ApelaçÃo cível sétima câmara cível



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AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ADOLESCENTE INFRATOR. ART. 227, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. OBRIGAÇÃO DE O ESTADO-MEMBRO INSTALAR E MANTER PROGRAMAS DE INTERNAÇÃO E SEMILIBERDADE PARA ADOLESCENTES INFRATORES.

1. Descabimento de denunciação da lide à União e ao Município. 2. Obrigação de o Estado-Membro instalar (fazer as obras necessárias) e manter programas de internação e semiliberdade para adolescentes infratores, para o que debe incluir a respectiva verba orçamentaria. Sentença que corretamente condenou o Estado a assim agir, sob pena de multa diária, em ação civil pública proposta pelo Ministério Público. Norma constitucional expressa sobre a matéria e de linguagem por demais clara e forte, a afastar a alegação estatal de que o Judiciário estaria invadindo critérios administrativos de conveniência e oportunidade e ferindo regras orçamentarias. Valores hierarquizados em nível levadíssimo, aqueles atinentes à vida e à vida digna dos menores. Discricionariedade, conveniência e oportunidade não permitem ao administrador se afaste dos parâmetros principio lógicos e normativos da Constituição Federal e de todo o sistemalegal. 3. Provimento em parte, para aumentar 0 prazo de conclusão das obras e programas e para reduzir a multa diária.


APELAÇÃO CÍVEL SÉTIMA CÂMARA CÍVEL

N° 596 017 897 SANTO ÂNGELO

EXMO. SR. DR. JUIZ DE DIREITO DA VARA DA INFÂNCIA E DA JUVENTUDE DA COMARCA DE SANTO ÂNGELO

APRESENTANTE ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

APELANTE MINISTÉRIO PUBLICO

APELADO

A C Ó R D Ã O



Vistos, relatados e discutidos os autos.

Acordam, em Sétima Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado, a unanimidade, rejeitadas as preliminares, prover, em parte, o apelo e, em reexame necessário, confirmar parcialmente a sentença, nos termos dos votos a seguir transcritos. Custas na forma da lei. Participaram do julgamento, além do signatário, os Excelentíssimos Senhores Desembargador Eliseu Gomes Torres e Doutor Carlos Alberto Alves Marques, Juiz de Alçada em Regime de Substituição.

Porto Alegre, 12 de março de 1997.

DES. SÉRGIO GISCHKOW PEREIRA,

RELATOR-PRESIDENTE.
RELATÓRIO

DES. SÉRGIO GISCHKOW PEREIRA - RELATOR-PRESIDENTE



  1. Adoto, inicialmente, o relatório da sentença, de fls. 185/188, que passo a transcrever:

"O Ministério Público, por seu Promotor de Justiça Curador da Infância e da Juventude, aforou AÇÃO CIVIL PÚBLICA

contra o Estado do Rio Grande do Sul.

"Alega, em síntese, que o Estatuto da Criança e do Adolescente institui uma série de medidas sócio-educativas visando a, em um processo de responsabilização do jovem, pessoa em desenvolvimento, assegurar ao adolescente autor de ato infracional sua reinserção no contexto social.

"Entre estas medidas prevê duas privativas de liberdade a saber a inclusão em programas de semi-liberdade e internamento a serem cumpridas em unidades especializadas (art. 112, V e VI).

"Sustenta o autor que o art. 124 do ECA elenca os direitos do adolescente privado de liberdade, estando nos arts. 94 e 120, parágrafo segundo, as obrigações das entidades que desenvolvam os já mencionados programas.
Dentre os direitos assegurados ao jovem infrator privado de liberdade encontra-se o de cumprir a medida na mesma localidade ou na mais próxima da residência de sua família com garantia de visitas ao menos semanais.
"Nesta linha a Assembléia Legislativa do Estado aprovou e o Poder Executivo sancionou a Lei n° 9.896/93 de 9 de junho de 1993 pela qual foram criados no âmbito estadual dez Juizados Regionais da Infância e Juventude. Um deles,
já instalado na Comarca de Santo Ângelo, com base territorial na região noroeste do Estado, com sede em Santo Ângelo e abrangência nas seguintes Comarcas (Resolução 99/93 do CM/TJ): Augusto Pestana, Campina das Missões, Campo Novo, Catuípe, Cerro Largo, Coronel Bicaco, Crissiumal, Cruz Alta, Giruá, Guarani das Missões, Horizontina, Ijuí, Palmeira das Missões, Santo Augusto, Santo Cristo, São Luiz Gonzaga, Tenente Portela, Três de Maio, Três Passos e Tucunduva . "A execução das medidas sócio-educativas privativas de liberdade está incluída entre as tarefas dos Juizados Regionais, todavia não foi providenciado pelo Estado a criação de uma unidade adequada em Santo
Ângelo.
"Discorre a inicial que nas peças que integram o Inquérito Civil que instrui o pedido se verifica a omissão do Governo do Estado no atendimento às previsões legais pertinentes ao adolescente infrator. Consta dos autos documentação enviada pelo então presidente da FEBEM, Sr. Ricardo Souza Queiroga (fls. 31/63), dando conta do fato de o mencionado órgão estatal, responsável pelo cumprimento das medidas privativas de liberdade a adolescentes infratores, possuir projeto para implantação de unidade, orçada em U$ 250.000,00 (duzentos e cinqüenta mil dólares americanos), com capacidade de atendimento a 30 adolescentes, tendo tal proposta sido incluída no Plano Plurianual da FEBEM para o quadriênio 91/95.

"A mesma documentação informa que não foram destinados recursos pelo Governo para execução da obra e que, conseqüentemente, inexiste previsão acerca do cronograma de implantação de uma unidade dessa espécie em Santo Ângelo.


"Sustentando a responsabilidade do Estado do Rio Grande do Sul na implantação e manutenção dos programas de atendimento ao adolescente infrator privado de liberdade, respaldado no contido na Resolução n° 01/94 do Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente, publicada no Diário Oficial do Estado, no uso de suas atribuições, requer o órgão do parquet estadual a condenação do Estado ao cumprimento de obrigação de fazer, consistente em incluir no próximo orçamento verba suficiente para criar, instalar e manter em funcionamento programas de internação e
semiliberdade para adolescentes infratores, em Santo Ângelo, com observância estrita das normas do art. 94 do Estatuto da criança e do Adolescente, que possibilitem o respeito aos direitos previstos no art. 124, do mesmo diploma legal e que atendam a demanda do Juizado Regional, bem como a concluir as obras e colocar em funcionamento os referidos programas no prazo de seis meses contados a partir do inicio do exercício orçamentário, tudo sob pena de pagamento de multa diária no valor de RS 5.000,00 (cinco mil reais).

"Com a inicial trouxe farta documentação (fls. 12/101).

'0 requerido foi regularmente citado e ofereceu contestação (fls.107/119).

"Preliminarmente pretende denunciação da lide à União Federal – Ministério da Justiça com base em protocolo de intenções com aquele Ministério visando à construção e criação de casas de internação destinadas a adolescentes infratores no Estado.

"Pugna ainda pela denunciação da lide do Município de Santo Ângelo com força no mesmo Protocolo.
"Aduz a impossibilidade jurídica do pedido por entender que a pretensão insculpida na inicial afronta o poder discricionário do administrador público, com violação do princípio de harmonia entre os poderes (art. 2. da CF e 149 e seguintes da Carta Estadual).

"No mérito sustenta a inviabilidade da demanda, retomando a questão da discricionariedade do administrador público a quem incumbe traçar os planos e/ou programas que entender mais adequados para o atendimento dos problemas da infância e da juventude, sempre sob o prisma do binômio necessidade/possibilidade, referindo lições de administrativistas estatutistas e jurisprudência que entende sustentam sua posição. "Afirma que a presente causa extrapola os limites da ação civil pública postulando julgamento antecipado da lide, traz documentos (fls. 120/174).


"Houve réplica (fls. 176/179), onde o autor rebate os argumentos do réu, do descabimento da denunciação da lide, bem como a procedência do pedido que não afronta os princípios aduzidos pelo réu em suas razões. "A fl. 182 consta resposta do Poder Público Municipal de Santo Ângelo, à consulta determinada por este Juízo, onde informa haver à disposição da FEBEM área do Município para a edificação da unidade de internamento reclamada. "

2. O Magistrado sentenciou às fls. 185/210, julgando procedente a pretensão deduzida em juízo pelo Ministério Público para o efeito de condenar o Estado do Rio Grande do Sul ao cumprimento da obrigação de fazer consistente em incluir no próximo orçamento verba suficiente para criar, instalar e manter em funcionamento programas de internação e semiliberdade para adolescentes infratores, em Santo Ângelo, que observem estritamente as normas do art. 94 do ECA, que possibilitem o respeito aos direitos previstos no art. 124 do mesmo diploma legal e que atendam à demanda do Juízo Regional; bem como concluir as obras e colocar em funcionamento os referidos programas no prazo de seis (06) meses, contados a partir do início do exercício orçamentário, tudo sob pena de pagamento de multa diária no valor de R$ 5000,00 (cinco mil reais), em favor do Fundo Municipal da Criança e do Adolescente do Município de Santo Ângelo.


Outrossim, determinou o Reexame Necessário da Ação Civil Pública em apreço.

3. Inconformado, apelou o Estado do Rio Grande do Sul (fls. 216/231).

Renovou as preliminares aduzidas em contestação, suscitando:

a) Denunciação à Lide da União Federal - Ministério da Justiça, eis que foi assinado em 1995 Protocolo do Intenções entre o Ministério da Justiça e o Governo do Estado visando a criação e construção de casas de internação destinadas à adolescentes infratores sujeitos às medidas privativas de liberdade e de semiliberdade. Desta forma, o Ministério da Justiça compromete-se em proporcionar os recursos materiais, tendo inegável interesse na causa, e, nos termos do art. 70, inc. III do CPC, devendo ser citado para respondê-la.

b) Denunciação à Lide do Município de Santo Ângelo, eis que sendo este Município sede de Juizado Regional da Infância e da Juventude deve compor a relação processual, posto que está constitucionalmente obrigado a coordenar e executar tais programas.

Invocou os arts. 204, I c/c art. 227, § 7° da Cf, bem como o art. 88, inc.I do ECA, o qual estabelece a municipalização do atendimento da criança e do adolescente, em obediência à Carta Magna, que preceitua a descentralização político-administrativa.


Por fim, aludiu o Protocolo de Intenções referido, na cláusula segunda, item 2, letra "c", ponderando haver liame constitucional e infra-constitucional abrangendo o Município, devendo o mesmo ser citado para responder a presente ação.
c) Da Impossibilidade Jurídica do Pedido.

O pedido formulado pelo MP e integralmente acolhido pelo juízo a quo culmina por afrontar o poder discricionário do administrador público, pois retira deste todo e qualquer juízo de discricionariedade e de conveniência e oportunidade. Além disso, viola o princípio da harmonia dos poderes (art. 2° da CF) e as normas pertinentes ao Orçamento (art. 149 e segts. da CE).

A elaboração do orçamento do Estado é atribuição do Poder Executivo, com a aprovação do P. Legislativo, não tendo o Poder Judiciário competência para alterar ditas atribuições. Em assim considerando, a decisão singular extrapolou os limites legais, desconsiderou o plano plurianual, as diretrizes orçamentarias e a lei orçamentaria anual. Impõe-se, assim, que o pedido e a sentença sejam considerados juridicamente impossíveis.

No que pertine ao mérito recursal, insiste que o decisum invadiu esfera privativa do P. Executivo, ingressando em aspectos de oportunidade e conveniência.

A inclusão de verba no orçamento do Estado seria atribuição afeita ao juízo de discricionariedade do Poder Executivo. O Poder Judiciário não pode, à margem da lei, adentrar em critérios de oportunidade e conveniência para determinar a priorização das necessidades na execução das obras e serviços públicos reclamados pela sociedade. Nesse sentido, elencou farta doutrina e jurisprudência, pugnando pela improcedência da demanda.

Afinal, insurgiu-se contra a cominação de prazo máximo para conclusão das obras (seis meses) com pena de multa diária, cujo valor fixado é exorbitante.

Isto posto, requereu fossem acolhidas as preliminares e, no mérito, fosse julgada improcedente a ação, dando-se total provimento ao apelo.

4. 0 MINISTÉRIO PÚBLICO ofereceu contra-razões (fls. 233/241).

Argumentou pela improcedência das alegações recursais, as quais limitaram-se a reiterar os fundamentos já totalmente superados no processo.

Inicialmente frizou o descabimento das pretendidas denunciações da lide. A obrigação, inequivocamente, é do Estado do Rio Grande do Sul e o Protocolo de Intenções firmado pelo Ministério da Justiça e pelo Município de Santo Ângelo não faz estes sujeitos passivos da pretensão deduzida na inicial.

O repasse dos recursos federais é assunto a ser equacionado pelo requerido, mas não nos limites da ação, já que apenas a ele incumbe a responsabilidade de execução e manutenção dos programas de semiliberdade e internação
Quanto ao Município, convém ressaltar que ele não tem qualquer encargo legal na execução das medidas sócio-educativas, a ele cabendo a execução de medidas de proteção.

Asseverou ser inequívoca a responsabilidade dos Estados-Membros pela manutenção dos programas de atendimento de adolescentes infratores privados de liberdade.

Outrossim, reportou-se às alegações expendidas na inicial e na réplica, pedindo que as mesmas integrassem as presentes contra-razões.

Com relação à alegada impossibilidade jurídica, mencionou que jamais se pretendeu negar a existência do poder discricionário atribuído ao administrador público, todavia enfatizou que hoje, perante a moderna doutrina de Direito Administrativo, não possui ele a amplitude pretendida pelo Estado, ora apelante.

E, também, incorreta a visão que retrata interferência na órbita do Poder Executivo ou do Poder Legislativo, bem como são insubsistentes as referências feitas no apelo vendo atropelo do Poder Judiciário, visto que a sentença limitou-se a condenar o Estado a adotar comportamento que lhe é exigível ante os ditames legais e que se nega a adotar

Da mesma forma, não procede a inconformidade do Estado de que houve substituição do pronunciamento dos poderes Executivo e Legislativo de forma indevida, bem como igualmente não prosperam as asserções atinentes à violação da lei orçamentaria.

No mérito, impugnou a tese defendida pelo Estado, dizendo que aceitar tal argumentação significaria concordar com o fato de ser promulgada uma Constituição, aprovar-se e entrar em vigor uma lei como o ECA e não o poder o Judiciário exigir que se cumpram as determinações contidas em tais textos legais, dentre os quais a Lei Magna. De acordo com estes dispositivos constitucionais, criança e adolescente são prioridades em nosso país. Ocorre que tal prioridade, na prática, especialmente no que se refere à execução de medidas sócio-educativas, não poder ser demonstrada. Os Juizados Regionais da Infância e da Juventude foram criados por lei, tendo o Judiciário providenciado na quase imediata instalação e funcionamento dos mesmos. Contudo, pela inexistência de unidades na sede dos Juizados Regionais, torna-se impossível tornar eficaz a execução das aludidas medidas. Assim, no quadro caótico hoje existente, a desobediência ao que determinam a CF e o ECA estará caracterizada. Por este motivo, é correta e inatacável a decisão de primeiro grau, pois ao Judiciário cumpre corrigir tal situação, onde o Estado descumpre o que lhe cabe perante os comandos legais.

Ademais, a criação da unidade reclamada em Santo Ângelo está prevista no plano plurianual da FEBEM desde 1991, sem, porém, que se verifique qualquer medida concreta de execução, sendo indesculpável a omissão do Estado do Rio Grande do Sul. A desconformidade do apelante com o prazo fixado para o término das obras com pena de multa diária, bem como o valor desta multa, igualmente não encontra respaldo. Até hoje sequer foi dado início ao cumprimento do que emerge da CF e do ECA, sendo necessária a intervenção do Poder Judiciário para tanto. Face ao exposto, pleiteou a manutenção do decisório. Acostou a documentação das fls. 242/244.

5. O Dr. Procurador de Justiça lançou parecer às fls. 248/255, onde opinou fossem rejeitadas as preliminares invocadas pelo Estado e, no mérito, fosse negado provimento ao recurso.

6. Redistribuídos, vieram-me conclusos estes autos.

É o relatório.

V O T O DES. SÉRGlO GISCHKOW PERElRA - RELATOR-PRESIDENTE

1. Descabe a prefacial de denunciação da lide à União. A inicial bem demonstrou como a obrigação é do Estado Membro da União, que, aliás, a aceitou, consoante a Resolução n° 01/94, do Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente, quando estabeleceu competir "ao Poder Executivo criar, instalar e manter os programas de atendimento em regime de internação e semiliberdade, destinado ao atendimento do adolescente autor de ato infracional, privado de liberdade" (fl. 6). De resto, nem a contestação do Estado do Rio Grande do Sul negou o dever apontado pela inicial e a ele imputado.

Pois bem, não há norma legal ou contratual que obrigue a União a "indenizar", em "ação regressiva" (!), o "prejuízo" do Estado, se este resultar derrotado, ou seja, não há como incidir o art. 70, inciso III, do Código de Processo Civil. É sabido que esta hipótese tem a ver com a garantia denominada própria (formal) ou imprópria (responsabilidade civil), conforme lição de Aroldo Plinio Gonçalves (Da Denunciação da Lide. Rio de Janeiro, Forense, 1987. Item 11.3.3.4., pág. 230). A contestação invoca os arts. 204, inciso I, e 227, § 7°, ambos da Constituição Federal (fl. 108). O art. 227, § 7°, se reporta ao art. 204. Ora, este último, em seu inciso I, com a devida venia, não apoia a tese do apelante, pois expressamente prevê até o contrário, na medida em que quer descentralização político-administrativa e coloca o dever de execução de programas nas esferas estadual e municipal e não nas mãos da União; esta somente coordena e dá normas gerais. Também não há contrato, nos termos contemplados pelo Código de Processo Civil. Existe é mero protocolo de intenções (fls. 170 a 173) entre Ministério da Justiça e Governo do Estado do Rio Grande do Sul.

2. A outra preliminar é atinente à denunciação da lide ao Município de Santo Ângelo. Não tem melhor sorte. Igualmente aqui não há como vislumbrar aplicação do art. 70, inciso III, do Código de Processo Civil. Evidente a ausência de contrato. Por outro lado, apesar do texto do art. 204, inciso I, da Constituição Federal, já destaquei que o próprio Estado do R. G. do Sul aceitou sua responsabilidade de fornecer recursos para programas de atendimento em regime de internação e semiliberdade; e mais: o Estatuto da Criança e do Adolescente, como salientou a sentença do Dr. João Batista Costa Saraiva, especificou o âmbito da responsabilidade municipal, que tem a ver com encargos relativos à execução de medidas de proteção, "impondo criação de Conselhos Tutelares e programas de atendimento para as hipóteses do art. 101, do ECA " (fls. 204 e 205); além disso, já foi mais adiante o Município, pois colocou à disposição da FEBEM área para edificação do internato (notícia dada pela sentença a fl. 205). Veja-se, de resto, a extrema dificuldade de trabalhar com categorias como "indenização em ação regressiva por prejuízo do Estado", consoante previsto no art. 70, inciso III, do Código de Processo Civil, em caso como o presente. São categorias respeitantes a outras modalidades de relações jurídicas.

3. O apelo traz alegação de impossibilidade jurídica do pedido. Versa ele sobre a quebra do poder discricionário do Poder Executivo e dos critérios consagrados de conveniência e oportunidade, com afronta ao princípio da harmonia dos poderes e às normas que regem o orçamento.

Aqui praticamente não há o que acrescentar à bem lançada sentença do Dr. João Batista Costa Saraiva, que, por sua vez, reproduziu magnifico trabalho sentencial do Dr. Eugênio Fachini Neto, um dos grandes magistrados brasileiros, homem de invulgar cultura jurídica e nobre caráter, Mestre em Direito e realizando seu doutorado na Itália. A relevância da matéria conduz a que se reproduza na integra o pensamento do insigne jurista:

"A alegação básica do contestante é no sentido de que diante de atuação de poder discricionário do Estado, não pode ser discutido pelo Poder Judiciário. Assim, em tal ótica, caberia ao Estado, isto é, ao chefe do Poder Executivo do momento decidir se, quando e onde irá construir instalações necessárias ao abrigo de adolescentes infratores aos quais se tenha imposta medida privativa de liberdade. "Tal enfoque - da ilimitação e incontrolabilidade do chamado poder discricionário - efetivamente foi observado cegamente nesta pátria tupiniquim ao longo de décadas. Todavia, mais recentemente tal posicionamento vem sendo objeto de críticas doutrinárias acesas, com alguma ressonância na jurisprudência.

"De fato, vive-se (ou busca-se viver) num Estado de Direito, cuja característica maior é sujeitar-se o próprio Estado (em qualquer de suas manifestações) aos parâmetros da legalidade (a nível de normas constitucionais, normas ordinárias e atos normativos inferiores). Deste esquema, certamente, não poderá fugir agente estatal algum, esteja ou não
no exercício de poder discricionário.

"É patente, em direito administrativo, que enquanto o particular pode fazer tudo aquilo que não lhe é legalmente proibido, a Administração só pode fazer o que lhe é normativamente permitido. Logo, como diz o grande administrativista CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO, a 'relação existente entre a Administração e a lei é meramente uma relação de não contradição, enquanto que a relação existente entre a Admimistração e a lei, é não apenas uma relação de não contradição, mas é também uma relação de subsunção' (in Discricionariedade e Controle Judicial, SP, Malheiros Editores, 1992, p. 13).

"Se isso é verdade, como pensamos que seja, todo e qualquer desempenho administrativo deve estar estritamente subordinado à lei. Assim, como diz o mesmo publicista, 'o poder discricionário jamais poderia resultar da ausência de lei que dispusesse sobre dado assunto, mas tão somente poderá irromper como fruto de um certo modo pelo qual a lei haja regulado, porquanto não se admite atuação administrativa que não seja previamente autorizada em lei ' (Op. cit.).

"Pois bem, ainda dentro da mesma linha de raciocínio, sabe-se que a atividade administrativa caracteriza-se menos como um poder do que como um dever, encaixando-se na idéia jurídica de Função. Função, em linguagem jurídica, designa um tipo de situação jurídica em que existe, previamente assinalada por um comando normativo, uma finalidade a cumprir e que debe ser obrigatoriamente atendida por alguém, mas no interesse de outrem, sendo que, este sujeito - o obrigado - para desencumbir-se de tal dever, necessita manejar poderes indispensáveis a satisfação do interesse alheio que está a seu cargo prover. Daí, como diz o mesmo Celso Antonio, 'Uma distinção clara entre a função e a faculdade ou o direito que alguém exercita em seu prol. Na Função, o sujeito exercita um poder, porém o faz em proveito alheio, e o exercita não porque acaso queira ou não queira. Exercita-o porque é um dever. Então, pode se perceber que o eixo metodológico do direito público não gira em torno da idéia de poder, mas gira em torno da idéia de dever'.

"Conscientizando-se dessas premissas, constata-se que deste caráter funcional da atividade administrativa, desta necessária submissão da administração à lei o chamado poder discricionário tem que ser simplesmente o cumprimento do dever de alcançar a finalidade legal, ou seja, sempre e sempre o bem público, o interesse comum. Mesmo que se entenda que tais conceitos (bem público, interesse comum, interesse público, etc.) são semanticamente abertos e comportam intelecções diversas, há um limite para tal generalidade.

"A moderna doutrina alemã, referida por dois dos mais notáveis administrativistas da atualidade (EDUARDO GARCIA ENTERRIA e TOMAS-RAMON FERNANDEZ), sustenta que os conceitos indeterminados ou fluídos só apresentam tal característica considerados em abstrato: não porém diante dos casos concretos, isto é, por ocasião de sua aplicação. À vista das situações do mundo real ganhariam consistência e univocidade, de tal sorte que, perante os casos concretos, sempre se poderia reconhecer se uma dada situação é ou não urgente; se o interesse posto em causa é ou não relevante, se existe ou não um perigo grave e assim por diante. Pretendem que a questão suscitada por tais conceitos é meramente uma questão de interpretação definível, como qualquer outra, pelo Poder Judiciário (in Curso de Direito Administrativo, tradução de Arnaldo Setti, RT, 1990, p. 393). "Cabe tecer mais algumas considerações sobre esta questão, diante do caráter recorrente e relevante da mesma, em que as opiniões dos doutos muitas vezes estão vinculadas a paradigmas teóricos já ultrapassados, pois que referidos a uma sociedade política liberal-individualista que já caducou. "Quando se fala em atividade discricionária como reduto privativo do administrador, normalmente se tem como pano de fundo a clássica teoria da separação dos poderes, que encontra sua base teórica nos séculos XVII e principalmente XVIII, encontrando-se em MONTESQUIEU o seu sistematizador.

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