A separaçÃo das funçÕes estatais



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A SEPARAÇÃO DAS FUNÇÕES ESTATAIS


JULIANA ALVES DE LIMA

Bacharel em Direito pela Universidade de Salvador – UNIFACS



1. Intróito 2. A Separação dos Poderes 3. As Funções Estatais na atualidade 4. Conclusão

1. Intróito

Desde os primórdios da humanidade sempre houve uma necessidade de dominação, primeiramente através da figura individual do homem, perante a sua família e diante do meio natural, por meio do qual buscava seu sustento; depois com o desenvolvimento da apropriação de terras e matérias-primas fez-se necessário a especialização de um governo, através de uma administração superior capaz de imprimir uma ordem ao caos gerado pela ambição desenfreada dos homens ao longo da história.


Cabe, neste ponto, transcrever ensinamento de Celso Ribeiro Bastos1 sobre o poder, em lição de Lowenstein: “O poder é tido como um dos três incentivos fundamentais que dominam a vida do homem em sociedade e rege a totalidade das relações humanas, ao lado da fé e do amor, unidos e entrelaçados”.
Surgiu, então, o poder político que, como fenômeno sócio-cultural, busca fins específicos, que são, desde seu surgimento, impostos à sociedade, como forma de ordenar, limitar e prescrever certas regras ao grupo social, com as finalidades essenciais a que o Estado cumpre realizar, mantendo a ordem e estimulando o progresso tendo em vista o bem comum.

2. A Separação dos Poderes
A concentração do poder em um só órgão foi a primeira forma histórica de manifestação do domínio político sobre os indivíduos, tendo na monarquia absoluta o seu marco. Porém, este tipo de governo não protegia os interesses individuais, pois ao soberano era dada toda a forma de coibir a vida livre e consciente do povo, surgindo, então, a necessidade de reprimir o arbítrio do monarca em prol da sociedade.
Com isto surgem os ideais da separação dos poderes, tendo como precursores Aristóteles2, em seu livro A Política; John Locke3, em Ensaio sobre o Governo Civil, mas que como princípios postos e aceitos foi teoria definida e divulgada por Montesquieu4, em Do espírito das Leis, época em que o momento político estava favorável à utilização de tal ideal, conforme assevera Maurício Gentil Monteiro5:
As idéias precisam esperar o momento fértil para sua ebulição, e foi somente no contexto histórico das lutas contra o Antigo Regime e pela instauração de uma nova forma de organização social, qual seja a do estado liberal-burguês, fortemente inspirado nos ideais iluministas, que a teoria da separação dos poderes encontrou sua formatação ideal, de modo a bem servir os interesses de uma classe social nova que ansiava derrubar o poder político dos monarcas absolutos e da aristocracia: a burguesia.
Neste diapasão, busca-se demonstrar aqui a importância histórica das funções do Estado, tal como foram concebidas pela teoria da separação dos poderes, e como se mostram na atual conjuntura política mundial.
Antes, porém de adentrarmos no estudo das teorias da separação dos poderes, faz-se necessário lembrar que é incorreto falar-se em divisão dos poderes estatais, pois que somente existe num Estado um poder, que emana do povo, porém as funções estatais são repartidas para que as atividades do Estado possam ser bem exercidas, tal como leciona Celso Ribeiro Bastos6 ao afirmar que não importa as determinações do Estado, pois são advindos de poder único, portanto descabe a personificação em tripartição de poderes estatais, visto ao pé da letra, pois que seja características das organizações políticas estatais a unicidade do poder.
Aristóteles, na Grécia Antiga, em A Política, lançou a base da teoria da separação das funções do Estado, preceituando que o governo se dividia em três partes: a que delibera acerca dos negócios públicos; a segunda, que exerce a magistratura (espécie de função executiva); e a terceira que administra a justiça, sendo que, essas três partes do governo conservam largas semelhanças com as atuais funções do Estado Legislativo, Executivo e Judiciário.
Proclamou Aristóteles, em sábio entendimento, e apesar de ser teoria voltada exclusivamente aos cidadãos da Grécia Antiga7, que conduzir a nação, com a finalidade de justiça e bem-estar, por meio da democracia, deve ser feito por um governo condizente, em que o poder não se encontraria nas mãos exclusivas do governante, existindo três setores distintos nos quais buscar-se-ia sempre, na feitura das leis, a consulta, pois que premissa do regime democrático é que todos os cidadãos tenham o direito de decidir sobre tudo.
Já no século XVII, com John Locke, houve a tentativa de sistematização da teoria da separação dos poderes afirmando, em Ensaio sobre o Governo Civil, que estavam em igualdade de posições a autoridade real e a autoridade do parlamento, além de declarar a independência dos magistrados, teorizando, desta forma, a divisão dos poderes. Para Locke o maior objetivo de o homem ingressar na sociedade é o gozo da propriedade em paz e segurança e a lei é o instrumento que possibilita a proteção deste bem, sendo que o poder que elabora as leis, o Legislativo, é de fundamental importância à toda comunidade, e a função de legislar é privativa deste poder.
Para Locke, o Legislativo como poder supremo e formado por membros da comunidade, escolhidos para tal cargo com o consentimento da sociedade, servi à finalidade precípua de, por meio das leis, buscar a segurança dos homens, pois do contrário sendo livre todas as pessoas para buscarem seus interesses ou executarem, às suas expensas, suas próprias normas, então haveria uma multiplicidade de conflitos trazendo insegurança aos cidadãos.
Ademais, sustenta que ao Poder Legislativo só é dada a prerrogativa de criar leis, mas nunca executa-las, desta forma, ao poder denominado Executivo caberia cuidar do fiel cumprimento das leis, respeitando-se os limites impostos pela comunidade. Além do Poder Executivo Locke também consagra o poder Federativo, ao qual caberia a busca da soberania do Estado, através de relações internacionais, com o fim de evitar a ocorrência de conflitos, sendo que estes dois poderes seriam exercidos pela mesma pessoa, por possuírem natureza comum.
Para Montesquieu o princípio da separação dos poderes, que foi alçada à categoria de princípio fundamental da organização política liberal, consagrada pela Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, foi pensado para garantir a liberdade dos cidadãos, dentro do Estado, ou seja, numa sociedade regida por leis, voltado para a coletividade, e para tanto Montesquieu divide as funções do Estado em três, juntamente com a divisão de órgãos distintos e autônomos: Executivo, Legislativo e Judiciário.
Embora Bernadette Siqueira Abrão, na Coleção “Os pensadores”, ao analisar e traduzir Do Espírito das Leis tenha esclarecido que:
...cada poder interfere nos demais em questões bem definidas, como o veto do executivo às decisões do legislativo, a prestação de contas do executivo perante o legislativo ou certas prerrogativas deste em relação ao judiciário. Não se trata, portanto, de “separação” e “independência” dos três poderes – como mais tarde o pensamento liberal iria reinterpretar Montesquieu -, mas da combinação entre eles de modo a limitar-se mutuamente, formando um equilíbrio.

É mister definir exatamente, nas palavras de Montesquieu8, que foi o grande sistematizador da teoria, o que se mostra de essencial no ideal da separação dos poderes, pois resta claro, da análise do seu pensamento, que pela experiência histórica, somente poderes em pé de igualdade podem estabelecer limites uns aos outros: “Para que não se possa abusar do poder é preciso que, pela disposição das coisas, o poder freie o poder. Uma constituição pode ser de tal modo, que ninguém será constrangido a fazer coisas que a lei não obriga e a não fazer as que a lei permite”.
Segundo doutrina de Montesquieu, o Estado manifesta-se através de seus órgãos constitucionalmente previstos, por meio da separação das suas atividades em legislativo, executivo e judiciário, conforme ensina de José Afonso da Silva9:
O governo é, então, o conjunto de órgãos mediante os quais a vontade do Estado é formulada, expressada e realizada, ou o conjunto de órgãos supremos a quem incumbe o exercício das funções do poder político. Este se manifesta mediante suas funções que são exercidas e cumpridas pelos órgãos do governo.Vale dizer, portanto, que o poder político, uno, indivisível e indelegável, se desdobra e se compõe de várias funções, fato que permite falar em distinção das funções, que fundamentalmente são três : a legislativa, a executiva e a jurisdicional.

A função legislativa consiste na edição de regras gerais, abstratas, impessoais e inovadoras da ordem jurídica, denominadas leis. A função executiva resolve os problemas concretos e individualizados, de acordo com as leis; não se limita à simples execução das leis, como às vezes se diz; comporta prerrogativas, e nela entram todos os atos e fatos jurídicos que não tenham caráter geral e impessoal; por isso, é cabível dizer que a função executiva se distingue em função de governo, com atribuições políticas, co-legislativas e de decisão, e função administrativa, com suas três missões básicas: intervenção, fomento e serviço público. A função jurisdicional tem por objeto aplicar o direito aos casos concretos a fim de dirimir conflitos de interesse.


Em crítica à tripartição dos poderes, Hans Kelsen10 elabora teoria que apregoa que, na verdade, há uma bipartição das funções estatais em criar e executar o Direito, colocando a função judiciária como inerente à executiva deixando evidente em sua teoria que o legislativo é poder superior, pois para Kelsen para existir a democracia tem que ser dado ao Legislativo, cujos membros são eleitos pelo povo, o controle sobre os órgãos do Poder Executivo.
Em crítica ao pensamento de Kelsen, Luis Carlos Martins diz que:
Essas conclusões devem ser recebidas com algumas cautelas, sobretudo em face da pureza lógica do pensamento kelseniano, para quem no parlamento estariam contidas as representações legítimas da sociedade, e qualquer mecanismo de controle externo, feito por órgãos distintos, seria um afronta aos mandamentos da própria sociedade, expedidos através das decisões legislativas, ou da leis. Entretanto, a realidade dos fatos demonstra que nem sempre as decisões parlamentares têm levado em consideração a vontade da sociedade, pelo menos da maioria dos seus membros, inda mais quando atentam contra os dispositivos do texto constitucional, que, ao serem feridos, espargem, sobre o tecido jurídico-social, nódoas indeléveis de maléficas conseqüências. Dessorte que, não vemos, como Kelsen, que o princípio da separação de poderes seja um atentado à democracia, pois se for, então o próprio Estado também o é, já que a este cabe a criação e aplicação do Direito a ser posto em comunidade.
Embora reconheça a importância histórica da divisão tripartite das funções, afirma que a separação de poderes lesa a Democracia, pois que todo poder deveria residir no povo, e preconiza que é impossível atribuir a criação de Direito a um órgão e a sua execução a outro, de forma tão restrita que nenhum órgão venha a satisfazer simultaneamente ambas as funções.
Para tanto, Kelsen pensa o Estado como uma comunidade, ou seja, um grupo de pessoas consideradas pelo Direito com uma unidade, que foi criado por uma Ordem Jurídica nacional, portanto é indissociável do Direito, sendo o Estado formado por órgãos que manifestam a sua vontade.
Já o constitucionalista Karl Loewenstein11, com uma visão mais moderna da teoria da separação dos poderes, propõe uma divisão tripartite em: decisão política fundamental, execução da decisão e controle político, anunciando que o que realmente acontece é a distribuição de determinadas funções estatais para diferentes órgãos do Estado, e que a expressão poder é meramente figurativa, pois o que ocorre realmente é uma separação de funções, admitindo a consecução de funções diversas por diferentes órgãos.
A classificação proposta por Loewenstein se justifica por meio de dois fatores principais: o controle do poder e a eficiência do estado na prestação das políticas públicas, com o fim de colocar em prática os fundamentos da nação, assim como a plena eficácia dos direitos e garantias individuais.
Para Karl Loewenstein, tal como é pensado na atualidade acerca da separação dos poderes, não há divisão entre os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, mas sim um sistema de interpenetrabilidade, funcionando todos de forma harmônica, não havendo lugar mais, no Estado Moderno, para poderes estanques e impenetráveis.
Portanto, a separação dos poderes, tal como foi pensada, é inexequível na atualidade, como apregoa Celso Ribeiro Bastos12 ao afirmar que a intervenção entre as funções do estado é essencial, tendo a finalidade de que os poderes não se transformem em soberanos e assim independentes, deixando para trás a vontade política central, havendo a necessidade real de certa coordenação entre os mesmos e, além disto, a execução de atividades que caberia a outro Poder, visando a harmonia e a consecução dos fins almejados por um Estado de Direito.
3. As Funções Estatais na atualidade
Na atualidade, as atividades do Executivo, Legislativo e Judiciário, se desenvolvem com um mecanismo de freios e contra-pesos, com o fim da obtenção da harmonia entre os poderes, pois do contrário poderia um poder se sobrepujar a outro trazendo uma concentração indesejada do poder em apenas um órgão, caracterizando a retomada de governo absolutista. Desta forma repartiu-se o exercício do poder por órgãos distintos e independentes de forma que cada um limitasse a atuação desordenada do outro.
Urge, portanto, demonstrar, em linhas gerais, quais as principais características das distintas funções estatais na era moderna.
É imputado ao Legislativo como função fundamental, na medida em que dá guarida aos outros poderes em suas atuações, legislar, ou seja, elaborar normas, com o condão de ordenar a sociedade. Todavia, suas atividades não estão resumidas à elaboração das leis, pois que este Poder Estatal administra e julga, no momento que, por exemplo, concede férias ou licença a seus funcionários, fiscaliza os atos do Poder Executivo, as finanças e orçamentos, decide sobre os crimes de responsabilidade ou processa os ministros do STF.

No que se trata ao Poder Executivo, distinguiu Montesquieu que este exercia a atribuição de executar as leis, mas com a evolução do pensamento acerca da divisão dos poderes atualmente o Executivo também desempenha a função legislativa, por meio das medidas provisórias e delegada, além do que toma parte do processo legislativo pela iniciativa, sanção, veto e promulgação das leis.


Portanto, cabe ao Poder Executivo, modernamente, governar a nação e administrar visando aos interesses inerentes de um Estado liberal e democrático, sendo que com o acréscimo de atribuições houve aumento da importância da função executiva, antes relegada à simples execução das leis, como bem pondera o constitucionalista Manoel Gonçalves Ferreira Filho13 :
A mais flagrante das conseqüências dessa mudança de filosofia do Estado foi a extensão das tarefas de que foi este investido, ao mesmo tempo em que se alargava o campo de outras, que já eram suas. Ora, essa extensão foi principalmente uma ampliação das tarefas assumidas pelo Executivo. A este é que coube criar e gerir os serviços assistenciais, tomar o leme da vida econômica e financeira, impulsionar e mesmo dirigir os serviços públicos essenciais espaldando ou substituindo a iniciativa privada, fraca ou inexistente. Tudo isso recaiu sobre seus ombros porque sua estrutura concentrada lhe permitia as decisões prontas que nesses campos são necessárias.

Mais ainda, tendo em mãos a vida econômica, pelo controle do câmbio, dos meios de pagamento, do fisco, veio o Executivo a transformar-se no árbitro da vida social, cujas opções governam a tudo e a todos.


O último dos três poderes, conforme a teoria clássica de Montesquieu, seria o Judiciário encarregado da função jurisdicional, ou seja, aplica as leis aos casos concretos, com o fito de dirimir conflitos surgidos entre particulares ou entre estes e órgãos do poder público, fazendo valer o ordenamento jurídico de forma coativa. Ademais, o Poder Judiciário também exerce funções atípicas quando, por exemplo, administra concedendo licença ou férias aos seus funcionários, ou legisla editando normas regimentais.
4. Conclusão
Dentro deste percorrer histórico, acerca das funções do Estado, deve restar claro a importância de cada Função e dos seus órgãos constitutivos com as pessoas que lhe dão vida, no contexto político-social nas nações fundadas em um governo liberal, pois que são através destas que o Estado cumpre com seu papel de ordenar a sociedade com vistas ao desenvolvimento do país e do povo, promovendo o bem de todos, bem como protegendo os interesses da nação junto a outros Estados Soberanos.
E com base na interpenetrabilidade entre as funções: Executivo, Legislativo e Judiciário é que o Estado é composto harmoniosamente para desenvolver suas atividades precípuas.

BIBLIOGRAFIA


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1 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 22 ed. São Paulo: Saraiva. 2001. P. 351


2 Nascido em Estagira, na Calcídia, região dependente da Macedônia (384 a.c – 322 a.c), sua família estava ligada tradicionalmente à medicina e à casa Reinante da Macedônia.

3 John Locke (1621 – 1704), era filósofo, político e médico, formado na Crist Church College, em Oxford.

4 Charles Louis de Secondat, Barão de Montesquieu (1689 – 1755). Cabe aqui as palavras do professor Raymond Aron em As Etapas do Pensamento Sociológico: “num nível mais elevado, os historiadores das idéias situam Montesquieu ora entre os homens de letras, ora entre os teóricos da política; às vezes como historiador do direito, ,outras vezes entre os ideólogos que, no século XVIII, discutiam os fundamentos das instituições francesas, e até mesmo entre os economistas. A verdade é que Montesquieu foi ao mesmo tempo um escritor, um jurista, um filósofo da política e quase um romanticista”.

5 MONTEIRO, Maurício Gentil. A limitação da imunidade parlamentar. Apontamentos sobre a inconstitucionalidade da Emenda Constitucional nº 35/2001. Disponível em: http :// www.jus.com.br. Acesso em: 15 jul 2002

6 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 22 ed. São Paulo: Saraiva. 2001. P. 351.

7 Cidadãos, na Grécia Antiga eram considerados aqueles que exerciam seus direitos de participação política, ou seja, que tomam parte da vida pública da cidade, excluindo-se as mulheres, as crianças, os estrangeiros e os escravos, pois lhes era negado o direito de cidadania, conforme conclui Bernadette Siqueira Abrão em História da Filosofia, na Coleção “Os pensadores”: De fato, é em Atenas que o zoón politikón de Aristóteles aparece em sua plenitude, e disso o ateniense se orgulha, como (sic) características que o distingue de outros povos. Ele, ao contrário dos bárbaros, que despreza, não está submetido ao mando de um rei. Tem consciência de viver em sociedade; sabe que é ateniense porque é cidadão, e que é cidadão porque participa da vida pública da cidade. Os destinos da polis são de responsabilidade de todos os cidadãos, acima dos quais não há nada a não ser as leis que eles mesmos elaboraram.A idéia de que a soberania é da lei – não dos deuses ou de algum rei – constitui o fundamento da democracia grega. Até chegar a ela, os atenienses passaram por vários sistemas de governo. Diante de sérios conflitos entre grupos sociais que disputam o poder, chegaram mesmo a escolher tiranos (que então significavam “árbitros”) para servir de mediadores dos diversos interesses, encarnando a autoridade da lei. Por fim, na democracia, a lei tornou-se impessoal, obra coletiva, resultado da decisão tomada por todos, reunidos em assembléia pública. Mas bem entendido: todos menos mulheres, crianças, estrangeiros e escravos – aos quais era negado o direito à cidadania.”

8 MONTESQUIEU. Do espírito das leis. Tradução de Leôncio Martins Rodrigues. São Paulo: Nova Cultural. 1999. Coleção Os Pensadores

9 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 16 ed. São Paulo: Malheiros. 1999. P. 112.


10 Teoria Geral do Direito e do Estado. Título original: General Theory of Law and State.

11 Teoria de la Constitucion

12 Op. Cit., p. 354/355

13FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 27 ed. São Paulo: Saraiva. 2001. p. 217/218


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