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Carlos Mauricio Figueiredo e Marcos Nóbrega


O SISTEMA MULTIPILAR E A REFORMA DA PREVIDÊNCIA: ANÁLISE; PERSPECTIVAS E CONTROLE


O SISTEMA MULTIPILAR E A REFORMA DA PREVIDÊNCIA: ANÁLISE; PERSPECTIVAS E CONTROLE

Carlos Maurício Figueiredo e Marcos Nóbrega*


I – INTRODUÇÃO

Muito tem sido discutido nos últimos tempos sobre os problemas e possíveis soluções para a crise previdenciária. Essa discussão extrapola o país e passa a ser tema de interesse global. Crise de governança, déficits fiscais reiterados e colapsos dos modelos de repartição simples, colocaram na agenda política a necessidade imperiosa de reformas.

O objetivo deste texto é traçar um panorama da crise previdenciária, tentando explicar quais as principais características dos sistemas previdenciários e quais as possíveis repercussões da implantação de diversas modelagens. Sempre lembrando que discutir previdência é adentrar em tema multidisciplinar, pois engloba aspectos de economia, política, direito, sociologia, estatística, enfim, tema da mais ampla complexidade. Por isso mesmo, a pretensão de esgotar o assunto não nos persegue, muito pelo contrário, apenas o interesse de contribuir para o debate na busca de alternativas para o país.

II – PREVIDÊNCIA: ASPECTOS GERAIS

Para que possamos envidar uma análise desapaixonada do problema previdenciário, cumpre elucidarmos, em primeiro momento, quais as finalidades e os objetivos de se construir sistemas públicos de previdência, para, em seguida, discutirmos as modelagens possíveis desses sistemas. O referencial básico será a proposta advogada enfaticamente pelo Banco Mundial (BIRD) de um sistema multipilar que contemplaria um pilar básico, obrigatório, gerenciado pelo Governo; um segundo pilar, também obrigatório, gerenciado pelo setor privado, capitalizado para fins de poupança, e, por fim, um terceiro, desta vez voluntário, para aquelas pessoas que desejem auferir na velhice uma maior renda. Cumpre lembrar, no entanto, que estratégias multipilar de modelagem de sistemas previdenciários são relativamente recentes, tendo como pioneiro o Chile (1981), seguido pela Suíça e Reino Unido, ainda na década de 80. Os anos 90 foram pródigos em reformas previdenciárias, sobretudo na América Latina onde ocorreram reformas no Peru (1992); Colômbia (1993); Argentina (1993); Uruguai (1995); México (1997); El Salvador (1997); Bolívia (1997) e Venezuela (1998)1.

Fica claro, desde já, que não há consenso que seja absolutamente aplicado a países com realidades e culturas distintas. Assim, a modelagem de pilares deve ser estabelecida a luz de estudos e projeções sobre o impacto das mudanças em fatores como poupança, crescimento econômico, bem-estar e, o que parece às vezes esquecido, adequação das propostas às estruturas jurídicas dos países.

Não basta simplesmente relatar os modelos do Banco Mundial e dizer que a saída é um sistema de previdência básica de repartição simples associada a um modelo capitalizado de contribuição definida para a previdência complementar do servidor público. Para chegarmos a essa conclusão (se é que chegaremos a ela), temos que discutir as implicações políticas e de modelação do sistema de previdência. Estabelecer, de forma bem clara, quais os pré-requisitos para a mudança. Assim, não basta mudar por mudar, é necessário responder às seguintes questões: por que mudar? É possível mudar? E como mudar?

Até porque discutir previdência enseja tratar de riscos e incertezas, quanto mais em países em desenvolvimento onde a instabilidade macroeconômica e vicissitudes políticas são uma tônica. Segundo Barr2, as incertezas podem ser de três tipos: choques macroeconômicos; choques demográficos e riscos de gerenciamento. Choques macroeconômicos podem ter efeitos muito perversos sobre os sistemas previdenciários, pois desorganizam a produção e geram incertezas. Claro que planos capitalizados estariam, em tese, mais preparados para absorver choques inflacionários, por exemplo, do que planos de repartição simples.

Outro choque relevante para o sistema previdenciário é o choque demográfico. O tema é relevante e apresenta uma tendência universal. Isso basicamente advém da melhoria das condições de vida da população e avanços na área médica. É fato, então, que as pessoas vivem mais, o que coloca em xeque a sustentabilidade de vários planos previdenciários. O relatório do Banco Mundial: Averting the old age crisis3 coloca alguns dados curiosos:



  • Na Hungria, apenas 2% dos indivíduos acima de 60 anos de idade compõem oficialmente a força de trabalho; os demais ou estão na inatividade ou se encontram do setor informal;

  • Na Argentina, antes da reforma de 1994, cada trabalhador teria que manter cerca de 2/3 de um pensionista, isso ocorreu em razão de benesses na legislação que permitiram as aposentadorias precoces, bem como a evasão de contribuições que diminui as receitas previdenciária.

  • Em 1990, a média para os países da OCDE era de 24% do orçamento anual com o orçamento público e cerca de 8% do PIB com os idosos.

No caso brasileiro, o envelhecimento da população também merece destaque. Esse aspecto inicialmente reflete uma queda na taxa de crescimento populacional do país e aumento da expectativa de vida da população, tendência essa que deverá se manter nas próximas décadas, segundo estima o IBGE conforme mostra quadro abaixo:


Isso se traduziu na mudança do perfil etário da população brasileira, conforme demonstra os gráficos abaixo:







Embora seja possível fazer projeções sobre esse envelhecimento, não há certeza de como, demograficamente, estará se comportando a população de servidores públicos daqui a 15 ou 20 anos. Dessa forma, as despesas com inativos e pensionistas passarão a ser pagas por mais tempo. O ponto crucial da questão é a chamada expectativa de sobrevida do servidor público que está aumentando substancialmente nas últimas décadas. Esse fator foi fundamental para o colapso do modelo de repartição simples, onde cada vez menos servidores ativos estariam financiando a aposentaria de servidores inativos. O Ministério da Previdência Social mostra, para o ano de 2000, dados da relação ativos/inativos para os Estados da federação:



Informações Estatísticas


QUANTIDADE DE SERVIDORES ATIVOS, INATIVOS E PENSIONISTAS POR ESTADO - 2000

ESTADO

Total de Servidores Ativos

Total de Servidores Inativos

Total de Pensionistas

Relação Ativos/Inativos

RS

165,770

112,765

57,532

0.97

RJ

215,772

110,008

84,972

1.11

SP

562,822

237,052

200,807

1.29

MG

250,000

160,000

26,000

1.34

SC

53,119

30,929

8,042

1.36

PR

104,894

61,719

13,381

1.40

PE

113,927

38,574

23,155

1.85

AL

32,202

11,886

4,416

1.98

GO

75,029

26,816

6,403

2.26

BA

155,140

48,720

16,218

2.39

PI

52,930

15,690

6,023

2.44

ES

59,684

16,478

5,721

2.69

CE

88,667

22,151

10,360

2.73

PB

74,871

19,199

7,418

2.81

AM

47,407

12,656

3,685

2.90

DF

118,952

30,358

9,017

3.02

SE

35,266

8,741

2,508

3.14

PA

92,453

21,036

8,297

3.15

MT

46,032

9,179

4,390

3.39

MS

39,906

9,351

2,395

3.40

MA

79,457

16,326

6,687

3.45

RN

73,742

13,166

6,351

3.78

TO

22,916

2,776

395

7.23

TOTAL

2,560,958

1,035,576

514,173

1.65

Fonte: Secretarias de Administração Estaduais - 2000
Elaboração: SPS/MPAS

Outro risco detectado por BARR é o risco de gerenciamento. É sabido que diversos países apresentam problemas com a baixa qualidade da burocracia. Problemas diversos como pouca qualificação, baixos salários, desmotivaçao colocam em xeque qualquer tentativa de mudança que necessita de um conhecimento técnico mais profundo4. Por fim, cabe lembrar o risco dos investimentos, sobretudo em planos capitalizados, devido à volatilidade do mercado financeiro e a fragilidade dos instrumentos de controle.

Antes de adentrarmos especificamente na modelagem de sistemas previdenciários, cumpre discutirmos algumas questões-chave para o entendimento do problema previdenciário.



II.1 - POR QUE O ESTADO DEVE PROVER PREVIDENCIA PARA AS PESSOAS?

Por que deve o Estado intervir na vida das pessoas e obrigar que as mesmas contribuam para sistemas de previdência? Por que, simplesmente, baseado em uma visão estritamente individualista, não deixar que cada um pense e planeje seu futuro? Sem duvida, o porvir será mais amargo para os imprevidentes que durante a fase produtiva optaram por trocar consumo futuro por consumo presente, poupando insuficientemente para a velhice.

A principio a idéia de não intervenção do Estado parece fazer algum sentido, no entanto as coisas não são tão simples quanto parecem. Em primeiro lugar, o Estado apenas recentemente (um pouco mais de um século) foi chamado para intervir e prover previdência para a população. Os tradicionais arranjos previdenciários sempre foram baseados em arranjos familiares em que o clã era responsável pela manutenção dos mais idosos.

Ainda hoje significativa parte da população da Ásia (e parte da América latina) e África subsiste mediante ajuda do grupo familiar. Claro que os arranjos são diversos, desde a idéia básica de que as gerações mais jovens devem bancar os mais idosos, ate modulações mais complexas como arranjos religiosos, clubes da terceira idade e outros sistemas assistenciais, informais e não governamentais. Ocorre que essa forma de garantir condições mais adequadas na fase não laborativa apresenta sinais que apontam para sua mitigação e, em sociedades mais modernas, a extinção.

Os fatores são diversos como, por exemplo, as mudanças na estrutura econômica. Com o desenvolvimento econômico, atividades como pesca, agricultura, artesanato tendem a perder importância para atividades industriais, o que faz com que parte da população tenha que migrar, quebrando, muitas vezes, laços familiares. Outros aspectos são as mudanças culturais. O avanço da educação em massa acabou em muitas sociedades a colocar o idoso em uma situação de menor importância, pois perdeu, em muito, o seu papel de receptáculo e disseminador de cultura e conhecimentos. Aliada a isso tudo, vemos a diminuição universal das taxas de natalidade e o aumento da expectativa de vida, o que faz com que cada vez menos jovens sejam responsáveis pela mantença dos seus país e avos. Em economias em desenvolvimento e em países pobres, se dá a impossibilidade de sustento de um grupo familiar grande.

Além da falência de arranjos institucionais, temos fatores de natureza psíquica, moral e econômica5. Em primeiro lugar, algumas pessoas apresentam uma certa miopia em relação ao futuro, preferem consumir no presente a guardar reservas. É comum ouvirmos “já que vou morrer um dia, é melhor aproveitar agora...”, ou como diria Keynes “no longo prazo estaremos mortos”. O problema é que essas pessoas, conquanto morrerão um dia, podem demorar bastante a partir e aí, o problema se agrava. Não amealharam recursos suficientes para fazer face ao seu sustento.

Do ponto estritamente individualista, há de se pensar que tanto faz, pois não foram previdentes quando da sua fase laborativa. É a fábula La Fontaine que acontece todos os dias. No entanto, as coisas não são tão simples porque uma grande quantidade de velhos pobres e dasassistidos demandará, por uma questão de solidariedade social, mais gastos governamentais com saúde, asilos, programas sociais. Isso, inevitavelmente, elevará os tributos, penalizando os mais jovens. Essa “miopia” é um dos argumentos para planos públicos obrigatórios. Trata-se, portanto, de uma “externalidade negativa” do modelo condicionada pelo comportamento das pessoas.

Outro ponto que leva à necessidade da intervenção do Governo é a fragilidade de instrumentos de poupança em alguns países, devido ao pouco desenvolvimento do mercado financeiro associado a condições macroeconômicas instáveis. Esses fatores podem comprometer as receitas futuras dos poupadores privados.

Além disso, muitas vezes, os mercados de seguros (que são responsáveis pela cobertura dos riscos não programáveis) não são bem desenvolvidos, apresentando problemas de seleção adversa e risco moral6.

Outrossim, a intervenção estatal também se justifica diante de problemas típicos de mercados de seguros que são os problemas de assimetria de informações. Segundo essa teoria, em determinados mercados os vendedores possuem muito mais informações do que os compradores, ensejando distorções. Sendo assim, cabe ao Governo para tentar impor algum tipo de regulação ao mercado, evitando disvirtuamentos, como, por exemplo, prover informação para a população sobre o funcionamento do mercado previdenciário. BARR7 observa a questão:


As pessoas têm um poder limitado no mercado previdenciário. As previdências pessoais são complexas. O consumidor não tem um poder real para negociar com os provedores de previdência. Fazer uma tomada de preços eficiente é difícil. Quando entram em um plano, as pessoas não têm influência sobre os termos de seu contrato e nenhum poder de pressionar por melhorias depois de aderirem ao plano”

Vê-se a importância da participação do Estado nos aspectos referentes à previdência. No entanto, essa intervenção deve ser modelada de acordo com as especificidades de cada caso, de cada país. Na década de 90, conforme avalia STIGLITZ8, muitos países aderiram a mudanças em seus sistemas previdenciários na esteira do exemplo chileno. Várias nações moveram-se de um regime de beneficio definido (BD) para um regime de contribuição definida privado (CD). Nesse sentido, importantes reformas foram implementadas ao redor do mundo como, por exemplo, na Argentina, Bolívia, Colômbia, Hungria, Kazakhstão, Latvia, Peru, Polônia, Suécia e Uruguai. O ponto argumentado por STIGLITZ é saber se essa transição para sistemas capitalizados de contribuição definida é sempre benéfica para os países, considerando aspectos de bem estar; poupança e crescimento econômico. A resposta a esse questionamento é : depende.

II.2 – REQUISITOS PARA A MUDANÇA.

Depende das particularidades de cada país, porém quatro pontos merecem destaque na discussão previdenciária:



  • Privatização: Seria a substituição de um sistema público de pensões por um sistema de gerenciamento privado;

  • Capitalização: significa a acumulação de ativos para fazer frente a pagamentos futuros de beneficiários;

  • Diversificação: a questão envolve a permissão de realizar investimentos em uma variedade de ativos, em vez de investir apenas em títulos do Governo;

  • Benefício definido versus contribuição definida: é a forma de financiamento do sistema. No benefício definido já se sabe de antemão quanto receberá o indivíduo quando da inativação, sendo portanto os riscos do sistema incidentes sobre o patrocinador. No modelo de contribuição definida, não há certeza do montante recebido quando da inativação, o que determina que os riscos recairiam sobre os beneficiários do sistema.

Todos esses quatro itens podem ser combinados de diversas formas e cada um deles possui elevado grau de complexidade, conforme enfatiza STIGLITZ9 :
Na prática todos esses elementos representam escolhas, sendo, portanto, particularmente importante examinar detalhes institucionais específicos. Um modelo ideal provavelmente jamais será realizado na prática, e as escolhas são inevitavelmente caracterizadas com graus de cinza do que os monolíticos preto e branco.

No entanto, para que possamos ter planos públicos de previdência, faz-se necessário o cumprimento de alguns requisitos prévios para dar sustentabilidade ao sistema. Tais requisitos foram bem arrolados por BARR e contemplam: sustentabilidade fiscal do plano; sustentabilidade política; capacidade administrativa; capacidade de manter a estabilidade macroeconômica; e efetiva capacidade de regulamentação

O primeiro ponto parece óbvio pois planos previdenciários bem construídos somente fazem sentido se tiverem sustentabilidade fiscal. Aliás, a falta de equilíbrio entre receitas e benefícios foi o grande fator que promoveu a falência de muitos sistemas de previdência. Assim, é necessário que os gestores previdenciários e, principalmente, os políticos tenham a consciência da necessidade do estabelecimento de planos equilibrados e que persigam o equilíbrio ao longo da sua existência e, o que talvez seja o mais importante, possuam mecanismos de diagnóstico para antever os desequilíbrios futuros.

Da mesma forma, os planos precisam de sustentação política, tanto para as reformas quanto para sua implantação. Em todos os países do mundo implantar mudanças em regimes previdenciários não é tarefa fácil, ademais não há transição onde todos ganham. Muitos perdem em mudanças de sistemas previdenciários. Cabe então aos políticos ter a firmeza de não sucumbir a pressões que, no mais das vezes, vem de setores poderosos e prestigiados da sociedade. Os casos mais comuns de perdedores são os atuais aposentados (que poderiam passar a contribuir para a previdência, por exemplo), os pensionistas (que poderiam perdem o direito à pensão integral) e aqueles que se aproveitam das benesses do sistema, ou seja, os que se locupletam com um comportamento rent seeking (como os aposentados rurais). Todas essas pressões devem ser resistidas para dotar de estabilidade aos planos previdenciários10.

Um ponto que merece relevo como desafio à implantação de planos públicos de previdência é a baixa capacidade da burocracia de lidar com a administração previdenciária. Isso ocorre porque a administração previdenciária, ou melhor, a previdência social, nunca foi um problema relevante, pois o crescimento econômico de outrora, associado a planos de repartição simples superavitários no esteio de uma relação confortável de ativos/inativos, mascararam a real necessidade de construção de planos autosustentados e adequadamente administrados. Sendo assim, nos dizeres de SOUZA11, a previdência nunca foi administrada “previdenciariamente”. Somente com maciço programa de treinamento e capacitação de servidores na área de gestão previdenciária é que mudanças mais profundas poderão ser implementadas.

No que se refere à estabilidade macroeconômica, a sua relação com a sustentabilidade de sistemas previdenciários parece óbvia. A capacidade do Governo em manejar instrumentos de política econômica, sobretudo a política monetária e fiscal, é essencial para tentar proteger os sistemas de previdência de choques exógenos. O tema é delicado. A inflação, por exemplo, pode ter um efeito devastador sobre os benefícios pagos caso estes não estejam suficientemente indexados. Da mesma forma, a volatilidade dos ativos financeiros e a fragilidade do mercado financeiro podem colocar em xeque a rentabilidade dos investimentos dos fundos previdenciários. Sem falar na instabilidade gerada por um ambiente macroeconômico em deterioração que pode, sem dúvida, causar expectativas adversas com reflexos, inclusive, sobre a taxa de juros que é um indicador muitos importante para sistemas previdenciários, sobretudo os capitalizados de contribuição definida.



Por fim, ainda dentro da tipologia de BARR, temos a capacidade do Governo de estabelecer uma boa regulação do sistema. Aliás, esse é um ponto ao qual não se tem dado a devida atenção. Muito se tem discutido (no Brasil e no mundo) sobre reforma de sistemas previdenciários, no entanto, muitas vezes, se esquece que antes mesmo de implantar mudanças no sistema, estruturas de regulação e fiscalização devem ser pensadas e implantadas. Promover mudanças profundas no sistema previdenciário sem tomar essas medidas prévias é tarefa arriscada. Ademais, uma boa regulação é corolário de transparência e boa governança que são pontos chaves para induzir a confiabilidade de sistemas previdenciários12.

Feitas essas observações, precisamos investigar quais as possibilidades de modelagem de sistemas previdenciários, quais suas vantagens, fragilidades e dificuldades de implantação.




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