A administração Pública no Contexto Histórico



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A Administração Pública no Contexto Histórico


Categoria: Doutrina, Data: 20/11/2007

CIRINO ADOLFO CABRAL NETO é Professor de História do Direito, Filosofia Geral e do Direito e de Ciência Política no Curso de Direito da Faculdade Sinergia Sistema de Ensino. Bacharel em Direito pela Universidade do Vale do Itajaí (Univali). Mestrando em Gestão de Políticas Públicas e Doutorando em Ciências Jurídicas pela Universidad del Museo Social Argentino.

Resumo
O objetivo deste artigo é analisar a Administração Pública no contexto histórico. Tal perspectiva permitirá distingui-la do Governo, contemplando-se mais claramente a importância de sua neutralidade e a vinculação de seus atos de execução aos mandamentos legais, bem como sua evolução nesse contexto.

Introdução
A abordagem histórica da Administração Pública parte da Antigüidade, quando se edificaram as bases para a sua atuação.
Extrai-se da doutrina que Administração Pública não significa Poder Executivo, ou seja, não é só o governo a que se denomina de máquina administrativa complexa, mas também a atividade desenvolvida por esse indispensável aparelhamento, que possibilita ao Estado o preenchimento de seus fins.
Administração Pública é, em si, a atividade que o Estado desenvolve por meio de atos concretos e executórios, para a consecução direta, ininterrupta, e imediata do interesse público (Cretella Júnior, 2003, p. 13). O método utilizado é o indutivo e o entendimento aqui expresso construído pela pesquisa bibliográfica.

A Administração Pública no contexto histórico


Os contornos da Administração Pública podem ser averiguados desde a Antigüidade Clássica, eis que nesse período já existia uma organização interna nas sociedades políticas. A começar pela Grécia Antiga, dada a força espiritual e cultural do povo, já se haviam constituído várias instituições com o intuito de manter a ordem interna, em consonância com os interesses coletivos dos cidadãos, bem como exercer a defesa externa, conforme testemunham os monumentos históricos das repúblicas helênicas (Cretella Júnior, 2003, p. 117).
A propósito da Administração Pública na Grécia Antiga, vale destacar o ensinamento de Cretella Júnior (2003, pp. 117-118):

Os governos das cidades gregas tinham, em geral, uma superintendência da indústria e do comércio, especialmente onde havia um mercado importante inspeções dos edifícios públicos uma polícia das casas e das ruas, assim como dos campos e dos bosques recebedores e tesoureiros das rendas públicas, funcionários cuja tarefa consistia em redigir os documentos relativos ao procedimento legal e às decisões judiciais, ouvir as queixas, dirigir mandados nos processos iniciados por ministério da lei, carcereiros etc. Além destes funcionários, havia os oficiais da administração naval e militar, à frente dos quais estavam dignitários análogos ao arconte, polemarco ateniense e, mais tarde, os estrátegos atenienses e também os funcionários encarregados de comprovar as contas, rever os documentos de quem manejava os fundos públicos por último, os superintendentes do culto público, funcionários que, na maioria dos casos, tinham o título de rei, desterrado da política secular, mas conservado na hierarquia religiosa.


Transformando a mera atividade administrativa de vigilância em verdadeira instituição, com órgãos e funções precisas, legou à posteridade um instrumento imprescindível de comprovação da legalidade e moralidade da administração financeira do Estado, e aferidor rigoroso da consciência democrática de um povo, pois só onde este vote as suas leis de meios e fiscalize, de modo efetivo, sua execução, é que se manifesta uma autêntica democracia.
Entre os romanos, que utilizaram muitas das contribuições gregas, são legadas outras para a configuração da Administração Pública. Mesmo não tendo atingido, no âmbito do Direito Público, o grande desenvolvimento alcançado no Direito Privado, não se pode afirmar que tenham descurado do problema administrativo, fundamental num povo que estruturou a mais extensa e perfeita máquina política do mundo antigo. Uma das grandes contribuições romanas no progresso administrativo foi a formação e organização do município.

Nas Institutas do imperador Justiniano, havia noções básicas sobre o que atualmente seriam os terrenos de marinha, sendo que as praias eram consideradas comuns a todos. No Digesto, pode-se ver claramente a preocupação romana com os assuntos de interesse coletivo, sendo evidenciado o bom funcionamento da atividade administrativa. Com a morte do Imperador Teodósio, no ano de 395 d.C, o Império Romano fora dividido entre seus dois filhos, Arcádio, a quem coube o Oriente, e Honório, a quem foi legado o Ocidente. Mas em decorrência das várias invasões bárbaras, o Império Romano Ocidental veio a sucumbir no ano de 476 d.C., restando apenas o Império Romano Oriental, comumente denominado de Império Bizantino, que sobreviveu durante mil anos, até ruir no ano de 1453, com as invasões turcas, lideradas pelo sultão Maomé II (Cretella Júnior, 2003, pp. 119-120).


O período compreendido entre as quedas do Império Romano do Ocidente e do Império Bizantino é denominado de Idade Média, quando uma série de fatos históricos, como o surgimento do Islã, das heresias, as Cruzadas etc, ocasionou profundas transformações sociais, políticas e econômicas, as quais resultaram no Feudalismo, o qual se estendeu até o Renascimento (Cretella Júnior, 2003, p. 120).
Sob o ângulo administrativo, a Idade Média divide-se em dois grandes períodos: o período feudal e o período comunal (Cretella Júnior, 2003, pp 119-120).
No período feudal, a Administração era baseada no elemento arbitrário e patrimonial, não existindo um sistema governado por leis administrativas, pois a autoridade central, o Rei, não possuía força concentrada na sua pessoa, tendo com as diversas partes vizinhas relações esporádicas de contribuições sob a forma de serviços militares e civis, predominando as normas do Direito Privado.
No período comunal, a Administração baseava-se na Constituição Municipal Romana. Criou-se uma tradição jurídico-administrativa nos estatutos e nas ordens comunais, como, por exemplo, a responsabilidade e o sindicato dos administradores públicos, onde os autores inferiam dos textos latinos os princípios que regulavam os municípios romanos, ao mesmo passo que se formulavam e sistematizavam-se algumas normas que presidem a vida dos sindicatos e corporações medievais (Cretella Júnior, 2003, p. 120).
Na Idade Média, comenta Lobo (1986, p. 15) que o clero, que na época de Roma possuía prestígio junto a Constantino, era o elemento mais culto, por conhecer o Direito Romano e o Direito Canônico. Por esse motivo, começou a interferir na legislação por meio dos Concílios. Houve uma fusão entre a jurisdição civil e a eclesiástica, na qual o Rei mandava seus funcionários executarem disposições eclesiásticas referentes ao clero. Contudo, o poder real declinava, não encontrando apoio nos nobres, pois estes sempre estavam divididos em partidos opostos, gananciosos por ocupar o trono, que à época era eletivo.
Com referência aos servidores subalternos desta Administração, Lobo (1962, p. 19) destaca os executores das sentenças dos juízes, os tabeliães, os escrivães, os cobradores de direitos etc. Quanto à Administração da Fazenda Pública, houve grande avanço pela separação do tesouro público e do particular pertencente ao Rei.
O Rei dispunha dos recursos econômicos, tributários, encargos, contribuições, sendo que só ele podia modificar o imposto territorial. Ao lado dos funcionários do Estado, havia os do Município e os particulares, estes sendo procuradores das propriedades particulares, que exerciam jurisdição como funcionários públicos.
Esse panorama, segundo Juan Alfonso Santamaría Pastor (2001, p. 50), começa a experimentar uma mudança fundamental no início do século XI, período em que se tem uma série de circunstâncias que propiciam a ascensão de uma estrutura estatal mais moderna. Tal modernização seria inevitável com a aparição de uma organização política mais evoluída, que assume como tarefa a promulgação de normas jurídicas escritas, renovando-se, então, o ordenamento existente, o qual se baseava nos costumes dos antepassados.
Comentando sobre o poder do Rei na Alta Idade Média, leciona Pastor (2001, pp. 54-55) que este era a peça básica em torno da qual gira todo o aparato do governo. Neste tempo a monarquia se caracteriza com uma instituição carismática, com fortes componentes de origem germânica: uma magistratura de caráter popular, cuja função básica consistia no exercício do comando militar. Teoricamente, percebe-se que todos os poderes públicos se concentram no Rei, sendo este o protetor do reino, chefe máximo do exército e juiz supremo, com jurisdição sobre todos os súditos.
Na Baixa Idade Média, a instituição monárquica recebeu importantes contribuições teóricas para justificá-la e reforçá-la, permitindo sua conservação e maior protagonismo dentro do aparato público. É quando são calcadas as bases teóricas em que se assentará o Absolutismo, conforme ensina Pastor (2001, p. 54-55), ao afirmar que “o monarca concentra em suas mãos a totalidade dos poderes do Estado, ou seja, dele emanam os poderes de quaisquer autoridades, que só os ostentam por delegação”. Em suma, o Estado resume-se na instituição real.
Na Idade Moderna houve grande agitação na política e na economia dos Estados, considerando os descobrimentos científicos, de um lado, e o racionalismo filosófico de outro. De 1770 a 1850, o mundo ocidental, incluindo a América, vê-se sacudida por um conjunto de movimentos revolucionários de raiz burguesa, que extinguem o antigo regime absolutista e formam o Estado Liberal (Pastor, 2001, p. 61).
Esta nova forma de organização política possuía quatro princípios, de vasta repercussão. O primeiro, da soberania nacional, dirigia-se a afirmar que a nação era a fonte e a origem de todos os poderes, qualificando-se os governantes como legítimos titulares dos poderes a eles delegados o segundo referia-se ao princípio da divisão de poderes, que tinha por objetivo racionalizar a estrutura estatal, em que cada função era dividida em órgãos distintos o terceiro consistia no reconhecimento de direitos inerentes e invioláveis dos cidadãos, destacando-se a liberdade, a igualdade e a propriedade e, finalizando, o princípio da legalidade, por meio do qual as decisões acerca do regime político deveriam ser tomadas de acordo com a lei, não por vontade ou capricho do governante (Pastor, 2001, pp. 61-62). A lei constituía a mais alta expressão da vontade do Estado, dando ao Rei e seu governo uma função meramente executiva de seus mandatos. Tais princípios são a base de nosso ordenamento jurídico atual.
A Administração é a grande protagonista desta fase, sendo o principal centro do poder civil dentro do Estado. Tem identidade própria, deixando de ser uma prolongação do Rei. Passa a ser organizada em uma forma ministerial ou por departamentos (Pastor, 2001, p. 64).
Salienta-se a seguinte colocação de Pastor (2001, p. 69), quando afirma que, mesmo sem abandonar por completo os pressupostos teóricos do sistema liberal, o Estado experimentou transformações igualmente substanciais no curso do presente século: nele se culmina e faz crise no processo de acumulação de poder por parte da organização pública, delineando uma forma estatal cuja característica mais notória radica na intervenção generalizada na totalidade dos campos da vida social e econômica uma forma política chamada Estado de Bem-Estar ou Estado-Providência, que, em termos jurídicos, é conhecido como Estado Social e Democrático de Direito.
Pastor (2001, p. 70) aponta como causas destas mudanças a crise econômica, como, por exemplo, a Grande Depressão de 1930, o avanço dos princípios democráticos e, por fim, o aumento demográfico e o crescimento da urbanização. As expressões mais notórias deste fenômeno foram a intervenção estatal no campo das relações de trabalho e a intervenção no mercado de trabalho para a regularização da economia.
Com isso ocorreram transformações na estrutura do Estado, tais como o crescimento do número de órgãos estatais ou mesmo empresas públicas e, conseqüentemente, a divisão do Estado e da sociedade, com a criação de direitos autônomos, como o Direito Público e o Direito Privado. Nas administrações locais, o processo de crescimento também é vertiginoso, a estrutura de departamentos e pessoas que são subordinadas a esta se multiplicam. Surgem novas competências públicas, com a intervenção na área social e econômica (Pastor, 2001, p. 72).
Com a atenção voltada às necessidades de intervenção global do Estado, surgiram complexos de novas estruturas organizativas, como o processo de descentralização política depois da Segunda Guerra Mundial. A acumulação de competências e funções da Administração fizeram com que esta criasse administrações autônomas, com personalidade distinta. A intervenção do Estado na economia o transformou no maior produtor de bens e serviços à população, fazendo com que fosse inviável uma boa administração, dado que a complexidade era alta. Foi então que surgiram as empresas ou sociedades públicas, com propriedade total ou majoritariamente pública, mas constituída de forma privada (Pastor, 2001, p. 73).
Enfim, chega-se à atualidade, com algumas características inerentes à Administração Pública criada ao longo dos séculos, tais como a de ditar normas de nível inferior à lei a possibilidade de autotutela, em que a Administração pode efetuar declarações que constituem, modificam ou extinguem situações jurídicas de uso da força física para executar suas decisões e de punir os particulares que infringem o ordenamento administrativo (Pastor, 2001, pp. 75-76).
Com isso, a Administração também sofreu limitações, impostas pelo princípio legalidade, por exemplo, do qual decorrem a imparcialidade de suas decisões, o controle jurisdicional de sua atuação, a obrigação de indenizar o sujeito a quem cause algum tipo de dano e uma série de proibições estabelecidas em defesa do seu patrimônio (Pastor, 2001, pp. 76-77).

Considerações finais


Após esta caminhada pelo tempo, percebe-se que a estrutura da Administração Pública é complexa, permanecendo o espírito das conquistas históricas. Com a criação do Estado de Direito, na Modernidade, houve considerável avanço de sua configuração, motivada pelos grandes descobrimentos científicos, o desenvolvimento industrial e o racionalismo filosófico.
São fundamentais alguns princípios consolidados, como a soberania nacional, a divisão de Poderes, os direitos invioláveis dos cidadãos e a legalidade. Com a posterior formação do Estado Social, havendo uma postura estatal mais intervencionista, a Administração Pública passou a ser a grande protagonista, consolidando sua posição como o principal centro organizativo do poder civil dentro do Estado.
Ve-se que este é o ponto de avanço dos princípios democráticos. O aumento demográfico e o crescimento da urbanização fizeram com que ocorressem transformações na estrutura do Estado, representada pela Administração Pública, com o aparelhamento mais sofisticado do Estado.

Bibliografia


Cretella Junior, José. Curso de Direito Administrativo, ed. revista e atualizada, Rio de Janeiro, Forense, 2003.
Lobo, Eulalia Maria Lahmeyer. Processo Administrativo Ibero-Americano, Rio de Janeiro, Biblioteca do Exército Editora, 1962.
Meirelles, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 27. ed., São Paulo, Malheiros Editores, 2002.
Pastor, Juan Alfonso Santamaría. Principios de Derecho Administrativo, v. I, tercera edición, Madrid, Editorial Centro de Estúdios Ramón Areces, S.A, 2001.

CIRINO ADOLFO CABRAL NETO é Professor de História do Direito, Filosofia Geral e do Direito e de Ciência Política no Curso de Direito da Faculdade Sinergia Sistema de Ensino. Bacharel em Direito pela Universidade do Vale do Itajaí (Univali). Mestrando em Gestão de Políticas Públicas e Doutorando em Ciências Jurídicas pela Universidad del Museo Social Argentino.
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