A lógica do regionalismo na América Latina e a Comunidade Andina das Nações



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A lógica do regionalismo na América Latina e a Comunidade Andina das Nações
Hugo Eduardo Meza Pinto*

Márcio Bobik Braga**


I - Introdução
A discussão sobre integração econômica na América Latina não é fenômeno recente. Desde o final da segunda guerra, a temática da integração esteve fortemente presente nas discussões sobre a industrialização e desenvolvimento latino-americano. Além das contribuições da Comissão Econômica para a América Latina e Caribe – CEPAL, importantes resultados a partir de processos de integração como a criação da Associação Latino-americana de Livre Comércio – ALALC (1960), Associação Latino-americana de Integração – ALADI (1980), Comunidade Andina das Nações – CAN (1969) e , mais recentemente, o Mercado Comum do Sul –Mercosul (1991) dentre outros.

O insucesso da ALALC, como primeira experiência consolidada de integração regional, é apontado por muitos como o símbolo do fracasso da idéia integracionista latino-americana naquele momento histórico. Este insucesso, entretanto, não deve ser visto como um fator que torna irrelevante o estudo da história da integração na região, muito menos como o final da idéia integracionista na América Latina. Além da importância das causas das dificuldades que surgiram com a ALALC, torna-se necessário entender as implicações dessa tentativa e seus desdobramentos. A Comunidade Andina das Nações surge justamente como decorrência destas dificuldades e apresenta, pelo menos na tentativa, uma forma mais sofisticada e homogênea de formar um bloco.

Este artigo tem como objetivo entender as motivações presentes na criação da Comunidade Andina das Nações, tendo como contexto as discussões sobre integração e desenvolvimento na América Latina que derivam de um processo histórico com diversas motivações as quais foram mudando à medida que os cenários econômico e político sofreram alterações e inseriram novos desafios ao processo integrador da região.

II – As motivações em processos de integração
No que diz respeito ao estudo dos esquemas ou processos de integração econômica regional a literatura econômica destaca duas abordagens distintas1. A primeira, denominada de estática, aproxima-se dos modelos tradicionais de comercio dentro da tradição neoclássica.2 Nesta abordagem, os ganhos são aqueles relacionados à maior eficiência com o comércio. Não seria nenhum absurdo afirmar que tais ganhos são objetivos perseguidos por todos os esquemas de integração econômica regional. A segunda, também denominada de abordagem dinâmica, destaca a importância de determinadas mudanças estruturais na economia que decorrem do processo de integração dos mercados.

Uma das motivações básicas para que um grupo de países estabeleça um esquema de integração é a possibilidade de obtenção de ganhos com o livre comércio em nível regional a partir do aproveitamento da produtividade e dotação dos fatores de produção; ou seja, trata-se de uma concepção que decorre da idéia de vantagens comparativas e insere-se no que Viner (1950) denominou de “segunda melhor opção”: na impossibilidade do multilateralismo, aceita-se o regionalismo como opção alternativa.

Dentro desta abordagem, existem dois critérios conhecidos e muito utilizados na avaliação dos custos e benefícios da integração: os critérios de criação e desvio de comércio.3 Haverá criação de comércio se os países puderem importar do bloco produtos a um custo menor do que na situação anterior ao acordo. Caso o contrário prevalecerá o fenômeno de desvio de comércio. Neste contexto, a integração somente será benéfica se a criação de comércio prevalecer sobre o desvio de comércio.

A possibilidade de criação de comércio parece estar em consonância com o artigo XXIV do Gatt, que permite a criação de áreas de livre comércio e uniões aduaneiras. Por este artigo o regionalismo, aparentemente uma contradição ao “multilateralismo” defendido pela "cláusula da nação mais favorecida", se justificaria, nas palavras de Bhagwati (1993):


"... by requiring that CUs [Customs Union], which must have a common external tariff, should ensure that this common tariff shall not on the whole be higher or more restrictive than the general incidence of the duties and regulations of commerce applicable ... prior to the formation of such a union. For FTAs [Free Trade Areas], the rule is that the 'duties and other regulations of commerce' are not to be 'higher or more restricitive' than those previously in effect. (Bhagwati, 1993, p. 176).
A idéia de segunda melhor alternativa do regionalismo ao multilateralimo que, conforme destacado no início, é conhecido na literatura como referente a aspectos estáticos do regionalismo, não considera, pela própria denominação, mudanças nas estruturas econômicas, na dinâmica das inovações tecnológicas e no comportamento dos agentes envolvidos; mas simplesmente destaca as conseqüências de uma realocação mais eficiente dos recursos produtivos a partir do estabelecimento do comércio em nível regional. Podemos, entretanto, considerar pelo menos três efeitos dinâmicos da integração: o aproveitamento de economias de escala, a atração de investimentos diretos e o progresso tecnológico decorrente.

A possibilidade de utilização de economias de escala decorre da ampliação do mercado com a integração. Conforme veremos na próxima seção, esta motivação foi particularmente importante no debate sobre a industrialização da América Latina. O fato é que a integração pode beneficiar determinados ramos da indústria que trabalham com economias de escala, possibilitando uma maior eficiência e melhor desenvolvimento destas indústrias. Tudo isso pode em muito contribuir para uma política de industrialização, no conjunto das políticas econômicas idealizadas para a América Latina.

Ainda nos aspectos dinâmicos, pode-se destacar a importância dos fluxos de investimentos diretos motivados pela integração, seja proveniente de empresas de origem no mercado integrado ou de firmas externas. Esta motivação decorre de pelo menos dois fatores que surgem com a integração (Fernándes, 1997): i) elevação da eficiência produtiva nos países, tendo em vista a especialização baseada nas vantagens comparativas de cada país (ainda que dentro da concepção de segunda melhor opção); e ii) o crescimento do mercado potencial decorrente da integração, permitindo que as empresas obtenham economias de escala em sua produção. Diversos autores apontam para o resultado positivo entre integração e investimento direto, particularmente no que diz respeito à União Européia, seja com relação ao incremento dos investimentos dentro deste grande mercado integrado, seja no que diz respeito aos impactos positivos em pequenas economias a exemplo de Portugal e Espanha. Também se pode destacar o caso do México após a criação do Nafta.4 No caso das uniões aduaneiras, existe um incentivo adicional: a taxa externa comum, que serve como instrumento de "proteção" às empresas dentro do mercado integrado.

Por fim, pode-se pensar nas possibilidades de incremento das inovações tecnológicas decorrentes dos dois efeitos dinâmicos anteriores. Ou seja, indústrias mais eficientes e a existência de investimentos diretos em setores cujas inovações são evidentes tendem a criar maiores incentivos para a produção de tecnologia (os denominados transbordamentos tecnológicos.

Cabe destacar que esta breve síntese da teoria baseia-se apenas em questões estritamente econômicas. Existe, entretanto, um conjunto de estudos que não se limitam apenas aos ganhos aqui destacados. Pode-se avaliar um processo de integração como forma de se obter maior poder de barganha em um mundo cada vez mais caracterizado por blocos regionais5. Existem também análises que chamam a atenção para questões políticas como estabilidade nas relações entre os países e a democracia.6 Mas não podemos desprezar as possibilidades dos ganhos econômicos que podem fazer diferença no conjunto de incentivos que levam os países a buscarem acordos regionais.

III - O Debate sobre a integração na América Latina

As questões econômicas destacadas na seção anterior abrem a possibilidade para que um processo de integração possa ser entendido como um instrumento que tem como objetivo elevar a eficiência das economias. Em outras palavras, o fato dos países buscarem o regionalismo, seja pelos efeitos estáticos baseados na idéia de vantagens comparativas ou pelos efeitos dinâmicos nos remete a esta idéia de eficiência econômica, o que torna possível ampliar a discussão para o âmbito das estratégias de desenvolvimento econômico; e sem dúvida esta discussão esteve fortemente presente na integração dos países Latino Americanos.

A idéia da integração latino-americana está enraizada na história dos seus países componentes. Segundo Magariños (2005) o desmembramento da América Espanhola em várias repúblicas foi um processo que iria contra as expectativas e ensejos dos próceres e pensadores da época independentista. Na Argentina o prócer republicano Mariano Moreno já se referia a um Estado Americano no seu Plano de Operações de 1810. No Chile, na mesma época, foi proposta a realização de um congresso provisional para estabelecer a ordem e um regime exterior entre as províncias americanas. Para o libertador argentino San Martin, a América deveria ser uma pátria grande. Nessa mesma tendência, existia uma obsessão por parte do libertador maior Simon Bolívar no quesito integração. A sua proposta era fazer do continente um país, independente e único segundo manifestado em uma carta escrita em 1818 a Pueyrredón, naquela época supremo Diretor das Províncias Unidas do Rio De La Plata. Essa mesma idéia foi aprofundada na sua famosa carta da Jamaica escrita e publicada em 1815. Nessa missiva Bolívar manifestava seu sonho de ver a América unida em uma só nação que poderia ser chamada de mãe das repúblicas e teria um só governo que confederasse os diferentes estados da região.

Porém, os individualismos e ambições pessoais dos caudilhos e próceres, os interesses opostos das sub-regiões, as características diferenciadas dos seus habitantes, as grandes distâncias, a falta de infra-estrutura e a diversidade climatológica, dividiram o subcontinente em estados separados muitas vezes hostis entre si. Tudo isso fez com que Bolívar desistisse posteriormente do seu projeto integrador maior.

A seguir o quadro 1 mostra as diversas tentativas de integração na América Latina até o fim da segunda guerra mundial:

Quadro 1 – Tentativas de Integração Regional na América Latina até o Fim da Segunda Guerra Mundial

Ação

Ano

Proposta

Resultado

  1. Tratado de Aliança entre Peru, Colômbia, e todos os países Hispano-americanos.




  1. Ensaio de uma Federação Geral entre os Estados Hispano-americanos e planejamento de sua organização.

  2. Congresso Anfictiónico de Panamá.


  1. Tratado de União Liga e Confederação Perpetua.




  1. Proposta mexicana de integração.


  1. Proposta uruguaia de integração com Bolívia e Venezuela.




  1. Confederação entre Bolívia, Colômbia, Chile, Equador e Peru.




  1. Tratado Continental entre Chile, Equador e Peru.



  1. Convenção de União e Aliança Defensiva




  1. Proposta de união política do partido político peruano Aliança Popular Revolucionaria Americana (Apra).




  1. Conferência Interamericana sobre consolidação da paz celebrada em Buenos Aires.



  1. O político argentino Alejandro Bunge propôs a formação de uma União Aduaneira do sul.



  1. Conferencia dos Países de La Plata.


1821

1824


1826

1826
1830


1846


1848

1856


1864
1926

1936

1938

1942


Previa a constituição de uma Assembléia Geral dos Estados Americanos.

Previa acordos de independência e paz.


Previa uma integração de paz entre os países.

Previa uma integração geográfica comercial e de paz.


Estreitar laços de amizade e comércio entre as repúblicas americanas.


Estreitar laços de comércio e de paz com esses países.
Estreitar laços de amizade e de comércio.
Estreitar laços de amizade e de comércio.
Negociação de um tratado de paz e de cooperação.

Proposta de unificação política da América Latina.

Proposta de unificação e de paz entre os países interamericanos.
Proposta de União Aduaneira entre os países do sul da América Latina.
Proposta de constituir uma União Aduaneira dos países do sul da América Latina.


Não se efetivou

Sem resultados plausíveis.


Sem efeitos devido à pouca concorrência de países.

Teve pouca projeção geográfica limitada e poucos resultados políticos.

Sem efeitos concretos.

Sem efetivação.

Sem efetivação.

Sem efetivação.

Não chegou a ser subscrito.

Proposta sem repercussão palpável.


Apresentaram-se projetos de ligas e associações americanas.

Iniciou a discussão sobre a viabilização de uma integração econômica regional.

Apesar de ser aprovada essa constituição esta não se efetivou.


Fonte: Margariños 2005, elaboração dos autores.
Fica evidente que, ao longo desses anos, a idéia de integração regional sempre foi vigente, balizada principalmente pelo ensejo político emancipador dos países latino-americanos, mas com pouca força efetiva de união. Entretanto, somente após a segunda guerra é que a questão do regionalismo passa a ser menos um ideal político para se constituir, pelo menos como proposta, num importante instrumento complementar ao processo de desenvolvimento.

Desde o período da grande depressão, diversos países latino-americanos se valeram de políticas deliberadas de industrialização substitutiva de importações.7 A limitação dos mercados internos bem como a dificuldade em se identificar as indústrias com "vantagens comparativas dinâmicas", entretanto, sempre foram apontadas como obstáculos a esta política.8 Estas limitações, entretanto, foram avaliadas pela Comissão Econômica para a América Latina e Caribe – CEPAL e muitas soluções foram construídas a partir dos resultados esperados pela integração9. Conforme destaca importante documento oficial da CEPAL do final da década de 50 sobre esta questão:


"... em vez de procurar implantar toda a sorte de indústrias substitutivas, cada país poderá especializar-se naquelas que julgar mais convenientes, de acordo com seus recursos naturais, com as aptidões de sua população e com as possibilidades de seu próprio mercado; e recorrerá a importações provenientes dos demais países latino-americanos para satisfazer outras necessidades de produtos industrializados que não tenham podido ser atendidas por importações do resto do mundo" (CEPAL, 1959, p.362.)
Ou seja, diante do diagnóstico geral proposto pela CEPAL acerca da necessidade de industrialização na América Latina naquele momento histórico, industrialização esta que deveria ser orientada a partir de um processo de substituição de importações, a integração econômica regional, cujo objetivo era proporcionar o aproveitamento de vantagens comparativas e os ganhos de escala com a ampliação do mercado em nível regional, seria uma peça fundamental na política proposta. Curioso notar que, apesar da CEPAL estar associada à idéia do protecionismo uma vez que a substituição de importações requer tal prática, as propostas por ela formuladas para a industrialização não desprezaram os riscos de se implantar indústrias numa economia fechada; pelo contrário, este processo deveria ocorrer junto com um processo de integração latino-americano. A este respeito, podemos destacar as palavras de Raul Prebisch, primeiro diretor geral da CEPAL e autor do documento de 1959 anteriormente citado:
"Como é por demais sabido, essa proliferação de toda a espécie de indústrias num mercado fechado, privou os países latino-americanos das vantagens da especialização e das economias de escala e, graças a tarifas e restrições exageradas, não se desenvolveu antes um tipo saudável de competição, tudo isso em detrimento da eficiência produtiva." (Prebisch, 1964, p. 89.).

Esta idéia integracionista da CEPAL acabou por influenciar a criação, em 1960, da Associação Latino-Americana de Livre Comercio - ALALC10. Inúmeros problemas, dentre os quais podemos destacar as instabilidades macroeconômicas e políticas que atingiram negativamente a região a partir dos anos 70, frustraram o esquema desenvolvimentista da integração proposto pela CEPAL11. Esta frustração, entretanto, não pode ser entendida como o fim do pensamento e da prática integracionista na América Latina. A partir da ALALC surgiram outros esquemas de integração como o Pacto Andino que mais tarde se desdobraria na Comunidade Andina das Nações; e também na Associação Latina Americana de Integração – ALADI12, que surgiria como proposta de integração continuadora da ALALC, só que com metas mais flexíveis13 e cuja institucionalidade se mantém até os dias atuais. Além disso, guardados os diferentes contextos, manteve viva a idéia do integracionismo Latino Americano que contribuiu para a aproximação dos países do denominado “Cone Sul” e que mais tarde influenciaria a criação do Mercado Comum do Sul - Mercosul. Por fim, as dificuldades práticas do esquema da ALALC puderam ser úteis para uma avaliação mais completa acerca dos ganhos e dificuldades da integração econômica regional em paises de baixo desenvolvimento. Ocupar-nos-emos agora do caso da Comunidade Andina das Nações.



III – A integração dos países andinos

O Pacto Andino se formou em 26 de maio de 1969, a partir da assinatura do Acordo de Cartagena. Esse Acordo teve como motivação a insatisfação de alguns dos participantes da ALALC, principalmente paises médios e pequenos, pela percepção da distribuição desigual dos benefícios do Tratado maior. O principal argumento dessa insatisfação recaia na natureza dos mecanismos reguladores utilizados e a falta de políticas compensatórias de perdas para países com infra-estrutura menos desenvolvida como afirma Gonzáles (1979):


“Los países medianos y pequeños que se encontraban abocados a formar sus propias estructuras continuaron desarrollando principalmente sus políticas de sustitución de importaciones para sus propios mercados, ya que su potencialidad para aprovechar el mercado ampliado requería una acumulación inicial de infraestructura que no poseían. Este elemento creó el descontento de los países medianos y pequeños que en 1969 promovieron el acuerdo sub-regional andino”. (Gonzales, 1979, p. 14)
O Acordo de Cartagena propunha a integração regional entre os países membros. Esse documento foi revisado e atualizado sucessivamente até ser, definitivamente, estabelecido em junho de 1997. Inicialmente o bloco era composto pela Bolívia, Colômbia, Chile, Equador e Peru, porém sofreu mudanças com a incorporação da Venezuela em 1974 e a saída do Chile em 1976.

O marco político e econômico dos países envolvidos na constituição do Acordo de Cartagena foi pautado pelas políticas de Substituição de Importações desses países. Segundo Pereira (2000), naquele período, os acordos regionais eram entendidos como veículos de promoção do desenvolvimento dos países, mediante políticas comuns de incentivos setoriais.

Desde sua criação até a atualidade, o acordo passou por uma série de fases derivadas das situações políticas e econômicas experimentadas pelos seus países membros. Em 1969, o Acordo de Cartagena continha propostas específicas para a implementação de um programa comum de comércio, tratamento de investimentos estrangeiros e uma programação agrícola, dentre outras. Reconhecendo a vulnerabilidade das economias menores (Bolívia e Equador) e a existência de produtos sensíveis, o programa de liberalização intra-regional proposto se caracterizava por um complexo quadro de isenção tarifária, assim como a adoção de uma Taxa Externa Comum (TEC), sendo sujeita a sua adoção a critérios associados aos programas setoriais de desenvolvimento industrial14.

Além da insatisfação pelos resultados da ALALC, a motivação para a formação do Pacto Andino era o vislumbramento da integração regional seguindo os padrões internacionais e tendo na sua composição certa uniformidade econômica entre os países-membros.

Para Germânico (1995) existiam cinco critérios que caracterizariam a formação do Pacto Andino, esses critérios diferenciar-se-iam da lógica integracionista padrão imposta pela ALALC.

O primeiro critério estaria ligado à necessidade de integração para desenvolver o setor industrial dos países membros. Porém, esse processo não seria inerente à simples ampliação e liberação de mercados e sim à conformação de políticas de desenvolvimento industrial. Como disse Germânico (1995):


“No se trataba solamente de dar prioridad a la industria de escala, sino de poner en marcha una política industrial conjunta, cuyo instrumento principal eran los llamados Programas Sectoriales de Desarrollo Industrial (PSDI). Aparte de las especificaciones económicas y técnicas necesarias, estos programas debían incluir las decisiones sobre la localización de las actividades productivas, lo que convenía particularmente para velar por la equidad del proceso” (Germanico, 1995, p. 3)
O segundo critério referia-se à distribuição dos benefícios e custos da integração. Em contraponto com os resultados da ALALC, o Acordo de Cartagena pretendia irradiar de forma uniforme os benefícios e custos do processo de integração. Esses benefícios seriam conseguidos a partir do processo de industrialização conjunto respeitando a realidade diferenciada da capacidade produtiva dos países membros. Nesse contexto, o Acordo estabelecia um tratamento preferencial, em quase todos os mecanismos impostos de integração, para o Equador e a Bolívia, por serem consideradas economias com menor desenvolvimento. Sob esse critério, os mecanismos mais importantes para efetuar essa diferenciação seriam os Programas Setoriais de Desenvolvimento Industrial (PSDI) os quais tinham como meta conseguir o chamado “desenvolvimento harmônico e equilibrado” do bloco.

O terceiro critério estaria ligado ao processo de planejamento estruturado. Fundamentado, principalmente, na percepção de que o livre-mercado poderia ser atingido por etapas e em um determinado prazo (10 anos para a liberação de mercadorias e para a obtenção da Taxa Externa Comum - TEC). Com tratamento diferenciado para as duas economias menos desenvolvidas.

O quarto critério visava atrair as empresas multinacionais, que na década de 1960 já manifestavam interesses de inserção maciça na América Latina. A proposta do Acordo era usufruir os benefícios tecnológicos destas e irradia-los no âmbito das empresas nacionais15.

O quinto critério estava atrelado à necessidade do cumprimento e à irradiação eqüitativa dos efeitos positivos da integração. Partia-se do conceito de que haveria a necessidade de contar com elementos institucionais de ordem supranacional para verificar, normatizar e alocar os resultados do Acordo. Nesse sentido, o Pacto Andino diferencia-se de outros processos de integração na América Latina, por inserir elementos institucionais avançados inexistentes, nesse nível, na ALALC, por exemplo. A Junta do Acordo de Cartagena e a Comissão de Representantes de Governos são dois elementos institucionais importantes para manter os objetivos iniciais do Acordo.

Embora esses critérios tenham pautado as motivações do Acordo de Cartagena, as dificuldades de manter a diferenciação no tratamento dos países membros e o cumprimento de metas pautadas foi uma característica que por muitas vezes emperrou o normal funcionamento do Acordo e que somado às mudanças da conjuntura internacional e aos problemas estruturais de endividamento dos países latino-americanos afetaram diretamente os resultados do bloco.

Assim, a múltipla complexidade da negociação proposta, a situação política dos países e fatores internos podem ser apontados como principais limitantes ao cumprimento das metas do Acordo. Esse cenário marcou a saída do Chile em 1976 (também influenciado pelo golpe de Estado de 1973 o qual mudaria o rumo das políticas comerciais desse país). Essa problemática deflagrou também um processo de crise da integração o qual se alastrou até 1984, quando se iniciou um período de negociações, que terminou em 1987, com a assinatura do Protocolo de Quito, flexibilizando os acordos não cumpridos.

Dentro de um plano temporal a vida do Grupo Andino pode ser dividida em quatro etapas: (i) a primeira vai da formação (1969) até o fim da pujança inicial (1976); (ii) a segunda se caracteriza por um período de crescente questionamento e perda de dinamismo (de 1976 a 1982); (iii) a terceira etapa foi caracterizada pela profunda crise financeira e regressão do processo integrador (de 1983 a 1988); (iv) e finalmente, o período de reativação entendido como o da "integração e a abertura externa", compreendido a partir do ano de 1989 até a atualidade. Esta última etapa caracteriza-se principalmente pela modificação estrutural da modalidade de integração estabelecida inicialmente pelo Acordo de Cartagena.

A primeira etapa caracterizou-se pela tentativa de cumprimento das metas fixadas pelo Acordo. Iniciou-se a retirada de restrições e barreiras ao comércio interno dos países e se adotou a Taxa Externa Comum mínima. O efeito sobre o comercio foi evidenciado pelo aumento significativo das exportações intragrupo as quais aumentaram de 111 milhões de dólares em 1970 para 613 milhões de dólares em 1976 (Intal, 1985). No geral o aumento maior do comercio foi em produtos manufaturados não tradicionais, como estipulado nos objetivos do Acordo. Do total de exportações intraregionais (excluindo combustíveis) em 1976, 69% provinha de produtos não tradicionais industriais. Uma das características importantes dessa época é que não existiu nenhum tipo de retraso no processo de harmonização das políticas de liberalização impostas para os primeiros anos do Acordo. Em 1972 aprovou-se o primeiro programa setorial (da indústria metalmecánica), porém com a adesão tardia da Venezuela em 1973 houve a necessidade de reformular e renegociar tal programa. Somente em 1975 aprovou-se um segundo programa (da indústria petroquímica). Isto quer dizer que nesse período quase nenhum programa foi posto em marcha plenamente. Durante esses anos iniciais também começou-se a negociar a Taxa Externa Comum do Grupo, a qual esbarrou de imediato nas diferenças explicitas entre a posição do Chile e dos outros quatro países. Com o golpe militar de 1973 nesse país as políticas externas foram alteradas fazendo com que o consenso nas negociações do bloco nunca fosse atingido. Isto obrigou ao Chile a abandonar o grupo marcando definitivamente este período caracterizado pelo dinamismo inicial estabelecendo certa incerteza no que se refere à negociação da TEC e das metas fixadas pelo Acordo.

Outra característica evidente desse período foi a inconsistência jurídica no que tange ao cumprimento das decisões da Comissão de Representantes do Governo. Embora tenha sido raro no inicio, este descumprimento foi tornando-se cada vez mais freqüente evidenciando ser um empecilho para o avanço da integração.

A segunda fase do Acordo foi marcada pela junção de complexos problemas técnicos e políticos a serem resolvidos. As exportações continuaram crescendo, porém a ritmos decrescentes, Em 1979 superaram o 1 050 milhões de dólares e em 1981 chegaram aos 1 238 milhões de dólares. Esta fase caracterizada pela perda de dinamismo na integração encontrava na inércia dos paises membros a principal explicação para o aprofundamento do Acordo. Foi necessário ampliar vários prazos que já tinham expirado e estavam próximos a fenecer. Por exemplo, ampliou-se o prazo para a apresentação de Programas Industriais entre 1975 e 1979; assim como também para a adoção da TEC, sendo adiada até 1984 para os países maiores e até 1989 para a Bolívia e Equador. Inclusive o programa de liberação, ou seja, a constituição da Zona de Livre Comercio, foi também objeto de prorrogação16.

O resultado do processo foi uma resistência por parte dos países de menor desenvolvimento relativo para a abertura dos seus mercados e um desrespeito generalizado no cumprimento de prazos originalmente acordados. Tudo isso deteriorou consideravelmente o ambiente de negociação. O Grupo Andino iniciaria a década de 1980 com um instrumento vital não definido (a TEC) e uma programação industrial desacreditada. A pesar de nessa mesma época o Grupo inseriu iniciativas valiosas como os Programas Andinos de Desenvolvimento Tecnológico (PADT) e o trabalho da Corporação Andina de Fomento e do Fundo Andino de Reservas, espécies de financiadores de projetos.

Porém, apesar disso, a frustração no processo de negociação nos temas considerados prioritários desestabilizaram o Acordo. A esta problemática somaram-se ainda, as hostilidades fronteiriças entre o Peru e o Equador em 1981 e o golpe de estado na Bolívia que excluiu temporalmente a representação desse país no bloco. Tudo isto provocaria um crescente processo de desestabilização política e econômica e um estancamento no processo de integração regional.

Este panorama foi o prelúdio para a regressão definitiva da integração no Pacto Andino na terceira época que vai de 1983 a 1988. Período caracterizado pela explosão da dívida externa e do desequilíbrio do balanço de pagamentos dos países latino-americanos. As conseqüências poderiam ter sido mais severas para a integração se o Protocolo de Quito assinado em 1987 não tivesse flexibilizado, sobremaneira, as propostas originais do Acordo de Cartagena.

A crise do endividamento e o desequilíbrio do balanço de pagamentos provocaram uma queda significativa nas exportações. Em 1983 elas caíram 40% em relação ao ano anterior passando de 1 183 milhões de dólares em 1982 a 753 milhões em 1983. Nos anos seguintes essa tendência de queda foi mantida.

De fato, a conseqüência da crise foi a suspensão do programa de liberalização e sua substituição por um sistema de restrições que se denominou "comercio administrado".

Prescindindo totalmente das regras do Acordo de Cartagena, negociaram-se convênios e Acordos bilaterais entre os países membros. Isto significaria uma redução drástica do âmbito do comércio, especialmente, com respeito às incipientes exportações de produtos manufaturados, consideradas o objetivo mais prezado do Acordo de Cartagena original. Este período foi encerrado com a subscrição do Protocolo de Quito em 1987 que sepultaria definitivamente os preceitos do Acordo de Cartagena original.

Porém, o Protocolo de Quito teve a virtude de resgatar a ilegalidade flagrante no qual o Pacto Andino tinha se inserido. Nesse sentido, quiçá tenha evitado a ruptura definitiva do processo integrador já que conseguiu recuperar, de alguma forma, as motivações integradoras dos países membros. A reforma instaurada pelo Protocolo de Quito pode ser entendida em quatro elementos, a saber:


  1. A redução das exigências do Acordo de Cartagena. Nesse sentido, a adoção da TEC ficou sem prazo e admitia-se a continuação das restrições para os produtos denominados sensíveis incorporados ao comércio administrado;

  2. Pela primeira vez, admitia-se o estabelecimento de Acordos bilaterais e de complementação industrial entre dois ou mais membros. Nesse ponto, o Pacto Andino seguiu a ALADI;

  3. Subtrairam-se da programação industrial seus instrumentos mais valiosos como a instauração de projetos permitindo a inserção de vários tipos de programas. Esse fato provocou o enfraquecimento dessa política até chegar a sua inocuidade;

  4. Eliminou-se a exclusividade proposta pela Junta de Cartagena e sua capacidade de poder interferir realmente nas negociações.

A quarta e última etapa do Pacto Andino pode ser entendida como a retomada da integração e da abertura externa. A partir de 1989, sob auspícios do chamado regionalismo aberto17 da Cepal e o intensivo processo de internacionalização do capital, inicia-se a retomada do processo integrador, facilitado, principalmente, pelo incremento do comercio mundial e a tendência de abertura dos mercados dos países membros.

A década de 1990 foi caracterizada pela necessidade de fortalecer a Comunidade Andina como elemento fundamental para a inserção no comércio internacional. Ao mesmo tempo, o palco econômico e político dos países envolvidos se caracterizou pela instauração de políticas de liberalização econômica e a adoção de políticas amparadas pelo Consenso de Washington. Dessa maneira, em 1991, foi assinada a Ata de Barahona, a qual implementou uma Área de Livre Comércio na região. Em 1992, foi definida uma nova TEC, com a isenção do Peru do Acordo18. Em 1996, com a volta desse país ao bloco, o Protocolo de Trujillo modificou o Acordo de Cartagena, criando a Comunidade Andina das Nações e estabelecendo o compromisso de criar um mercado comum até 2005 (fato não consumado).

A década de 1990 foi caracterizada também pela tentativa de inserção mundial dos países da América Latina. Os países membros da CAN se inseriram por meio de políticas de liberalização e estabilidade econômica, reformas do Estado e incrementos de fluxos financeiros que foram fundamentais para segurar os altos índices inflacionários nos quais os países Andinos estavam submersos.

Em contrapartida, as tentativas de inserção das economias do bloco no contexto da globalização demandaram a necessidade de modernizar o aparelho produtivo desses países. Nesse contexto, os países realizaram a abertura comercial e políticas de inserção de novas tecnologias para o aumento de competitividade e produtividade. Essas políticas, junto aos processos de privatizações e de restrição macroeconômica, ocasionaram o aumento significativo dos índices de desemprego.

Analisando a composição da balança comercial do bloco, observa-se que, no período de 1992 a 2005, houve uma notória variação do comércio de bens, isto devido a fatores como vulnerabilidade cambial e crises financeiras mundiais19, as quais atingiram as economias periféricas dependentes de capitais de curto prazo. A seguir, o gráfico 1 mostra que, no período estipulado, a balança comercial da CAN foi deficitária nos anos de 1995 (-421 milhões de dólares) e em 1998 (-6.812 milhões de dólares). Nesse contexto, é importante apontar que Venezuela foi o único país do bloco a não ter déficits, isto devido ao peso que as exportações de petróleo constituem dentro do seu comércio exterior.


GRÁFICO 1 – EVOLUÇÃO DA BALANÇA COMERCIAL DA CAN E DE SEUS PAÍSES 1992-2005 (MILHÕES DE US$)

FONTE: INDICADORES DE LA COMUNIDAD ANDINA, MERCOSUR Y CHILE 1992-2002

Outro elemento fundamental a ser analisado é a inserção do volume de Investimento Direto Estrangeiro (IDE) na América Latina. Segundo a CEPAL (2003), a CAN absorveu, durante o período de 1990 a 2001, 13% do IDE que foi direcionado para a América Latina e o Caribe (ver gráfico 2).

GRÁFICO 2 – ABSORÇÃO DO INVESTIMENTO DIRETO ESTRANGEIRO NA AMÉRICA LATINA E O CARIBE 1990-2001 (%)

FONTE: LA INVERSIÓN EXTRANJERA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE – CEPAL (2003)


Em ordem de importância, o Mercosul foi o bloco regional que mais absorveu IDE (40%), seguido pelo México (20%) e o Caribe e os centros financeiros (17%). Observa-se que, entre 1995 e 2002, a CAN triplicou os investimentos obtidos no período 1900-1995, porém a concentração dos IDE se deu nas atividades vinculadas às privatizações.

Em contrapartida, as manufaturas captaram parcelas mínimas do IDE, o que sinaliza que as Empresas Multinacionais (EM) não se sentiram atraídas pelos benefícios propostos pela integração regional, sobretudo quando as economias desses países atravessaram graves crises políticas e econômicas. Outros pontos importantes a serem enunciados para explicar o baixo investimento na região são o baixo nível de renda da população e o reduzido tamanho dos mercados dos países da CAN.

Embora esta última etapa de vigência tenha significado um incremento do comercio intra-bloco, o mesmo não pode ser creditado ao esforço emanado por parte dos países membros e sim à influencia dos processos de abertura de mercado, de liberalização do comercio exterior, do aumento do fluxo de comércio internacional e da flexibilização de políticas externas dos países no mundo como um todo.

Mesmo que se possa considerar esta última etapa como da retomada da integração é certo também que a estrutura jurídica, normativa e institucional do bloco amparado pelo Acordo de Cartagena de 1969 não existe mais. O que existe sim é a flexibilização (ou afrouxamento) total das metas originais assim como a inexistência das políticas industriais propostas no Acordo base.

Atualmente, a CAN vive o dilema latente entre incentivo à integração regional20 e a adoção de Acordos Bilaterais (Tratados de Livre Comércio – TLC) hoje existentes entre a maioria dos países (Peru, Colômbia e Equador) e os grandes mercados (Estados Unidos e a União Européia).

Nesse contexto, como mostra o gráfico 3, a maior parte das exportações da CAN para o mundo é absorvida pelos países do NAFTA (47%) e da União Européia (12%). Isso demonstra a grande importância para a CAN dos mercados externos à América do Sul e, ao mesmo tempo, a pouca representatividade dos mercados internos da região.


GRÁFICO 3 – CAN: DESTINO DAS EXPORTAÇÕES EM 2001


FONTE: Comunidad Andina, Sistema Integrado de Comércio Exterior (Sicext) 2003. In http://www.comunidadandina.org

Assim, é importante ressaltar que União Européia e os Estados Unidos concedem à CAN acordos preferenciais decorrentes do Regime de Preferências Tarifárias (RPT), o qual forma parte do Sistema Geral de Preferências (SGP). Esse sistema preferencial é dado para fortalecer a política de luta contra as drogas.

Nesse sentido, os principais produtos que penetram o mercado da União Européia e dos Estados Unidos, exonerados de pagamentos de tarifas, são produtos industriais, têxteis e agrícolas, como café, cacau, frutos do mar e flores.

Reinoso (2000) analisa essa relação contratual da CAN, especialmente com a União Européia. O autor afirma que não deveria estar atrelada unicamente ao Sistema Generalizado de Preferências da Droga. Esta relação cria uma dependência perigosa entre os países envolvidos, já que o benefício é temporário e, uma vez retirado, causaria desequilíbrios nas balanças comerciais21. Assim, seria necessária a “desnarcotização” da relação comercial da CAN e a UE, além de constituir uma poderosa arma de desestabilização do bloco22.

Nesse contexto, dentro de uma análise mais atualizada, pode-se afirmar que os desafios do bloco, dentro da sua proposta desenvolvimentista inicial, tomam conotações mais complexas e desafiadoras, na medida em que o processo de bilateralização avança a ritmos acelerados e, na medida em que, o poder de barganha (político e, principalmente, econômico) das grandes economias influencia diretamente as motivações integracionistas. Talvez o exemplo mais palpável seja que no presente ano (2006) o governo da Venezuela, movido por uma motivação política, tenha decidido abandonar a Comunidade Andina das Nações em desacordo pela execução de acordos bilaterais (Tratados de Livre Comércio - TLC) entre seu sócio Colômbia e os Estados Unidos. De confirmar essa tendência, espera-se uma ruptura da integração dentro do bloco que poderia levar a uma corrida pela bilateralização como opção ao complexo processo de integração regional.


IV – Considerações Finais
A experiência da integração latino-americana é por demais rica e seu resgate constitui-se numa condição necessária para o entendimento das reais dificuldades na cooperação econômica e política entre os países do continente. Seria leviano afirmar que as diversas tentativas de integração regional realizadas na região não contribuíram para a procura do desenvolvimento econômico dos países membros.

Este artigo teve como objetivo resgatar parte desta experiência a partir do estudo do contexto e das motivações envolvendo a Comunidade Andina das Nações. Entende-se que o Acordo de Cartagena, que deu origem a este processo integrador, trouxe uma maneira mais sofisticada e homogênea de estabelecer a integração, pois procurou, a partir da junção de problemáticas (políticas e econômicas) similares, estabelecer esforços conjuntos para superar problemas estruturais dos países membros que, de alguma forma, acabaram relegando as possibilidades de desenvolvimento.

Porém, apesar de ter constituído um processo avançado no que diz respeito à maturidade institucional, de políticas industriais de desenvolvimento, e de contar com certa homogeneidade nas estruturas econômicas dos países membros, a CAN esbarra na falta de resultados positivos dos demais processos de integração regional da América Latina. É inegável o esforço inicial instaurado pelos países membros os quais foram motivados pela insatisfação de resultados plausíveis de blocos maiores como da ALALC e da atual ALADI. Porém, também é inegável a falta de resultados integradores plausíveis. A falta destes resultados reflete a inoperância das instituições normativas do bloco e a falta de comprometimento dos seus países membros. Assim como a procura pela bilateralidade econômica com países dominantes.

O desafio do Bloco reside em retomar de maneira consolidada o esforço integrador inicial com anuência e comprometimento das economias envolvidas e a percepção de que a consolidação do bloco pode significar no desenvolvimento dos paises membros.




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* Doutorando no PROLAM/USP. Coordenador das Faculdades Integradas Santa Cruz de Curitiba e professor do Centro Universitário Positivo - Unicenp.

** Professor da FEARP/USP E PROLAM/USP

1 A divisão proposta a seguir baseia-se principalmente Balassa (1961). Apesar do ano, boa parte das análises sobre integração econômica tem como referência esta trabalho clássico.

2 Ou seja, o modelo de vantagens comparativas, de equilíbrio geral, de concorrência imperfeita etc.

3 Estes critérios foram inicialmente propostos por Viner (1950) e muitos trabalhos teóricos e empíricos recentes ainda utilizam tais conceitos.

4 Para uma discussão teórica e empírica destes argumentos, ver Blomstrom (1998), Balasubramanyam e Greenaway (1992) e Dunning (1997a e b)

5 Sobre este ponto, ver Whalley (1998).

6 Uma excelente síntese destes argumentos pode ser encontrado em Fernandez (1997)

7 Para uma discussão sobre as motivações do início da industrialização latino-americana, ver Furtado (1970).

8 A idéia da industrialização substitutiva de importações insere-se, segundo vários autores, na idéia cepalina de vantagens comparativas dinâmicas. Sobre este ponto, ver Braga (2002).

9 Um resumo de toda esta discussão pode ser encontrado Oman (1994) e Braga (2002).

10 Acordo formado pelos seguintes países: Brasil, Argentina, Chile, Uruguai, Paraguai, Peru e Bolívia. Depois foram inseridos mais quatro países: Colômbia, Equador, México e Venezuela.

11 Sobre os motivos do fracasso do esquema da ALALC, ver Versiani (1987) e Braga (2002).

12 Os 11 países que constituíam a ALALC são os mesmos que conformam a ALADI.

13 O Tratado de Montevidéu de 1980 que deu origem à ALADI, abandonava definitivamente o objetivo concreto de estabelecer uma Zona de Livre Comercio assim como também a necessidade de cumprir com compromissos estipulados por metas ou datas específicas.

14 A princípio foi acordada uma taxa externa comum, que variava de 0 a 120%

15 Essas foram as razões que induziram os criadores do Acordo a estabelecer desde o princípio (Declaração de Bogotá, 1966) a necessidade de um regime comum sobre o investimento estrangeiro. No final de 1970, o Acordo adotou a Decisão 24 que cumpria essa finalidade.


16 Para Colômbia, Peru e Venezuela, a meta foi final de 1983 (antes tinha sido estipulada para 1980) e 1989 para Bolívia e Equador.

17 Segundo a CEPAL (2000), o regionalismo aberto é o processo que surge ao serem conciliados dois fenômenos: a interdependência nascida de acordos especiais de caráter preferencial e a que é basicamente impulsionada pelos sinais do mercado, resultantes da liberalização comercial, em geral. O que se persegue com esse processo é que as políticas explícitas de integração sejam compatíveis com as políticas necessárias para elevar a competitividade internacional e que estas se complementem.

18 O então Governo Fujimori estabelece a saída do Peru por motivos políticos e pela não aceitação da TEC proposta. No entanto, esse país mantinha os Acordos Bilaterais com os países membros da CAN.

19 As crises financeiras iniciaram nos seguintes países: México (1994), Turquia (1994), Venezuela (1994), Argentina (1995), o sudeste asiático (1997), Rússia (1998) e o Brasil (1999).

20 Inclusive há a possibilidade de junção de blocos econômicos entre a CAN e o Mercosul

21 De acordo com um informe sobre o impacto do Sistema Generalizado de Preferências da Droga, elaborado pelas Representações Diplomáticas Andinas em Bruxelas, estima-se que a Bolívia realizou 94% das suas exportações para a UE sob esse acordo, assim como 83% das exportações colombianas, 95% das exportações equatorianas, 82% das peruanas e 87% das venezuelanas se deram sob esse benefício (Reinoso, 2000).

22 Precisamente, pela adoção de Acordos bilaterais por parte de alguns países membros a Venezuela está ameaçando sair do Bloco sob pretexto de polarização da integração regional e perda de barganha internacional.




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