Breve histórico da formaçÃO/qualificaçÃo do trabalhador no brasil cláudio Pinto Nunes1 Resumo



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BREVE HISTÓRICO DA FORMAÇÃO/QUALIFICAÇÃO DO TRABALHADOR NO BRASIL
Cláudio Pinto Nunes1

Resumo
Este artigo, inicialmente, apresenta uma discussão sobre a relação entre educação e trabalho enquanto campo de pesquisa no Brasil ao longo do século XX e início do século XXI. Em seguida, este texto focaliza a legislação que vigorou e vigora sobre a formação e qualificação do trabalhador, descrevendo e discutindo como se deu essa formação/qualificação com a vigência de leis federais, passando pela Lei Orgânica do Ensino Fundamental/1942, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação nº 4.024/1961, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação nº 5.692/1971 e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional nº 9394/1996.
Palavras-chave: legislação, qualificação, trabalhador.

Introdução: Legislação e formação do trabalhador no Brasil
A relação entre educação e trabalho tem sido tema de discussões desde o século XIX no campo da economia política. Mas é na segunda metade do século XX que essas discussões ganham força a partir de intelectuais da classe trabalhadora, tendo em vista maior participação política e econômica e a construção de um novo projeto.

Nesse sentido, educadores brasileiros passaram a se envolver mais detidamente com a elaboração de uma proposta de democratização da educação, porquanto percebiam o momento fértil para tal projeção. Desse modo, desenvolveram vários estudos, pesquisas, debates acerca de questões relativas à relação entre educação e trabalho.

Uma das questões que têm permeado tais discussões tem abordado o processo de concretização de uma proposta que privilegie o trabalho como principio educativo. Outra, não menos importante, busca entender como ocorre a educação para o trabalho.

Questões como estas precisam ser abraças e esclarecidas com urgência, posto que as propostas articuladas entre educação e trabalho no Brasil têm oscilado dicotomicamente, segundo Kuenzer (1992), entre o “academicismo superficial e a profissionalização estreita”. Para Kuenzer:


A falta de compreensão teórica da relação entre educação e trabalho, bem como a dificuldade de apreender como ela tem histórica e cotidianamente ocorrido no interior das formas concretas que a contradição entre capital e trabalho vai assumindo, tem concorrido para a formação de políticas educacionais e propostas pedagógicas discutíveis. (KUENZER, 1992, p. 12).
Assim, analisando especificamente como tem se dado a relação entre educação e trabalho no Brasil, vai se perceber que tal relação tem sido rasteiramente compreendida a partir da ótica da divisão social e técnica do trabalho, que gera a constituição de sistemas de educação marcados pela dualidade estrutural: a educação articulada ao trabalho se estrutura como um sistema diferenciado e paralelo do sistema de ensino regular.

Aqui, faz-se necessário fazer um balanço histórico para melhor entender o processo educacional brasileiro no tocante a suas duas vertentes, muito evidentes e bem definidas ao longo dos anos: o academicismo, proposta para aqueles que têm as condições históricas de ingresso no ensino superior; e a profissionalizante, voltada para aqueles por quem o mercado de trabalho aguarda.

Em 1909 são criados pelo governo federal os primeiros cursos profissionais, com 19 escolas de aprendizes artífices, ligadas ao Ministério da Agricultura, Indústria e Comércio, que prestavam mais à qualificação de artesãos do que para a qualificação de profissionais para a indústria. Sua intenção era a inserção no mercado de trabalho dos jovens das regiões mais pobres, como o nordeste do país, embora não existissem indústrias para absorver todo o contingente de jovens que estudavam.
A Lei 4.073/1942e a formação do trabalhador
Somente a partir dos anos 1940, entra em vigência a Lei Orgânica do Ensino Industrial (1942) que cria as bases para a organização de um sistema de ensino profissional para a indústria. Criam-se o SENAI – Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (1942), e o SENAC – Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (1946). Tanto um quanto o outro tem uma proposta curricular caracterizada pelo alto teor de aulas práticas, deixando para segundo plano a formação teórica, que, quase sempre não chegava a existir.

A partir de então, todas as escolas passam a ser legislada pela LOEI e, por isso, como mostra Kuenzer (1992: p. 13), passam a oferecer cursos técnicos. A Lei Orgânica do Ensino Industrial estabelece, ainda, pelo menos no plano documental, a equivalência parcial entre os cursos técnicos e o ensino regular; de modo que o estudante que concluísse um curso técnico poderia ingressar em cursos superiores, respeitados os processos de seleção para ingresso nesse grau de ensino (vestibulares). A parcialidade está no fato de que estes só poderiam ingressar nos cursos superiores que fossem relacionados pelo serviço público. A esse respeito, especificamente, Kuenzer comenta:


Até essa época, portanto, verifica-se que a educação para o trabalho é atribuição específica de um sistema federal de ensino técnico, complementado por um sistema privado de formação profissional para a indústria e para o comércio, através do SENAI e do SENAC. Ambos se desenvolvem paralelamente ao sistema regular de ensino, articulando-se a este através de um mecanismo relativo e de execução duvidosa, representado pela ‘continuidade em cursos relacionados’, só tardiamente definidos. (1953) (KUENZER, 1992, p. 14).
A Lei Orgânica do Ensino Industrial permanece em vigência até o ano de 1961, quando nova lei é publicada, a Lei 4.024/61.
A Lei 4.024/1961 e a formação do trabalhador
A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional nº 4.024 (1961) articula os dois sistemas, com dois ramos de ensino médio diferenciados, mas equivalentes: um propedêutico (científico) e outro profissionalizante (normal, industrial, comercial e agrícola). Essa articulação proposta pela lei não chega perto de resolver a diferenciação que é feita entre as camadas sociais no que se refere ao acesso a essas modalidades de ensino, pois o que ocorre é a manutenção da separação entre educação e formação profissional, o que caracteriza a divisão entre trabalho intelectual e trabalho manual. Ocorreu, portanto, o que pareceu ser uma tentativa de democratização do acesso ao ensino superior, uma vez que o estudante que terminasse o ensino técnico poderia pleitear uma vaga nas universidades. Permaneceu uma inexistente articulação entre o mundo da educação e o mundo do trabalho.

Mas, ao se analisar o referencial teórico que este aluno, oriundo de uma formação média profissionalizante, tem para concorrer nos vestibulares a uma vaga no ensino superior, percebe-se a diferença gritante entre o preparo científico e o preparo profissional; tendo sido esta última toda voltada para o trabalho manual e a primeira para o intelectual. Além disso, a própria concepção de escolarização por parte das pessoas oriundas das camadas populares é de que a elas está reservada a possibilidade de uma vaga profissional nos trabalhos que demandam maior força física, ainda que nem sempre consiga chagar a esta vaga. Aqui é pertinente evidenciar a distribuição dos alunos pelos diferentes ramos de formação se dava por sua origem de classe: educação para a burguesia e formação profissional para o povo.

Com o Golpe Militar de 1964, ocorreram importantes transformações na estrutura do sistema de ensino de formação profissional, posto que a intenção do novo governo militar se centra na racionalização de todos os setores da vida social, política e econômica do país. É exatamente por isso que a Lei 4.024/61 passa por um processo de reformulação que vai dar origem à Lei 5.692/71.
A Lei 5.692/1971 e a formação do trabalhador
Fazia-se necessária uma reestruturação que substituísse o caráter acadêmico pela formação profissional já no então chamado 2º grau. Surge, dessa forma, a Lei de Diretrizes e Bases do Ensino de 1º e 2º Graus nº 5.692 (1971), que propõe romper com a dualidade, substituindo os antigos ramos propedêutico e profissionalizante por um sistema único.

Nesse contexto, vai se dar uma nova forma de relação entre educação e trabalho em que a escola passa a responder pela formação profissional de todos os alunos do 2º grau, seja qual for a sua classe social. Ocorreu, todavia, que na prática pouca coisa – ou nada – mudou. A homogeneidade não ocorreu devido às condições desiguais de acesso à escola, a falta de vontade política, a falta de professores qualificados, as dificuldades metodológicas de articulação entre teoria e prática, o desinteresse do capital em ampliar e regulamentar as carreiras de nível técnico. Continuaram a existir vários tipos de escola de 2º grau, com distintos níveis de qualidade.

Assim, as escolas da burguesia usavam artifícios para esconder seu caráter propedêutico, sob uma falsa proposta profissionalizante. As escolas públicas, que antes tinham o caráter profissionalizante explícito, passaram a não conseguir desenvolver nem o ensino propedêutico nem o profissionalizante, perdendo, portanto, a qualidade que tinham e não atendo nem a demanda social nem a demanda legal, definida pela Lei 5.692/71.

Para Kuenzer (1992, p. 17),


Se esta situação não chegou a ser alterada pela Lei 5.692/71, embora fosse seu objetivo, foi fundamentalmente pela contradição entre a proposta legal e as condições concretas do desenvolvimento do capitalismo na Brasil.

Foi esse mesmo desenvolvimento que fez cair por terra uma das mais caras justificativas dos defensores da generalização da formação profissional na 2º grau: as necessidades do mercado de trabalho relativas a técnicos de nível médio. (1992, p. 17).


Como o mercado de trabalho não tinha condições tampouco necessidade de tanta mão-de-obra de nível médio, muitos dos técnicos formados passaram a formar os bolsões da pobreza nas periferias dos grandes centros urbanos, prova de que havia, de fato, há uma incompatibilidade entre a capacidade de absorção da mão-de-obra pelo mercado de trabalho e a proposta de educação propedêutico-profissionalizante apresentada pela Lei 5.692/71.

Com isso, vai ocorrer especificamente que: a) o setor primário se moderniza e absorve pouca mão-de-obra; b) o setor secundário desenvolve a indústria de ponta, simplifica os processos de trabalho, exigindo cada vez menos mão-de-obra; e c) o setor terciário não consegue incorporar a oferta excedente de mão-de-obra.

Acerca dessa incompatibilidade, Kuenzer é categórica ao afirmar que
As características do desenvolvimento do processo produtivo, acrescidas das precárias condições de funcionamento da escola de 2º grau, acabam por inviabilizar completamente a proposta de articulação entre educação e trabalho nos moldes da Teoria do Capital Humano. (KUENZER, 1992, p. 18).
O MEC percebe e admiti a limitação concreta não prevista pela legislação, ao propor a generalidade da habilitação profissional a nível médio técnico, através do 2ºgrau e, tentando amenizar o impasse, decreta o Parecer 76/75 do Conselho Federal de Educação. Tal Parecer visava à recolocação teórica do sentido da escolarização em nível de 2ºgrau, deslocando-o do dualismo entre educação geral e formação especial e reafirmando o seu caráter complementar, posto que esta não se dá sem aquela, reafirmando também a importância da formação tecnológica. Mas o que vai ocorrer, de fato, é que o parecer vai gerar um processo de descompromisso da escola com uma formação profissional de caráter mais geral, que perpassasse pela educação geral e pela formação especial e tecnológica, uma vez que propõe “a educação profissionalizante” como objetivo do 2º grau, em substituição à habilitação profissional. Isso fez com que o 2º grau passasse a comprometer-se com o "preparo básico” para a iniciação em uma área de atividade que iria complementar-se só após o ingresso no mercado de trabalho.

Entraram então em vigência, portanto, dois tipos de habilitação: as básicas, de caráter mais geral, já proposta pelo Parecer 76/75, e as habilitações plenas e parciais, conforme o Parecer 45/72, que se destinavam à formação de técnicos e auxiliares, consoante regia a Lei nº 5.692/71.

Com isso, vai notar-se que aquilo que tinha representado avanço em 1971, quando foi proposta uma escola única, cai por terra com o ressurgimento da dualidade estrutural. Voltaram as escolas a atender à demanda de sua classe social, respectivamente. De um lado, as escolas que atendiam à classe média e à burguesia, apresentando um ensino propedêutico, como fora no passado; de outro, as escolas que se voltavam para as camadas mais populares, geralmente escolas estatais públicas com as piores condições para oferecer habilitação profissional, ofereciam um ensino que não chegava a ser, de fato, um ensino de profissionalização que atendesse à demanda do mercado de trabalho, e que, na verdade, não representava uma real formação geral tampouco uma formação profissional.

Assim, tem-se um ensino de 2º grau que não define qual é sua função dentro da sociedade de então no que se refere à questão da formação profissional. Esta indefinição adquire legitimidade com a Lei 7.044 (1982), que formaliza a extinção da escola única de profissionalização, escola, aliás, que nunca chegou a existir concretamente, e propõe uma genérica preparação para o trabalho. A Lei 7.044/82, na verdade, apenas retoma a concepção de formação profissional vigente antes de 1971 e ainda evidencia o já flagrante descompromisso da escola com as classes oriundas das camadas mais populares, a quem esta reservada a obrigatoriedade inevitável de exercer as funções sociais que demandavam trabalho manual. A Lei 7.044/82, na verdade não muda quase nada, pois a Lei 5.692/71 e seus pareceres complementares não foram revogados, de modo que tudo continuou como antes.

Analisando essa dualidade estrutural não resolvida, mas legitimada no interior do sistema de ensino, Kuenzer (Id, p. 20) denuncia que
O fato da dualidade estrutural não ter sido resolvida no interior do sistema de ensino, apesar da tentativa feita pela Lei nº 5.692/71, não causa espanto, na medida em que ela expressa a divisão que está posta na sociedade brasileira, enquanto separa trabalhadores intelectuais e trabalhadores manuais e exige que se lhes dê distintas formas e quantidades de educação. Ao mesmo tempo, essa impossibilidade revela, mais uma vez, a ingenuidade das propostas que pretendem resolver, através da escola, problemas que são estruturais nas sociedades capitalistas. Nesse sentido, a escola brasileira, antes de resolver a dicotomia educação/trabalho no seu interior, referenda, através do seu caráter seletivo e excludente, esta separação, que é uma das condições de sobrevivência das sociedades capitalistas, uma vez que determinada pela contradição fundamental entre capital e trabalho. (KUENZER, 1992, p. 20).
Dois grupos se constituem a partir da escola: aqueles que conseguem permanecer nela e aqueles que são evadidos dela, porquanto não conseguem condições de continuar seus estudos. Esses dois grupos se distinguem, sobretudo, pelo grau de formação que adquirem na escola com o tempo e as condições de estudo, igualmente diferenciados pela concepção de educação e de formação para o trabalho que orientava o ideário pedagógico de então, fortemente marcado por políticas descomprometidas com as pessoas oriundas das camadas populares da sociedade.

Estes dois grupos apropriam-se diferentemente do saber sobre o trabalho. Os profissionais que conseguem concluir o curso têm uma formação a partir da teoria sem prática, posto que a concepção de formação para o trabalho era que o aspecto prático da formação se daria após o seu ingresso no mercado de trabalho, consolidando, aquilo que mais tarde se chamada de pedagogia da fábrica (KUENZER, 1992).

Ocorre, todavia, que essa não é uma limitação para o capital; o capital resolve seu problema de formação independentemente da escola, que promove treinamentos determinados para corrigir problemas específicos e pontuais em cada processo produtivo. De fato, muito do saber de ponta e tecnológico é produzido nas relações de produção e não na escola. Mesmo assim, o trabalhador que acabava de terminar sua formação escolarizada para o trabalho encontrava dificuldades na concorrência desigual, com os já experientes, por uma vaga no mercado de trabalho.

Essa e muitas outras questões acabaram por levar a Lei 5.692/71 a passar por um novo processo de reformulação, dando origem à Lei 9.394/96.


A Lei 9394/1996 e a formação do trabalhador
O processo de universalização do ensino médio começa, no que se refere à legislação, com a Constituição de 1988, que estabelece como preceito, no inciso II do Art. 208, “a progressiva extensão da obrigatoriedade” a esse nível de ensino. Oito anos depois, a Emenda Constitucional nº 14/96 retoma a discussão, transferindo o mandato de obrigatoriedade em “progressiva universalização do ensino médio gratuito”. Assim, a oferta de ensino médio passou a ser um direito constitucional de todo cidadão que concluísse o ensino fundamental. Embora não representasse obrigatoriedade cursar o ensino médio, tornou-se obrigatório para o Estado a oferta desse nível de ensino.

Acerca dessa discussão, Brasil (apud Berguer Filho, 2001: p. 193) assim declara:


A Constituição, portanto, confere a esse nível de ensino, o estatuto de direito de todo cidadão. O ensino médio passa, pois, a integrar a etapa do processo educacional que a nação considera básica para o exercício da cidadania, base para o acesso às atividades produtivas, inclusive para o prosseguimento nos níveis mais elevados e complexos de educação, e para o desenvolvimento pessoal. (BRASIL, apud BERGUER FILHO, 2001, p. 193).
Com a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, nº 9.394 (1996), o ensino médio, que até então era denominado de ensino de 2º grau, passa a compor, juntamente com o ensino fundamental e com a educação infantil, um bloco de escolarização denominado educação básica. Com isso, o ensino médio perde o estatuto de grau e passa a ser um segmento da educação básica.

No que se refere ao preparo para o exercício de uma profissão, a Lei 9.394/96 muda significativamente deliberações da lei anterior (Lei 5.692/71), que concebia o então ensino de 2 º grau com dupla função: preparar para o prosseguimento dos estudos e habilitar para o exercício de uma profissão técnica. A Lei 9.394/96 estabelece, no seu Art. 35, que o ensino médio tem por finalidade a formação geral, como continuidade da formação oferecida pelo ensino fundamental; o preparo e a orientação básica para a integração do educando ao mercado de trabalho; a instrumentalização básica para que o educando continue aprendendo; e o seu aprimoramento como pessoa humana.

Dessa forma, fica evidente que o ensino médio, enquanto segmento da educação básica, caracteriza-se por uma formação geral. Aqui cabe a dúvida: se a proposição do ensino médio reunindo a formação humana, a continuidade da formação iniciada no ensino fundamental, e a preparação para o trabalho, deu-se porque o MEC entendeu esta formação melhor para os brasileiros ou se tal fato se deu porque o mercado de trabalho já não necessitava mais de profissionais com formação de nível médio para atuarem nos seus postos de trabalho.

Os Art. 39 a 42 da Lei 9.394/96, que tratam da educação profissional, mantêm uma relação de complementaridade da preparação básica para o trabalho proposta pelo Inciso II do Art. 35. Dessa relação, depreende-se que ao propor a preparação básica para o trabalho no ensino médio, a Lei 9.394/96 já previa a impossibilidade de uma completa formação profissional nesse nível de ensino, diferentemente do que determinava a Lei 5.692/71.

A educação profissional, definida pela Lei 9.394/96, propõe-se a capacitar, através das escolas técnicas e profissionais, jovens e adultos com formação que se dá “integrada às diferentes formas de educação profissional, ao trabalho, à ciência e à tecnologia”, tendo em vista “o permanente desenvolvimento de aptidões para a vida profissional” (Art. 39).

Ao desobrigar o ensino médio do oferecimento de uma formação profissional stricto senso, a lei atribui à educação profissional essa incumbência, no sentido de articular e monitorar as tendências econômicas e tecnológicas para determinar a oferta de cursos e definir seus currículos. Essa educação profissional, de que trata a lei, segundo Berguer Filho (2001: p. 194),

Não se baseia no mesmo princípio de equidade que deve permear as políticas e as concepções de educação geral; seu princípio orientador deve ser a empregabilidade. Para tanto, é necessária uma articulação com o setor produtivo que norteie a oferta quantitativa e qualitativa. Estudos e monitoramento das tendências econômicas e tecnológicas devem estar presentes nas decisões de oferta de cursos e na formulação dos currículos desses cursos; o acompanhamento de egressos faz a sintonia fina com o mundo da produção. (BERGUER FILHO, 2001, p. 194).

Há, aqui, uma ruptura com a dimensão humana do educando, posto que ele, enquanto sujeito em formação, não tem o direito de conduzir sua formação profissional de acordo com seus desejos e aspirações pessoais e sim de acordo com os ditames do mercado produtivo. Ele não define a profissão que quer exercer. Esta escolha fica a cargo do setor produtivo.

Apoiando-se, novamente, em Berguer Filho (id, p.194), vai-se concluir que:

As considerações gerais sobre legislação indicam a necessidade de construir novas alternativas de organização dos currículos comprometidas, de um lado, com o novo significado do trabalho e, do outro, com o sujeito ativo, a pessoa humana que se apropriará desses conhecimentos para aprimorar-se, como tal, no mundo do trabalho, em estudos posteriores e na prática. (BERGUER FILHO, 2001, p. 194).

Desse modo, apresenta, enquanto tarefa urgente para aqueles que se preocupam com a formação humana do trabalhador, a necessidade de se repensar com vista para um redimensionamento dos currículos escolares, especialmente no que se refere às possibilidades de formação de profissionais qualificados para não só para agir nos setores produtivos da sociedade, mas também para pensar sobre suas ações nesses mesmos setores.

Considerações Finais

É claro, entretanto, que o capital humano e a capacidade de emprego de cada indivíduo dentro de uma sociedade não se define apenas por sua escolarização, posto não ser a escola o único espaço de formação, mas a escola se constitui num meio privilegiado de formação e, enquanto tal, está propensa a contribuir mais significativamente com a constituição de uma capital humano, dada a sua intencionalidade de ensino e capacidade de sistematização acadêmica do conteúdo da aprendizagem. Assim, ocorre que a formação (escolar e/ou não escolar) gera um maior capital humano, que, por sua vez, se traduz em maior empregabilidade, isto é, quanto maior a formação ou capital humano de um indivíduo, maior a sua capacidade de conseguir um emprego cada vez melhor com remuneração cada vez mais alta. Além disso, o capital humano também está relacionado a outros fatores de qualidade de vida, como as condições de saúde, alimentação, habitação, saneamento, dentre outros.

A educação é, como já se sinalizou acima, o principal capital humano, posto que é concebida como produtora de capacidade de trabalho, além de ser sistematizadora e potencializadora do fator trabalho. Nesse sentido, talvez fosse correto afirmar que a educação é um investimento como também são a saúde, o saneamento básico, a alimentação e outros.

REFERÊNCIAS
BERGUER FILHO, R. L. O ensino médio: a universalização possível. In: COSTA, V. L. C. Descentralização da educação: novas formas de coordenação e financiamento. 2ª. Ed. São Paulo: Fundap: Cortez, 2001.

Brasil, Lei Orgânica do Ensino Industrial, nº 4.073/1942

Brasil, Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, nº 4.024/61

Brasil, Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, nº5.692/71

Brasil, Conselho Federal de Educação. Parecer 45, 1972.

Brasil, Conselho Federal de Educação. Parecer 76,1975.

Brasil, Lei 7.044, 1982.

Brasil, Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, nº 9.394/1996.



KUENZER, A. Z. O ensino de 2º grau: o trabalho como princípio educativo. 2ª. Ed. São Paulo: Cortez, 1992.


1 Cláudio Pinto Nunes é professor da Universidade Estadual do Sudoeste da Bahia, é mestre em Educação, pela Université Du Québec À Chicoutimi, e doutorando em Educação, pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte.



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