1. primeira parte: análise da situaçÃo I. Contexto



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Comissão Nacional da Verdade

Projeto de Cooperação Técnica Internacional

BRA/12/014 – Fortalecimento da Comissão Nacional da Verdade



Brasília, 2012

1. PRIMEIRA PARTE: ANÁLISE DA SITUAÇÃO

I . CONTEXTO

As normativas internacionais estabelecem que o legado de graves e sistemáticas violações em massa de direitos humanos gera obrigações aos Estados, em relação às vítimas e à sociedade, na passagem ou retorno à democracia. Um desses deveres, explicitado em distintos documentos da legislação humanitária internacional, é o de revelar a verdade.

Os artigos 32 e 33 da seção dedicada a pessoas desaparecidas e morta, do Protocolo Adicional de 1977 às Convenções de Genebra, por exemplo, tratam do direito das famílias de conhecer o destino de seus entes queridos, ao término de períodos marcados por hostilidades, bem como a obrigação de envolvidos em conflitos, de localizar as vítimas, ou os despojos das vítimas, cujo paradeiro permanece ignorado.

Mais recentemente, o Conjunto de princípios atualizados para a proteção e a promoção dos direitos humanos na luta contra a impunidade da Comissão de Direitos Humanos da ONU1 reconhece que os povos têm “direito inalienável” de conhecer a verdade a respeito de graves violações de direitos humanos cometidos no passado, o que inclui as circunstâncias e os motivos envolvendo tais atos de violência, independentemente de processos judiciais, assim como os Estados têm o dever de preservar a memória.

De acordo com a mencionada normativa, o conhecimento por parte da sociedade da história de determinado período de opressão constitui patrimônio público, cabendo ao Estado preservar a memória coletiva e evitar que surjam teses revisionistas ou de negação dos fatos. Além disso, e segundo tal conjunto de princípios atualizados, o exercício pleno e efetivo do direito à verdade proporcionaria salvaguarda fundamental contra a repetição de tais violências.

Além dos compromissos internacionais assumidos pelos Brasil a partir de declarações, tratados e convenções, o direito à verdade transparece em diversos artigos da Constituição.

No entanto, como se sabe, nunca houve no país uma ação oficial abrangente de revelação da verdade acerca das graves violações de direitos humanos ocorridas durante a ditadura. A iniciativa que chegou mais próximo disso foi a publicação, em 2007, do livro Direito à Memória e à Verdade, pela Secretaria Especial dos Direitos Humanos, dedicado, sobretudo, ao trabalho realizado durante onze anos pela Comissão Especial sobre Mortos e Desaparecidos Políticos. Mas permanece desconhecido, por exemplo, o destino de muitas vítimas fatais do período e o conteúdo de acervos que ainda não vieram a público.

Um dos antecedentes da Comissão Nacional da Verdade foi o desdobramento das atividades da Comissão de Justiça e Paz da Arquidiocese de São Paulo, coordenadas pelo Cardeal D. Paulo Evaristo Arns e que levou ao Relato Brasil Nunca Mais ( Arquidiocese de São Paulo, Brasil: Nunca Mais, Petrópolis, Vozes, 1985.). O trabalho foi desenvolvido por grupo de especialistas, que, durante mais de cinco anos, analisou documentos produzidos pela Justiça Militar, no período compreendido entre 1964 a 1979, elaborando extenso relatório acerca de torturas, desaparecimentos forçados e execuções extrajudiciais ocorridas no país.

Outro marco fundamental na busca pela verdade foi o Dossiê dos mortos e Desaparecidos Políticos a partir de 1964, fruto do trabalho dos familiares das vítimas da repressão, auxiliados por entidades de direitos humanos, e que seria revisto e aprofundado, auxiliando de forma essencial o resgate da memória histórica do período, por meio da publicação de Dos filhos deste solo – mortos e desaparecidos políticos durante a ditadura militar : a responsabilidade do Estado2 e do Dossiê Ditadura: Mortos e Desaparecidos Políticos no Brasil (1964 -1985)3.

É preciso então, no Brasil, preservar a memória das vítimas e testemunhas, os registros dos fatos e esclarecer as circunstâncias dos casos de graves violações de direitos humanos. Juntos, eles formam o mosaico capaz de contribuir não apenas para o esclarecimento das causas e implicações da violência dos chamados “anos de chumbo”, mas também para o indubitável reconhecimento de cada uma das vítimas como tal e a imprescindível transformação das instituições. Informar a opinião pública, nacional e internacional, sobre os mais trágicos acontecimentos daqueles tempos, é acreditar na contribuição da verdade para a restauração da dignidade dos atingidos, para a consolidação do Estado de Direito e para o fim de práticas nefastas, como a tortura. É estimular uma cultura de transparência, accountability, solidariedade e paz. Em suma, é sinalizar o empenho do Estado brasileiro na promoção e respeito aos direitos humanos.

O reconhecimento da memória e da verdade como direito humano da cidadania é pois dever do Estado, reconhecido internacionalmente pela Organização das Nações Unidas e pela Organização dos Estados Americanos.

No mundo todo foram constituídas mais de 30 comissões da verdade em contextos de transição política, superação de conflitos armados internos ou de períodos ditatoriais, como uma das ferramentas daquilo que é denominado “justiça transicional”. Apesar dos diferentes contextos históricos, políticos, sociais, legais e culturais e das diferentes dinâmicas e formatos adotados, todas as Comissões tiveram como objetivo principal promover a reconciliação nacional, por intermédio da revelação, registro e compreensão da verdade sobre o passado de violações de direitos humanos nos respectivos países.

Como exemplos emblemáticos podemos citar a Comissión Nacional sobre la Desaparición de Personas, constituída na Argentina, que teve como escopo a investigação dos casos de desaparecimentos forçados, ocorridos durante o regime de exceção enfrentado por aquele país, e a Truth and Reconciliation Commission constituída na África do Sul com escopo de apurar violações de direitos humanos ocorridas no período do Apartheid, buscar indenizações e instaurar processos de anistia.

No Brasil, transcorridos mais de vinte anos desde a promulgação da Constituição, a democracia encontra-se consolidada e importantes passos foram dados no sentido de identificar e reparar vítimas e familiares das graves violações ocorridas durante a ditadura militar.

Nesse sentido, merece destaque a Comissão Especial sobre Mortos e Desaparecidos, criada pela Lei no 9.140, de 1995, com o objetivo de reparar as famílias de uma lista inicial de 136 pessoas e julgar outros casos apresentados para seu exame, além de empreender esforços na localização de restos mortais de pessoas desaparecidas. A criação dessa Comissão marca o reconhecimento da responsabilidade do Estado brasileiro pela morte de opositores ao regime instalado a partir de 1964.

No mesmo sentido, a Lei no 10.559, de 2002, que criou a Comissão de Anistia, no âmbito do Ministério da Justiça, com a finalidade de examinar os requerimentos de anistia política e de reparação econômica, em caráter indenizatório, aos cidadãos que sofreram perseguições políticas, no período de 1946 a 1988. A referida Comissão desempenha importante papel na reparação daqueles que tiveram seus direitos violados por razões políticas.

Aliado ao trabalho desenvolvido pelas citadas Comissões, o Governo Federal empreendeu esforços para garantir acesso aos arquivos públicos referentes ao regime de exceção instalado em 1964 a todos os cidadãos interessados. Como resultado, a partir de 2005, por determinação da Presidência da República, foram encaminhados ao Arquivo Nacional os arquivos dos extintos Serviço Nacional de Informações, Conselho de Segurança Nacional e Comissão Geral de Investigações, além dos arquivos do Departamento de Polícia Federal, do Gabinete de Segurança Institucional e de outros órgãos públicos. Os acervos recolhidos foram organizados e encontram-se disponíveis para consulta ao público.

Soma-se a essas medidas a aprovação da Lei no 12.527, de 2011, que regula o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do caput do artigo 5º, regulamentada pelo Decreto no 7.724, de 2012, cujo texto contempla a previsão do art.19 da Declaração Universal dos Direitos Humanos, ao garantir maior transparência à administração pública e reduzir a restrição de acesso a informações, viabilizando o exercício pleno da cidadania, de modo a contribuir para a consolidação da democracia e para a modernização do Estado brasileiro.



II. MARCO INSTITUCIONAL / LEGAL

O Decreto de 13 de janeiro de 2010 instituiu o Grupo de Trabalho com finalidade de elaborar anteprojeto da lei para criar a Comissão Nacional da Verdade, com escopo de examinar as violações de direitos humanos praticadas no período fixado no art. 8º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, a fim de efetivar o direito à memória e à verdade histórica e promover a reconciliação nacional (art. 1º).

O referido Grupo de Trabalho foi integrado por representantes da Casa Civil da Presidência da República, dos Ministérios da Justiça e da Defesa, da Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidência da República, além do presidente da Comissão Especial de Mortos e Desaparecidos, e de um representante da sociedade civil.

O anteprojeto de lei elaborado pelo Grupo de Trabalho foi encaminhado ao Congresso Nacional pelo Presidente da República e, aprovado, foi sancionado como Lei no 12.528, de 2011, que cria a Comissão Nacional da Verdade, no âmbito da Casa Civil da Presidência da República.

A Comissão Nacional da Verdade é composta de forma pluralista, integrada por 7 membros designados pelo Presidente da República, dentre brasileiros de reconhecida idoneidade e conduta ética, identificados com a defesa da democracia e da institucionalidade constitucional, bem como com o respeito aos direitos humanos ( art. 2º).

Importante destacar a criação da Comissão Nacional da Verdade pelo Legislativo brasileiro, não obstante a iniciativa do Poder Executivo para deflagrar o processo legislativo. Esta é uma significativa diferença em relação às várias experiências latino-americanas anteriores, onde as comissões foram criadas por decreto do Poder Executivo, às vezes implementando um acordo de paz. Esta particularidade é relevante porque nos sistemas constitucionais da região, as instituições estabelecidas por lei desfrutam de maiores poderes operativos para implementar seu mandato. Diferentemente das comissões da verdade no Chile, na Guatemala ou no Peru, por exemplo, que só podiam solicitar colaboração das distintas instâncias estatais, a Lei nº 12.528, de 2011, ordena taxativamente aos servidores públicos civis e militares a colaborar com a Comissão Nacional da Verdade, além de prever o poder de requisição de informações, dados e documentos de órgãos e entidades do poder público, ainda que classificados em qualquer grau de sigilo4.

O mandato da Comissão Nacional da Verdade abrange o exame e esclarecimento das graves violações de direitos humanos, como torturas, mortes, desaparecimentos forçados, ocultação de cadáveres, praticadas no período de 1946 a 1988, a fim de efetivar o direito à memória e à verdade histórica e promover a reconciliação nacional, preencher as lacunas existentes na história de nosso país em relação a esse período e, ao mesmo tempo, para o fortalecimento dos valores democráticos.

Para a execução de seus objetivos, a Comissão Nacional da Verdade poderá requisitar diretamente aos órgãos e entidades públicos, dados e documentos, ainda que classificados como sigilosos, promover audiências públicas, determinar a realização de perícias e diligências, requisitar o auxílio de entidades e órgãos públicos, promover parcerias para o intercâmbio de informações, convocar pessoas que possam guardar qualquer relação com os fatos e circunstâncias examinadas para colher testemunho, dentre outras prerrogativas.



III. O PROBLEMA A SER ABORDADO: JUSTIFICATIVA DO PROJETO

A Lei de criação da Comissão Nacional da Verdade prevê, no seu artigo 4º, inciso VII, que a Comissão, para execução de seus objetivos, poderá promover parcerias com órgãos e entidades públicos ou privados, nacionais ou internacionais para o intercâmbio de informações, dados e documentos; e no seu artigo 8º é estabelecida a possibilidade de firmar parcerias com organismos internacionais para o desenvolvimento de suas atividades.

De acordo com o estipulado no art. 11 da Lei nº 12.528, de 2011, a Comissão Nacional da Verdade tem o prazo de 2 anos, contado da data de sua instalação (16 maio de 2012), para a conclusão dos trabalhos, devendo, apresentar ao final, relatório circunstanciado contendo as atividades realizadas, os fatos examinados, as conclusões e recomendações.

De outra parte, o trabalho da Comissão Nacional da Verdade abrange extenso período histórico. Por ser uma Comissão de caráter nacional, suas ações têm alcance geográfico amplo, compreendendo todo território nacional. É de lembrar-se seus efeitos multiplicadores e complementaridade com outros projetos federais, notadamente sua possível articulação e integração com os trabalhos da Comissão Especial sobre Mortos e Desaparecidos e da Comissão da Anistia (art. 6º da Lei nº 12.528, de 2011), além do Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH - 3) e muitos outros.

Diante da abrangência e complexidade da execução de suas múltiplas e urgentes tarefas, num tempo exíguo, do qual já decorreram quase três meses, a Comissão Nacional da Verdade busca, entre várias parcerias estratégicas, a assistência técnica internacional, em face da transferência de conhecimentos, tecnologias, experiências e desenvolvimento de capacidades que esta proporciona.

Assim, considera-se imprescindível para o cumprimento de seu mandato a implementação de um modelo de Cooperação Técnica Internacional (CTI), com apoio do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – PNUD, destinado à execução de seus objetivos principais, quais sejam, examinar e esclarecer as graves violações de direitos humanos praticadas, em especial de 1964-1988, a fim de efetivar o direito à memória e à verdade histórica e promover a reconciliação nacional.

Evidencia-se tanto a natureza típica de cooperação internacional no apoio a ser prestado, quando a excepcional contribuição que o PNUD pode oferecer neste novo cenário que se desenha finalmente no Brasil, uma vez que detém amplo acúmulo de atuação em situações análogas, tendo contribuído de maneira decisiva para a implementação de diversas comissões da verdade no mundo.

De maneira muito segura, é possível afirmar que à exceção dos precursores da prática de empreender comissões da verdade, como a Argentina, todos os mais de 30 países que produziram processos de esclarecimento histórico por meio de comissões estatais o fizeram com forte apoio internacional, especialmente do Sistema ONU e, especificamente, do PNUD. A Comissão guatemalteca, por exemplo, foi estruturada e provida pelas Nações Unidas, e a Comissão da Verdade e Reconciliação do Peru, gerida por meio de cooperação internacional com o PNUD. Essas duas Comissões, tidas como exemplo de boas práticas5, servem como demonstrativo inconteste do amplo papel que a cooperação internacional, direta e indireta, tem a dar em processos de esclarecimento histórico de graves violações aos direitos humanos.

Arrolam-se como principais benefícios da realização das tarefas previstas no mandato da Comissão Nacional da Verdade:


  • Estabelecer relato oficial sobre fatos já conhecidos e esclarecer fatos sobre graves violações de direitos humanos no período;

  • Propiciar oportunidade para que as vítimas e familiares narrem sua dor e sofrimento perante a sociedade, de modo a evitar a vitimização permanente;

  • Assegurar, na perspectiva histórica, o direito de saber sobre as formas e causas das violações aos direitos humanos;

  • Legar às novas gerações relato sobre as circunstâncias das mortes e desaparecimentos de opositores da ditadura para ajudá-las a compreender esse período da história de seu país, contribuindo para a prevenção de futuras violações de direitos humanos;

  • Proporcionar o direito ao luto, aos restos mortais, considerando a forte tendência de o direito à verdade e o direito ao luto serem considerados partes integrantes dos direitos humanos;

  • Resgatar e celebrar a memória dos que lutaram contra a ditadura em defesa dos direitos humanos;

  • Projetar o Brasil, no cenário internacional, na efetivação da justiça de transição;

  • Possibilitar a criação de um acervo de memória do período da ditadura militar, através de modernas tecnologias e digitalização dos arquivos, integrado com sistemas existentes;

  • Reconhecer e assegurar a memória histórica e, em consequência, a verdade como direito humano da cidadania e dever do Estado numa dimensão de refundação dos vínculos sociais;

  • Expandir o acesso aos arquivos públicos e acervos em mãos de particulares que contenham informações sobre o período;

  • Reunir elementos que permitam esclarecer o papel de agentes do Estado que perpetraram graves violações de direitos humanos.

IV. BENEFICIÁRIOS

As ações da Comissão Nacional da Verdade visam fundamentalmente o fortalecimento das instituições democráticas, no quadro de uma justiça de transição, e portanto beneficiam, num primeiro plano, toda a sociedade brasileira, pela elucidação da verdade e consolidação do Estado democrático de direito; pela confiança nos seus valores e funcionamento de suas instituições. Inserem-se no bojo do conceito de governança democrática que tem por objetivo assegurar a democracia, a boa governança, abarcando, dentre outras áreas, a da justiça, dos direitos humanos e da segurança pública.

Ao lado de toda a sociedade brasileira, são também beneficiários dos esclarecimentos promovidos pela Comissão Nacional da Verdade as vítimas e os seus familiares.

“A necessidade de reconstrução da memória do passado deve ocorrer, apesar das leis de anistia, pois esta não o de impedir o exercício e violar outros direitos humanos, além dos que tiverem sido violados por ocasião da ação criminosa, tais como o direito à verdade, o direito à memória e o direito ao luto, estes últimos nos casos de desaparecimentos forçados e no qual se compreende o direito de recobrar os restos decorrente do respeito jurídico – legal dos corpos das pessoas falecidas”.6

É irrecusável a tarefa de reconhecimento comum do passado que, de qualquer maneira e com qualquer resultado ou deslinde destas questões, precisa avançar. Dessa forma, o trabalho realizado pela Comissão Nacional da Verdade - e, consequentemente, o apoio prestado por este projeto à estruturação da Comissão - pode ser entendido como prestação simbólica que faz o governo brasileiro às vítimas, seus familiares e a sociedade atingida pela violência, no qual o mais importante não é o bem trocado, mas a relação que se instaura entre as partes, o vínculo que tem profundo poder de irrigação e irradiação nos laços sociais7.

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