1. Planejamento e execução da ação governamental. Base legal



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1. Planejamento e execução da ação governamental.

1.1. Base legal.

O Decreto-Lei 200/1967 (que dispõe sobre a organização da administração federal) em seu artigo 6.º, inciso I, considera o planejamento como um princípio fundamental a ser obedecido em todas as atividades da Administração Federal. E, inclusive, em seu artigo 7º, prevê que “a ação governamental obedecerá ao planejamento que vise a promover o desenvolvimento econômico-social do País e a segurança nacional...”

A Constituição Federal de 1988, por meio de vários dispositivos, dá ao planejamento um caráter imperativo quando estabelece a obrigatoriedade de formulação de planos, de forma ordenada e seqüencial, para viabilizar o alcance dos objetivos previamente estabelecidos, de forma a atingir o progresso econômico e social.

O planejamento, com base nas novas atribuições constitucionais, deixou de ser um instrumento de caráter técnico (­que poderia ou não ser implementado, conforme a vontade de seus dirigentes) para tornar-se um mecanismo jurídico por meio do qual o dirigente passou a ter a obrigação de executar sua atividade governamental na busca da realização das mudanças necessárias para alcançar o desenvolvimento econômico e social. Os planos, depois de sua aprovação, adquiriram características jurídicas, com natureza e efeitos de lei, podendo instituir direitos e obrigações, além de autorizar a realização de despesas.




1.2 Conceito
Pode-se conceituar planejamento como um conjunto de elementos que permite avaliar, qualitativa e quantitativamente, as vantagens ou desvantagens da aplicação de recursos, de qualquer natureza, para a produção de bens ou serviços.
O processo de planejamento, de acordo com José Matias-Pereira, compreende as seguintes funções:

“Planejamento, execução, controle e avaliação. O planejamento é um processo dinâmico de racionalização coordenada das opções, permitindo prever e avaliar cursos de ação alternativos e futuros, com vista na tomada de decisões mais adequadas e racionais. A execução consiste em fazer com que as tarefas sejam realizadas de acordo com o plano, isto é, organizar e distribuir tarefas e delegar autoridade para a execução. O controle é o conjunto de ações para que as pessoas se comportem da forma determinada pelo plano, para isto comparando-se o previsto com o realizado, verificando-se os desvios e tomando-se as providências corretivas. Constituído o controle, podemos considerar, avaliação de resultados.” (A Política Orçamentária no Brasil. 3ª edição. São Paulo: Atlas. 2006. pp 230 e 231)


1.3 Funções essenciais do planejamento.
O planejamento da ação governamental, sob responsabilidade do Estado, se apresenta como instrumento básico para a consecução do bem estar da coletividade, considerando não haver possibilidade de dispor de bens e serviços no nível ideal para todos da sociedade, o Estado passa a ter a função de laborar e implementar planos, programas, projetos e atividades com objetivo de corrigir desequilíbrios e promover o desenvolvimento nacional.

O planejamento tem, ainda, a função de tornar transparente e precisa a ação, de organizar o que será executado, de sistematizar as idéias e os recursos para tornar mais eficientes as ações governamentais.



2. Orçamento Público e Planejamento
Orçamento Público originou-se na Inglaterra, em 1215, com o advento da chamada Carta Magna de São João Sem Terra, nos termos da qual o rei não mais poderia cobrar impostos sem a autorização do Conselho, formado pela reunião da nobreza e que, mais tarde, transformou-se em Parlamento.

Mais adiante, no período compreendido entre 1628 a 1689, com a instituição dos postulados do direito e da Lei dos Meios, o parlamento passou a ter o poder de criar e autorizar a cobrança de tributos, além de autorizar a despesa do governo. Pode-se afirmar, então, que essa condição de criar e autorizar a arrecadação de tributos e conceder a autorização para os gastos públicos caracteriza o surgimento do que se denomina orçamento.

Na fase embrionária do orçamento público, conhecido como orçamento tradicional-financeiro ou clássico, sua função principal foi possibilitar aos órgãos de representação um controle político sobre o Executivo. O orçamento constituía-se numa forma eficaz de controle, pois colocava frente a frente as despesas e as receitas. No orçamento tradicional, o aspecto econômico tinha posição secundária. As finanças públicas caracterizavam-se por sua “neutralidade”. O equilíbrio financeiro impunha-se naturalmente e o volume do gasto público não chegava a pesar significativamente em termos econômicos. Os tratadistas clássicos preferiam analisar questões ligadas à tributação e seus efeitos, considerando a despesa pública como um mal necessário.

O Código de Contabilidade Francês denominava orçamento público como “A lei que fixa a despesa e estima a receita.”. Surge, então, a discussão se o orçamento público é uma lei ou um ato administrativo. Antes de qualquer coisa, o orçamento é um inventário dos “meios” com os quais o Estado conta para levar a cabo suas tarefas.

Nesse período, o orçamento público não fazia face aos aspectos ligados ao planejamento, controle e fiscalização, ou seja, não havia uma cumplicidade entre as funções deste com as funções do Estado. Na França, a instituição orçamentária surgiu posteriormente à adoção do princípio do consentimento popular do imposto outorgado pela Revolução de 1789.

No Brasil, é na Constituição Imperial de 1824 que surgiram as primeiras exigências no sentido da elaboração de orçamentos formais por parte das instituições imperiais.

Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, houve a preocupação com a necessidade de se dar maior atenção aos elementos direcionadores do processo de desenvolvimento econômico.

Com o advento da economia moderna, o orçamento público apresentou-se como um plano de ação por meio do qual, o Estado, buscou incrementar as intervenções na economia. Além de prever as receitas e autorizar as despesas, o orçamento público passou a ter como principal função servir como um instrumento de administração voltado para as funções de planejamento (previsão e fixação), execução, controle e fiscalização, dentro de um período definido.

Assim, Allan D. Manvel define que “Orçamento é um plano que expressa em termos de dinheiro, para um período de tempo definido, o programa de operações do governo e os meios de financiamento desse programa.”

Planejamento, programação e orçamento constituem os processos dos quais os objetivos e os recursos e suas inter-relações são levados em conta visando à obtenção de um programa de ação, coerente e compreensivo para o governo como um todo: os programas e projetos com suas metas, os recursos a serem empregados, a indicação de custos, os esquemas de avaliação e controle.

Alavancava-se a concepção que associa o planejamento ao orçamento público, passando este a ser elaborado não mais por apenas uma lei, conforme previa a Lei nº. 4.320/64, mas através de um conjunto de três leis distintas, porém harmônicas entre si, cuja iniciativa, nos termos do Art. 165 da CF/88, compete ao Poder Executivo. Quais sejam: Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual.

Não obstante a grande revolução em relação ao orçamento público, instituída pela CF/88, necessário se fez a edição, vinte e dois anos mais tarde, da Lei Complementar nº. 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal (Complementando a Magna Carta Política), a qual, dentre outras providências, tem o condão de assegurar a garantia de controle na execução dos gastos, acompanhamento e avaliação dos riscos, das metas e objetivos traçados nas leis do orçamento público.




2.1 Sistemas de Planejamento e Orçamento Federal.
As atividades de planejamento e de orçamento da Administração Pública Federal Direta, Indireta e Fundacional têm como órgão central o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (subordinado ao Poder Executivo). Integram os sistemas de planejamento e de orçamento da administração publica federal: o Conselho Federal de Planejamento e Orçamento, o Conselho de Coordenação e Controle das Empresas Estatais, a Secretaria de Planejamento e Avaliação, a Secretaria de Orçamento Federal (SOF), a Secretaria de Coordenação e Controle das Empresas Estatais, o Instituo de Pesquisa Econômica Aplicada, alem das demais unidades de planejamento (setoriais e seccionais) da Administração Direta e Indireta, como a programação financeira que está subordinada ao Ministério da Fazenda.

Verifica-se que, sem prejuízos das competências constitucionais e legais de outros poderes e órgãos da administração pública federal, os órgãos integrantes dos sistemas de planejamento e de orçamento realizarão o acompanhamento e a avaliação dos planos, programas e ações do governo federal, como parte do processo de avaliação da gestão de recursos públicos, na forma regulamentada pelo Poder Executivo.


2.2 Funções e Formas de Atuação dos Órgãos do Poder Executivo nas Atividades de Planejamento e de Orçamento
Dessa forma, a integração entre planejamento e orçamento vai estabelecer quem será o responsável pelo pagamento das despesas, quanto o governo vai arrecadar da sociedade, além de determinar o que vai ser feito e quem serão os beneficiários desses investimentos. O orçamento público, uma vez aprovado pelo Poder Legislativo, transforma-se em lei, e caberá ao governo, além de prestar contas a sociedade do que fez com os recursos gastos, demonstrar que cumpriu os objetivos propostos e atingiu as metas estabelecidas nos planos.

Com vistas a concretizar esta integração, há a atuação de diversos órgãos, sob a supervisão do Poder Executivo. Destacam-se, entre eles, a Secretaria de Orçamento Federal (SOF) a Controladoria Geral da União e a Secretaria do Tesouro Nacional (STN).

O sistema de orçamento federal que é integrado ao sistema de planejamento governamental, tem como órgão central, a Secretaria de Orçamento Federal subordinada ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, cujas principais atribuições são a consolidação geral das propostas setoriais e elaboração dos projetos de diretrizes orçamentárias dos orçamentos anuais. Assim, cabe á Secretaria a responsabilidade de preparar as instruções para a elaboração das propostas orçamentárias, analisar e consolidar as propostas orçamentárias dos órgãos setoriais, elaborando a proposta do orçamento geral da União.

A programação financeira, integrada ao sistema de administração financeira e contabilidade, tem por finalidade a formulação de diretrizes para a elaboração das propostas de cronograma de desembolso, estabelecimento do fluxo de caixa e fixação de limites de saques periódicos contra o Tesouro Nacional. Tem como órgão central a Secretaria do Tesouro Nacional - STN, subordinada ao Ministério da Fazenda.

A Secretaria do Tesouro Nacional divulga aos entes da Federação, Estados, Distrito Federal e Municípios orientações técnicas com o objetivo de harmonizar os conceitos e os procedimentos contábeis, orçamentários, financeiros e patrimoniais com vistas à consolidação das Contas Nacionais. Destaca-se, entre as demais atribuições da STN, também, a função de elaborar a programação financeira mensal e anual do Tesouro Nacional. As áreas de programação financeira dos órgãos da administração direta do Poder Executivo subordinam-se tecnicamente à STN.

Assim, a Secretaria do Tesouro Nacional, subordinada ao Ministro da Fazenda, e por conseqüências ao Presidente da República, tem um efetivo controle sobre os gastos governamentais, visto que está sob sua responsabilidade o poder de decisão sobre toda a área de programação financeira do Estado.




2.3 Sistemática do Processo Orçamentário no Brasil (interação entre o planejamento e o orçamento).

FONTE: PEREIRA, José Matias. A política orçamentária no Brasil. 3. Ed. atual. São Paulo: Editora Atlas S.A., 2006. P. 275.


Com relação à elaboração do orçamento no Brasil, registra-se que esta é de responsabilidade exclusiva do Poder Executivo. O congresso Nacional ao receber o projeto de lei dos orçamentos, no segundo semestre de cada ano, passa a ter um prazo de cerca de quatro meses para promover a discussão e aprovação do processo orçamentário no âmbito do Congresso Nacional.

Deve-se ressaltar que uma das funções essenciais do Poder Legislativo é a de apreciar a proposta orçamentária, impondo-lhe modificações em sintonia com a representação popular de que está investido.

Ficando, porém, ao sabor do Presidente da República manter, cortar ou contingenciar as dotações orçamentárias aprovadas pelo Congresso Nacional.

O processo legislativo, relativo ao orçamento, permite a apresentação de emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem. As emendas deverão ser propostas na Comissão Mista de Planos de Orçamentos Públicos e Fiscalização. (CMO), que sobre eles emitirá parecer. Sendo apreciadas, na forma regimental, pelo plenário das duas casas no Congresso Nacional.

A Constituição Federal, art. 166 § 3º, incisos I, II, a, b e c, III, a e b, faz ressalva ao aspecto estrutural dessas emendas. Sua aprovação fica condicionada à sua compatibilidade com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias. Devendo indicar, ainda, os recursos necessários.

Dessa forma, a Constituição amenizou o controle sobre o poder de emenda, permitindo que os projetos de Lei Orçamentária Anual possam sofrer correção em função de erros ou omissões que desnaturem a essência do projeto do Poder Executivo, ou seja, deixa de incidir sobre o controle positivo da matéria, recaindo apenas sobre a sua forma.

Evidencia-se, assim, a supremacia do Poder Executivo no concernente à elaboração dos orçamentos públicos, o que torna importante a fixação de limites para os gastos do governo.

3. Princípios Orçamentários.
Os princípios orçamentários são: “Um conjunto de proposições orientadoras que balizam os processos e as práticas orçamentárias, com vistas a dar-lhes estabilidade e consistência, sobretudo no que se refere à sua transparência e ao seu controle pelo Poder Legislativo e pelas demais instituições da sociedade”, Osvaldo Maldonado Sanches. (Dicionário de orçamento, planejamento e áreas afins. 14ª edição, 2000).

Os princípios orçamentários podem ser agrupados em clássicos (ou tradicionais) e complementares. Os clássicos são aqueles que foram consolidados ao longo do desenvolvimento histórico do orçamento desde a Idade Média até meados do século XX. Complementares são aqueles delineados na era moderna, em que o Orçamento Público passou a ser caracterizado - além de instrumento político-legal – também como instrumento de planejamento/programação e de gerência/administração”.

Segundo o mesmo autor, os princípios orçamentários clássicos seriam: Anualidade (ou Periodicidade) Clareza, Especificação (ou Discriminação), Exclusividade, Não-Vinculação (ou Não-Afetação) de receitas, Prévia Autorização (ou Legalidade) Publicidade, Unidade, Universalidade. E os complementares: Equilíbrio, Exatidão, Flexibilidade, Programação, Regionalização

3.1 Princípio da Prévia Autorização ou Legalidade
Segundo este princípio orçamentário clássico, a arrecadação de receitas e a execução de despesas pelo setor público deverão ser precedidas de expressa autorização do Poder Legislativo.

Este princípio é legitimado pelo art. 165, inciso III, da Constituição, que dispõe: “Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: ... III - Os orçamentos anuais.”

E está explícito no art. 150 da Constituição, que estabelece: “Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça; ... III - Cobrar tributos: ... b)No mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou.”
3.2 Princípio da Anualidade ou Periodicidade.
Segundo este, o orçamento público (estimativas da receita e fixação da despesa) deve ser elaborado por um período determinado de tempo (geralmente um ano), podendo este coincidir ou não com o ano civil.

No ordenamento jurídico pátrio este princípio está acolhido no art. 2º da Lei nº 4.320/64: “a Lei de Orçamento conterá a discriminação da receita e da despesa de forma a evidenciar (...) obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade”, e nos art.165, Inciso III, CF: ”leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: III- os orçamentos anuais”. E art. 167, Inciso I, CF: “São vedados: I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual.”


3.3 Princípio da Especificação ou Discriminação

De acordo com esse princípio, as receitas e as despesas devem aparecer no orçamento de maneira discriminada, de tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, a origem dos recursos e sua aplicação, possibilitando a inibição de autorizações genéricas que dêem ao Executivo demasiada flexibilidade e arbítrio na programação da despesa.

A Lei nº 4.320/64, no art. 5º: “a Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único”, e no art. 15 “na lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á, no mínimo, por elementos”, permitem ao Legislativo, quando da apreciação da Proposta Orçamentária, saber em que Elementos de Despesa os recursos serão aplicados.
3.4 Princípio da Publicidade
Esse princípio zela pela garantia da transparência e total acesso a qualquer interessado às informações necessárias ao exercício da fiscalização sobre a utilização dos recursos arrecadados dos contribuintes. Deve ser divulgado por meio de veículos oficiais de comunicação para conhecimento público e para gerar eficácia de sua validade enquanto ato oficial de autorização de arrecadação de receitas e execução de despesas.

O Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício financeiro de 2007 evidencia o Princípio da Publicidade no seu art. 18: “A elaboração e aprovação do Projeto de Lei Orçamentária de 2007, e a execução da respectiva lei deverão ser realizadas de modo a evidenciar a transparência da gestão fiscal, observando-se o princípio da publicidade (grifo nosso) e permitindo-se o amplo acesso da sociedade a todas as informações…”.


3.5 Princípio da não vinculação de receitas
Esse princípio dispõe que nenhuma receita de impostos poderá ser reservada ou comprometida para atender a certos e determinados gastos. Conforme o art.167, IV, CF/88 é vedada a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria/órgão para outra, sem prévia autorização legal.

Porém, o princípio constitucional tem pouca aplicação, tendo em vista que as normas jurídicas e o direito econômico já vinculam boa parte das receitas.

Quando as receitas de impostos são vinculadas às despesas específicas, diz-se, em geral, que essas despesas são obrigatórias. As exceções estão dispostas nos arts. 158, 159, 198 e 212 da CF/88.

3.6 Princípio da Unidade ou Totalidade

Segundo este princípio, o orçamento deve ser uno, ou seja, deve haver somente um orçamento para um exercício financeiro, com todas as receitas e despesas. Reunindo todas as despesas do governo e das empresas a ele vinculadas, o orçamento elaborado, com base nas diretrizes orçamentárias e planos e programas públicos, é fundido numa lei orçamentária anual única, representada pelos orçamentos fiscal, de investimentos e da seguridade social.

Este princípio encontra-se consagrado na legislação brasileira por meio da Constituição Federal em seu artigo 165, §5º: “A lei orçamentária anual compreenderá...” e na Lei nº 4.320/64, art. 2º: “A Lei de Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade.”

Esteve, porém, este princípio, sujeito a constantes variações devido à prática de orçamentos paralelos e extraordinários, além de caixas ou fundos especiais para o financiamento específicos de determinados gastos públicos. Violação esta, que se justifica também, pela própria evolução dos orçamentos públicos, pois, no passado, situações de excepcionalidade, como guerras, calamidades, crises econômicas acabavam justificando o emprego de orçamentos especiais, que operavam em paralelo ao orçamento ordinário.




3.7 Princípio da Universalidade.

Trata-se de um princípio segundo o qual todas as receitas e despesas referentes aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da Administração Direta e Indireta devem estar contidos em um único orçamento. Sua formulação permite ao Poder Legislativo o controle racional e direto das operações financeiras de responsabilidade do Executivo, uma vez que o orçamento, aprovado pelo Legislativo, autoriza, ao mesmo tempo em que limita a ação do administrador.

Segundo José Afonso Silva, o princípio da universalidade possibilita ao Legislativo:

“a) conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar prévia autorização para a respectiva arrecadação e realização;

b) impedir ao Executivo a realização de qualquer operação de receita e despesa sem prévia autorização parlamentar;

c) “conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo governo, a fim de autorizar a cobrança dos tributos estritamente necessários para atendê-las.” (Orçamento-programa no Brasil, 1973).


Este princípio está consagrado na legislação brasileira por meio da Lei nº 4.320/64 em seus artigos: art. 2º. “A Lei de Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar obedecidos os princípios da unidade, universalidade e a anualidade.


Art. 3º “A Lei de Orçamento compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em Lei.”

Art. 4º “A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do governo e da administração centralizada, ou que por intermédio deles se devam realizar.”

O princípio da universalidade é, também, complementado pela regra do orçamento bruto, estabelecida pelo artigo 6º da Lei nº 4.320/64, haja vista que este último veda quaisquer deduções; e, através da Constituição Federal, que em seu artigo 165, respalda o entendimento da universalidade do orçamento, quando reunindo os orçamentos nela previstos, estabelece uma ligação dos mesmos com o plano plurianual, que, por sua vez, integra-se ao planejamento global do governo.

3.8 Princípio da Exclusividade ou Pureza

Tem por objetivo disciplinar a votação do orçamento nas Assembléias Legislativas, impedindo que elas se utilizem de um processo legislativo mais rápido e sujeito a prazos fatais, para conseguirem a aprovação, sem maior exame ou discussão, de medidas estranhas à matéria financeira. Com base neste princípio, a lei orçamentária não poderá conter matéria estranha à previsão das receitas e à fixação das despesas. Exceção se dá para as autorizações de créditos suplementares e operações de crédito, inclusive ARO (Antecipação de Receita Orçamentária).

Está consagrado na legislação brasileira por meio da Constituição Federal, art. 165, § 8º: “A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa...”

Registra-se que a Lei nº. 4.320/64, em seu art. 7º, trata também do conteúdo passível da lei orçamentária, ressaltando a possibilidade de a mesma conter autorização para a abertura de créditos suplementares até determinada importância e para a realização de operações de crédito por antecipação da receita.


3.9 Princípio da Clareza

Trata-se de um princípio, segundo o qual, a Lei Orçamentária deve ser estruturada por meio de categorias e elementos que facilitem sua compreensão até mesmo por pessoas de limitado conhecimento técnico no campo das finanças públicas que, por força de ofício ou por interesse, precisam manipular o orçamento público. Desta forma, deve este ser expresso de maneira clara, ordenada e completa.

Embora este princípio diga respeito ao caráter formal, tem grande importância para tornar o orçamento um instrumento eficiente de governo e administração. Em termos de clareza, os orçamentos brasileiros alcançaram notável progresso, especialmente após a implementação do orçamento-programa, que trouxe a informação fundamental relacionada aos programas de trabalho. Ocorrendo, ao longo dos anos, um processo de aperfeiçoamento, quando o Governo Federal incorporou aos títulos dos projetos e atividades, seus objetivos e metas físicas, possibilitando a identificação dos propósitos do gasto e dimensionando fisicamente suas metas.




3.10 Princípio da regionalização

Segundo este princípio, os orçamentos do setor público devem ter a sua programação regionalizada, ou seja, detalhada sobre a base territorial com o maior nível de especificação possível para o respectivo nível de Administração.

Está contemplado no art. 165, § 7º da Constituição, que dispõe: “Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão, entre suas funções, a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.”
3.11 Princípio do Equilíbrio.

Esse princípio visa assegurar que as despesas não sejam superiores à previsão das receitas.

Contabilmente o orçamento está sempre equilibrado, pois se as receitas esperadas forem inferiores às despesas fixadas, e o governo resolver não cortar gastos, a diferença deve ser coberta por operações de crédito que, por lei, devem também constar do orçamento.

Consagrado pelo artigo 7º, § 1º da Lei 4320/64: “Em casos de déficit (desequilíbrio orçamentário), Lei de Orçamento indicará as fontes de recursos que o Poder Executivo fica autorizado a utilizar para atender à sua cobertura”, pelo art. 167 da Constituição, especialmente pelos seus incisos II, III e V, que insistem no equilíbrio entre os compromissos e as disponibilidades e entre as novas alocações e as fontes compensatórias e por várias normas da LRF.
3.12 Princípio da Flexibilidade.

Embora a execução orçamentária deva se ajustar, no essencial, à programação aprovada pelo Poder Legislativo, é necessário atribuir certo grau de flexibilidade ao Poder Executivo para que esse possa ajustar a execução às contingências operacionais e à disponibilidade efetiva de recursos.

O princípio da flexibilidade orçamentária acha-se acolhido entre as normas legais, contido no art. 7º da Lei nº 4.320/64: “A lei de orçamento poderá conter autorização ao Executivo para abertura de créditos suplementares até determinada importância.” E constitucionais no art. 165, § 8º: “A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação da receita, nos termos da lei”.
3.13 Princípio do Orçamento Bruto.

Esse princípio estabelece que todas as receitas e despesas deverão constar no orçamento com os seus valores brutos, sem qualquer tipo de dedução. Dessa forma, permite o efetivo controle financeiro do orçamento e de sua universalidade, buscando assegurar a transparência e exatidão dos números orçamentários


Está consagrado na legislação brasileira por meio da Lei nº 4.320/64, art. 6º: “Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.”
3.14 Princípio da Programação.
“É um princípio segundo o qual o orçamento público deve ser estruturado sob a forma de programação, isto é, deve expressar o programa de trabalho de cada entidade do setor público, detalhando por meio de categorias apropriadas, como, onde e com que amplitude, o setor público irá atuar no exercício a que se refere à Lei Orçamentária”, segundo definição de Osvaldo Maldonado Sanches. (Dicionário do orçamento, planejamento e áreas afins. 2ª edição. Brasília, 2004.)
Esse princípio se acha acolhido nas normas do Decreto-Lei nº 200/67, sobretudo nos arts. 16 a 18. Artigo 16: ”Em cada ano, será elaborado um orçamento-programa, que pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizada no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual”.

A Lei nº 4.320/64, apesar de não trazer no seu texto referências, foi a grande impulsionadora da técnica do orçamento-programa ao dispor no seu artigo 2º sobre o Programa de Trabalho do Governo, o qual deve ser evidenciado pela Lei de Orçamento. Sendo, o Programa de Trabalho do Governo, a essência do orçamento-programa, pois é estruturado a partir de projetos e atividades, vinculados a Programas, estes, por sua vez, provenientes do planejamento plurianual. Há, dessa forma, uma estreita vinculação entre o planejamento de médio prazo, expresso em Programas, e o de curto prazo, traduzido pelo orçamento anual, composta de projetos e atividades.


3.15 Princípio da Exatidão.

Segundo este princípio, as estimativas orçamentárias devem ser tão exatas quanto possível, a fim de dotar o orçamento da consistência necessária para que esse possa ser empregado como instrumento de gerência, de programação e de controle.

Considera-se que a exatidão orçamentária envolve questões técnicas e éticas, pois tem a finalidade de evitar a prática de subdimensionar a receita orçamentária, de maneira a gerar enganosos “excessos de arrecadação”

Consagrado texto Constitucional, em seu artigo 167, inciso VII: “São vedados: a concessão ou a utilização de créditos ilimitados”.



4. Leis Orçamentárias.
4.1 Conceito.
A primeira ideia de lei orçamentária surgiu na Inglaterra por volta do século XVIII com o advento da Carta Magna, sendo que esta tinha o objetivo de limitar a criação de tributos por parte do monarca João Sem Terra, a qual outorgou ao Conselho dos Comuns a garantia de votar os impostos e determinar sua aplicação.

Já no Brasil, o primeiro orçamento, que estava previsto na Constituição de 1824, só foi vigorado em 1831 com um Decreto Legislativo de 15 de dezembro de 1830 que determinava a apresentação anual à Câmara de um balanço geral a fim de que fosse discutido e organizado o Orçamento Geral Da Nação.

A Lei Orçamentária é aquela criada pelo poder executivo, a qual visa estabelecer todas as despesas e receitas para o próximo ano. Tem como objetivo a redução da possibilidade de gastos excessivos por parte da administração pública.

Nas palavras de Dídimo da Veiga, “o orçamento público é o balanço prévio dos elementos ativos e passivos da gestão financeira, formulado em forma de lei” (Lei Orçamentária) – grifo nosso.

Quanto à natureza jurídica da lei orçamentária, Dejalma de Campos a define com um ato-condição, pois para que tenha eficácia necessita de uma série de atos jurídicos praticados pelos agentes da Administração Pública. (Direito Financeiro e Orçamentário. Editora Atlas, 1995).

A lei orçamentária comporta dois aspectos: O primeiro deles é o político o qual implica na participação dos representantes políticos na elaboração da lei, momento que será analisado para quê se destina o orçamento. O segundo refere-se ao aspecto econômico que implica na racionalização do dinheiro público, ou seja, funciona como um instrumento de otimização dos recursos financeiros.


4.2 Plano Plurianual.
Na esfera federal, o Governo ordena suas ações com a finalidade de atingir objetivos e metas por meio do Plano Plurianual, que é um plano de médio prazo, elaborado no primeiro ano de mandato do presidente eleito para execução nos quatro anos seguintes. O PPA é instituído por lei, estabelecendo, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e, ainda, o PPA também é direcionado para programas de duração continuada. Os investimentos cuja execução seja levada a efeito por períodos superiores a um exercício financeiro, só poderão ser iniciados se previamente incluídos no PPA ou se nele incluídos por autorização legal. A não observância deste preceito caracteriza crime de responsabilidade.

Conforme ensina Kyioshi Harada, o orçamento plurianual resulta, em última análise, das necessidades ditadas pela política governamental. O orçamento, nos dias atuais, faz o papel de programação econômica, direcionando a ação do governo para vários setores da atividade.

O projeto do Plano Plurianual é elaborado pela Secretaria de Investimentos e Planejamento Estratégico dos Ministérios de Planejamento, Orçamento e Gestão, e encaminhado ao Congresso Nacional pelo Presidente da República, que possui exclusividade na iniciativa das leis orçamentárias, este projeto deve ser encaminhado ao Congresso Nacional até 31 de agosto do primeiro ano de mandato presidencial, devendo vigorar por quatro anos.

Recebido pelo Congresso Nacional, o projeto inicia a tramitação legislativa, observadas as normas constantes da Resolução nº. 01, de 2006 – CN.


4.3 Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Lei de Diretrizes Orçamentárias tem a finalidade de orientar a elaboração do orçamento fiscal da seguridade social e de investimento das empresas estatais, ou seja, define as metas e prioridades da Administração Pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro do próximo ano, orientando a elaboração da Lei Orçamentária Anual e estabelecendo a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento (esclarecendo que, fomento é um instrumento a mais para promover e estimular o desenvolvimento e o progresso voltado para tornar mais fácil o acesso ao crédito. É uma forma ágil e produtiva de apoiar projetos que vão gerar emprego e renda para a sociedade).

Conforme afirma Kyioshi, são as agências financeiras oficias de fomento: Caixa Econômica Federal, Banco do Brasil S.A., Banco do Nordeste do Brasil S.A., Banco da Amazônia S.A. e Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico, nas quais possui um papel estratégico no desenvolvimento do Estado.

Ainda, a Lei de Diretrizes deverá estabelecer sobre alterações na legislação tributária, como essas alterações implicam no aumento ou na diminuição da arrecadação tributária, e o quê se refletirá na previsão de receitas a serem consignadas no orçamento anual, segue-se que as isenções e incentivos fiscais, em geral, só poderão ser admitidos antes do advento desta lei.

Por fim, salienta-se que, conforme dito, a lei de diretrizes deverá anteceder à lei orçamentária anual, tanto na esfera federal, estadual, municipal e no âmbito do Distrito Federal, conforme artigos 25,29 e 32 da Constituição Federal.


4.4 Lei Orçamentária Anual.
A lei orçamentária anual abrange o orçamento fiscal, conforme prevê o §5º do artigo 165 da Constituição Federal, referente “aos três Poderes da União, fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público”, além do orçamento de investimentos das empresas estatais, bem como o orçamento da seguridade social.

Os três planos orçamentários se inter-relacionam com o plano plurianual, que determina diretrizes da administração pública federal para um período superior a um ano.

O orçamento anual é compreendido dentro do exercício financeiro que abrange o período de 1º de janeiro a 31 de dezembro.

Entretanto, são consideradas como irregulares as novas despesas que não forem explicitadas no plano plurianual e na lei de diretrizes orçamentárias




5. Créditos adicionais.

Crédito adicional é uma suplementação orçamentária para despesas não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei Orçamentária Anual (LOA), que visa atender à insuficiência de dotações ou recursos alocados nos orçamentos e a necessidade de atender situações que não foram previstas, inclusive por serem imprevisíveis, nos orçamentos.

A Constituição Federal trata do referido tema no capítulo denominado “Finanças Públicas”, onde ao longo dos artigos 165 e 167, aborda os créditos adicionais. E para garantir os ajustes ao orçamento durante sua execução, foi criado na Lei 4.320/64, em seu artigo 40, o dispositivo legal chamado “crédito adicional”.

Os créditos adicionais são classificados de acordo com a sua finalidade em:

I. Créditos Suplementares;

II. Créditos Especiais;

III. Créditos Extraordinários.

I. Os créditos suplementares têm o objetivo de reforçar (aumentar, suplementar) dotação orçamentária existente.

Sua autorização legislativa é necessária antes da abertura do crédito, podendo constar na própria LOA (quando o legislativo autoriza previamente o poder executivo, através da determinação de um percentual do orçamento que poderá ser suplementado – ou em lei específica).

A abertura ocorre através de Decreto do Poder Executivo. É encaminhado ao Congresso Nacional pelo Presidente da República, através de Projeto de Lei (PLN).

Inicia-se a vigência desde a sua abertura até o término do exercício financeiro.

II. Os créditos especiais visam atender despesas não previstas no orçamento. Sua autorização legislativa é necessária antes da abertura do crédito, devendo constar em lei específica.

A abertura deste acontece por meio de Decreto do Poder Executivo; sendo, em semelhança com o crédito suplementar, encaminhado através de Projeto de Lei (PLN) pelo Presidente da República.

E sua vigência tem início desde a sua abertura até o término do exercício financeiro. Contudo, se a autorização for promulgada nos últimos quatro meses daquele exercício, poderão ser reabertos no limite dos seus saldos e incorporados ao orçamento do exercício subseqüente.

III. Os créditos extraordinários atendem às despesas imprevisíveis e urgentes, em decorrência de guerra, comoção interna ou calamidade pública. Independem de autorização legislativa prévia. Quando a abertura se der por meio de decreto do Poder Executivo, este comunicará imediatamente o Poder Legislativo. São abertos na União, através de Medida Provisória e nos demais entes, através de Decreto do Executivo.

Diferentemente dos outros créditos adicionais, para este, não é necessária a indicação de recursos para a abertura de créditos extraordinários. É vigente desde a sua abertura até o término do exercício financeiro. Contudo, se a abertura se der nos últimos quatro meses daquele exercício, poderão ser reabertos no limite dos seus saldos e incorporados ao orçamento do exercício subseqüente.

No que tange aos recursos mantenedores destes créditos, nos créditos suplementares e especiais, depende-se da existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa. Não podendo, portanto, estarem estes comprometidos (Lei Federal n° 4.320/64, art. 43).

Consideram-se recursos, aqueles descritos no § 1°, incisos de I a IV do artigo 43: Superávit Financeiro, Excesso de Arrecadação, Anulação total ou parcial de Dotação Orçamentária ou Crédito Adicional, Operações de Crédito autorizadas e viáveis juridicamente. Recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeita o projeto de Lei orçamentária, ficaram sem despesas correspondentes.

Já os créditos extraordinários, não dependem de indicação de recursos para sua abertura.

6. Execução do orçamento.
6.1 Base legal da execução orçamentária.
O processo orçamentário tem obrigatoriedade estabelecida na Constituição Federal, no artigo 165 que determina a necessidade de planejamento das ações do governo por meio: do Plano Plurianual, das Diretrizes Orçamentárias e dos Orçamentos Anuais (Lei Orçamentária Anual).

Assim, aprovado o orçamento, isto é, aprovado o plano de trabalho e os limites financeiros para sua execução (dentro do esquema de recursos que o Governo é autorizado a arrecadar), inicia-se a tarefa de tornar operante o orçamento. Após fixar os limites que o Executivo poderá trabalhar, será estabelecido “um quadro de cotas trimestrais da despesa que cada unidade orçamentária fica autorizada a utilizar” (art. 47 da Lei 4320/64).

Esse quadro de cotas auxiliará em tornar operante o orçamento.
6.2 Conceito.
Pode-se definir execução orçamentária como a utilização dos créditos previstos no orçamento ou na Lei Orçamentária Anual. Ampliando esse conceito pode-se acrescentar que, executar o orçamento é realizar as despesas públicas nele previstas (somente essas). No entanto, é importante mencionar que, para que qualquer utilização de recursos públicos seja efetuada, é necessário que o gasto seja legal, oficialmente previsto, autorizado pelo Congresso Nacional e que siga à risca os estágios da execução das despesas previstos na Lei nº 4320/64.
6.3 O processo da despesa publica.

A lei 4320/64 estabelece três estágios de execução da despesa pública: empenho, liquidação e pagamento. Porém a doutrina classifica esse processo em quatro fases. É o caso de Luiz Emydio F. da Rosa Jr. (em sua obra Manual de Direito Financeiro e Direito Tributário. 14ª edição. Rio de Janeiro, 2000)), que estão delimitadas abaixo:

a) “Empenho: é o ato proveniente de autoridade competente (o chefe do executivo e também por delegação ao Diretor ou Secretário da Fazenda) que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição, (art. 58 da lei 4320/64) não podendo haver realização de despesas sem prévio empenho.” Se caracteriza como uma garantia de pagamento ao fornecedor, prestador de serviço em razão de uma relação contratual entre o estado e seus fornecedores.

O empenho não poderá ultrapassar o limite de crédito autorizado.

b) “Liquidação da despesa: é a verificação do direito adquirido pelo credor mediante o exame dos documentos e títulos comprobatórios do respectivo crédito, para que se apure o que se paga, quanto se paga e a quem se paga. (art. 63 da Lei 4.320/64).” No dizer de J. Teixeira Machado Jr. e Heraldo da Costa Reis consiste na “verificação in loco do cumprimento da obrigação por parte do contratante” citam como exemplo: “foi a obra construída dentro das especificações contratadas? O móvel entregue corresponde ao pedido?” (A Lei 4320/64 Comentada. 31ª edição. Rio de Janeiro, 2002/2003)

c) “Ordenação: é o despacho da autoridade competente (no caso de um Município será o Prefeito, podendo tal atribuição ser delegada) que determina o pagamento da despesa. (art.64 da lei 4.320/64)”.

d) “Pagamento da despesa: é o ato pelo qual o Estado recebe a quitação de sua obrigação e isto se processa através de forma institucionalizada, por um setor de pagamento, como uma tesouraria ou de via bancária mediante ordem bancária ou cheque nominativo (art. 74 Decreto-Lei nº 200 e art. 65 da lei 4.320/64)”.

Observado esse processo pode-se dizer que o orçamento foi executado e que a utilização de recursos públicos foi realizada.


6.4 A execução orçamentária e a população.
O Senado Federal colocou a disposição da população o site denominado Portal do Orçamento. Local onde a população tem acesso as informações sobre o processo orçamentário, a elaboração e execução das leis orçamentárias, verifica as transferências para estados, municípios e entidades privadas, e pode acompanhar a elaboração e execução do orçamento do ano, por meio de planilhas que demonstram o destino dos recursos públicos aos órgãos e entes da Administração.
7. Fiscalização do orçamento
Conforme a Constituição Federal, no artigo 70, “a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder”.

A Constituição Federal prevê três mecanismos para executar a fiscalização do orçamento: controle externo, controle interno e controle privado.

A fiscalização por meio do controle externo caberá ao Poder Legislativo, sendo auxiliado pelos Tribunais de Contas respectivos. Não existindo Tribunal de Contas nos Municípios, o auxilio será realizado pelos Tribunais de Contas dos Estados ou pelos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios.

O controle interno é exercido por cada Poder dentro da sua própria estrutura, verificando a legalidade dos atos administrativos praticados pelo respectivo órgão.

O controle privado possibilita, conforme o artigo 74, §2º, da Constituição Federal, que “Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União”.

Essa denúncia poderá ser feita no Tribunal de Contas do Estado ou do Município.


7.1 Tribunal de Contas da União
A função originária do Tribunal de Contas da União era a de controlar a legalidade dos atos referentes à execução orçamentária. Entretanto, o TCU passou a exercer também uma função auxiliadora com o Congresso Nacional na fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades. É um órgão controlador da atividade estatal a fim de evitar que se cometam ilegalidades por parte do Estado, porém não se limita somente a isto, eis que ainda uma de suas atribuições consiste em “julgar as contas“, porém esclarece-se que a sua decisão não opera coisa julgada, pois possui natureza meramente administrativa.

Tem a composição de nove Ministros que são nomeados entre os brasileiros, com mais de 35 anos e menos de 60 anos, que possuam idoneidade moral e reputação ilibada e notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública, comprovados com mais de 10 anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija tal conhecimento, conforme prevê o artigo 73, §1º, da Constituição Federal.

Desses nove ministros, um terço é escolhido pelo Presidente da República, com a aprovação do Senado Federal, dois escolhidos alternadamente entre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal. Por fim, dois terços são escolhidos pelo Congresso Nacional.

Os Ministros do Tribunal de Contas da União possuem as mesmas, prerrogativas, garantias, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do STJ. Possuem cargo vitalício como os demais magistrados.

As principais atribuições do Tribunal de Contas da União estão dispostas no artigo 71 da Constituição Federal

8. Orçamento Participativo
8.1 Conceito.
O orçamento participativo pode ser definido como o meio estratégico pelo qual os representantes se utilizam do mecanismo governamental para instituir uma democracia participativa, no que se refere ao plano financeiro elaborado, a fim de que, a população possa: decidir, modificar, opinar e direcionar os recursos capitados pelo governo através de tributação, revertendo assim em benefícios para a própria população. É um avanço no exercício da política, pois não somente os parlamentares atuam nessas deliberações e decisões sobre políticas e finanças públicas, mas também a população que ativamente contribui, de forma organizada para essa distribuição de riquezas.
8.2 O Orçamento Participativo na História Brasileira.
Com o fim da opressão sofrida pela ditadura de 1964 foram desencadeando-se uma série de eventos capazes de firmar o atual sistema político nacional. Como pioneiro desta empreitada podemos destacar a gestão de Olívio Dutra, em 1989, na região de Porto Alegre, Estado do Rio Grande do Sul. Onde havia pressão e movimentação de populares que almejavam participar das decisões do governo, (essas decisões de cunho orçamentário), e foi a partir deste fato que, pela primeira vez, a população pode participar dessas deliberações.

Assim, o orçamento participativo ganhou força, e gerou inspiração por todo o mundo, por exemplo: Toronto, Canadá e Bruxelas na Bélgica. Além, da aprovação da maior instituição internacional, ONU, considerando o orçamento participativo como uma das quarenta inovações no campo político – administrativo.



8.3 Orçamento Participativo e o Processo Legislativo.
Apesar de ainda não estar legitimada, isto é, positivada em nosso ordenamento jurídico, não há nada que impeça o seu pleno exercício, visto que é uma medida administrativa do município.

Após, consultar a população e definir os parâmetros e alcances do orçamento participativo, este passa a ser lei, e se submeter à tramitação tradicional, ou seja, terá a participação do poder legislativo municipal, além da sanção do poder executivo, entrando em vigor no ano seguinte à sua aprovação.



Referências:

CAMPOS, Dejalma de. Direito Financeiro e Orçamentário. São Paulo. Editora Atlas, 1995;



Controle externo da execução Orçamentária. Disponível em <http://jus.uol.com.br/revista/texto/8336/controle-externo-da-execucao-orcamentaria>.

Execução orçamentária. Disponível em: <

GIACOMONI, James. Orçamento Público. 3.ª Edição, São Paulo: Editora Atlas, 1989.

GIACOMONI James. Orçamento Público. 3ª edição,São Paulo: Editora Atlas, 2005.

HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributário. 18ª edição. São Paulo: Editora Atlas, 2009.

Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO. Disponível em <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/siafi/atribuicoes_01_02.asp >

MACHADO JR, J. Teixeira; REIS, Heraldo da Costa. Lei nº. 4.320/64 comentada. 30ª edição. Rio de Janeiro: IBAM, 2000/2001.

MACHADO JR, J Teixeira; REIS, Heraldo da Costa. A lei 4320/64 Comentada 31ª edição. Rio de Janeiro: IBAM, 2002/2003.

MONTEIRO, João Antolino. Orçamento público. 2º edição. Palhoça: UnisulVirtual, 2007

Orçamento da União – Plano Plurianual. Disponível em: <http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/PPA/Elaboracao:PL

PEREIRA, José Matias. A política orçamentária no Brasil. 3ª edição. São Paulo: Editora Atlas S.A., 2006.


Pires, Valdemir – Orçamento participativo: o que é, para que serve, como se faz. Piracicaba: Ed. do autor, 1999,
Plano Plurianual de Investimento – PPA. Disponível em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/siafi/atribuicoes_01_01.asp>
Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias 2011. Disponível em <http://www.planejamento.sp.gov.br/planorca/LDO/LDO-LIVRO-2011.pdf>
Projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2011 é aprovado. Disponível em: <http://www.jusbrasil.com.br/noticias/2261136/projeto-da-lei-de-diretrizes orcamentarias-para-2011-e-aprovado>.
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SANCHES, Osvaldo Maldonado. Dicionário de orçamento, planejamento e áreas

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SILVA, José Afonso. Orçamento-programa no Brasil. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1973.
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