Casa civil manual de redaçÃo da presidência da república



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17. Portaria

17.1. Definição e Objeto


É o instrumento pelo qual Ministros ou outras autoridades expedem instruções sobre a organização e funcionamento de serviço e praticam outros atos de sua competência.

17.2 Forma e Estrutura


Tal como os atos legislativos, a portaria contém preâmbulo e corpo. São válidas, pois, as considerações expendidas no item 11.3. Forma e Estrutura.

Exemplo de Portaria:



Portaria no5 , de 7 de fevereiro de 2002.

Aprova o Regimento Interno do Conselho Nacional de Arquivos - CONARQ.

O CHEFE DA CASA CIVIL DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 9o do Decreto no 4.073, de 3 de janeiro de 2002,

R E S O L V E :

Art. 1o  Fica aprovado, na forma do Anexo, o Regimento Interno do Conselho Nacional de Arquivos - CONARQ.

Art. 2o  Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação.

PEDRO PARENTE”


18. Apostila

18.1. Definição e Finalidade


Apostila é a averbação, feita abaixo dos textos ou no verso de decretos e portarias pessoais (nomeação, promoção, ascensão, transferência, readaptação, reversão, aproveitamento, reintegração, recondução, remoção, exoneração, demissão, dispensa, disponibilidade e aposentadoria), para que seja corrigida flagrante inexatidão material do texto original (erro na grafia de nomes próprios, lapso na especificação de datas, etc.), desde que essa correção não venha a alterar a substância do ato já publicado.

Tratando-se de erro material em decreto pessoal, a apostila deve ser feita pelo Ministro de Estado que o propôs. Se o lapso houver ocorrido em portaria pessoal, a correção por apostilamento estará a cargo do Ministro ou Secretário signatário da portaria. Nos dois casos, a apostila deve sempre ser publicada no Boletim de Serviço ou Boletim Interno correspondente e, quando se tratar de ato referente a Ministro de Estado, também no Diário Oficial da União.

A finalidade da correção de inexatidões materiais por meio de apostila é evitar que se sobrecarregue o Presidente da República com a assinatura de atos repetidos, e que se onere a Imprensa Nacional com a republicação de atos.

18.2. Forma e Estrutura


A apostila tem a seguinte estrutura:

a) título, em maiúsculas e centralizado sobre o texto:

APOSTILA;



b) texto, do qual deve constar a correção que está sendo feita, a ser iniciada com a remissão ao decreto que autoriza esse procedimento;

c) data, por extenso:

Brasília, em 12 de novembro de 1990;



d) identificação do signatário, abaixo da assinatura:

NOME (em maiúsculas)

Secretário da Administração Federal

No original do ato normativo, próximo à apostila, deverá ser mencionada a data de publicação da apostila no Boletim de Serviço ou no Boletim Interno.

Exemplo de Apostila:

APOSTILA



O cargo a que se refere o presente ato foi transformado em Assessor da Diretoria-Geral de Administração, código DAS-102.2, de acordo com o Decreto no 99.411, de 25 de julho de 1990.

Brasília, 12 de novembro de 1990.

NOME

Subchefe da Secretaria-Geral da Presidência da República”

CAPÍTULO VI

O PROCESSO LEGISLATIVO

19. Introdução


Tal como fixado na Constituição (art. 59), o processo legislativo abrange não só a elaboração das leis propriamente ditas (lei ordinária, lei complementar, lei delegada), mas também a das emendas constitucionais, das medidas provisórias, dos decretos legislativos e das resoluções. A orientação adotada pelo constituinte revela-se problemática, pois, se, de um lado, contempla as emendas constitucionais, que, não obstante dotadas do caráter material de lei, devem ser distinguidas destas por serem manifestação do poder constituinte derivado, contempla, de outro, as resoluções e os decretos legislativos, que, pelo menos do ponto de vista material, não deveriam ser equiparados às leis, por não conterem, normalmente, regras de direito gerais e impessoais.67

Ressalvada a exigência de aprovação por maioria absoluta em cada uma das Casas do Congresso Nacional, aplicável às leis complementares (Constituição, art. 69), o processo de elaboração das leis ordinárias e complementares segue o mesmo itinerário,68 que pode ser desdobrado nas seguintes etapas:

a) iniciativa;

b) discussão;

c) deliberação ou votação;

d) sanção ou veto;

e) promulgação; e

f) publicação.


19.1. Iniciativa


A iniciativa é a proposta de edição de direito novo.

Por força de disposição constitucional, a discussão e a votação dos projetos de lei de iniciativa do Presidente da República, do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores terão início na Câmara dos Deputados (Constituição, art. 64). Da mesma forma, a iniciativa popular será exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados do projeto de lei (Constituição, art. 61, § 2o). Embora a Constituição não tenha tratado do tema, é certo, igualmente, que os projetos de lei de iniciativa do Ministério Público começarão a tramitar na Câmara dos Deputados, como se extrai do art. 109, § 1o, VII, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados.

A iniciativa deflagra o processo legislativo e determina a obrigação da Casa Legislativa destinatária de submeter o projeto de lei a uma deliberação definitiva.69

19.1.1. Iniciativa Comum ou Concorrente


A iniciativa comum ou concorrente compete ao Presidente da República, a qualquer Deputado ou Senador, a qualquer comissão de qualquer das Casas do Congresso, e aos cidadãos – iniciativa popular (Constituição, art. 61, caput).

A iniciativa popular em matéria de lei federal está condicionada à manifestação de pelo menos um por cento do eleitorado nacional, que deverá estar distribuído em no mínimo cinco Estados, exigida em cada um deles a manifestação de três décimos por cento de seus eleitores (Constituição, art. 61, § 2o).


19.1.2. Iniciativa Reservada


A Constituição outorga a iniciativa da legislação sobre certas matérias, privativamente, a determinados órgãos.
19.1.2.1. Iniciativa Reservada do Presidente da República

O art. 61, § 1o, da Constituição, reserva ao Presidente da República a iniciativa das leis que:

– criem cargos, funções ou empregos públicos, ou aumentem sua remuneração;

– fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;

– disponham sobre organização administrativa e judiciária;

– disponham sobre matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;

– disponham sobre a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios (cf. art. 128, § 5o da Constituição);

– criem e extingam órgãos da administração pública;

– disponham sobre militares das Forças Armadas.


19.1.2.2. Iniciativa Reservada da Câmara dos Deputados e do Senado Federal

A Câmara dos Deputados e o Senado Federal detêm poder de iniciativa reservada sobre os projetos de lei de organização de seus serviços administrativos (Constituição, art. 63).
19.1.2.3. Iniciativa Reservada dos Tribunais

Os Tribunais detêm competência privativa para propor a criação de novas varas judiciárias. Compete privativamente ao Supremo Tribunal Federal e aos Tribunais Superiores propor a criação ou extinção dos tribunais inferiores, bem como a alteração do número de membros destes, a criação e a extinção de cargos e a fixação de vencimentos de seus membros, dos juízes, inclusive dos tribunais inferiores, dos serviços auxiliares dos juízos que lhes forem vinculados, e a alteração da organização e da divisão judiciária (Constituição, arts. 96, I, “d”, e 96, II e alíneas).

Compete, ainda, privativamente ao Supremo Tribunal Federal a iniciativa da lei complementar sobre o Estatuto da Magistratura (Constituição, art. 93).


19.1.2.4. Iniciativa Reservada do Ministério Público

A Constituição assegurou, igualmente, ao Ministério Público a iniciativa privativa para apresentar projetos sobre a criação ou a extinção de seus cargos ou de seus serviços auxiliares (Constituição, art. 127, § 2o).

19.1.3. Iniciativa Vinculada


Prevê, ainda, a Constituição sistema de iniciativa vinculada, na qual a apresentação do projeto é obrigatória.

É o que se depreende, v. g., dos artigos 84, XXIII, e 165, da Constituição, que prevêem o envio, pelo Chefe do Executivo Federal, ao Congresso Nacional, do plano plurianual, do projeto de lei de diretrizes orçamentárias e do projeto de orçamentos anuais.


19.1.3.1. Iniciativa Vinculada e Controle da Omissão

A sistemática do controle judicial da omissão legislativa consagrada na Constituição de 1988 (Constituição, art. 5o, LXXI, e art. 103, § 2o) permite converter direito de iniciativa assegurado em dever de deflagrar o procedimento legislativo, ou, mais propriamente, em dever de legislar. Assim, reconhecida a inconstitucionalidade da omissão, na decisão proferida no mandado de injunção (Constituição, art. 5o, LXXI) ou na ação direta de inconstitucionalidade por omissão (Constituição, art. 103, § 2o), ficam os órgãos com poder de iniciar o processo legislativo obrigados a empreender a iniciativa reclamada.70

19.2. Discussão


A disciplina sobre a discussão e instrução do projeto de lei é confiada, fundamentalmente, aos Regimentos das Casas Legislativas. O projeto de lei aprovado por uma casa será revisto pela outra em um só turno de discussão e votação. Não há tempo prefixado para deliberação das Câmaras, salvo quando o projeto for de iniciativa do Presidente e este formular pedido de apreciação sob regime de urgência (Constituição, art. 64, § 1o).

No caso de proposição normativa submetida a regime de urgência, se ambas as Casas não se manifestarem cada qual, sucessivamente, em até quarenta e cinco dias, o projeto deve ser incluído na ordem do dia, ficando suspensas as deliberações sobre outra matéria, até que seja votada a proposição do Presidente (art. 64, §§ 1o e 2o).


19.3. Emenda


Segundo o direito positivo brasileiro, emenda é a proposição legislativa apresentada como acessória de outra (Regimento Interno da Câmara dos Deputados, art. 118).

19.3.1. Titularidade do Direito de Emenda


Nem todo titular de iniciativa goza do poder de emenda. Esta faculdade é reservada aos parlamentares.

Todavia, a práxis consolidada parece assegurar, aos titulares extraparlamentares da iniciativa, a possibilidade de alteração do projeto mediante a apresentação de mensagens aditivas. Essa alternativa tem seus limites, não podendo dar ensejo à supressão ou à substituição de dispositivos. A supressão ou a substituição somente poderá realizar-se pela retirada e posterior reapresentação do projeto.71


19.3.2. Emendas em Projeto de Iniciativa Reservada


Cumpre indagar se seria admissível a propositura de emenda a todo e qualquer projeto de lei. Ao contrário do Texto Constitucional de 1967/69, a Constituição de 1988 veda, tão-somente, a apresentação de emendas que aumentem a despesa prevista nos projetos de iniciativa reservada (Constituição, art. 63, I e II). Ficou autorizada, pois, a apresentação de emendas a qualquer projeto de lei oriundo de iniciativa reservada, desde que não implique aumento de despesa.

19.3.3. Emendas ao Projeto de Lei de Orçamento Anual e ao de Lei de Diretrizes Orçamentárias


A Constituição de 1988 não impede a apresentação de emendas ao projeto de lei orçamentária. Elas hão de ser, todavia, compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias e devem indicar os recursos necessários, sendo admitidos apenas aqueles provenientes de anulação de despesa (Constituição, art. 166, § 3o).

A Constituição veda a propositura de emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias que não guardem compatibilidade com o plano plurianual (Constituição, art. 166, § 4o).


19.3.4. Espécies de Emendas


As propostas de modificação de um projeto em tramitação no Congresso Nacional podem ter escopos diversos. Elas podem buscar a modificação, a supressão, a substituição, o acréscimo ou a redistribuição de disposições constantes do projeto.

Nos termos do art. 118, § 1o, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, “as emendas são supressivas, aglutinativas, substitutivas, modificativas, ou aditivas”. Os parágrafos subseqüentes definem esses diversos tipos de emendas:

Emenda supressiva é a que manda erradicar qualquer parte de outra proposição (art. 118, § 2o);

Emenda aglutinativa é a que resulta da fusão de outras emendas, ou destas com o texto, por transação tendente à aproximação dos respectivos objetos (art. 118, § 3o);

Emenda substitutiva é a apresentada como sucedânea a parte de outra proposição (art. 118, § 4o);

Emenda modificativa é a que altera a proposição sem a modificar substancialmente (art. 118, § 5o);

Emenda aditiva é a que se acrescenta a outra proposição (art. 118, § 6o);

Subemenda é a emenda apresentada em Comissão a outra emenda, e pode ser supressiva, substitutiva, ou aditiva (art. 118, § 7o).

Emenda de redação é a emenda modificativa que visa a sanar vício de linguagem, incorreção de técnica legislativa ou lapso manifesto (art. 118, § 8o).


19.4. Votação


A votação da matéria legislativa constitui ato coletivo das Casas do Congresso. Realiza-se, normalmente, após a instrução do Projeto nas comissões e dos debates no Plenário. Essa decisão toma-se por maioria de votos:

– maioria simples (maioria dos membros presentes) para aprovação dos projetos de lei ordinária – desde que presente a maioria absoluta de seus membros: 253 Deputados na Câmara dos Deputados e 42 Senadores no Senado Federal (Constituição, art. 47);

– maioria absoluta dos membros das Câmaras para aprovação dos projetos de lei complementar – 253 Deputados e 42 Senadores – (art. 69) e maioria de três quintos dos membros das Casas do Congresso, para aprovação de emendas constitucionais – 302 Deputados e 49 Senadores – (Constituição, art. 60, § 2o).

19.5. Sanção


A sanção é o ato pelo qual o Chefe do Executivo manifesta a sua aquiescência ao projeto de lei aprovado pelo Poder Legislativo. Verifica-se aqui a fusão da vontade do Congresso Nacional com a do Presidente, da qual resulta a formação da lei. A sanção pode ser expressa ou tácita.

19.5.1. Sanção Expressa


Será expressa a sanção quando o Presidente da República manifestar a sua concordância com o Projeto de Lei aprovado pelo Congresso Nacional, no prazo de 15 dias úteis, contados daquele em que o recebeu, excluído esse.

Fórmula utilizada no caso de sanção expressa:

O PRESIDENTE DA REPÚBLICA

Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei: (...)”

19.5.2. Sanção Tácita


A Constituição confere ao silêncio do Presidente da República o significado de uma declaração de vontade de índole positiva. Assim, decorrido o prazo de quinze dias úteis sem manifestação expressa do Chefe do Poder Executivo, considera-se sancionada tacitamente a lei.

Exemplo de lei promulgada após a verificação da sanção tácita:

Lei no 8.172, de 18 de janeiro de 1991.

Faço saber que o CONGRESSO NACIONAL aprovou, o Presidente da República, nos termos do § 3o do art. 66 da Constituição, sancionou, e eu, NELSON CARNEIRO, Presidente do Senado Federal, nos termos do § 7o do mesmo artigo, promulgo a seguinte Lei:

Restabelece o Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico.

Art.  1o  Fica restabelecido o Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico – FNDCT, criado pelo Decreto-Lei no 719, de 31 de julho de 1969.

Art.  2o  Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, produzindo os efeitos a partir de 5 de outubro de 1990.

Art.  3o  Revogam-se as disposições em contrário.

Senado Federal, em 18 de janeiro de 1991.

Nelson Carneiro

Presidente”

19.5.3. Sanção e Vício de Iniciativa


Questão que já ocupou os Tribunais e a doutrina diz respeito ao eventual caráter convalidatório da sanção de projeto resultante de usurpação de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo. O Supremo Tribunal Federal afirmou, inicialmente, que “a falta de iniciativa do Executivo fica sanada com a sanção do projeto de lei” (Súmula no 5). O Tribunal afastou-se, todavia, dessa orientação, assentando que a sanção não supre defeito de iniciativa.72

19.6. Veto


O veto é o ato pelo qual o Chefe do Poder Executivo nega sanção ao Projeto – ou a parte dele –, obstando à sua conversão em lei (Constituição, art. 66, § 1o). Trata-se, pois, de ato de natureza legislativa, que integra o processo de elaboração das leis no direito brasileiro.73

Dois são os fundamentos para a recusa de sanção (Constituição, art. 66, § 1o):

inconstitucionalidade;

– contrariedade ao interesse público.

Exemplo de veto por inconstitucionalidade:

Veto ao art. 39, inciso X, do Projeto de Lei que dispunha sobre a proteção do consumidor, convertido na Lei no 8.078, de 11 de setembro de 1990:

Art.  39.  É vedado ao fornecedor de produtos ou serviços:

Inciso X – praticar outras condutas abusivas.”

Razões de veto:

O princípio do Estado de Direito (Constituição, art. 1o) exige que as normas legais sejam formuladas de forma clara e precisa, permitindo que os seus destinatários possam prever e avaliar as conseqüências jurídicas dos seus atos”.74

Exemplo de veto em razão de contrariedade ao interesse público:



Veto do § 2o do art. 231 do Projeto de Lei que instituía o Regime Único dos servidores Públicos

“Art. 231. (...)



§  2o  O custeio da aposentadoria é de responsabilidade integral do Tesouro Nacional.”

Razões do veto:

A matéria acha-se adequadamente disciplinada nos arts. 183 e 231, caput. Assim, ao estabelecer que o custeio da aposentadoria é de responsabilidade integral do Tesouro, o § 2o do art. 231 revela manifesta incongruência frente aos textos referidos, podendo gerar equívocos indesejáveis”.


19.6.1. Motivação e Prazo do Veto


O veto há de ser expresso e motivado, devendo ser oposto no prazo de 15 dias úteis, contados da data do recebimento do projeto, e comunicado ao Congresso Nacional nas 48 horas subseqüentes à sua oposição.

19.6.2. Extensão do Veto


Nos termos da Constituição, o veto pode ser total ou parcial (Constituição, art. 66, § 1o). O veto total incide sobre o Projeto de Lei na sua integralidade. O veto parcial somente pode abranger texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea (Constituição, art. 66, § 2o).

19.6.3. Efeitos do Veto


A principal conseqüência jurídica que decorre do exercício do poder de veto é a de suspender a transformação do projeto – ou parte dele – em lei.

Em se tratando de veto parcial, a parte do projeto que logrou obter a sanção presidencial converte-se em lei e passa a obrigar desde a sua entrada em vigor.

A parte vetada depende, porém, da manifestação do Legislativo.

Se o veto for mantido pelo Congresso Nacional, o projeto, ou parte dele, há de ser considerado rejeitado, podendo a matéria dele constante ser objeto de nova proposição, na mesma sessão legislativa, somente se for apresentada pela maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional (Constituição, art. 67).


19.6.4. Irretratabilidade do Veto


Uma das mais relevantes conseqüências do veto é a sua irretratabilidade. Tal como já acentuado pelo Supremo Tribunal Federal, manifestado o veto, não pode o Presidente da República retirá-lo ou retratar-se para sancionar o projeto vetado.75

19.6.5. Rejeição do Veto


Como assinalado, o veto não impede a conversão do Projeto em Lei, podendo ser superado por deliberação do Congresso Nacional.

Daí afirma-se, genericamente, ter sido adotado, no Direito Constitucional brasileiro, o sistema de veto relativo.

Feita a comunicação do motivo do veto, dentro do prazo de 48 horas, o Congresso Nacional poderá, em sessão conjunta, no prazo de 30 dias a contar do recebimento, rejeitar, em escrutínio secreto, o veto, pela manifestação da maioria absoluta de Deputados e de Senadores. Esgotado sem deliberação o prazo estabelecido no § 4o, o veto será colocado na ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais proposições, até sua votação final, (Constituição, art. 66, § 6o). Se o veto não for mantido, será o projeto enviado, para promulgação, ao Presidente da República (Constituição, art. 66, § 5o). Se a lei não for promulgada dentro de quarenta e oito horas pelo Presidente da República, o Presidente do Senado a promulgará, e, se este não o fizer em igual prazo, caberá ao Vice-Presidente do Senado fazê-lo (art. 66, § 7o).

Exemplo de Promulgação pelo Presidente do Senado Federal de lei vetada pelo Presidente da República:

Lei no 7.788, de 3 de julho de 1989

Dispõe sobre a política salarial e dá outras providências.

O Presidente do SENADO FEDERAL promulga, nos termos do art. 66, § 7o, da Constituição Federal, a seguinte Lei, resultante de Projeto vetado pelo Presidente da República e mantido pelo Congresso Nacional: (...)”

19.6.6. Ratificação Parcial do Projeto Vetado


Em se tratando de vetos parciais, poderá o Congresso Nacional acolher certas objeções contra partes do Projeto e rejeitar outras.

No caso de rejeição do veto parcial, verificada nos termos do art. 66, § 4o, da Constituição, compete ao Presidente da República (Constituição, art. 66, § 5o) e, se este não o fizer, ao Presidente ou ao Vice-Presidente do Senado Federal a Promulgação da lei (Constituição, art. 66, § 7o).

Exemplo de Promulgação pelo Presidente do Senado Federal de parte de lei vetada:

Lei no 7.712, de 22 de dezembro de 1988



Parte vetada pelo Presidente da República e mantida pelo Congresso Nacional, do Projeto que se transformou na Lei no 7.712, de 22 de dezembro de 1988, que “dispõe sobre a cobrança de pedágio nas Rodovias Federais e dá outras providências”, na parte referente ao parágrafo 2o do art. 5o.

O Presidente do Senado Federal:

Faço saber que o CONGRESSO NACIONAL manteve, e eu, NELSON CARNEIRO, Presidente do Senado Federal, nos termos do § 7o do art. 66 da Constituição Federal, promulgo a seguinte parte da Lei no 7.712, de 28 de dezembro de 1988:

Art.  5o  (...)

§ 2o  Ato do Ministro dos Transportes, em 60 dias, definirá os trechos considerados urbanos em cada Estado, para efeito do disposto neste artigo.

Senado Federal, em 12 de abril de 1989.

Nelson Carneiro”

19.6.7. Ratificação Parcial de Veto Total


Questão mais embaraçosa diz respeito à possibilidade de rejeição parcial de veto total. Alguns autores de tomo, como Themistocles Brandão Cavalcanti, consideram que “o veto total se possa apresentar como um conjunto de vetos parciais, tal a disparidade e diversidade das disposições que constituem o projeto”. Também o Supremo Tribunal Federal já reconheceu admissibilidade de rejeição parcial de veto total.76 Essa parece ser a posição mais adequada. A possibilidade de veto parcial legitima a concepção de que o veto total corresponde a uma recusa singular de cada disposição do projeto.

19.6.8. Rejeição do Veto e Entrada em Vigor da Parte Mantida pelo Congresso Nacional


Considerando que a lei sancionada parcialmente entra em vigor consoante cláusula de vigência nela estabelecida, ou nos termos do disposto na Lei de Introdução ao Código Civil (Decreto-Lei no 4.567, de 4.9.1942, art. 1o), resta indagar se se aplicam, no caso de rejeição de veto parcial, as regras relativas à entrada em vigor da lei como ato normativo autônomo, ou se a parte vetada tem a vigência idêntica da parte não vetada.

O tema não tem merecido maior atenção da doutrina. Parece razoável, todavia, considerar, como o faz José Afonso da Silva, que “a vigência da parte vetada, transformada em lei por rejeição do veto, deve ser contada segundo o previsto na lei de que faz parte”.77

Promulgada a parte anteriormente vetada, volta ela a integrar o texto no qual se encontrava inserida, incidindo sobre essa parte a cláusula de vigência aplicável a todo o complexo normativo.78 Em outros termos, a cláusula de vigência é a mesma, tendo, porém, termos iniciais diversos, uma vez que há de ser aplicada a partir da data das respectivas publicações.79

19.6.9. Tipologia do Veto


Pode-se afirmar, em síntese, que, no Direito brasileiro, o veto observa a seguinte tipologia:

a) quanto à extensão, o veto pode ser total ou parcial;

b) quanto à forma, o veto há de ser expresso;

c) quanto aos fundamentos, o veto pode ser jurídico (inconstitucionalidade) ou político (contrariedade ao interesse público);

d) quanto ao efeito, o veto é relativo, pois apenas suspende, até à deliberação definitiva do Congresso Nacional, a conversão do projeto em lei;

e) quanto à devolução, a atribuição para apreciar o veto é confiada, exclusivamente, ao Poder Legislativo (veto legislativo).80


19.7. Promulgação


A promulgação e a publicação constituem fases essenciais da eficácia da lei.

A promulgação atesta a existência da lei, produzindo dois efeitos básicos:

a) reconhece os fatos e atos geradores da lei;

b) indica que a lei é válida.


19.7.1 Obrigação de Promulgar


A promulgação das leis compete ao Presidente da República (Constituição, art. 66, § 7o). Ela deverá ocorrer dentro do prazo de 48 horas decorrido da sanção ou da superação do veto. Neste último caso, se o Presidente não promulgar a lei, competirá a promulgação ao Presidente do Senado Federal, que disporá, igualmente, de 48 horas para fazê-lo; se este não o fizer, deverá fazê-lo o Vice-Presidente do Senado, em prazo idêntico.

19.7.2. Casos e Formas de Promulgação


A complexidade do processo legislativo, também na sua fase conclusiva – sanção, veto, promulgação –, faz que haja a necessidade de desenvolverem-se formas diversas de promulgação da lei.

Podem ocorrer as seguintes situações:

a) o projeto é expressamente sancionado pelo Presidente da República, verificando-se a sua conversão em lei. Nesse caso, a promulgação ocorre concomitantemente à sanção;

b) o projeto é vetado, mas o veto é rejeitado pelo Congresso Nacional, que converte o projeto, assim, em lei. Não há sanção, nesse caso, devendo a lei ser promulgada mediante ato solene (Constituição, art. 66, § 5o);

c) o projeto é convertido em lei mediante sanção tácita. Nessa hipótese, compete ao Presidente da República – ou, no caso de sua omissão, ao Presidente ou ao Vice-Presidente do Senado – proceder à promulgação solene da lei.

Exemplos de Atos Promulgatórios de Lei:

a) Sanção expressa e solene:

O Presidente da República: Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte lei: (...)”

b) Promulgação pelo Presidente da República de lei resultante de veto total rejeitado pelo Congresso Nacional:

O Presidente da República: Faço saber que o Congresso Nacional manteve e eu promulgo, nos termos do art. 66, § 5o, da Constituição, a seguinte Lei: (...)”

c) Promulgação pelo Presidente do Congresso Nacional de lei resultante de veto total rejeitado:

O Presidente do SENADO FEDERAL promulga, nos termos do art. 66, § 7o, da Constituição Federal, a seguinte Lei, resultante de Projeto vetado pelo Presidente da República e mantido pelo Congresso Nacional: (...)”

d) Parte vetada pelo Presidente da República e mantida pelo Congresso Nacional:

O Presidente da República: Faço saber que o Congresso Nacional manteve e eu promulgo, nos termos do art. 66, § 5o, da Constituição, o seguinte (ou seguintes dispositivos) da Lei no ..., de..., de ..., de 1991: (...)”.

e) Promulgação pelo Presidente do Senado Federal de parte vetada pelo Presidente da República e mantida pelo Congresso Nacional:

O Presidente do Senado Federal: Faço saber que o CONGRESSO NACIONAL manteve, e eu, NELSON CARNEIRO, Presidente do Senado Federal, nos termos do § 7o, do art. 66, da Constituição Federal, promulgo a seguinte parte da Lei no 7.712, de 22 de dezembro de 1988: (...)”.

f) Promulgação pelo Presidente do Senado Federal de lei sancionada tacitamente pelo Presidente da República:

Faço saber que o CONGRESSO NACIONAL aprovou, o Presidente da República, nos termos do § 3o do art. 66 da Constituição, sancionou, e eu, NELSON CARNEIRO, Presidente do Senado Federal, nos termos do § 7o do mesmo artigo promulgo a seguinte Lei: (...)”.

g) Promulgação pelo Presidente do Senado Federal de Lei resultante de Medida Provisória integralmente aprovada pelo Congresso Nacional:

Faço saber que o Presidente da República adotou a Medida Provisória no 293, de 1991, que o Congresso Nacional aprovou e eu, NELSON CARNEIRO, Presidente do Senado Federal, para os efeitos do disposto no parágrafo único do art. 62 da Constituição Federal, promulgo a seguinte Lei: (...)”.


19.8. Publicação


A publicação constitui a forma pela qual se dá ciência da promulgação da lei aos seus destinatários. É condição de vigência e eficácia da lei.

19.8.1. Modalidades de Publicação


Embora se encontrem, historicamente, outras modalidades de publicação, como a leitura pública, o anúncio, a proclamação ou publicação por bando, consagra-se, hodiernamente, a práxis de inserir a lei promulgada num órgão oficial.81 No plano federal, as leis e demais atos normativos são publicados no Diário Oficial da União.

19.8.2. Obrigação de Publicar e Prazo de Publicação


A autoridade competente para promulgar o ato tem o dever de publicá-lo. Isso não significa, porém, que o prazo de publicação esteja compreendido no de promulgação, porque, do contrário, ter-se-ia a redução do prazo assegurado para a promulgação. Assinale-se, todavia, que a publicação do ato legislativo há de se fazer sem maiores delongas.

19.8.3. Publicação e Entrada em Vigor da Lei


A entrada em vigor da lei subordina-se aos seguintes critérios:

a) o da data de sua publicação;

b) o do dia prefixado ou do prazo determinado, depois de sua publicação;

c) o do momento em que ocorrer certo acontecimento ou se efetivar dada formalidade nela previstos, após sua publicação;

d) o da data que decorre de seu caráter.

19.8.4. Cláusula de Vigência


Até o advento da Lei Complementar no 95, de 1998, (v. Apêndice) a cláusula de vigência vinha expressa, no mais das vezes, na fórmula tradicional:

Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação”.

No entanto, a Lei Complementar no 95, de 1998, dispôs em seu artigo 8o que as leis passariam a indicar o início da vigência de forma expressa e de modo a contemplar prazo razoável para que delas se tenha conhecimento, reservando-se a cláusula anteriormente referida para as leis de pequena repercussão.

Assim, a cláusula padrão passou a ser:

Esta Lei entra em vigor após decorridos [número de dias] de sua publicação oficial”.

19.8.4.1. Falta de Cláusula de Vigência: Regra Supletiva

Na falta de disposição expressa, consagra a Lei de Introdução ao Código Civil (Decreto-Lei no 4.657, de 4 de setembro de 1942, art. 1o) a seguinte regra supletiva:

Salvo disposição contrária, a lei começa a vigorar em todo o país 45 dias depois de oficialmente publicada”.


19.8.4.2. Vacatio Legis

Denomina-se vacatio legis o período intercorrente entre a publicação da lei e a sua entrada em vigor. Na falta de disposição especial, vigora o princípio que reconhece o decurso de um lapso de tempo entre a data da publicação e o termo inicial da obrigatoriedade (45 dias). Portanto, enquanto não se vence o prazo da vacatio legis, considera-se em vigor a lei antiga sobre a mesma matéria.

A forma de contagem do prazo da vacatio legis é a dos dias corridos, com exclusão do de começo e inclusão do de encerramento, computados domingos e feriados (dies a quo non computatur in termino; dies termini computatur in termino). Não se aplica, portanto, ao cômputo da vacatio legis o princípio da prorrogação para o dia útil imediato quando o último dia do prazo for domingo ou feriado.

19.8.4.2.1. A Vacatio Legis e o Início da Obrigatoriedade da Lei Brasileira no Estrangeiro

Quando admitida, a lei brasileira torna-se obrigatória, nos Estados estrangeiros, noventa dias após sua publicação (Lei de Introdução ao Código Civil, art. 1o, § 1o).

19.8.4.2.2. A Vacatio Legis e as Normas Complementares, Suplementares e Regulamentares

A vacatio legis não se verifica apenas durante o prazo que a própria lei estabelece para sua entrada em vigor. Dá-se também quando esta, para ser executada, reclama ou exige a edição de normas complementares, suplementares ou regulamentares.82 Tem-se pois, nesse caso, um intervalo de tempo entre a publicação da lei e o início de sua obrigatoriedade, que há de encerrar-se, em princípio, com a entrada em vigor dessas normas derivadas ou secundárias.


19.8.5. A Não-Edição do Ato Regulamentar Reclamado e a Vigência da Lei


A tese dominante no Direito brasileiro era a de que lei, ou parte dela, cuja execução dependesse de regulamento, deveria aguardar a expedição deste para obrigar.83 Essa concepção, que poderia afigurar-se inquestionável em um regime que admite a delegação de poderes, revela-se problemática no atual ordenamento constitucional brasileiro, que consagra a separação dos poderes como um dos seus princípios basilares.84

Quid juris, então, se o titular do Poder Regulamentar não expede os atos secundários imprescindíveis à execução da lei no prazo estabelecido? Além de eventual responsabilidade civil da pessoa jurídica de direito público cujo agente político deu azo à “omissão regulamentar85, significativa corrente doutrinária considera que, quando a lei fixa prazo para sua regulamentação, decorrido este sem a publicação do decreto regulamentar, podem os destinatários da norma legislativa invocar utilmente os seus preceitos e auferir as vantagens dela decorrentes, desde que se possa prescindir do regulamento.86

19.8.6. Vacatio Legis e Republicação do Texto para Correção


Poderá ocorrer que a lei – ou outro ato normativo – ao ser publicada, contenha incorreções e erros materiais que lhe desfiguram o texto, impondo-se sua republicação parcial ou total.

Se tiver de ser republicada a lei, antes de entrar em vigor, a parte republicada terá prazo de vigência contado a partir da nova publicação (Lei de Introdução ao Código Civil, art. 1o, § 3o).

As emendas ou as correções a lei que já tenha entrado em vigor são consideradas lei nova (Lei de Introdução ao Código Civil, art. 1o, § 4o). Sendo lei nova, deve obedecer aos requisitos essenciais e indispensáveis a sua existência e realidade.87

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