Casa civil manual de redaçÃo da presidência da república



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20. Procedimento Legislativo


Procedimento legislativo pode-se conceituar como cada um dos ritos do processo legislativo, ou o conjunto de atos destinados a realizar esse processo.

Segundo a Constituição Federal (art. 59), compreende a elaboração dos seguintes atos normativos: emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções.

A matéria-prima sobre a qual trabalha o Congresso Nacional, ou que se submete ao processo legislativo, assume a forma de proposição, estágio embrionário da norma legal. Como definido pelo Regimento Interno da Câmara dos Deputados, proposição é toda matéria sujeita a sua deliberação (art. 100). Para o Senado Federal, as proposições compreendem, além das propostas de emenda à Constituição e dos projetos de Lei, de decreto legislativo e de resolução, os requerimentos, as indicações, os pareceres e as emendas.

Esse enfoque permite distinguir seis tipos de procedimento legislativo:

– Procedimento legislativo normal;

– Procedimento legislativo abreviado;

– Procedimento legislativo sumário;

– Procedimento legislativo sumaríssimo;

– Procedimento legislativo concentrado;

– Procedimento legislativo especial.


20.1. Procedimento Legislativo Normal


Cuida da elaboração das leis ordinárias (excluídas as leis financeiras e os códigos) e complementares. Tem lugar nas Comissões Permanentes e no Plenário de cada uma das Casas Legislativas. Inicia-se com a apresentação e leitura do projeto, realizada em Plenário; prossegue nas Comissões Permanentes, que, após estudos e amplo debate, e também possíveis alterações, emitem parecer; volta a transcorrer no Plenário, depois do pronunciamento de todas as Comissões a que tenha sido distribuído o projeto, com a fase de discussão e votação.

Excetuadas as proposições oferecidas por Senador ou Comissão do Senado (além das medidas provisórias e projetos de leis financeiras, como adiante se verá), todos os demais projetos de lei têm seu procedimento legislativo iniciado na Câmara dos Deputados (Constituição, arts. 61, § 2o, e 64).

O procedimento legislativo pode findar antecipadamente, se ocorrer alguma das diversas hipóteses que ensejam declaração de prejudicialidade ou arquivamento. Considera-se prejudicada a proposição idêntica a outra aprovada ou rejeitada na mesma sessão legislativa; aquela que tiver substitutivo aprovado ou for semelhante a outra considerada inconstitucional; aquele cujo objeto perdeu a oportunidade; etc. (Regimento Interno da Câmara, arts. 163 e 164). O arquivamento ocorre por sugestão da Comissão (art. 57, IV); quando todas as comissões de mérito dão parecer contrário (art. 133); ao fim da legislatura (art. 105, caput), etc.

Geralmente a proposição recebe emendas, tanto nas Comissões quanto no Plenário; neste, na fase de discussão, caso em que retorna aos órgãos técnicos.

Os projetos de lei ordinária sujeitam-se, de regra, a turno único de discussão e votação; os de lei complementar, a dois turnos, salvo quando hajam passado à Casa revisora.

Encerrada a discussão, cumpridos todos os prazos e interstícios cabíveis, o projeto será votado. Tratando-se de projeto de lei ordinária, as deliberações serão tomadas por maioria simples de votos, presente a maioria absoluta dos membros da Casa onde esteja tramitando a proposição. O quorum exigido para aprovação do projeto de lei complementar é o da maioria absoluta dos votos dos membros da Casa onde esteja no momento da votação, ou seja, metade mais um.

Aprovada a redação final, vai o projeto, em forma de autógrafo, para a Casa revisora. Lá se repete todo o procedimento e, se receber novas emendas, a proposição retornará à Casa de origem, que então se restringirá a aprovar ou rejeitar as emendas, sendo-lhe defeso subemendar. Rejeitadas ou aprovadas as emendas, a instância de origem envia o projeto à sanção. (v. 19.5. Sanção)

Se a Casa revisora não emendar a proposição, a ela caberá remeter o projeto à sanção.


20.2. Procedimento Legislativo Abreviado


Este procedimento dispensa a competência do Plenário, ocorrendo, por isso, a deliberação terminativa sobre o projeto de lei nas próprias Comissões Permanentes (Constituição, art. 58, § 2o, I).

Do Regimento Interno da Câmara dos Deputados (art. 24, II) e do Regimento Interno do Senado Federal (art. 91) se extrai a informação de que esse rito não se aplica a:

a) projetos de lei complementar;

b) projetos de códigos;

c) projetos de lei de iniciativa popular;

d) matéria não delegável, elencada no § 1o do art. 68 da Constituição;

e) projetos de lei de Comissões;

f) projetos de lei oriundos da outra Casa do Congresso, onde tenha ido a Plenário;

g) projeto de lei com pareceres divergentes;

h) projetos em regime de urgência.

Além destes, o Regimento Interno da Câmara dos Deputado (art. 213, § 6o) obriga a submissão ao Plenário dos Projetos de Lei de Consolidação (v. 20.6.4. Consolidação da Legislação).

Fácil notar que o procedimento abreviado confere celeridade ao processo. No entanto, Câmara e Senado, como se percebe, reduziram drasticamente sua utilização.

A própria Constituição diminui as oportunidades de se concluir nas Comissões o procedimento, quando, em seu art. 58, § 2o, I, faculta a um décimo dos membros da Casa Legislativa recorrer da decisão das Comissões, levando o assunto para o Plenário.

20.3. Procedimento Legislativo Sumário


Entre as prerrogativas regimentais das Casas do Congresso, situa-se a de conferir urgência a certas proposições. Mas existe um regime de urgência estabelecido pela própria Constituição. É o que se aplica aos projetos de lei de iniciativa do Presidente da República (excluídos os códigos), desde que a mensagem de encaminhamento consigne manifestação da vontade presidencial no sentido de prevalecer a urgência (Constituição, art. 64, §§ 1o a 4o).

Definindo esse rito sumário, a Constituição estipula o prazo de 45 dias de tramitação em cada Casa e determina que, decorrido esse prazo, a proposição seja incluída na Ordem do Dia, sobrestando a deliberação sobre outros assuntos até que se ultime a votação (Constituição, art. 64, § 2o).

O prazo total, portanto, não seria de noventa dias (45+45). Aliás, o próprio Regimento Interno da Câmara dos Deputados prevê que, sendo emendado no Senado o projeto, a apreciação dessas emendas pela Câmara dos Deputados far-se-ia no prazo de dez dias, elevando a cem dias o prazo aparentemente final. Transcorridos dez dias, ficaria a proposição na Ordem do Dia, sobrestando a votação das demais matérias (RI da CD, art. 204, II).

Para não prejudicar a celeridade, o Senado Federal fixou a apreciação simultânea do projeto pelas Comissões, reservando-lhes apenas 25 dos 45 dias para apresentarem parecer (RI do SF, art. 375, II e III).

Cumpre lembrar que este procedimento sumário serve também para o exame, pelo Congresso Nacional, dos atos de outorga ou renovação das concessões de emissoras de rádio e TV (Constituição, art. 223, § 1o).

20.4. Procedimento Legislativo Sumaríssimo


Além do regime de urgência, que pode ser atribuído às proposições para seu andamento ganhar rapidez, existe nas duas Casas do Congresso mecanismo que assegura deliberação instantânea sobre matérias submetidas a sua apreciação.

Trata-se do regime informalmente denominado de urgência urgentíssima. No Regimento Interno da Câmara dos Deputados, acha-se previsto no art. 155; no Regimento Interno do Senado Federal, no art. 353, I.88

Salvo as exigências de quorum, pareceres e publicações, todas as demais formalidades regimentais, entre elas os prazos, são dispensadas com a adoção da urgência urgentíssima.

Cogitando-se de matéria de relevante e inadiável interesse nacional, basta, na Câmara dos Deputados, que líderes com representação de metade mais um dos Deputados, ou a maioria absoluta destes, requeiram a urgência urgentíssima para a proposição entrar automaticamente na Ordem do Dia, em discussão e votação imediata – ainda que já iniciada a sessão em que for apresentada (art. 155). Assim, na Câmara dos Deputados o procedimento legislativo sumaríssimo pode-se encerrar de maneira extremamente rápida.

Igualmente no Senado Federal, quando se cuide de matéria que envolva perigo para a segurança nacional ou calamidade pública, ou ainda simplesmente quando se pretenda incluir a matéria na mesma sessão, tudo pode ser resolvido no mesmo dia, praticamente, sob o regime sumaríssimo.

20.5. Procedimento Legislativo Concentrado


O procedimento legislativo concentrado tipifica-se, basicamente, pela apresentação das matérias em reuniões conjuntas de Deputados e Senadores.

Sujeitam-se a esse procedimento as leis financeiras e as leis delegadas. Com maior precisão, pode-se dizer que há um procedimento concentrado para as leis financeiras e outro ainda para as leis delegadas.


20.5.1. Leis financeiras


O plano plurianual, as diretrizes orçamentárias, os orçamentos anuais e os projetos de abertura de crédito adicional subordinam-se a trâmite peculiar, disciplinado no art. 166 da Constituição.

Nota-se uma certa provisoriedade no tocante à matéria de prazos de apresentação e elaboração das principais leis financeiras. Isso porque o § 9o do art. 165 e o § 7o do art. 166 estipulam que a organização, a elaboração, o encaminhamento, prazos, vigência, etc. dessas leis, serão disciplinados em lei complementar. Como essa lei complementar ainda não se materializou, prevalecem os prazos assinalados no § 2o do art. 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, quanto à época de envio das leis financeiras ao Congresso Nacional e do prazo do processo legislativo.

A deliberação sobre os projetos de leis financeiras ocorrerá em sessão conjunta do Congresso Nacional, após a emissão de parecer por uma Comissão Mista. Os §§ 3o e 4o do artigo 166 da Constituição disciplinam a possibilidade de emendar esses projetos na referida Comissão.

Se o Presidente da República, após enviar tais proposições ao Congresso Nacional, desejar modificá-las, poderá dirigir-lhe mensagem nesse sentido no caso de Comissão Mista não houver ainda votado a parte a alterar (Constituição, art. 166, § 5o).


20.5.2. Leis delegadas


A Constituição atual mantém as leis delegadas (art. 68) que constavam da anterior, embora não tenha reiterado a competência concorrente das comissões do Poder Legislativo para elaborá-las, assegurada na Carta substituída. Afora isso, pouco mudou no tocante a essas leis.

O Regimento Comum trata da delegação legislativa nos seus artigos 116 a 127. Mutatis mutandis, o procedimento adotado no Regimento Comum para a feitura das leis delegadas pode ser usado, enquanto não atualizada essa norma interna do Congresso Nacional.

Será a proposta de delegação encaminhada ao Presidente do Senado Federal, que convocará sessão conjunta para, dentro de 72 horas, o Congresso Nacional dela tomar conhecimento (art. 119 do Regimento Comum). Na sessão conjunta, distribuída a matéria em avulsos, constituir-se-á Comissão Mista para emitir parecer sobre a proposta.

O parecer concluirá pela apresentação de projeto de resolução, no qual se especificará o conteúdo da delegação, os termos para o seu exercício e a fixação de prazo, não superior a 45 dias, para remessa do projeto de lei delegada à apreciação do Congresso Nacional (Regimento Comum do CN, § 2o do art. 119, e Constituição, art. 68).

A discussão do parecer dar-se-á em sessão a realizar-se cinco dias após a distribuição dos avulsos com o seu texto. Encerrada a discussão, se houver emendas, retorna a matéria à Comissão Mista. Caso contrário, vai a votação. Proferido parecer sobre as emendas, convoca-se a sessão de votação.

Aprovado o projeto de resolução, será esta promulgada em 24 horas, comunicando-se o fato ao Presidente da República (Regimento Comum do CN, art. 122).

Se a resolução do Congresso Nacional houver determinado a votação do projeto pelo Plenário, este, ao recebê-lo, examinará sua conformidade com o conteúdo da delegação. O Plenário votará o projeto em globo, admitido o destaque de partes que, segundo a Comissão, hajam extrapolado o ato delegatório, não podendo, no entanto, emendá-lo (Constituição, art. 68, § 3o).

Consoante os termos do Regimento Comum, art. 127, não realizada no prazo assinalado pelo § 2o do art. 119, a remessa do projeto pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, considerar-se-á insubsistente a delegação.


20.6. Procedimento Legislativo Especial


Neste procedimento se englobam dois ritos distintos, com características próprias: um destinado à elaboração de emendas à Constituição, outro, à de códigos. Em ambos os casos, a apreciação cabe a uma Comissão especial, que, na Câmara, também é designada para dar parecer sobre projetos suscetíveis de serem examinados no mérito por mais de três comissões permanentes (RI da CD, art. 34, II).

20.6.1. Emendas à Constituição


Como se sabe, a Constituição pode ser modificada a qualquer tempo, pelo voto de três quintos dos congressistas, desde que não esteja em vigor intervenção federal, estado de defesa ou de sítio, nem se pretenda abolir a federação, o voto direto, secreto, universal e periódico, a separação dos Poderes e os direitos e garantias individuais. Além disso, é preciso que o objeto da emenda não constitua matéria rejeitada ou prejudicada na mesma sessão legislativa (Constituição, art. 60, §§ 1o a 5o).

A iniciativa, no caso, é concorrente, e compete aos membros da Câmara ou do Senado (um terço dos membros), ao Presidente da República e às Assembléias Legislativas (mais da metade delas, com o voto da maioria relativa de seus membros – art. 60, incisos I a III).

A emenda constitucional tramitará em dois turnos em cada uma das Casas do Congresso. Se aprovada, ao contrário do projeto de lei, não irá à sanção, sendo promulgada pelas Mesas da Câmara e Senado.

No Regimento Interno da Câmara, o rito a ser imprimido ao procedimento de Emenda Constitucional vem descrito nos oito parágrafos do seu artigo 202, aplicável também quando a Emenda se tenha originado no Senado ou quando este subemendou aquela iniciada na Câmara (art. 203).

À luz do artigo 212 do Regimento Interno do Senado, a tramitação de emenda constitucional só não se iniciará na Câmara, e sim no Senado, quando proposta por no mínimo um terço dos seus membros ou se proposta por mais da metade das Assembléias Legislativas das unidades da Federação (Constituição, III do art. 60).

20.6.2. Códigos


O procedimento de elaboração de códigos, dada a complexidade e extensão da matéria de que geralmente se ocupam, subordina-se a rito bastante lento, que comporta amplo e profundo debate. Basta dizer que os prazos na sua tramitação podem ser quadruplicados e mesmo suspensos por até 120 sessões, desde que a necessidade de aprofundamento das análises a efetuar recomende tais dilações.

Considera o Regimento Interno do Senado Federal que esse trâmite se aplica exclusivamente “aos projetos de códigos elaborados por juristas, comissão de juristas, comissão ou subcomissão especialmente criada com esta finalidade e que tenham sido antes amplamente divulgados” (art. 374, parágrafo único).

Já o Regimento Interno da Câmara dos Deputados é taxativo: só receberá projetos de lei com o procedimento aqui tratado quando a matéria, por sua complexidade e abrangência, deva ser apreciada como código (art. 205, § 8o).

Na área do Poder Executivo, antes de enviar ao Congresso Nacional projeto de código, é comum publicá-lo no Diário Oficial da União como anteprojeto, para receber sugestões e ser aperfeiçoado.

O procedimento especial de elaboração de códigos se inicia com a instalação de órgão específico para cuidar do assunto. Na Câmara dos Deputados, chama-se Comissão Especial; no Senado Federal, Comissão Temporária. Depois, haverá eleição do seu presidente e de três vice-presidentes (apenas um vice-presidente no Senado Federal). O presidente por sua vez, designará um relator-geral e tantos relatores parciais quantos sejam necessários para as diversas partes do código.

Durante os trabalhos da Comissão, seus integrantes disporão de prazos bem flexíveis para debater a matéria, apresentar emendas, dar pareceres, sempre intercalados por regulares intervalos para publicação em avulsos. Na fase de Plenário, a tônica é a mesma, lá, geralmente, novas emendas são apresentadas, com conseqüente retorno do projeto à Comissão. Todo esse ritual repete-se na Casa revisora.

Em razão dessa lentidão indispensável ao tratamento de matéria relevante mas não urgente, o Senado Federal não permite a tramitação simultânea de projetos de códigos (RI do SF, art. 374, XV), admitindo a Câmara dos Deputados no máximo dois nessa situação (RI da CD, art. 205, § 7o).

20.6.3. Medidas Provisórias


Inspirado no art. 77 da Constituição italiana de 1947, o Constituinte brasileiro incorporou à Constituição de 1988 a medida provisória (art. 62), ato legislativo primário – isto é, fundado diretamente na Constituição – emanado pelo Presidente da República, com força de lei (ordinária), condicionada a sobrevida da disciplina normativa nela contida à conversão da medida em lei formal.

Com o advento da Emenda Constitucional no 32, de 2001, o procedimento legislativo concentrado da medida provisória (vale dizer, deliberação e votação em reunião conjunta das duas Casas do Congresso Nacional) foi abandonado. O § 9o do art. 62, acrescentado pela Emenda Constitucional no 32, de 2001, deixa a alteração bastante evidente: “...apreciadas, em sessão separada, pelo plenário de cada uma das Casas do Congresso Nacional.” (grifamos)

O Congresso Nacional inicia a tramitação ao ter notícia, pelo Diário Oficial da União e concomitante mensagem presidencial, da publicação da medida provisória. Nas quarenta e oito horas seguintes à publicação, o Presidente do Congresso Nacional faz distribuir avulsos com o texto da medida provisória e designa comissão mista para estudá-la e dar parecer (art. 2o da Resolução no 1, de 2002, do Congresso Nacional).

Inaugurando a fase preliminar, examinam-se os pressupostos de constitucionalidade, urgência, relevância e adequação financeira e orçamentária, ou seja, a admissibilidade da medida provisória (§ 5o do art. 62 da Constituição de 1988, acrescentado pela Emenda Constitucional no 32, de 2001, combinado com o art. 5o da Resolução no 1, de 2002, do Congresso Nacional).

Qualquer alteração no texto da medida provisória implicará apresentação de projeto de lei de conversão (§ 4o do art. 5o da Resolução no 1, de 2002, do Congresso Nacional).

Superada a fase preliminar em comissão, a votação da medida provisória inicia-se pela Câmara dos Deputados (§ 8o do art. 62 da Constituição de 1988, acrescentado pela Emenda Constitucional no 32, de 2001), seguindo, se aprovada, ao Senado Federal.

Caso aprovado o texto como editado pelo Presidente da República, o Presidente do Congresso Nacional o promulgará, enviando autógrafo para publicação na Imprensa Oficial (art. 12 da Resolução no 1, de 2002, do Congresso Nacional).

Por outro lado, se a medida provisória originar projeto de lei de conversão (PLV) – que somente surge se acaso sugerida modificação – e sendo esse aprovado, vai à sanção presidencial (§ 12 do art. 62 da Constituição de 1988, acrescentado pela Emenda Constitucional no 32, de 2001, combinado com o art. 13 da Resolução no 1, de 2002, do Congresso Nacional). No período de sanção ou veto (isto é, quinze dias úteis, a teor do § 1o do art. 66 da Constituição de 1988), permanece em vigor o texto original da medida provisória (§ 12 do art. 62 da Constituição de 1988, acrescentado pela Emenda Constitucional no 32, de 2001).

Com a perda da eficácia da medida provisória, quer pela rejeição, quer pela não apreciação, a comissão mista elaborará projeto de decreto legislativo disciplinando as relações jurídicas decorrentes da vigência da medida provisória (§ 3o do art. 62 da Constituição de 1988, acrescentado pela Emenda Constitucional no 32, de 2001, combinado com o art. 11 da Resolução no 1, de 2002, do Congresso Nacional). Se o decreto legislativo em causa não for editado até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia da medida provisória, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas (§ 11 do art. 62 da Constituição de 1988, acrescentado pela Emenda Constitucional no 32, de 2001, combinado com o § 2o do art. 11 da Resolução no 1, de 2002, do Congresso Nacional).

Por último, releva assinalar que o procedimento aqui abordado vale para a abertura de crédito extraordinário (alínea d do inciso I do § 1o do art. 62 da Constituição de 1988, acrescentada pela Emenda Constitucional no 32, de 2001, combinado com o § 7o do art. 167 da Constituição de 1988).


20.6.4. Consolidações da Legislação


A Lei Complementar no 95, de 1998, em seus arts. 13 e ss. (v. Apêndice) determinou a elaboração da Consolidação da Legislação Federal, consistindo “na integração de todas as leis pertinentes a determinada matéria num único diploma legal, revogando-se formalmente as leis incorporadas à consolidação, sem modificação do alcance nem interrupção da força normativa dos dispositivos consolidados” (Lei Complementar no 95, § 1o do art. 13) ou “declaração de revogação de leis e dispositivos implicitamente revogados ou cuja eficácia ou validade encontre-se completamente prejudicada” (Lei Complementar no 95, art. 14, § 3o, inciso I).

O Projeto de Lei de Consolidação terá, assim, de manter o conteúdo normativo original dos dispositivos consolidados, não sendo meio hábil para alterar opções políticas anteriormente tomadas. Isto, no entanto, não significa vedação de alteração no texto das normas. Pelo contrário, a Consolidação deverá efetuar a divisão do texto legal segundo os critérios atualmente adotados (v. 10.2.2. Sistemática Externa e 11.3.1.8. Agrupamento de Artigos), atualizar termos e denominações, retificar e homogeneizar o vernáculo, fundir dispositivos análogos, atualizar valores monetários, suprimir dispositivos revogados tanto expressamente quanto implicitamente e suprimir dispositivos declarados inconstitucionais pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal (Lei Complementar no 95, art. 13, § 2o).

Denomina-se matriz de consolidação a lei geral básica à qual se integrarão os atos normativos esparsos (art. 29 do Decreto no 4.176, de 2002).

A Consolidação não pode abranger medidas provisórias não convertidas em lei, nem ser combinado na mesma matriz de consolidação leis ordinárias e leis complementares.

A iniciativa do Projeto de Consolidação pode ser tanto do Poder Executivo quanto do Poder Legislativo. O procedimento legislativo adotado, segundo a Lei Complementar no 95, será “simplificado”, na forma do Regimento Interno de cada uma das casas. O Regimento Interno da Câmara dos Deputados disciplinou a matéria nos arts. 212 e 213.


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