A evoluçÃo do estudo da pobreza: da abordagem monetária à privação de capacitações



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3 A Pobreza Multidimensional

Ao discutir o enfoque multidimensional para a pobreza, duas grandes abordagens se destacam: Necessidades Humanas e Capacitações. Tais abordagens possuem relevância dentro desta discussão, especialmente, por se constituírem em enfoques não utilitaristas da pobreza. Esta discussão será apresentada nas subseções que se seguem.


3.1 Pobreza: necessidades humanas insatisfeitas

A ideia de necessidades humanas parte do pressuposto que o desenvolvimento é uma questão de bem-estar humano reunindo certas necessidades básicas, não sendo, por conseguinte, sinônimo de crescimento econômico. Necessidades não são confundidas com preferências ou desejos, e deste modo, não se exprimem apenas pela renda. De acordo com esta vertente, o desenvolvimento de uma vida humana íntegra ocorrerá somente quando certas necessidades fundamentais forem satisfeitas. Estas necessidades são universais e sua satisfação deve ser garantida pela política pública, como será visto.



3.1.1 Teoria das Necessidades Humanas e desenvolvimento: a origem das discussões

A Teoria das Necessidades Humanas tem sua origem nas contribuições de diferentes campos do pensamento acadêmico, o que resulta na diversidade de definições e argumentos existentes.

Bagolin e Ávila (2006) ressalvam que a Teoria das Necessidades Humanas pode ser divida em três estágios. No primeiro, as necessidades humanas são entendidas como requerimentos naturais e espontâneos ou precondições morais, necessidades culturais ou de sobrevivência.

Contudo, de acordo com Pereira (2006), o conceito de necessidades naturais as identifica com a dimensão biológica, reduzindo-as a necessidades vitais ou de sobrevivência. Significando apenas necessidades de sobrevivência, estas necessidades são as mesmas que as necessidades animais e não exigem mais que um mínimo para o seu atendimento. Além disso, é importante notar que nas sociedades pré-capitalistas estas necessidades sempre estiveram garantidas. No entanto, no capitalismo, ou seja, na fase avançada de desenvolvimento científico e tecnológico, elas nunca foram resolvidas.

Sendo assim, da preocupação com a remoção das privações que atingem grandes massas populacionais, surgiram as discussões da conhecida Teoria das Necessidades Básicas (STREETEN et alli; 1981). Este é o segundo estágio da Teoria das Necessidades Humanas. Esta abordagem surgiu como um contra-argumento à ênfase na capacidade do crescimento econômico em promover o desenvolvimento e erradicar a pobreza nos países do chamado Terceiro Mundo. Constitui-se, portanto, nos primeiros questionamentos sobre o poder do crescimento econômico como medida do progresso social.

Sua origem pode ser datada em meados dos anos de 1940, mas é somente nas décadas de 1960 e 1970 que ela ganha espaço, alcançando o seu auge na segunda metade dos anos de 1970, quando passa a dominar as políticas de desenvolvimento sugeridas por algumas organizações internacionais, como a Organização Internacional do Trabalho (OIT) e o Banco Mundial (STEWART, 2006; STREETEN et alli, 1981).

Em linhas gerais, de acordo com essa abordagem, o objetivo primeiro do desenvolvimento deveria ser a satisfação das necessidades básicas. As políticas implantadas nos países pobres ou em desenvolvimento no período pós Segunda Guerra elevaram, em sua maioria, as taxas de crescimento econômico desses países, mas não tiveram o mesmo efeito do ponto de vista distributivo e nem foram capazes de reduzir a pobreza. Como resultado, ocorreu uma expansão no número absoluto de pessoas pobres, aumento do desemprego e concentração de renda.

As primeiras reflexões sobre tais problemas apontaram o desemprego como a principal causa para o crescimento da pobreza, levando alguns a afirmarem que a expansão do emprego deveria ser o objetivo primordial do desenvolvimento. Esse argumento foi apresentado pela OIT em 1976 que recomendou o destronamento do produto nacional bruto (PNB) como medida de desenvolvimento (apud STEWART, 2006). Contudo, logo se percebeu que o desemprego não era a principal causa para o crescimento da pobreza e o foco foi redirecionado para a renda dos pobres. O crescimento continuaria sendo estimulado, mas os resultados deveriam ser distribuídos também entre os pobres. Esta era a visão defendida pelo Banco Mundial em 1979 (apud STEWART, 2006).

No entanto, as condições em que se encontravam as populações pobres exigiam que medidas urgentes fossem tomadas. Muito mais do que expandir a produtividade e promover a industrialização nos países do Terceiro Mundo, era preciso dar condições básicas de sobrevivência para as suas populações. Sob o entendimento de que os pobres não necessitavam somente de renda, mas da satisfação de necessidades que dariam oportunidade de levar uma vida plena, a abordagem das necessidades básicas chamou a atenção para o que deveria ser a preocupação fundamental do desenvolvimento: os seres humanos e suas necessidades (STREETEN et alli, 1981, p.21). Para Streeten e Burki (1978, p.412):

the evolution from growth as the principal performance criterion, via employment and redistribution, to basic needs is an evolution from abstract to concrete objectives, from a preoccupation with means to a renewed awareness of ends, and from a double negative (reducing unemployment) to a positive (meeting basic needs).
Nesta segunda fase, as necessidades básicas são conceituadas como o mínimo necessário à sobrevivência, ou seja, as necessidades fisiológicas e o acesso aos bens e serviços públicos. Isto inclui alimentação, casa, vestuário adequado, móveis, assim como água potável, coleta de lixo, esgoto, serviços sanitários, transporte, educação, etc.

Desta forma, argumenta-se que os pobres não precisam apenas de renda, mas de bens e serviços básicos. Recursos monetários podem não ser suficientes para assegurar uma oferta adequada de bens e serviços, porque elementos centrais como serviços de saúde, educação, oferta de boa água dependem da provisão pública, e não apenas de renda privada (STEWART, 2006).

Apesar disso, este estágio das necessidades humanas é criticado, haja vista que, segundo Bagolin e Ávila (2006), a ideia original de necessidades foi distorcida e centrou-se muito mais na promoção de recursos e na posse de commodities que em certos aspectos essenciais das necessidades humanas.

[...] the Needs Approach reached a peak of prominence in the development policies in the late 1970s, and it was marginalised in the 1980s by the neo-liberalism - the ‘modern resource allocation theory’, focused on preferences based on money - which accuses the needs analyses of being rigid, asocial and authoritarian (GASPER’S, 2004 apud BAGOLIN e ÁVILA, 2006, p. 3-4).


Nesse sentido, antes de ressaltar o terceiro estágio das necessidades humanas, cabe apresentar algumas críticas à Teoria das Necessidades Básicas e suas defesas.

3.1.2 Necessidades básicas: uma abordagem fetichista?

Conforme Sen (1990a), a literatura sobre necessidades básicas tende a ser prejudicada por algumas incertezas sobre a especificação de tais necessidades. Streeten e Burki (1979) admitem que “In defining the package of basic needs, we face three difficulties: variations in standards, differences in social objectives and the problems that arise in ranking basic goods and services” (STREETEN; BURKI, 1978, p. 413).

Mediante estas dificuldades, a abordagem prioriza a satisfação das necessidades dos mais pobres, concentrando-se em sociedades em que a privação absoluta é mais elevada. Mas, segundo Sen (1990a), a vertente original costuma definir necessidades básicas acerca de quantidades mínimas de produtos como alimento, vestuário e abrigo. Desta forma, pode ser acusada de adotar o fetichismo das commodities, comprometida pela variabilidade da conversão de mercadorias em capacidades. Isto porque os requerimentos de alimentos e nutrientes para a capacidade de estar bem nutrido, por exemplo, podem variar de pessoa para pessoa. Logo, para alguns indivíduos pode ser necessária maior quantidade de nutrientes que para outros dependendo do metabolismo, do gênero, da idade, etc.

As principais críticas à Teoria das Necessidades Básicas são:



1) Basic Needs are usually defined in terms of commodities. 2) Commodities are assessed ‘as if’ they had the same value for every person; 3) Basic needs are interpreted in terms of minimum quantities; 4) ‘Need’ is a passive concept; 5) The Needs Theory does not work against inequalities; 6) The BNT does not attach any explicit importance to the question of positive freedom, and tends to identify commodity requirements independently of personal features and external circumstances (SEN, 1994 apud BAGOLIN; ÁVILA, 2006, p. 4).
De acordo com Streeten et alli (1981), o real objetivo da abordagem das necessidades básicas para o desenvolvimento é promover oportunidades para satisfação física, mental e social, e então, obter maneiras para alcançar tais objetivos. Deste modo, a concreta especificação das necessidades humanas em contraste e em adição ao conceito simplesmente material, enfatiza os resultados em vez dos meios, embora os meios para a satisfação não possam ser dispensados. Estes autores ainda acrescentam que necessidades não materiais são importantes não só porque se relacionam com os direitos humanos, mas também pelo fato de serem respeitáveis condições para a satisfação de necessidades materiais.

Em resposta à acusação de fetichista, Stewart (1989) determina que o que é requerido é saúde, não simplesmente acesso aos médicos; é educação, e não acesso à escola; é boa nutrição, e não acesso a certas quantidades de alimentos. Ao contrário, commodities são valoradas apenas como níveis de consumo particular que são necessários para alcançar o objetivo de melhora da vida humana.

Assim, é possível verificar a diversidade de interpretações que abarcam a abordagem das necessidades básicas. Mesmo considerando a plausibilidade das respostas às críticas à segunda fase da Teoria das Necessidades Humanas, isto é, à Teoria das Necessidades Básicas, é útil seguir a divisão para então traçar o terceiro estágio, conforme classificam Bagolin e Ávila (2006). Além dos motivos já apresentados anteriormente, é no sentido de contrapor as necessidades humanas tratadas apenas no sentido fisiológico e material, que é introduzido o terceiro estágio das necessidades humanas que será apresentado na próxima subseção.

3.1.3 Necessidades humanas: um fenômeno objetivo e universal

Apesar de haver uma proposta consistente no sentido de se estudar as necessidades humanas não apenas de modo estritamente material, em sua maioria, os estudos as identificam de maneira subjetiva e relativa, como a “ingestão energética alimentar” ou o “custo das necessidades básicas”, associando-as a preferências monetárias. Neste caso, prevalece a ideia segundo a qual o seu atendimento está somente a cargo do mercado, o que nem sempre é referente às necessidades sociais, mas à métrica utilitarista.

Uma minoria concebe as necessidades básicas como um fenômeno objetivo e universal. Nesse sentido, convém destacar o papel da Nova Teoria das Necessidades Humanas cujo enfoque está na conotação ampla da ideia de necessidades. Este é o terceiro estágio das necessidades humanas, que merece grande ênfase ao se discutir o aspecto multidimensional da pobreza.

De maneira geral, a análise relativista pura da pobreza parece não ser condizente com o conceito de necessidades humanas adotado por essa abordagem. Análises da pobreza pautadas no relativismo ­ e, consequentemente, na afirmação de que não existem necessidades universais ­­ resultam do emprego de uma definição de necessidades básicas que se distancia do objetivo principal dessa abordagem5.

Em contraste à teoria utilitarista, Doyal e Gough (1991) discutem o caráter universal das necessidades humanas. Sendo assim, para os autores os seres humanos em todos os tempos, lugares e culturas possuem necessidades comuns. Ao defender a universalidade e a objetividade dessas necessidades para além das diferenças culturais e históricas, pressupõe-se que, embora sua satisfação possa variar, estas necessidades são as mesmas para todas as pessoas em toda parte.

A desregulamentação promovida pela incessante busca pelo lucro é insuficiente para proporcionar a satisfação das necessidades humanas. A procura pelo lucro pode satisfazer algumas pessoas, mas não a todas, no que diz respeito apenas à aquisição de commodities. Então, o restante das necessidades podem nunca ser satisfeitas (GOUGH, 2001a). Dessa forma, a mínima regulamentação e o livre mercado capitalista prejudicam a sociedade por meio destas desvantagens instituídas em um cenário em que as necessidades humanas precisam ser satisfeitas (GOUGH, 2001b).

Diante disso, merece atenção o papel da provisão social que não deve ser manipulada de modo a se constituir em um instrumento de reprodução da pobreza ou como uma escrava desta. Isto é o que ocorre quando se considera simplesmente preferências ou desejos. Com o objetivo diverso de alcançar o desenvolvimento humano, esta última ideia determina que:

[...] diferentemente do rico, o pobre tem que “andar na linha” e aceitar qualquer oferta de serviço e remuneração, pois a sua condição de pobreza continua sendo vista como um problema moral e individual e, consequentemente como um sinal de fraqueza pessoal que deverá ser condenada (PEREIRA, 2006, p. 34).


Seguindo o raciocínio sobre o caráter universal das necessidades humanas e associando-o a esta ideia de rejeição da opinião baseada em preferências, verifica-se que as necessidades humanas são objetivas porque sua especificação teórica e empírica é independente de preferências ou desejos. E são universais, porque a sua insatisfação provoca os mesmos prejuízos em qualquer cultura.

Há, por conseguinte, dois conjuntos de necessidades humanas básicas e universais: saúde física e autonomia. Elas são precondições para que se obtenham os objetivos fundamentais de participação social, destarte, não são um fim em si mesmas. Assim, saúde física é uma necessidade básica porque sem ela os homens estarão impedidos de viver. Da mesma forma é a autonomia, por ser capaz de libertar o indivíduo da opressão, miséria e desamparo (PEREIRA, 2006).

Saúde física e autonomia devem ser realizadas em um ambiente coletivo envolvendo os poderes públicos e a participação da sociedade. Isso porque, precisa almejar a consolidação dos direitos de todos, independentemente de terem suas necessidades básicas atendidas e otimizadas.

Doyal e Gough (1991) destacam o papel da saúde física como a categoria mais básica para que se permita a participação visando à libertação humana da opressão, especialmente da pobreza. Deste modo, para que o êxito público dos indivíduos se desenvolva é necessário que participem livremente nas diversas esferas da vida, isto é, sem limitações às suas escolhas. Níveis superiores de saúde física propiciam às pessoas maior esperança e qualidade de vida.

Quanto à autonomia, está relacionada com a liberdade das pessoas. Portanto, designa a capacidade dos seres humanos de selecionarem objetivos e crenças, valorá-los e responsabilizarem-se por suas disposições e ações. A respeito da noção de autonomia tem-se “[...] em última instância, a defesa da democracia como recurso capaz de livrar os indivíduos não só da opressão sobre suas liberdades [...] mas também da miséria e do desamparo” (PEREIRA, 2006, p. 70). Desta maneira, a autonomia é importante porque concede ao indivíduo a capacidade de agência, que o propicia “considerar-se a si mesmo” ou ser reconhecido por outra pessoa.

Apesar das necessidades humanas serem comuns a todas as pessoas, a sua satisfação não é necessariamente uniforme, sendo, portanto, relativa.

[...] as necessidades de alimentação e alojamento são próprias de todos os povos, porém há uma diversidade quase infinita de métodos de cozinhar e de tipos de habitação que são capazes de satisfazer qualquer definição específica de nutrição e abrigo contra as intempéries (DOYAL; GOUGH, 1991, apud PEREIRA, 2006, p. 75).
Mesmo assim, Doyal e Gough (1991) ressaltam necessidades intermediárias, ou “satisfiers” (satisfadores) de escopo universal que contribuem para a saúde física e autonomia e permitem aos seres humanos a participação nas esferas da vida e cultura. Estas necessidades intermediárias são: alimentação nutritiva e água potável; habitação adequada; ambiente de trabalho desprovido de riscos; ambiente físico saudável; cuidados de saúde apropriados, proteção à infância; relações primárias significativas; segurança econômica; educação apropriada; segurança no planejamento familiar, na gestação e no parto.

Destas onze necessidades verifica-se que duas são referentes a mulheres e crianças. A proteção a infância está fundamentada no reconhecimento da importância de uma infância segura para o desenvolvimento da autonomia e da personalidade. Quanto às mulheres, a satisfação da necessidade intermediária que as envolve diretamente é crucial para saúde e a autonomia de grande parte da espécie humana.

Tendo em mente a existência de grupos particulares sujeitos a problemas que colocam em risco a sua integridade física e a sua autonomia, os autores reconhecem que tais grupos demandam necessidades intermediárias específicas. Isto possibilitará o desenvolvimento destas pessoas como cidadãs em situações peculiares. O que se pode concluir sobre as necessidades intermediárias, é que o atendimento individual das mesmas, complementará a satisfação das necessidades humanas básicas, propiciando a participação e a libertação dos seres humanos de todas as formas de opressão.

Fica evidente que o enfoque nas necessidades humanas básicas vincula-se à concretização de direitos. Deste modo o combate à pobreza deve estar voltado para atender o caráter objetivo e universal das necessidades humanas. Para tanto, a provisão social, tem que deixar de ser mínima para ser básica, e então, agir eficazmente no combate à pobreza.

A pobreza aqui pode ser traduzida como a não satisfação das necessidades humanas básicas. A satisfação otimizada das necessidades é defendida por aqueles que acreditam que a vida dos pobres deve ser melhorada. Tendo em vista que as necessidades humanas podem ser propiciadas por um conjunto de necessidades intermediárias, podendo estas ser específicas, a pobreza também pode ser vista como insatisfação destas últimas, uma vez que, empiricamente este é um critério plausível de ser empregado.

Destacando-se o papel da política social como instrumento capaz de propiciar o desenvolvimento dos seres humanos como cidadãos, verifica-se que em contrapartida a esta proposição, a noção de padrão mínimo imposto pelo ideário vigente denota, como ressalta Gough (2001b), o conflito existente entre as necessidades do capital e as necessidades das pessoas. Segundo o autor, a liberalização financeira em 1980 e 1990 expandiu o poder do capital sobre o Estado e os cidadãos.

Esta ideia de mínimos sociais imposta pela ideologia neoliberal recusa as políticas sociais como meios de construção de cidadania e como consequente meio de redução da pobreza. E mesmo retirando deste contexto uma noção de necessidade objetiva como, por exemplo, o conceito de pobreza absoluta é presumível perceber que:

[...] a noção neoliberal de pobreza, como padrão absoluto de necessidade, presume que há um consenso subjacente entre os seus adeptos de que existem necessidades básicas comuns, que eles preferem chamar de mínimas. Do contrário, não haveria por que um agente central – o Estado – arcar com a provisão de um mínimo de bem-estar coletivo (PEREIRA, 2006, p.53).


Influenciados por estes conceitos vigentes, muitos autores têm utilizado o subjetivismo e o relativismo para se referir às necessidades humanas básicas, os quais sugerem que as mesmas sejam abandonadas a cargo do mercado, o que, de uma maneira ou de outra, tende a favorecer as necessidades do capital em detrimento às necessidades humanas.

Apesar disso, existem os que defendem que aqueles que não desfrutam de bens ou serviços básicos ou essenciais sob a forma de direitos, não estão aptos a se desenvolver seres humanos informados e críticos. Os adeptos da abordagem moderna das necessidades humanas básicas (terceiro estágio) enfatizam que as necessidades básicas devem incluir aspectos materiais e não materiais que possibilitem a realização de uma vida plena, considerando o atendimento a essas necessidades como direitos humanos. É esta a definição que se tornou uma das bases da teoria do desenvolvimento humano.

A preocupação dessa abordagem é muito mais na qualificação da pobreza do que na sua quantificação. Os pobres são frequentemente identificados com base nas suas rendas e a linha de pobreza utilizada varia muito. Mas há o entendimento de que este não é um critério suficiente. A ele deve ser somada a satisfação de necessidades básicas, tais como educação, saúde, nutrição, saneamento, moradia, acesso à água tratada, entre outros. Assim, essa abordagem introduz a multidimensionalidade nos estudos da pobreza e do desenvolvimento, sendo a sua contribuição inquestionável.


3.2 Abordagem das Capacitações


Os trabalhos do economista Amartya Sen no final da década de 1970 e início dos anos 1980 se constituem no ponto de partida da formulação da Abordagem das Capacitações (ou Capability Approach). O escopo dessa abordagem não se restringe à análise da pobreza, trazendo contribuições importantes para a Teoria do Bem-estar Social e para a Teoria do Desenvolvimento Socioeconômico, particularmente porque analisa o desenvolvimento a partir do princípio da igualdade e das liberdades substantivas.

Segundo esta abordagem, o êxito da sociedade deve ser avaliado a partir das liberdades desfrutadas por seus membros. A liberdade é “o determinante principal da iniciativa individual e da eficácia social” (SEN, 2000, p. 33), estando relacionada ao aspecto da condição de agente (agency aspect) do indivíduo, entendido como sujeito ativo e capaz de provocar mudanças. Por isso, a liberdade é “o fim primordial e o principal meio do desenvolvimento” (ibidem, p.52) e não pode ser restrita à promoção de produção, renda elevada, consumo elevado, ou mesmo, quaisquer variáveis que se relacionem ao crescimento econômico.

O papel instrumental da liberdade como meio refere-se ao que contribui para a expansão da liberdade humana – direitos, oportunidades, entitlements. Estes últimos podem ser entendidos como um conjunto de commodities alternativas que uma pessoa pode comandar na sociedade usando a totalidade dos seus direitos e oportunidades (SEN, 1981; 1983a). As liberdades instrumentais devem atuar em conjunto e suas consequências geralmente não se restringem a uma delas. Entre essas liberdades estão: liberdade política, facilidades econômicas, oportunidades sociais, garantias de transparência e segurança protetora (SEN, 2000, p. 55).

Para Salama e Destremau (1999, p.77), o pensamento de Sen se inscreve

sem ambiguidade no campo de uma reflexão sobre a justiça social, sobre a igualdade e as desigualdades, o que leva a colocar o problema da pobreza numa perspectiva que, sem negar os fatores econômicos, dá importância às conotações legais, às implicações políticas e à sua pertinência social.
Trata-se, assim, de um enfoque distinto daquele adotado pela abordagem monetária da pobreza, rejeitando o utilitarismo como medida de bem-estar e a maximização da utilidade como hipótese comportamental (LADERCHI; SAITH; STEWART; 2003, p.14). A riqueza é útil na medida em que ela nos fornece condições para realizar determinados tipos de liberdades. Mas ela não é algo exclusivo que permite a realização das liberdades: “é tão importante reconhecer o papel crucial da riqueza na determinação das nossas condições e qualidade de vida quanto entender a natureza restrita dessa relação” (SEN, 2000, p.28).

O espaço de avaliação nessa abordagem é em termos de functionings6 e capacitações (SEN, 2001). O bem-estar de um indivíduo é medido em função da qualidade do estado em que este indivíduo se encontra. Segundo Sen (op. cit., p. 79), “a asserção é de que os funcionamentos [functionings] são constitutivos do ‘estado’ (being) de uma pessoa, e uma avaliação do bem-estar tem de assumir a forma de uma apreciação desses elementos constituintes”.

Por functionings, pode-se entender: “[…] the achieved states of being and activities of an individual, e.g. being healthy, being well-sheltered, moving about freely, or being well-nourished” (KUKLYS, 2005, p.5). Ou seja, são atividades ou estados de existência de um indivíduo, relacionados à saúde, moradia, alimentação, liberdade, dentre outros.

A definição de capacitação deriva dessa noção: “it reflects the various combinations of functionings (doings and beings) he or she can achieve” (SEN, 2003, p. 5). Dessa forma, capacitação consiste num conjunto de vetores de functionings, refletindo a liberdade substantiva da pessoa para levar um tipo de vida que ela valoriza7.

A abordagem das capacitações opera claramente em dois níveis (KUKLYS, 2005). O primeiro refere-se à realização de bem-estar que é medido em termos de funcionamentos. O segundo diz respeito ao potencial de bem-estar que é estimado em termos de capacitações. Assim, as capacitações são efetivos meios para a liberdade, ao passo que os funcionamentos são os resultados alcançados.

A mensuração do bem-estar baseada nos conceitos de functionings e capacitações permite que esta abordagem não se omita quanto ao impacto de bens e serviços não monetários sobre o bem-estar. De acordo com Kuklys (2005, p. 5),



welfare measurement in the functionings space takes into account the presence of non-market goods and services in an economy, home production, and adjusts for non-monetary constraints in decision making, because functionings are outcome-based (as opposed to resource-based) welfare measures.
A visão utilitarista do bem-estar é criticada por ser vulnerável às condições mentais e às preferências adaptativas (SEN, 1980). Além disso, esta perspectiva subjetivista, que tem sido excessivamente empregada, pode ser muito enganosa, por não refletir corretamente a real privação de uma pessoa (SEN, 1990b). Utilidade e bem-estar não devem ser vistos como equivalentes, pois este tipo de bem-estar não pode ser considerado como a única coisa relevante (SEN, 1979; 1980; 1983b; 1990a; 1990b; 1993; 1999).

A ênfase nos resultados que caracterizam a qualidade de vida do indivíduo é um outro ponto que diferencia esta abordagem da abordagem monetária, justamente por incluir, na análise, indicadores não monetários.

Sob a perspectiva multidimensional das capacitações, a pobreza deve ser entendida como privação das capacitações básicas. Segundo Sen (2001, p. 173), “os funcionamentos relevantes para esta análise podem variar desde os físicos elementares [...] até realizações sociais mais complexas tais como tomar parte na vida da comunidade [...]”. A realização de funcionamentos depende não somente da posse de commodities, mas também da disponibilidade de bens públicos e da possibilidade de utilizar bens privados livremente. Isto porque ter boa saúde, estar bem nutrido, ser alfabetizado depende naturalmente de provisões públicas como serviços de saúde, facilidades médicas, organizações educacionais, entre outras (SEN, 1988).

Nota-se que a ênfase dessa definição de pobreza é mais na adequação dos recursos – monetários ou não – para realizar certas capacitações do que na suficiência desses recursos (LADERCHI; SAITH; STEWART; 2003, p. 14).

Assim, a análise da pobreza por esse enfoque permite a concentração em privações intrinsecamente importantes, além do reconhecimento de outras influências sobre a privação de capacitações, que não exclusivamente a renda. Convém ressaltar que

a perspectiva da pobreza como privação de capacidades [capacitações] não envolve nenhuma negação da ideia sensata de que a baixa renda é claramente uma das causas principais da pobreza, pois a falta de renda pode ser uma razão primordial da privação de capacidades [capacitações] de uma pessoa (SEN, 2000, p.109).


As palavras de Salama e Destremau (1999, p.79) definem bem o conceito de pobreza utilizado pela abordagem seniana:

trata-se, pois, de uma abordagem qualitativa que, sem negligenciar o possuir material, dá ênfase a valores de realização e de liberdade, com os funcionamentos representando um modo de se levar a vida, as capacidades [capacitações] e as diversas oportunidades que se apresentam a uma pessoa e entre as quais ela escolhe. No enfoque das capacidades [capacitações], nem a utilidade, nem o rendimento podem ser identificados com o bem-estar. A definição de pobreza não pode, portanto, se basear no fraco nível de um ou de outro, mas, de preferência, na inadequação dos meios econômicos referentes à propensão das pessoas em convertê-las em capacidades [capacitações] de funcionar, e isto num ambiente social, econômico e cultural particular.


Os argumentos favoráveis a essa visão de pobreza foram resumidos por Sen (2000, p.109-110) em três: concentração em privações intrinsecamente importantes, enquanto na abordagem monetária a concentração é naquilo que é importante instrumentalmente; reconhecimento de outras influências sobre a privação de capacitações e não unicamente a renda; variabilidade da relação instrumental entre baixa renda e baixa capacitação entre comunidades, famílias e indivíduos.

Esse último argumento é considerado por este autor como o mais relevante para a avaliação da ação pública. A relação renda e capacitação pode ser afetada por diversos aspectos, tais como idade, papéis sexuais e sociais, localização e outras condições sobre as quais as pessoas não possuem controle – ou este controle é limitado. Baixa renda é, então, apenas um fator dos muitos que se exprimem pelas privações de capacitações. A qualidade de vida das pessoas depende de outros requisitos, como os de condições físicas e sociais.

Há também a possibilidade de união de desvantagens entre privação de renda e adversidade na conversão da renda em functionings. Essas adversidades podem ser ocasionadas por fatores que dificultam, eliminam ou reduzem as capacitações de um indivíduo. Tais fatores – como inteligência, metabolismo, habilidade física, dentre outros – são chamados de fatores de conversão. Diante da volubilidade desses fatores entre as pessoas, “[...] a pobreza real (no que se refere à privação de capacitações) pode ser, em um sentido significativo, mais intensa do que pode parecer no espaço da renda” (SEN, 2000, p. 110-111). Além disso, a análise monetária não é capaz de capturar as diferenças na alocação interna da renda familiar.

Nota-se, com base nesses argumentos, que a adoção da perspectiva das capacitações na análise da pobreza desvia a atenção dos meios (renda) para os fins “que as pessoas têm razão para buscar e correspondentemente, para as liberdades de poder alcançar esses fins” (SEN, 2000, p. 112).

Deve-se acrescentar que essas duas perspectivas da pobreza (renda e capacitações) estão vinculadas. Um aumento de capacitação pode levar a uma aumento de renda, contribuindo para a redução da pobreza por renda. Por exemplo, os serviços sociais inclusivos tendem a reduzir a privação de capacitações e, consequentemente, a produzir efeitos positivos na diminuição da pobreza monetária.

Na abordagem das capacitações, a análise da pobreza considera a sociedade que está sendo objeto de estudo. As privações variam de sociedade para sociedade, ou seja, o que se admite por privação em uma determinada sociedade pode não ser visto como tal em outra. Isso, no entanto, não elimina o fato de que existem privações que são reconhecidas como graves, independentemente da sociedade onde elas ocorram.

Essas privações, dentro da abordagem de Sen, são denominadas basic capabilities (capacitações básicas) e podem ser entendidas como um aspecto absoluto da pobreza. Devido à importância dessas capabilities na vida de todos os indivíduos, Sen define pobreza como deficiência de capacitações básicas (basic capabilities) para que se possam alcançar níveis humanamente aceitáveis de sobrevivência. O aspecto relativo da pobreza está nas functionings que são relevantes para a análise.

A defesa da existência de um aspecto absoluto na pobreza por parte de Sen (1983b, 1983c) o coloca em posição divergente das abordagens relativistas que ganharam espaço no decorrer da década de 1980. A despeito das divergências quanto ao conceito de necessidades básicas defendido pelas abordagens relativistas, nota-se que um aspecto que é comum a todas elas é a ausência do conceito de universalidade e objetividade dessas necessidades. Estas são compreendidas em termos relativos, não se aceitando a existência de necessidades que sejam comuns a todos os indivíduos e a diferentes contextos socioculturais.

A Abordagem das Capacitações é, portanto, um mix de relativismo (functionings) e absolutismo (capacitações), pois reconhece que, diante da complexidade do objeto de estudo e da diversidade entre as pessoas, limitar a análise a apenas um enfoque a afastaria da perspectiva da pobreza como privação de capacitações humanas.

A mensuração da pobreza sob a perspectiva multidimensional seniana envolve questões que, a princípio, podem dificultar a sua aplicação prática. Uma destas questões é a definição das capacitações básicas que devem integrar a análise. Sen não especifica explicitamente em seus trabalhos uma lista de capacitações que devem ser atendidas (LADERCHI; SAITH; STEWART; 2003, p. 17), embora tenha sugerido que estar bem nutrido, ter capacidade de escapar da morte prematura, ter boa saúde, moradia, educação, liberdade política são capacitações importantes para as avaliações sobre pobreza.

Outra questão relevante é a mensuração das capacitações. As capacitações representam um conjunto de resultados potenciais, ou seja, de functionings potencialmente disponíveis para o indivíduo (KUKLYS, 2005) e que são difíceis de serem identificadas empiricamente. Por isso, grande parte das análises empíricas se concentra nos functionings, sendo que tais análises podem ser entendidas como avaliação de um conjunto (functionings potenciais) através de um dos seus elementos constitutivos (functioning realizada/alcançada) (LADERCHI; SAITH; STEWART; 2003).

Essas questões de definição e mensuração dos functionings são partes do valuational exercise (exercício avaliativo), que consiste na escolha dos functionings que realmente possuem valor na avaliação de bem-estar do indivíduo. A operacionalização desse exercício não é simples: ela leva a uma multiplicidade de variáveis e a uma pluralidade de espaços relevantes (COMIM, 2001, p.4).

A disponibilidade dos dados não deve ser a única motivação para a escolha, necessitando-se que esta escolha seja guiada também pela importância que esses functionings possuem para a análise. Conforme apontado por Kuklys (2005, p. 21), mesmo com o reconhecimento de que na maioria dos trabalhos empíricos a seleção dos functionings relevantes é feita de uma maneira ad hoc, esta seleção deve ser a mais explícita possível, justificando-se as escolhas.

Elegidos os functionings e as dimensões a serem utilizadas na análise, torna-se necessário estabelecer o critério de diferenciação entre pobres e não pobres, isto é, a “linha de pobreza” que identifica o break na distribuição dos functionings. Por se tratar de uma abordagem multidimensional, não deve ser especificada apenas uma única linha de pobreza, mas sim uma linha de pobreza para cada capacitação ou functioning. Segundo Laderchi, Saith e Stewart (2003, p. 18), é inevitável que haja algum nível de arbitrariedade na definição dessas linhas:



it is clear that both choice of dimensions and cut-off standards are somewhat arbitrary and are likely to be revised according to the general standards attained in the world, the region, or the country where the poverty assessments are being made.
No que diz respeito à etapa de agregação, é necessário que se tenha cautela para que trade-offs entre dimensões não sejam introduzidos na análise. A agregação pode gerar, dependendo do nível em que ocorra, redução da multidimensionalidade ou da diversidade interpessoal. Apesar disso, ela é de grande auxílio ao planejamento das ações políticas, tornando possível a redução de um grande número de informações a proporções administráveis (LADERCHI; SAITH; STEWART; 2003, p. 19).

As medidas de pobreza e desenvolvimento baseadas na abordagem das capacitações se caracterizam pela preocupação com a qualidade de vida dos indivíduos, não se restringindo a quantificação da pobreza. Mais ainda, estas medidas refletem a ideia de que o desenvolvimento humano não pode ser analisado somente pela ótica da renda. Um marco na elaboração dessas medidas foi a formulação do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) apresentado pelo Relatório de Desenvolvimento Humano da Organização das Nações Unidas (ONU) no início da década de 1990.

Nos últimos anos, tem se procurado avançar na formulação de medidas multidimensionais, principalmente através do uso de métodos de análise multivariada como análise fatorial, fuzzy sets, análise de correspondência múltipla, dentre outros. Um dos maiores desafios é elaborar índices que permitam o uso de variáveis categóricas e não somente variáveis contínuas (quantitativas) para analisar a pobreza. Índices de pobreza multidimensional embasados em formulações axiomáticas e postulados também estão sendo construídos, como o índice P apresentado por Bourguignon e Chakravarty (2003) e o índice Μ elaborado por Alkire e Foster (2007).

Porém, diferentemente do que acontece com o estudo da pobreza sob a perspectiva unidimensional monetária, não existe ainda na abordagem das capacitações um conjunto de medidas de pobreza comumente utilizadas e consolidadas. Tal fato pode ser justificado pelo próprio conceito de pobreza baseado na ideia de desenvolvimento centrado nos seres humanos, cuja multidimensionalidade é difícil de ser mensurada e captada por uma medida quantitativa.

Mesmo que se reconheçam as limitações apresentadas pelos índices de pobreza baseados na abordagem das capacitações, é preciso salientar que a formulação de tais índices é de grande importância para a elaboração e planejamento de políticas que objetivem a redução das privações sofridas pelos indivíduos.

A adoção do conceito de pobreza como privação de capacitações, na formulação das políticas que visam à sua redução, expande o foco de análise para um conjunto de mecanismos interligados que influenciam no desenvolvimento humano dos indivíduos. A ação pública exerce um papel essencial nas iniciativas que objetivam a melhoria do bem-estar social, em especial naquelas de prevenção da fome e desnutrição que atingem determinados grupos populacionais [(SEN, 1983b; 2000); (Drèze; Sen;1991, cap. 13)].

Dessa forma, percebe-se que a abordagem das capacitações se diferencia das outras abordagens de estudo da pobreza ao enfatizar no pensamento científico sobre o tema questões como liberdade e igualdade. Nas palavras de Laderchi, Saith e Stewart (2003, p. 19): “the CA approach [Capability Approach] represents a major contribution to poverty analysis because it provides a coherent framework for defining poverty in the context of the lives people live and the freedoms they enjoy.

3.3 As relações existentes entre a abordagem das necessidades básicas e a abordagem das capacitações

A contiguidade entre a abordagem das capacitações e a abordagem das necessidades básicas é defendida por alguns autores. De acordo com Stewart (2006, p. 18), ambas as abordagens possuem objetivo similar e nos trabalhos empíricos utilizam de critérios de avaliação pouco distintos. Para Alkire (2005, p. 167), a abordagem das capacitações é a ampliação para uma estrutura filosófica coerente de considerações sobre a abordagem das necessidades básicas:

[m]y assesment is that the capability approach is a wider, philosophically more rigorous way of conceiving the role of poverty reduction in relation to the full life, but that this does not mean that, when it addresses the operational tasks, it will recommend procedures which differ significantly from best-practice BNA [abordagem das necessidades básicas].
Do mesmo modo que na abordagem das capacitações, a ação pública também é salientada na abordagem das necessidades básicas. A satisfação de tais necessidades requer o reconhecimento da importância da participação pública para a redução da pobreza e promoção da melhoria de vida das pessoas. As políticas públicas dos Estados devem ser planejadas e implementadas visando beneficiar os pobres. Entende-se que a ênfase no econômico resulta numa distorção nas propostas das políticas, que devem objetivar o desenvolvimento de todos os seres humanos e seus potenciais (STREETEN; BURKI, 1978).

É no nível prático que se encontram as maiores similaridades entre essas abordagens. Como os trabalhos aplicados da abordagem das capacitações terminam por mensurar mais functionings do que propriamente capacitações, esses trabalhos, pelo menos indiretamente, também mensuram o atendimento das necessidades básicas. Na verdade, se functionings podem ser entendidas como necessidades (ALKIRE, 2005, p.163) ou não (DUCLOS, 2002, p.3) depende muito do conceito de necessidades básicas que é adotado. Se esse conceito engloba as necessidades materiais e sociais dos indivíduos, conforme sugerem autores importantes da abordagem das necessidades básicas – Paul Streeten, Frances Stewart, Ian Gough, Len Doyal, David Wiggins, entre outros – pode-se afirmar que existe uma proximidade entre os dois conceitos.

Porém, não se deve concluir que não existe distinção entre as duas abordagens, argumento que é inclusive destacado por Sen ao apontar as limitações da abordagem das necessidades. Essas críticas, no entanto, não são condizentes com as definições e argumentos apresentados por autores importantes da abordagem das necessidades, sendo mais adequadas às interpretações relativistas do conceito de necessidades básicas que se distanciam do objetivo proposto por esta abordagem8.

Entre os pontos que distinguem essas abordagens há, em primeiro lugar, a diferença no foco de análise: a abordagem das necessidades básicas foca nas realizações do indivíduo (resultados) enquanto que na abordagem seniana o foco é na capacitação (liberdade de converter capacidades e habilidades) do indivíduo (STEWART, 1989, p.354). Esta é uma importante distinção porque, de acordo com Stewart (1995, p. 92), a abordagem das capacitações

[...] gives individual choice a prime position, in the sense that it builds the requirement that people are able to choose among capabilities into the objective. In contrast, in the BN-approach, choice is not normally regarded as a decent-life characteristics. […] In the BN-approach the functioning failure would ring immediate alarm bells and a search for a cause and cure; but a functioning failure in the C-approach apparently accompanied by a C-fulfillment may be attributed to choices and accepted as such.
Em segundo lugar, a abordagem das capacitações possui uma fundamentação filosófica mais coerente e estruturada [STEWART (2006, p. 18); CLARK (2006, p. 33); LADERCHI; SAITH; STEWART (2003, p. 19)], sendo que os seus princípios se aplicam a todos os indivíduos – ricos e pobres; moradores de países industrializados, pobres ou emergentes. Terceiro, há um reconhecimento explícito na abordagem seniana de que alguns indivíduos (ou grupos) possuem necessidades especiais que podem requerer volume maior de recursos materiais para alcançar um conjunto de capacitações (STEWART, 2006, p. 18).

Percebe-se que a abordagem das capacitações apresenta uma estrutura teórica mais organizada e é mais abrangente do que a abordagem das necessidades básicas. Conforme destacado por Alkire (2005, p. 170, grifos da autora, tradução nossa), “[...] a mais importante função da abordagem das capacitações é tornar explícitas algumas suposições implícitas na abordagem das necessidades básicas sobre o valor da escolha e da participação (e o desvalor da coerção)” 9.  Ainda que a abordagem das capacitações tenha inovado no estudo da pobreza ao tratar de liberdade e oportunidades, a abordagem das necessidades antecipou-se a ela ao chamar a atenção para as limitações da renda (consumo) como medida de bem-estar e ao propor uma definição multidimensional de pobreza.

Enfim, explorando as semelhanças entre a abordagem das capacitações e das necessidades humanas básicas, chega-se a um conceito mais completo de pobreza multidimensional. Diante disso, cabe ressaltar a visão do PNUD sobre o desenvolvimento humano, que engloba características dessas duas abordagens (STEWART, 1995, p.93).



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