Ação transversal intersetorial – entre o racional e o conjuntural



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Encontro08.08.2016
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Ação transversal intersetorial – entre o racional e o conjuntural
* Jorge Mesquita Huet Machado

Introdução

A área de saúde do trabalhador se caracteriza por uma intensa multiplicidade disciplinar e temática. Isso se reflete no desafio de elaborarmos uma política radicalmente transdisciplinar e construtivista que dê conta da dinâmica do trabalho e de sua relação com a saúde. Essa dinâmica deve ter por base a interação do trabalho com a saúde a partir do cotidiano do mundo do trabalho com suas relações humanas e técnicas.

O entendimento do trabalho e da saúde no contexto da vida estabelece um olhar particular ao objeto central da saúde do trabalhador, definido pela relação entre o processo de trabalho e a saúde inserida no cotidiano, para além das relações de emprego. Levando em consideração as relações de trabalho e todas as formas de desgastes sejam eles sistemáticos, repetitivos, episódicos e evitáveis, a que os trabalhadores estão submetidos.

O documento convocatório do Seminário aponta como um dos pontos a ser debatido e aprofundado... “o papel do Estado: reflexão e proposição de estratégias para o aperfeiçoamento dos papéis do estado, na concepção da Seguridade Social e da proteção do trabalho enquanto: 1) definidor, regulador e fiscalizador de políticas públicas de interesse à Saúde dos Trabalhadores; 2) fomentador e financiador de atividades e projetos afins ao desenvolvimento econômico e social e de promoção da saúde e cidadania; 3) executor de ações, inclusive aquelas relativas à vigilância e fiscalização de atividades, de processos e de ambientes de trabalho e à atenção à saúde; 4) regulamentador da repartição de atribuições e competências entre os níveis e órgãos da federação; 5) regulamentador de mecanismos de harmonização da implementação e da execução de ações de natureza intersetorial; 6) implementador dos princípios, conceitos e práticas visando a garantia de direitos e benefícios previdenciários”.

Nesse sentido, a construção de um modelo intersetorial e transversal, a partir da ótica da promoção da saúde será foco desta reflexão. Atente-se também, na formulação do modelo para ações participativas emancipatórias, característica estruturante da democracia e da qualidade nas políticas públicas em saúde do trabalhador.

Para começarmos a pensar estrategicamente a interinstitucionalidade e a transversalidade das ações em saúde do trabalhador, podemos apontar os seguintes pressupostos consensuais, o foco positivo do discurso dos diversos atores envolvidos, sejam eles sindicais, acadêmicos ou institucionais.




  1. As ações dos órgãos públicos devem ser articuladas, dadas as características interdisciplinares do campo da saúde do trabalhador. Ações intersetoriais deverão ser, dessa forma organizadas para esse fim.

  2. É fundamental a participação popular na formulação de políticas de promoção da saúde e, em particular, nas ações de saúde do trabalhador.

  3. O objeto da ação de saúde do trabalhador, a relação processo de trabalho com a saúde é de natureza transdisciplinar.

A nossa questão central ou o nosso problema é que, embora a ação transversal seja consensual e princípio de governo, não existem elementos estruturais para execução de tal política com a amplitude desejada, sejam eles institucionais ou acadêmicos. Tampouco existe um amadurecimento da sociedade, pois os movimentos sociais estão longe de exigir soluções para os problemas relacionados à saúde dos trabalhadores.

Dessa forma, a fim de que se possa propor ações interinstitucionais e transversais, é preciso reconhecer a existência de três grandes falhas: estrutura articuladora insipiente, força social precária e base acadêmica transdisciplinar dispersa.
Em termos conjunturais, as instituições, os movimentos dos trabalhadores e a academia estão em crise de perplexidade diante das transformações do mundo do trabalho e da falta de perspectiva de enfrentamento dos condicionamentos sociais em relação à ordem econômica mundial organizada na lógica do capital financeiro.

Falamos em crise também pelo tipo de modelo vigente ser radicalmente limitado na sua abrangência populacional e na sua qualidade, bem como nas respostas organizadas no dia a dia são de uma constante exclusão, que atinge o próprio setor público, setores informais da economia e setores constantemente terceirizados que permanecem à margem das ações institucionais em curso.

Em relação aos seus próprios cotidianos os campos institucional, do movimento social e acadêmico refletem situações decorrente da conjuntura brevemente apontada acima que devem ser relatadas para que os entraves decorrentes se tornem claros e superáveis.

Crise no campo institucional

A primeira postulação abre o debate sobre a necessidade de uma articulação interinstitucional. De que forma - ou formas - as ações concretas serão coordenadas, diante da ausência ou da precaridade de estruturas de comando transversal e de articulação interinstitucionais. Os condicionantes da falta de articulação podem ser apontados ao analisarmos as histórias institucionais com suas forças políticas e corporativas e suas recentes disputas.

Em uma breve reflexão, sobre a política de saúde do trabalhador no Brasil constatamos que, de uma forma geral, as ações de saúde do trabalhador ainda são dominadas e exercidas hegemonicamente pelas empresas. Isso porque o lócos central de realização das ações é a empresa através de seus Serviços Especializados em Medicina do Trabalho e em Engenharia de Segurança os SESMTs. Configurando-se dessa forma, um modelo privado assistencial de baixa qualidade e com uma relação precária com o Sistema Único de Saúde.

Esse modelo se apresenta com um forte laço com o Estado na busca contínua da privatização e de transformação e na consolidação do setor de saúde e segurança como campo de negócios promovendo assim sua reprodução e a acumulação de capital no seu interior.

A predominância ou a hegemonia empresarial busca se consolidar com iniciativas desenvolvidas via a discussão da Norma Reguladora dos SESMTs .

Outras disputas recentes como a de privatização do seguro acidente e a retirada do percentual oriundo do SAT para a Fundacentro, a desqualificação das iniciativas de controle e de regulação das relações de trabalho por via da fiscalização, com a redução da qualificação técnica de sua interlocução, com a redução do controle tecnológico e a banalização da fiscalização dos ambientes de trabalho.

Novas regulamentações internas com a introdução do novo sistema de pontuação que não prevê ações integradas e também não pontua interações com sindicatos e atividades programas a partir de processos contínuos de acordos ou de qualquer sistematização estratégica.

Todas essas políticas recentemente representam na prática um enfraquecimento da interlocução institucional com o Ministério do Trabalho e Emprego, colocam-se na contra mão das ações integradas e transversais e apontam para um predomínio na relação público-privado, em um modelo de Estado calcado em propostas formuladas por atores políticos e sócias que defendem o Estado mínimo.

Para ampliarmos a visão desse cenário institucional, apresentamos um quadro sumário das práticas recentes desenvolvidas pela Saúde e pela Previdência, em que ambas vivem processos de ampliação de seus protagonismos na área de saúde do trabalhador.

A Previdência vive hoje um paradoxo. Se, por um lado, aumenta a capacidade de intervenção com políticas de racionalização e utilização das informações previdenciárias1; por outro lado, a tradição de exclusão e de autoritarismo institucional, centrado no saber médico, promove um acolhimento ao segurado em bases arcaicas e sem escala diante das demandas sociais existentes nesse campo. A dificuldade de realização de nexos entre as doenças e o trabalho é constante o que gera um conflito no qual os centros de referência das prefeituras vêm-se legitimando e concentrando suas práticas. Dessa forma, esses centros tornam-se aliados dos trabalhadores na disputa do mencionado nexo com a previdência, estabelecendo disputas que podem ser caracterizadas como “Estado versus Estado”.

Pelo lado do setor Saúde em recente avaliação da Vigilância em Saúde do Trabalhador no SUS, Lacaz et Cols (2002) apontam para a existência de uma prática ainda incipiente concentrada nos estados e em processo de municipalização focalizado na região sudeste. Com exceção da Bahia em que o Cesat representa uma experiência consolidada e que possibilitou a criação de serviços regionais e do Rio Grande do Sul que com o processo de discussão amplo da Conferência Estadual de Saúde do Trabalhador em 2002 fomentou um processo de municipalização no estado.

A organização institucional, em termos gerais, as ações do SUS em saúde do trabalhador apresentam serviços com um alto grau de instabilidade e com dificuldades de articulação intrasetorial. Embora tenham um grande potencial de universalização, são diretamente dependentes das políticas públicas e de apoios institucionais de outras instâncias e impulssionados por demandas pontuais, com alto grau de sazonalidade, ou mesmo, não devidamente organizadas. A fraqueza política dos municípios é flagrante, diante dos poderes de grupos empresariais dominantes em suas respectivas regiões.

No âmbito do Ministério da Saúde, (MS) a proposta está focada no financiamento e ampliação para nacionalização de um modelo de serviços de referência em saúde do trabalhador via Rede Nacional de Saúde do Trabalhador (Renast). Focado nas ações assistenciais, dada as pressões das demandas descritas anteriormente e, diante de uma fragmentação interna ao próprio MS das ações de Vigilância em Saúde do Trabalhador.

A vigilância é compartilhada pela Coordenação de Saúde do Trabalhador – a Cosat -, pela Vigilância Ambiental na Secretaria de Vigilância em Saúde e pela Vigilância Sanitária nas instâncias estaduais e em alguns municípios e indiretamente pela toxicologia na Agencia Nacional de Vigilância Sanitária a ANVISA. Isso faz com que não exista uma instância articuladora, mesmo interna ao setor, tornando a mensagem da importância da realização de ações de vigilância em saúde do trabalhador ineficaz e ambígua para os estados e municípios. Sem uma real motivação de exercício de uma atividade de alta complexidade e conflitiva intra setorialmente, intersetorialmente e socialmente.



A crise do controle social

A segunda falha estruturante apontada nos coloca o desafio da inclusão, ganharmos força popular para que a agenda de saúde do trabalhador passe a ser compartilhada pelos movimentos sociais, para que a agenda seja fruto do movimento social, como no exemplo da AIDS, que é um modelo para refletirmos. Na luta pelo combate a AIDS as participações acadêmica e popular exercem um processo de controle social forte, que contribuem tecnicamente e politicamente para o estabelecimento de um alto grau de prioridade para o controle e o tratamento da AIDS na agenda social mundial.

A história nos oferece exemplos de quem faz controle social do Estado é o Capital que consolidam capilarmente suas relações com as instituições, através mesmo de várias instâncias que se integrariam em uma política pública transversal de saúde do trabalhador.

A conjuntura apresenta situações que reforçam essa possibilidade, caso as pressões de setores empresariais venham vencer as resistências específicas erguidas com muito esforço no interior do aparelho de Estado, fragilizado por uma lógica política sustentada, em sua maioria, por processos clientelistas e de políticas de alianças regionais e pulverizadas. Mesmo a resistência opera em uma lógica de estruturas partidárias carcomidas por interesses pessoais e de grupos sociais com referenciais internos.

A discussão do interesse social amplo sobre as formas de produzir, as tecnologias que devem ser utilizadas e desenvolvidas e o que produzir é algo fora de alcance. Quais os rumos da sociedade e que objetivos de qualidade de vida desejamos ficam mascarados por interesses imediatos restritos, direcionados pela força do capital com auxílio das corporações e das compartimentações acadêmicas e políticas.

Devemos estar presentes e denunciar o que está acontecendo no mundo real onde vale o econômico e a geração virtual do emprego têm afogado a discussão por melhores condições de trabalho e de eliminação da precarização do trabalho. A luta por emprego digno e a sustentabilidade do desenvolvimento deve ser mantida nem que seja na pauta contra-hegemônica, mesmo em uma sociedade atordoada pelo capital financeiro.

Convivemos com a dificuldade de implantação de propostas setoriais mais avançadas de controle social - como a do Observatório do MS - têm tido pouca atenção e estão banalizadas e transformadas em site de Internet.

Os trabalhadores e suas representações embora presentes no governo não têm formulado nem apresentado de forma clara propostas de fortalecimento do controle social. Temos visto uma submissão de lideranças as proposições tecnocratas e mesmo antigas e contraditórias diante da história dos movimentos sociais. A reforma da previdência é um exemplo simbólico da fraqueza da força dos trabalhadores no interior do próprio governo.



Crise no campo dos saberes

Do lado acadêmico, a perplexidade é visível pela falta de uma base conceitual que harmonize as ações transversais, sendo este um dos elementos fundamentais para a superação da crise de perplexidade institucional, de formulação, de resistência e de representatividade.

A formulação interdisciplinar, resultante do entendimento da saúde do trabalhador por vários atores sociais, não tem dado conta desse conflito. A construção conceitual da área tem se pautado por hierarquizações que não correspondem aos papéis possíveis de serem desempenhados pelas instituições isoladamente.

A hierarquia proposta pelo SUS, em sua formulação de Saúde do Trabalhador, estabelece uma organização interdisciplinar a partir da epidemiologia, constituindo um saber dogmático característico da área de saúde. Por sua vez, no campo do Ministério do Trabalho e Emprego, o arcabouço interdisciplinar da saúde do trabalhador é fundamentado e hierarquizado através da submissão das outras disciplinas ao estudo das relações de trabalho. Essa disputa teórica é muitas vezes intuitiva e, sobretudo, condicionada pelos próprios micropoderes existentes dentro das instituições de referência. Isso inclui de forma perversa os corporativismos que se auto-reproduzem como fim de sua ação institucional, constituindo-se num campo fechado de negócios e saberes.

O desafio de superar o que se pode chamar de uma tendência de inércia conflitiva é bastante atual e só acontecerá se enfrentarmos, conceitualmente e de forma consciente, as bases de nossas práticas cotidianas, em suas dimensões para fora de seus setores, como políticas públicas e ações dentro de um contexto social mais amplo.

Conceitos derivados do campo da saúde do trabalhador e das relações do trabalho são fundamentais para o entendimento e para as ações concretas desenvolvidas nos últimos anos nas instituições e na academia pelos departamentos multiprofissionais e interdisciplinares. As bases da Epidemiologia Social da América Latina (Laurell & Noriega, 1989) e da Ergonomia francesa de Alain Wisner, aplicadas ao mundo do trabalho, trouxeram avanços e representam os fundamentos essenciais para a intervenção sanitária no campo das relações entre a saúde e o trabalho, como por exemplo os conceitos de carga e de atividade; entretanto, os conceitos oriundos de disciplinas e arranjos ainda interdisciplinares não dão conta da dimensão socio-econômica que é um condicionante macro estrutural da relação saúde-trabalho, trazendo tensões aos grupos que desenvolvem suas práticas institucionais.

Diante desse impasse, é necessária a adoção de conceitos que conciliem o arcabouço multiprofissional e multidisciplinar em uma perspectiva transdisciplinar, em que tais conceitos sejam compartilhados por diversas disciplinas.

Devemos enfrentar esse desafio também nas universidades arcaicamente divididas em disciplinas e cátedras. A criação de institutos temáticos transversais devem ser incentivados, bem como projetos integradores de disciplinas com a organização de cursos de especialização multiprofissionais. A convivência cria as condições para o trabalho integrado entre as pessoas, as profissões e entre as instituições.

A saúde como a saúde dos trabalhadores é transdisciplinar e fundamentalmente popular.

A crise em crise ou elementos de superação.

Alguns sinais, porém, nos indicam que não estamos sós nem que perdemos a disputa de construção de ações transversais.

Em primeiro lugar e já amplamente referido, é o próprio discurso do governo que tem como princípio básico e compromisso de campanha as ações transversais, em que o Ministério das Cidades é um exemplo concreto de fomento de tal premissa.

Existem ainda processos desencadeados, como a própria discussão da 3º Conferência de Saúde do Trabalhador é um exemplo claro de vitalidade do debate e da persistência do tema da integração e da transversalidade.

A própria configuração complementar do modelo descentralizado do setor saúde com as instâncias regionalizadas dos setores da previdência social e do trabalho, que se articulam nacionalmente, constituindo uma rede que pode ser uma base da integração local e regional.

Os concursos públicos e processos de qualificações internas às instituições que estão programados para 2005, poderão gerar um impacto modernizante, diluidor dos corporativismos internos.

A crise e as crises são sempre processos que precedem o crescimento e é inegável que teoricamente esse debate da transversalidade já esteja em um grau de amadurecimento que deve se refletir em práticas institucionais principalmente em campos da ciência aplicada como o da saúde.

A própria capacidade dos movimentos sociais e acadêmicos comprometidos com o processo democrático no Brasil de agregar forças sociais renovadas e de formulação de propostas, processo o qual insiro a ABRASCO e desde já faço a provocação a seguir para o debate.



Propostas

1. Estabelecer a perspectiva do estudo do trabalho como forma de violência nos parece promissor. Do ponto de vista didático e social, esse conceito é de fácil entendimento, gera uma indignação imediata e é mobilizador e organizador de reações sociais, sejam elas institucionais, acadêmicas ou populares.

2. Observar a relação entre a violência do campo e o trabalho rural bem como da violência urbana com o trabalho que se desenvolve nas ruas - a mortalidade dos policiais por exemplo - são objetos novos e fundamentais na forma de reorganizarmos os estudos e para lançar olhares mais abrangentes ao nosso foco organizador da área de saúde do trabalhador.

3. Estimular a definição de processos de integração das ações a partir dos objetos em uma agenda que vislumbramos a partir da nossa experiência, de 20 anos - as lutas do reconhecimento das Lesões por Esforços Repetitivos, do banimento do amianto, do uso restrito do Benzeno e da proibição do jateamento de areia – são experiências estruturantes em termos de formulação e formação de redes interinstitucionais constituidoras de ações transversais,

4. Agregar o estudo e a intervenção nacional nos acidentes de trabalho fatais, estabelecer programas de saúde do trabalhador para os trabalhadores públicos das prefeituras, estados e da união, incluindo os terceirizados, levar em consideração o trabalho informal realizado nas ruas das cidades e do trabalho rural para definição de um novo modelo que se aproxime da universalidade.

5. Buscar coletivamente a construção conceitual da transversabilidade na área de saúde do trabalhador, através de reflexão coordenada pela ABRASCO com rebatimentos nas propostas de formação de profissionais e de bases para editais de fomento à investigação.

6. Apontar ao Ministério da Saúde a necessidade da realização sistemática de avaliação das ações de saúde do trabalhador no SUS e da criação de mecanismos ou instâncias de articulação da ação de vigilância entre si e com as ações de assistência em consonância com os princípios da promoção em saúde.

7. Estabelecer Fórum Permanente de Coordenação da Política Nacional de Saúde do Trabalhador. Esse fórum interministerial contaria com a participação da academia e dos movimentos sociais no processo de construção e acompanhamento permanente das ações transversais de governo. É preciso ir além da Conasq, da CIST e do Geisat, revendo e fortalecendo tais instâncias, constituindo um Conselho Nacional de Saúde do Trabalhador –CNST- formulador e avaliador das políticas transversais da área.

8. Construir uma política de saúde do trabalhador que exerça suas funções tranversalmente e interinstitucionalmente com o controle e a participação popular.

9. Fortalecer estratégias de intervenção e de espaços interinstitucionais de discussão de políticas de ação nos condicionantes das situações e atividades de risco, buscando a sua redução e eliminação por substituições tecnológicas sustentáveis, no sentido da redução do impacto ambiental, social e na saúde.

10. Constituir comandos únicos a partir de objetos e experiências concretas, processos de negociação e fóruns estratégicos para acompanhamento das prioridades, casos, problemas definidos coletivamente. Muitas vezes a saúde, a previdência e o trabalho possam ser protagonistas coadjuvantes, liderados por forças sociais e mesmo outros setores.

11. Definir espaços no orçamento para ações transversais coordenadas por instâncias de representação múltipla nos vários âmbitos da gestão pública.

12. Definir uma pauta da Renast nacional e regionalmente em processos participativos, acoplados com uma avaliação continuada e um processo de formação de recursos humanos interligado, possibilitando processos contínuos de vigilância em saúde do trabalhador.

13. Estabelecer a discussão da vigilância em saúde do trabalhador como estratégia estruturante das ações em saúde do trabalhador, na perspectiva que a Renast possa ser pautada por respostas aos movimentos sociais e pela organização de redes de vigilância locoregionais e nacionais, conforme Figura 1.

14. Revitalizar o Observatório da Saúde do Trabalhador como estratégia de controle social, de formação de recursos humanos e de informação.

Bibliografia


Lacaz FAC, Machado, JHM & Porto, MFS 2002. Estudo da Situação e Tendências da Vigilância em Saúde do Trabalhador no Brasil. Relatório Final. [mimeo]

Laurell AC & Noriega M, 1989. Processo de Produção e Saúde. Trabalho e Desgaste Operário.São Paulo: Cebes – Hucitec.

Machado JHM 1996. Alternativas e processos de vigilância em Saúde do Trabalhador: a heterogeneidade da intervenção. Tese de Doutorado. Escola Nacional de Saúde Pública, Rio de Janeiro.

Porto MFS, Machado JMH & Freitas, CM, 2000. Promoção da Saúde e intersetorialidade: a experiência da Vigilância em Saúde do Trabalhador na Construção de Redes. VI Congresso Brasileiro de Saúde Coletiva. Anais. CD Rom


* Texto contribuição da Abrasco para o Encontro preparatório da 3º CNST

FIGURA 1: Rede de Vigilância em SAÚDE DO TRABALHADOR





hemisfério do

trabalhador

hemisfério da

empresa


AMBIENTE DE TRABALHO ATIVIDADE EXPOSIÇÃO

NÚCLEO
Relação processo de trabalho e saúde


ESFERA EXECUTIVA

TRABALHADOR OCUPAÇÃO EFEITO





SUS

DRT/MTE







ESFERA ACADÊMICA

Outras

instituições




ESFERA ESTRATÉGICA




SOCIEDADE MÍDIA


Acordos, comissões, instâncias interinstitucionais

Modificado de Porto, et al. 2000




1 Através de propostas técnicas de nexo epidemiológico,a criação do Perfil Profissiográfico Previdenciário o PPP e de incorporação dos fiscais especialistas em engenharia de segurança e medicina do trabalho.






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