Cap III o desempenho das Empresas Brasileiras de Saneamento Básico 1- histórico do Desempenho



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Cap. III
O Desempenho das Empresas Brasileiras de Saneamento Básico

1-) Histórico do Desempenho
A análise da evolução dos níveis de cobertura dos serviços de saneamento básico no Brasil revela que houve melhoras sensíveis no atendimento à população, sobretudo urbana. Por outro lado, constatam-se, ainda, déficits significativos, que refletem o padrão desigual de crescimento trilhado pela economia do país nas últimas décadas.
É notável, por exemplo, que um país cuja população urbana tenha aumentado 113 % em 28 anos, passando de 52 milhões de pessoas em 1970 para 120 milhões em 1998, tenha conseguido elevar, nesse mesmo período, o nível de abastecimento de água dos domicílios ligados à rede geral, de 60 % para 90 %. Por outro lado, é lamentável que mais de 11,5 milhões de pessoas que residem em cidades ainda não tenham acesso à água através de rede canalizada.
Está claro que tal situação representa um ônus adicional para a qualidade de vida das populações não assistidas, já que é comprovada a estreita dependência entre saneamento e saúde pública.
Para ilustrar esta situação, mostraremos a seguir uma tabela que demonstra o acesso a serviços de saneamento por classe de renda no Brasil.

É preciso destacar, ainda, a persistência de um enorme déficit de esgotamento sanitário. Em 1998, 9,1 milhões de domicílios urbanos (cerca de 37 milhões de pessoas) não tinham acesso a um serviço adequado de esgotamento sanitário. Tendo em vista a precariedade de muitas redes de coleta e fossas sépticas, o déficit real pode certamente ser considerado muito maior do que esse. A precariedade do serviço de esgotamento sanitário manifesta-se, também, no fato de que, no Brasil, 80 % do esgoto coletado não passa por nenhum tipo de tratamento, ou seja, a quase totalidade do esgoto produzido é despejada, in natura, nos corpos de água ou no solo, com sérios agravos ao meio ambiente.


As tabelas a seguir, mostram a evolução de indicadores de saneamento básico no Brasil, bem como os indicadores sanitários por região.

Além dos elevados déficits de cobertura detectados , constata-se no país a pouca atenção que é dada à questão do uso dos recursos hídricos. Hábitos culturalmente arraigados levam a que se considere sempre a água como recurso ilimitado, havendo desinteresse generalizado por sua conservação. Esse fato manifesta-se em elevados índices de perda de água nos sistemas públicos de abastecimento, padrões tecnológicos incompatíveis com a conservação desse recurso e ausência de mecanismos de controle que permitam a gestão adequada dos recursos hídricos.


Para um melhor posicionamento do desempenho, passaremos a demonstrar as expectativas das empresas do setor.


1.1-) Empresas Estaduais

O setor de saneamento básico brasileiro encontra-se organizado em 27 Companhias Estaduais de Saneamento Básico (CESBs), presentes em 25 capitais dos 26 estados, além do Distrito Federal. Porto Alegre (RS) é a única capital brasileira que tem seu sistema de abastecimento de água e coleta de esgotos controlado pelo município.


As 27 CESBs produziram 25 milhões diários de m3 de água tratada em 1998. Empregaram cerca de 100 mil pessoas diretamente e responderam por um faturamento da ordem de US$ 6,25 bilhões em serviços prestados.
O crescimento do faturamento e a melhoria da situação das CESBs deve-se, entre outras medidas, ao aumento das tarifas de água e esgoto. A tarifa média nacional (água + esgotos) subiu de R$ 0,63/m3 (1995) para R$ 0,80/m3 (1998) : crescimento de 27 %. Ainda com referência a 1995, a tarifa média necessária deveria ser de R$ 0,79/m3. Assim, 74 % das CESBs apresentavam custos dos serviços superiores à receita.
Em termos de eficiência econômica (receita operacional maior que o custo do serviço, segundo critérios da Secretaria de Política Urbana do Ministério do Planejamento e Orçamento - Sepurb/MPO), oito empresas apresentavam índice positivo (1995). Em 1998, esse número já ultrapassava uma dezena.
Em 1995, as 27 CESBs investiram juntas, US$ 700 milhões. Em 1996, as CESBs aplicaram cerca de US$ 1,3 bilhão, representando um aumento de 85,7 % em relação à 1995. Elas são responsáveis pelo abastecimento de água de 75 % da população urbana e por 45 % do esgotamento sanitário. São cerca de 95 milhões de habitantes atendidos com água potável.
Os investimentos ainda estão aquém do necessário. Segundo dados da Sepurb, o país precisa investir anualmente US$ 2,7 bilhões, ao longo dos próximos 15 anos, para conseguir zerar o déficit na área de saneamento básico (água e esgoto).
Dados da Sepurb indicam ainda, que a maioria das 27 empresas de saneamento básico é ineficiente do ponto de vista econômico, registrando elevados índices de perda de água na rede de distribuição. Embora a situação de algumas estatais tenha melhorado ligeiramente - devido ao aumento do faturamento e de algumas iniciativas para redução de custos -, os novos investimentos no setor estão muito abaixo das necessidades. “O baixo índice de utilização de linhas de financiamento oficiais deve-se à falta de crédito generalizada de estados e municípios”. (chefia do Departamento de Saneamento do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES)
O desempenho financeiro das empresas estaduais mostra o seu despreparo para enfrentar a disputa pelas concessões que começarão a proliferar em milhares de municípios do país, ao longo dos próximos anos. Algumas empresas que conseguiram certa eficiência econômica não têm assegurada, no entanto, capacidade de investimentos.


1.2-) Tarifas

Em geral, o valor da tarifa constitui-se do preço pago pelo consumo da água verificado por hidrometração. Quando não há universalidade de hidrometração (todas as ligações de água medidas), a tarifa cobrada é baseada numa estimativa de consumo.


A tarifa cobrada deve cobrir não somente os investimentos, operação e manutenção das estações de tratamento de água (ETAs) e da rede de abastecimento de água, como também os custos de operação, manutenção e investimentos na rede coletora de esgotos e nas estações de tratamento de esgotos (ETEs).
De acordo com levantamento realizado pela Sabesp em agosto de 1997, as tarifas cobradas pelas 27 CESBs apresentam variação de até 500 %. Como base comparativa, foi considerada a tarifa mais cara cobrada para uma conta mínima (categoria residencial sem subsídio). A conta mínima é uma tarifa cobrada por um consumo mensal que varia entre 10 m3 e 20 m3 (dependendo do estado). A tabela a seguir apresenta caráter indicativo, pois a margem de variação do consumo mensal é de 100 %. Essa classificação e valor das tarifas não levam em consideração as tarifas de esgoto. Quando há esse tipo de serviço, as CESBs cobram de 35 % a 100 % do valor da conta referente ao consumo de água. Mostraremos nessa tabela, a variação da tarifa de água no país (conta mínima).

Como podemos observar, a Caern (RN) e a Corsan (RS) apresentam as tarifas mais caras, enquanto a Caer (RR) e Cagece (CE) cobram as tarifas mais baratas.




1.3-) Serviços Municipais

O Brasil convive com um duplo sistema de prestação de serviços de saneamento básico : um oferecido pelas companhias estaduais, a partir das concessões outorgadas pelos municípios (cerca de ¾ do total de municípios brasileiros); e outro pelo qual os municípios oferecem diretamente aos usuários os serviços de distribuição de água e coleta de esgotos. Esses municípios são conhecidos, da perspectiva da prestação dos serviços de saneamento, como Municípios Autônomos em Serviço de Água e Esgotos. As empresas da administração direta que prestam atendimento de água e esgoto são os Serviços Municipais de Água e Esgoto (SMAEs). Em municípios que concedem a administração e operação de sistemas de água e esgoto a empresas privadas, são os SMAEs os responsáveis pela fiscalização da qualidade dos serviços e do cumprimento das cláusulas contratuais entre poder concedente e a concessionária.


1.3.1-) Água
No período 1997/98, 43 % dos municípios ofereciam apenas abastecimento de água e 55 % prestavam serviços de água e esgotos. Os municípios compreendidos na faixa populacional de 5 mil a 20 mil habitantes representavam a maioria daqueles que não ofereciam serviços de esgoto.
Os municípios com abrangência de 90 % a 99 % de abastecimento de água à sua população representavam 29 % do total com serviços autônomos. Em seguida, vem os com cobertura entre 81 % e 89 % dos habitantes - 15 % dos municípios; de 71 % a 80 % - 10 % dos municípios; de 51 % a 70 % - 5 % dos municípios; de 31 % a 50 % - 1,9 % dos municípios; e de 1 % a 30 % da população - 3,1 % dos municípios.
Em relação, ainda, a abrangência do abastecimento de água à população, 65 % dos municípios com serviços autônomos de saneamento ultrapassam as metas estabelecidas pela Organização das Nações Unidas – ONU, em 1980, para o setor de saneamento : atendimento de 90 % da população urbana com abastecimento de água e 70 % da população urbana com coleta de esgotos. Nas cidades com mais de 100 mil habitantes, o percentual era maior : 71 %.
1.3.2-) Esgoto
Entre os municípios que possuem sistema de coleta de esgotos (cerca de 67%), 16 % atendem a toda a população urbana, seguindo-se as seguintes faixas de atendimento :

  • 90 % a 99 % da população : 27 % dos municípios;

  • 81 % a 89 % da população : 12 % dos municípios;

  • 71 % a 80 % da população :19 % dos municípios;

  • 51 % a 70 % da população : 12 % dos municípios;

  • 31 % a 50 % da população : 09 % dos municípios;

  • 01 % a 30 % da população : 05 % dos municípios.

Dessa forma, 74 % dos municípios autônomos atendiam em 1997/98 às metas propostas pela ONU em 1980, de atendimento de 70 % da população com serviços de coleta esgotos.


1.3.3-) Tarifa

Em 1997/98, os municípios com população inferior a 20 mil habitantes não estabeleciam tarifa, segundo a ASSEMAE, representando cerca de 12,43 % do total. Os demais municípios, 44,32 % cobravam apenas pelo serviço de água e 43,24 % cobravam pelo serviço de água e coleta de esgotos.
Cerca de 16 % dos serviços municipais cobravam uma tarifa fixa, independentemente do consumo, podendo ser anual (a maioria) ou mensal. Os municípios que não adotavam tarifa mínima eram 4 %.
1.3.4-) Investimentos
Os dados apresentados pela ASSEMAE são relativos a 1997. Cerca de 71 % dos municípios realizavam investimentos com recursos próprios (tarifários, estando excluídos os recursos originados das prefeituras), sendo que a maioria (38,71 %) investiu entre 1 % e 10 % de seus recursos.



  • Investimentos de 01 % a 10 % de recursos próprios : 38,71 % dos municípios;

  • Investimentos de 11 % a 20 % de recursos próprios : 5,91 % dos municípios;

  • Investimentos de 21 % a 30 % de recursos próprios : 5,91 % dos municípios;

  • Investimentos de 31 % a 40 % de recursos próprios : 5,91 % dos municípios;

  • Investimentos de 41 % a 50 % de recursos próprios : 4,84 % dos municípios;

  • Mais de 51 % de recursos próprios : 9,68 % % dos municípios.

Em relação a financiamentos, apenas 5,41 % dos municípios tiveram projetos financiados em 1997, concentrando-se em cidades com mais de 100 mil habitantes.


Por outro lado, no período 1991/97, cerca de 84 % dos municípios não encaminharam pedidos de financiamento. Daqueles que o fizeram (15,68 %), 38 % conseguiram, 51,7 % não e 10,3 % estavam com os pedidos em fase de análise. Esses pedidos (e sua aprovação ou não) estavam todos concentrados nos municípios com mais de 100 mil habitantes.


2-) Disfunções Estruturais do Setor
Estudos sobre o setor convergem para a constatação de que a inexistência de uma política de saneamento tem gerado ações desordenadas e descoordenadas. A desarticulação institucional manifesta-se na coexistência de múltiplos agentes públicos federais atuando no setor, com superposição de competências, baixa eficiência do processo decisório e evidente pulverização na aplicação de recursos públicos.
Com efeito, o modelo institucional e financeiro implantado no país há duas décadas e meia, através do Plano Nacional de Saneamento (PLANASA) e do Sistema Financeiro de Saneamento (SFS), foi responsável por um importante crescimento dos índices de cobertura dos serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário. No entanto, a desaceleração do crescimento econômico a partir do início da década de 80, bem como o aprofundamento da crise fiscal e as restrições relativas à oferta e utilização de recursos externos, levaram à exaustão o sistema que lhes dava suporte. Sua principal fonte de recursos, o FGTS, teve sua capacidade de investimentos reduzida a menos de 50 % entre 1980 e 1998. Isto se deu em função de alguns fatores, a saber :

  1. os efeitos da recessão sobre a massa salarial e sobre a relação saques por dispensa/arrecadação;

  2. a deterioração do valor da moeda do sistema;

  3. a inadimplência dos tomadores; e

  4. a concessão de subsídios aos mutuários do Sistema Financeiro da Habitação - SFH.

A partir da segunda metade da década de 80, com a extinção do BNH, a formulação e gestão das políticas urbanas no âmbito do governo federal, inclusive a de saneamento, passaram por um caótico processo de transferência entre distintos ministérios.


Assim sendo, a par da própria dimensão física e financeira dos problemas de saneamento no país, há que se considerar dois óbices adicionais à implementação de ações de saneamento eficientes e eficazes : a pouca articulação da atuação dos diversos agentes e, por decorrência, a forma desordenada de aplicação dos recursos públicos em saneamento. Tais disfunções refletem, em última análise, o vácuo institucional vivido pelo setor nos últimos anos, fruto, por sua vez, da inadaptação de um padrão de intervenção centralizado e rígido, que moldava o setor, na época do PLANASA, às exigências tanto impostas por uma profunda crise fiscal do Estado brasileiro, conforme vimos, como pela tendência política de descentralização do poder.
Dada a inexistência de uma política para o setor, definindo objetivos, estratégias e procedimentos que norteassem os investimentos da União em saneamento, cada agente aplicador tinha autonomia para fixar seus próprios critérios de alocação de recursos. Estes tendiam a se ancorar, em última análise, nos compromissos políticos assumidos por cada ministério envolvido. Tal sistemática redundou em verdadeira pulverização de recursos orçamentários, não se dispondo, a rigor, de critérios que permitissem avaliar as prioridades definidas e os resultados dessas aplicações.
Diferente do processo multifacetado desarticulado de alocação de recursos federais em saneamento, a prestação do serviço revela um perfil centralizado nas 27 concessionárias estaduais, que são responsáveis pelo atendimento de 74 % da população servida por sistemas de abastecimento de água no país. Estimativas da Associação das Empresas de Saneamento Básico Estaduais (AESBE) indicam que cerca de 87 milhões de pessoas em mais de 3.300 municípios contam com sistemas de abastecimento de água operados por estas empresas.
Os demais municípios, inclusive aqueles assistidos pela Fundação Nacional de Saúde - FUNASA, respondem praticamente por todo o restante do atendimento, uma vez que a participação de empresas particulares é muito discreta, quase inexistente em termos nacionais. Quanto ao esgotamento sanitário, cuja cobertura total é muito inferior a do abastecimento de água, sobressai a atuação dos municípios, responsáveis por 70 % dos serviços prestados.
A centralização exercida pelas CESBs tem sido crescentemente questionadas pelas municipalidades e grupos organizados da sociedade. Com muitos contratos de concessão em fase final de vigência, há grande expectativa em alguns municípios de que sejam estabelecidas novas bases que lhes assegurem o direito de exercer o poder de concedente e controlador da prestação dos serviços locais. Existem muitos municípios que ainda não tomaram consciência de suas responsabilidades enquanto poder concedente, além de outros que, mesmo conhecendo esta responsabilidade, não tem demonstrado interesse em exercer este poder.
Ademais, como já fora destacado, com o gradual esvaziamento do FGTS, agravaram-se os desequilíbrios empresarial e financeiro que assolam os agentes prestadores de serviço de saneamento. O agravamento desses desequilíbrios se manifesta nas mais variadas formas, como, por exemplo :





  • na persistência de níveis elevados de perdas nos sistemas de água, chegando, em média, à 45 % em 1992;




  • em perdas financeiras causadas por procedimentos gerenciais inadequados;




  • na manutenção de estruturas tarifárias inadequadas;




  • na imobilização de capital em sistemas com taxas de retorno incompatíveis com os investimentos realizados;







  • na falta de controle sobre os custos.

Há, todavia, que registrar que os desequilíbrios operacionais e financeiros que assolam as CESBs se reproduzem com maior ou menor intensidade para o conjunto de municipalidades operadas por outros agentes. Além disso, há o acúmulo de problemas ambientais gerado por décadas de pouca atenção dos prestadores de serviços de saneamento para a questão do controle da poluição hídrica, a qual remete à necessidade do setor participar mais efetivamente do processo de gestão integrado dos recursos hídricos e da incorporação da avaliação do impacto ambiental de projetos de saneamento.


Observe-se, ainda, que, passados mais de 25 anos da criação do PLANASA, o país conta hoje com um conjunto bastante expressivo de municipalidades, localizadas sobretudo nas regiões Sul e Sudeste, que se acham amplamente capacitadas para gerir seus próprios sistemas de saneamento. Não obstante, nas áreas menos desenvolvidas, como nas regiões Norte e Nordeste, por exemplo, há ainda necessidade de apoio dos níveis estadual e federal, para que muitas municipalidades menores se capacitem técnica e financeiramente para a gestão dos serviços de saneamento.

3-) Perdas do Sistema

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