado PDRI?




2.4. O teor do PDRI: para além duma abordagem multi-sectorial?

O “conteúdo” dum PDRI pode ser tomado como um novo eixo de integração, mas convém fazer notar, desde já, que no interior dos projectos podemos achar preocupações e canseiras muito diversas: implantação de infra-estruturas, provisão de serviços de educação, formação profissional, investigação, comercialização, criação de empresas, etc. É incon­troversa, porém, a noção de que os PDRI não são instrumentos de cariz sectorial. A própria noção de desenvolvimento rural, por si só, já afastaria a ideia da focagem exclusiva num único sector económico ou actividade.

O PDRITM também não fugiu a esta ideia geral. Embora, segundo L. Oliveira (1985: 161, 163), o projecto tivesse começado por ser antevisto como um projecto de melhoria da produção agrícola, rapidamente se admitiu uma “componente”, ou “parte”, designada “não agrí­cola”, ou “social”, visando esta a melhoria das condições de vida local. E a responsabilidade da execução de tal componente recaiu sobretudo nas autarquias. Aquele coor­denador do projecto diz-nos o seguinte: “A breve trecho se veri­ficou que um projecto que só se debruçasse sobre as condições de melhoria da produção agrícola era um projecto que naturalmente não satisfaria por completo as necessidades de toda a província porque não contemplaria, especialmente nos aspectos sociais e de equipamento, aquilo que eram as necessidades do agricultor tansmontano.[…]. Ora esta melhoria do transmontano tem efecti­va­mente duas vertentes. Tem uma naquilo que produz, mas também tem uma outra que corres­ponde ao quadro de vida em que ele está, as vias de comuni­cação, as infra-estruturas de saúde, de educação, um conjunto de outras infra-estruturas, água, os esgotos, o lixo, etc.”

J. Cohen (1980: 196) faz notar que há tendência para se achar que “no desenvol­vimento rural, tudo está relacionado com tudo o resto” e no mesmo sentido se coloca M. D. Kingué (cit. por M. Crener et. al., 1984: 11) quando afirma “falar de desenvol­vimento rural integrado constitui uma tautologia. O desenvol­vimento rural é, pela sua própria natureza, um processo de inte­gração”. Pode, pois, dizer-se que aqui o conceito de integração remete para ideias de tota­li­dade, inclusão e completude. Na prática, porém, a noção totalizante de integração é problemática. Como diz C. Steedman (cit. por J. Cohen, 1980: 198) “o dilema do desenvolvimento rural integrado é que ao tentar fazer tudo pode acabar por não fazer nada”.

Em qualquer caso, pode dizer-se que os PDRI apostam, no mínimo, em pacotes de acções multisectoriais. Somos assim conduzi­dos aos termos soma ou somatório de sectores e/ou serviços a articular. Segundo D. Warren (cit. por Ferreira, 1990: 9), a integração refere-se mais vulgarmente à coordenação de vários esforços de desenvolvimento. Mas dizer isto, por sua vez, não resolve tudo, já que se pode acres­centar, com I. Livingstone (1979: 50), que um plano ou um projecto pode ser multisectorial ou multi-serviços sem que, contudo, seja integrado. Para este autor faz sentido falar em integração se existir vantagem na combinação de várias actividades ou com­ponentes, ou seja, quando entre elas houver uma “divisibilidade incompleta”. Mais precisamente, quando certas acções específicas não puderem ser levadas a cabo com eficiência indepen­dentemente umas das outras. A. Mosher, citado por J. Friedman (1974), chama a atenção para o facto de que pode ocorrer DRI sem que haja integração administrativa dos serviços a prover. Diz ele: “É importante fazer a distinção entre a necessidade de certas actividades serem administrativamente integradas e a necessidade de estarem simultaneamente disponíveis… O principal requisito é o dos serviços serem simultaneamente disponíveis e é frequentemente possivel isso ocorrer sem integração administrativa”.

Em resumo, o conceito de integração remete-nos, por um lado, para as noções de tota­li­dade e somatório, mas igualmente para as de simulta­neidade de serviços, comple­mentaridade e sinergia entre secto­res e ou componentes.


2.5 A participação nos PDRI: parcial ou total?

Uma das facetas emblemáticas dos PDRI é, sem dúvida, a noção da “participação popular”12. Defende-se que esta, a par da organização local, é uma forte garantia de que o projecto será apropriado pelos “beneficiários” e de que se alcançará, con­se­quentemente, a sustentação das mudanças a operar. As infra-estru­turas implantadas, por exemplo, deixariam de ser vistas como “obras do Estado”. Para G. Honadle et. al. (1980: 133), por exemplo, os benefícios da participação seriam os seguintes: identificação de novas ideias de desenvolvimento; adaptação de novas ideias às circunstâncias locais; expansão da receptividade a novas ideias; envolvimento e mobilização de recursos locais; trans­fe­rência de actividades para o nível local com garantia de auto-susten­tação da sua execução; redução da exploração.

Inúmeras observações no terreno, entre nós e em terra alheia, dão-nos conta que, neste plano do envol­vimento dos “actores” nos projectos, a integração é, porém, deveras limi­tada. Limitada quanto aos actores chamados à participação: os notáveis locais estão amiúde na linha da frente e as pessoas mais des­providas de recursos não são facilmente mobilizáveis. Limitada ainda no que respeita às fases dos PDRI. É vulgar que a integração dos “popu­lares” no projecto só seja antevista para a fase da execução daquele. Isto é, estes são convocados unicamente para jogar um jogo, não para fixar, em parceria (com técnicos, finan­ciadores e burocratas), as respectivas regras. Também não é muito comum a criação de condições para que os ditos actores participem nos exercícios de avaliação dos projectos.

A este propósito, atentemos de novo no PDRITM. Se o planea­mento participado é algo sempre desejável, nas circunstâncias existentes na RDD, onde era notória a escassez de investigação, mais tal planea­mento se impunha. Seria indispensável ter recorrido à sabedoria e expe­riência acumulada pelos diversos “actores”, gerir interesses distintos e promover os consensos necessários e possíveis. O PDRITM/Douro foi essencialmente o produto de duas instituições regionais: a CCRN e a DRATM. Há porém outras instituições actuantes na RDD (por exemplo, Casa do Douro, Adegas Cooperativas, IVP, AEVP, UTAD) e que, tanto quanto sabemos, não foram chamadas a contribuir substantivamente para a concepção daquele projecto. À luz do conceito de PDRI, todos essas organizações, pelas suas compe­tências e responsabilidades deve­riam ter integrado o projecto e dado contributos específicos para a sua concepção, bem como para os estádios subsequentes. Note-se, aliás, que a participação dessas entidades foi prevista para a fase de execução do projecto, mediante a sua repre­sentação no designado Conselho Consultivo. Contudo, este orgão, que estaria directamente ligado ao Coordenador do Projecto, ou não chegou a reunir ou não deu a conhe­cimento público o teor das suas reflexões e posições.

A não participação das instituições referidas no planeamento e acom­panhamento da execução do projecto gerou o sentir de que este era uma intervenção alheia, de algum modo vinda de fora ou de cima, que não permitiria a discussão de aspectos técnico-políticos como, por exemplo, a expansão da superfície vitícola, a concentração das inter­venções no Cima-Corgo e o critério de atribuição do benefício a conceder, bem como a data da sua atribuição. Não são, assim, supre­endentes as objecções ao projecto e o facto de ter sido solicitada publica­mente a revogação da respectiva Portaria, cerca de um ano após o início da fase de execução do PDRITM.

Se ao nível da concepção e planeamento do PDRITM a partici­pação de certas instituições e técnicos foi muito limitada, ou mesmo nula, a questão da participação dos agricultores e respectivas comuni­dades nesses exercícios praticamente não se chegou a colocar. Recordamo-nos que, num dado caso, o interessse local apontava muito mais no sentido de se construir uma estrada de ligação entre a aldeia e uma via munici­pal e o que se realizou foi uma obra de melhoria do regadio tradicional. Esta necessidade era pouco sentida pelos regantes, mas “a cavalo dado não se olha o dente” e, além disso, o cavalo poderia ir para a aldeia vizinha. Isto ocorreu apesar do projecto ser classificado como integrado e ter mesmo uma componente não-agrícola em que se contemplava a construção e melhoria de estradas. Mas, mesmo que o caso chegasse a ser formu­lado superiormente, não seria possivel a trans­ferência de verbas entre as componentes agrícola e não-agrícola.

Ainda no caso do PDRITM, podemos dizer que a integração dos potenciais beneficiários locais ao nível da execução de obras de melhoria dos regadios tradicionais foi perseguida e alcançada, em certa medida, designadamente na primeira fase. Grande parte dos regantes foram chama­dos a participar e contribuiram para a exercução dessa sub-com­po­nente, quer com trabalho familiar e ou a energia do tractor próprio, quer com mão de obra que assa­lariaram.

Numa visão de síntese, poderemos dizer que a investigação que efectuámos revela que a mobilização dos actores e da liderança local se reveste de dificul­dades, no geral compreensíveis. As reticências à parti­ci­pação no projecto surgem muito particularmente quando a relação custos/bene­fícios do envolvimento é desfavorável aos actores mais desprovidos de recursos. Assim, a recusa de um grande regante em partilhar custos pode naturalmente levar à imobilidade geral13.

Aqui e agora faz sentido, por certo, perguntar: um PDRI pode ser percepcionado como tal se “desintegra” a participação numa ou mais etapas do seu ciclo? De modo idêntico, um PDRI pode ser definido como tal se “desintegra” um ou mais estratos ou categorias sociais dos potenciais beneficiários, ou mesmo as instituições promotoras de desenvolvimento regional e local?


2.6. Outros projectos: novo eixo para uma possível integração de PDRI

As ideias e as intenções dos PDRI, no geral, são elevadas e ambiciosas. Habitualmente, aos seus promotores não falta nem fé na modernidade, nem entusiasmo desenvolvimentista. L. Oliveira (1985: 163) afirmava “o Projecto de Desenvolvimento Rural Integrado de Trás-os-Montes não é um instrumento isolado, é um instrumento que tem de ser visto em conjugação com uma série de outros instru­mentos e a sua lógica só adquire pleno entendimento quando contem­plamos o Projecto em conju­gação com todos os outros instrumentos”.

Apesar desta afirmação de princípio bastante maximalista, o certo é que a ligação entre o PDRITM e outras acções de desenvolvimento foi muito limitada. Mesmo tão só no plano estrito do desenvolvimento produtivo do meio rural, note-se que o PDRITM e o Projecto Florestal Português, cujos ciclos de vida coincidiram em grande parte14 e cujas entidades financiadoras eram precisamente as mesmas (Estado Português e Banco Mundial) não estabeleceram entre si nenhuma articulação. Alguma articulação (complementaridade) e até mesmo integração seria facilmente imaginável. A título de exemplo imediato podemos per­guntar: porque não se recorreu ao Projecto Florestal Português para o desen­volvimento da silvo-pastorícia em baldios de aldeias onde residis­sem beneficiários de acções do PDRITM, acções tais como a melhoria do regadio tradicional, a implantação de uma ou mais salas colectivas de ordenha mecânica, a provisão de oportunidades de crédito e de inovação agronómica, acções estas conducentes ao desenvolvimento da bovini­cultura de leite?

A articulação, a coordenação e a integração entre PDRI diversos, sejam ou não coincidentes as respectivas áreas de influência, não são metas inalcançáveis. Reconhecemos, porém, que é muito difícil passar daquelas palavras aos actos, particularmente quando nos confrontamos com uma tradição muito arreigada quer da visão sectorial, quer do entri­chei­ramento institucional. Neste quadro, certamente que as pro­fis­sões de fé na integração de PDRI não serão feitas para delas se extrairem comportamentos consentâneos, mas sobretudo para garantir a defesa da posição e inerente respon­sabilidade dos promotores, gestores e executores dos projectos. Isto face ao provável impacte limitado adveniente dum único projecto isolado.




2.7. As políticas: oportunidades de integração perdidas?

A integração, a coordenação, ou até mesmo a simples articu­lação entre as políticas supranacionais e ou nacionais, por um lado, e os PDRI, por outro lado, pode ocorrer, ou não. Em regra, aque­les desideratos não estão à mão de semear. Com muita propriedade diz-nos K. Kumar (1987: 23): “O ambiente das políticas nacionais é prova­vel­mente o factor mais importante que escapa ao controlo dos planeadores e gestores dos projectos”. Aquelas metas exigem, pois, uma atenção e zelo muito particular, como, aliás, nos sugerem dois exemplos de desarti­culação e contradição entre o Ministério das Finanças e o PDRITM.

O primeiro caso diz respeito à contratação de recursos humanos, designadamente extensionistas, pre­vista para a primeira fase daquele projecto. Esta medida de “reforço institucional” — um dos objectivos expressos do dito projecto — era naturalmente antevista, por planea­dores e exe­cutores, como uma acção crítica. F. Gusmão (1985: 187), por exemplo, considerava “imprescindível desencadear uma profunda acção de exten­são e acompanhamento técnico…”. Apesar desta per­cepção comum, apesar do objectivo expresso e apesar do estabelecido na negociação e contrato de empréstimo entre o Governo Português e o Banco Mundial, tal contratação foi drasti­camente reduzida pela política nacional então vigente, a qual restringia a entrada de funcionários para o aparelho de Estado.

Um segundo exemplo ilustra como o PDRITM se viu “desinte­grado” no plano das políticas financeiras do Estado Português e do Banco Mundial. A não provisão de verbas do tesouro nacional (ou a sua entrega com atrasos), que eram devidas para se garantir a quota-parte portuguesa do co-financiamento, levou à imobili­zação de fatias do empréstimo concedido pelo Banco Mundial e à não realização oportuna de certas acções no terreno. Neste quadro de desarticulação política e admi­nis­trativa, o Estado Português viu-se forçado, por obrigação con­tratual, a pagar àquele banco as pena­lizações monetárias estabelecidas por ocor­rên­cia de imobilização do capital afecto ao em­prés­timo.

Aqui chegados, justificam-se, cremos, as perguntas seguintes: a nudez e crueza da “realidade” e a soberania das “práticas” correntes reduzem a pó as noções teóricas de integração inter-projectos e de integração inter-políticas? Do ponto de vista da administração pública não deveremos distinguir a integração “vertical” (de diversas políticas sectoriais em programas e projectos) da integração “horizontal” (de vários projectos em curso simultaneamente) numa dada área/local?15


3. Conclusões, riscos e duas condições para os superar

Olhando de relance para o percurso (teórico-prático) que acabámos de fazer, ao longo de vários eixos de integração de PDRI, avistam-se marcos miliários como: desigualdade social, consistência interna dos projectos, coerência com o contexto envolvente, consonância meios/fins; fronteiras territoriais e sociais, inclusão e exclusão; pionei­rismo, gradua­lismo e tem­pos de prorrogação; pluralidade de sectores e de serviços, totali­dade, complementari­dade e sinergia; participação limi­tada versus parti­cipação total; articulação e coordenação inter-projectos e inter-políticas.

A partir de toda esta polissemia da “integração” podemos per­guntar se a noção adjectiva o projecto ou a ideia de desenvolvimento. M. Crener et. al. (1984: 11), por exemplo, fazem notar que o termo ‘integrado’ é utilizado indiscriminadamente para designar coisas tão diversas como sectores, instituições, projectos, métodos de acção ou programas. Em qualquer caso, podemos concluir que a integração é um con­ceito totalizante, ou, pelo menos, maximalista, e que faz apelo à fusão ou à combinação de elementos de cariz diverso. Isto é, são muitas as facetas ou os eixos teoricamente imagináveis para a noção de inte­gração. Como um conceito multidi­mensional, a sua even­tual mate­ria­li­zação pode ocor­rer só muito parcialmente. Por outras palavras, a inte­gra­ção real dos projectos de desenvolvimento é uma meta muitís­simo ambiciosa.

Muito provavelmente é por isto mesmo que Birgegaard (cit. por Ferreira, 1990: 10-11) ao fazer a revisão de 150 publicações (livros e artigos) sobre DRI, não identificou uma única referência que explici­tasse a conclusão de se ter alcançado a integração nos projectos.

Assim sendo, também não sur­preen­derá que a avaliação que fize­mos do PDRITM/Douro, numa formulação-síntese, reze do modo seguinte: “o PDRITM/Douro foi mais um projecto de crescimento não-integrado do que de desenvolvimento integrado. Crescimento da área vitícola, bem como do número de viticul­tores e de empresas vitícolas, em vez de desenvolvimento das condições de enquadramento das explorações já existentes. Nem en­quanto produto dum processo de planeamento, nem enquanto produto dum dado processo de execução, o Projecto mostrou possuir um traço funda­mental, afirmado como constituitivo: ser inte­grado. No fundo, o PDRITM/Douro foi mais um projecto ‘tradi­cional’, ou seja, um projecto cujo centro de gravidade conceptual foi a qualidade do produto e a técnica para a manter e elevar, em vez do viticultor, o protagonista-chave em todo o processo de produção do Vinho do Porto; um projecto assente num modelo técnico bastante rígido e cuja execução foi mais dominada pelas metas físicas ambiciosas a alcançar do que pela ideia de primeiramente se ‘fazer a mão’. Foi ainda um projecto tradi­cional porque a integração faltou ao nível das dimensões do ponto de partida (técnicas, económicas, sociais, e políticas) e das instituições com responsabilidades na RDD, bem como ao nível dos saberes que elas possuem; a integração esteve ausente no plano dos produtores, das suas organizações associativas e dos produtos (Vinhos Beneficiados e Vinhos não Beneficiados), bem como no plano do espaço produtivo e paisa­gístico: não houve uma estratégia de intervenção por zonas-piloto em cada subregião, nem o espaço produtivo construído integrou, preser­vando-a, a ‘paisagem natural’ (mesmo em casos de aflora­mentos rocho­sos relativamente extensos ou de declives muito acentuados); a inte­gra­ção faltou mesmo ao nível das próprias explorações vitícolas: ou por uma questão de temporalidade, ou por ausência de investimentos prévios, de natureza colectiva e estruturante, tal como os acessos e as redes de drenagem” (J. Portela et. al. 1991: 27).

Concluído que está que a integração efectiva em projectos de desen­vol­vimento é uma fasquia muito alta, convém alertar para o risco da pura idealização e retórica substituir o treino e a prática indis­pen­sáveis aos “agentes” dos PDRI. E há ainda outro risco advniente da banalização do termo integração e seus derivados: assistirmos, no final dos projectos, à caiação das dificuldades reais e inca­pacidades dos pro­mo­tores, gestores e execu­tores dos projectos. Em meios institucionais pouco rigorosos e exigentes, tais obstáculos serão, por certo, justificados dum modo exces­siva­mente pronto e tolerante.

Ora, se se deseja efectivamente alcançar a integração em projectos de desenvolvimento rural — meta muitíssimo ambiciosa, insistimos — é indispensável que à partida se garantam duas condições cruciais:


  1. a elaboração duma teoria da acção do projecto, ou seja, a formulação clara da “lógica”, ou “razão de ser” sequencial das múltiplas acções do projecto;

  2. a identificação dos zeladores da integração, ou seja, dos “actores” que velem e cuidem dela constan­temente.

A primeira condição leva-nos a explicitar o melhor possível a interde­pendência temporal de relações entre os recursos iniciais e os objectivos finais do projecto, ou, pelo menos, os seus hori­zontes. Para G. Honadle et. al. (1980: 18-19, 21) entre os recursos e o bem-estar acha­mos duas metas intermédias: a provisão de bens e serviços e a res­posta local, traduzindo-se esta numa mudança comportamental por parte dos aderentes. Se a resposta detes e as condições que afectam todas as rela­ções referidas forem as esperadas, poderá admitir-se que o projecto se aproxima dos objectivos antevistos inicialmente16. Mas como aqueles autores fazem notar “o desenvolvimento rural é um processo complexo e incerto” e “a aplicação de recursos não garante a provisão de serviços nem estes são automaticamente tomados”. Assim sendo, como alcançar a inte­gração em projectos sem uma visão clara da complexa rede de trilhos (e atalhos?) a seguir e das condições que podem afectar os caminhantes?

Uma segunda condição conducente à integração reclama que se identi­fi­quem os seus zeladores. Mas quem deverão ser estes? Os ban­queiros que financiam o projecto? Os parlamentares que legitimam a assinatura do contrato de empréstimo externo? Os governantes no seu conjunto? Os ministros com tutela sobre institutos e serviços servindo o projecto? Os gestores e/ou os técnicos executores do projecto? Os avaliadores? Os aderentes beneficiários e os não aderentes prejudicados? Os jornalistas?



O conjunto de observações realizadas sobre o PDRITM e a experiência que adquirimos na respectiva Unidade de Avaliação suge­rem-nos vivamente que todos aqueles “clientes primários e secundários” dos PDRI não são demais para a chegada ao cume da integração. Isto sem prejuízo das missões próprias de cada um e das cadeias hierárquicas que os possam interligar. O coordenador do projecto, tal como o pró­prio nome sugere, deverá ser o zelador-mor, pugnando por criar a base vital da inte­gração: a coor­denação meticulosa e oportuna das ideias, pessoas, instituições e recursos materiais. Sem um planeamento minu­cioso, sem uma gestão miudinha e sem um sistema efectivo de monitoria e avaliação contínua, em alerta constante, a “integração” em PDRI é mera miragem. Como nos diz Paul Valery, quem deseja alcançar grandes coisas deve pensar cuidado­samente acerca de pormenores.
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Resumo

Esta comunicação centra-se na questão da integração em projectos de desenvol­vimento rural integrado. Trata-se duma reflexão, cuja base é essencialmente a teoria e a prática alheia mais o que enxertamos da experiência pessoal de avaliação do Projecto de Desen­vol­vimento Rural Integrado de Trás-os-Montes.

Partimos do que nos parece ser um paradoxo tamanho: por um lado, o clamor geral pela integração em quase toda e qualquer iniciativa de desenvol­vimento; por outro lado, a obscuridade sobre o sentido daquela noção. E diante dos olhos há ainda a inde­finição total relativa­mente a quem deve cuidar dessa criança querida, a integração. O PDRITM, que partilha muitos traços com outros PDRI, não é uma excepção. Não se acha nele, isto é, nos seus documentos uma definição explícita e clara do que se entende propria­mente por integrado.

Assim, poderá admitir-se como hipótese geral, que a função do conceito “integração” (e termos derivados) no domínio do desenvolvi­mento rural é mais simbólica do que instrumental. Dito doutro modo, a noção seria mais um selo legitimador das metas-intenções da iniciativa, um trunfo poderoso para garantir o financiamento do projecto e, talvez mesm, uma figa contra o mal-olhado que sobre ele possa cair, tudo isto mais do que um roteiro detalhado a cumprir.



Tentamos disse­car a polis­semia da noção de integração em PDRI, embora sem a preo­cupação de sermos exaustivos. Concluiremos que a integração efectiva em projectos de desenvol­vimento rural é um cume muito elevado, havendo, portanto, riscos de queda. Com vista a reduzi-los formulamos, por fim, duas sugestões: a elaboração duma teoria da acção do projecto e a identi­ficação dos zeladores da integração.

Palavras-chave


Integração, Desenvolvimento Rural, Trás-os-Montes.



1 Comunicação ao “Seminário Internacional Desenvolvimento Rural: Desafio e Utopia”, organizado pelo Centro de Estudos Geográficos, Faculdade de Letras da Universidade de Lisboa, a 22 e 23 de Abril de 1999. A comunicação foi apresentada na Sessão nº3 “Desenvolvimento Rural e Integração: Iniciativas e Experiências”.

2 Professor Catedrático, Sociologia Rural, Departamento de Economia e Sociologia, Universidade de Trás-os-Montes e Alto Douro.

3 Esta experiência está reflectida em relatórios da Unidade de Avaliação do PDRITM, que se distribuem por componentes e áreas geográficas diversas, do modo seguinte: crédito agrícola (3); viticultura/RDD (12); melhoramento de regadios tradicionais (10); novos regadios colectivos (21); produção de leite/Vales sub-montanos (8); Planalto Mirandês e Terra Quente (4); olivicultura e comercialização do azeite (6).

4 Os documentos principais do PDRITM têm origem nas instituições seguintes: CCRN, DRATM e Banco Mundial.

5 Para uma reflexão deste último tipo ver J. Portela (1999).

6 Não abordaremos aqui outros possíveis eixos de integração, como, por exemplo, a relação entre a avaliação (contínua, ou não) do PDRI e as acções subsequentes de informação e formação profissional; a cadeia da inovação tecnológica num PDRI: investigação-experimentação-demonstração-adaptação; ou ainda a estrutura e gestão dos recursos humanos do PDRI. Para uma análise aprofundada das questões de orga­nização e gestão do DRI veja-se G. Honadle et. al. (1980). Para estes autores, o conceito de integração refere-se a um “elemento estrutural”, enquanto o de “coordenação” diz respeito a “compor­tamentos”.

7 Sublinhado nosso. Em citações adiante apresentadas, sempre que surja um termo ou expressão destacada, o sublinhado é igualmente nosso.

8 Na freguesia de S. Torcato, concelho de Guimarães, foi executado um projecto de desenvolvimento no âmbito do Programa da Luta contra a Pobreza. Ver A. S. Silva (1994). Sob a responsabilidade da Comissão da Condição Feminina e Comité Português para a UNICEF iniciou-se em Janeiro de 1984 um projecto de desenvolvimento integrado em dois bairros degradados da área da Grande Lisboa (Curraleira, Lisboa e Stª Filomena, Amadora). Este projecto que se centrou nas áreas da Educação para a Saúde e de Educação de Adultos durou até 1988. Ver R. M. Coutinho e A. J. Matias (1990).

9 Acerca do peso do PDRITM no Douro, veja-se J. Portela e V. Rebelo (1997).

10 Isto segundo o “Project Completion Report” do Banco Mundial.

11 United States Agency for International Development.

12 Acerca deste conceito e sua operacionalização, veja-se a monografia de J. M. Cohen e N. T. Uphoff (1977).

13 A propósito da participação dos regantes nas obras de melhoria dos regadios tradicionais veja-se J. Portela (1984b); J. Portela et. al. (1985a; 1985b); J. Portela et. al. (1987); J. Portela (1987).

14 No PDRITM os trabalhos iniciais de concepção remontam a 1977 e a sua execução inicia-se praticamente em 1984, prolongando-se a fase I, não até 1989 conforme previsto, mas até 1990. O Projecto Florestal Português foi delineado temporalmente do modo seguinte: fase I - 1981/86; fase II – 1988/89.

15 Acerca destes conceitos, veja-se J. Cohen (1979: 47-54).

16 Como muito bem fazem notar G. Honadle et. al. (1980: 21) “Um mesmo PDRI pode experimentar simultaneamente sucessos e insucessos, estando estes associados a múltiplas relações no processo de execução”.

Catálogo: ~des -> acervo des
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acervo des -> Telmo h. Caria
acervo des -> Ambiente e desenvolvimento de áreas rurais marginais: o caminho tortuoso para uma relaçÃo potencialmente frutuosa1
acervo des -> Sociedade e Cultura 1
acervo des -> Instituto superior de ciências do trabalho e da empresa apropriaçÃo social da natureza entre os nalu da guiné-bissau a etnobotânica num contexto em mudança Amélia Maria de Melo Frazão Moreira
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