Ci gilic/br 002606 #10 Brasília, 23 mai 06



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CI GILIC/BR 002606 #10

Brasília, 23 MAI 06




A

GILIC/LICITAÇÃO/BR



Assunto : Revisão de decisão administrativa

Ref. : PGE 025/7855-2006 - Proc. Adm. nº 5307.01.1897.0/2005

Senhora Gerente de Serviço,
1 Solicita-nos essa gerência, por meio do RT PREGÃO ELETRÔNICO GILIC/BR nº 2-0015/2006, homologação dos procedimentos, adjudicação do objeto ao licitante vencedor e autorização da formalização do contrato com o licitante vencedor, fls. 388/97, dos autos do processo administrativo nº 5307.01.1897.0/2005, autuado em dois volumes.

2 Essa gerência, no exercício de suas atividades e a fim de salvarguardar os interesses da CAIXA, tendo sabido de reunião havida entre o gestor do pedido da licitação em comento e a vencedora do certame, requereu àquele informação acerca do resultado das tratativas havidas, fl. 398, dos autos.

3 Em resposta a essa indagação a SUCLI/GECLI por intermédio da CI 0001/06, o gestor informa, fls. 400/1, ipsis:

“Nesta apresentação ficou evidenciado para todos os representantes da CAIXA que a SERASA, embora possua competência técnica para prestação dos serviços de consulta, inclusão e exclusão de informações cadastrais restritivas no âmbito exclusivo do SERASA, não atende à necessidade delineada no objeto do PGE 025/7855-2006, visto que quando questionados sobre a consulta, inclusão e exclusão em bases do Serviço de Proteção ao Crédito – SPC manifestaram claramente a impossibilidade no atendimento e que somente seria utilizada a base do próprio SERASA.” (grifos nossos e do próprio texto)

3.1 Nessa oportunidade, a SUCLI/GECLI, solicitou a esta GILIC/BR, promoção de diligência com o objetivo de confirmar o atendimento ao objeto solicitado.

4 A diligência requerida pela SUCLI/GECLI a esta gerência, foi promovida por intermédio da mensagem eletrônica enviada à SERASA, nos seguintes termos, fl. 403:

“1 Tendo sido iniciadas as tratativas entre a CAIXA ECONÔMICA FEDERAL e a SERASA S/A prevista no item 10 e ss., do Termo de Referência (Anexo I), do edital, a fim de definir questões específicas da prestação do serviço a ser contratado, em reuniões havidas em SP e em especial, a do dia 10/4/2006, em Brasília/DF, da qual participaram empregados da CAIXA, entre outros o superintendente da SUCLI, empregado Cássio Roberto Sopko e a gerente nacional da GEHAB, empregada Alda Lúcia Amaral Ayres e dessa empresa, entre outros, o sr.Ricardo Loureiro e a sra. Lucrécia Maciel.

2 Naquela oportunidade, os gestores presentes destacaram o seu entendimento quanto a descrição do objeto, em especial a expressão "Serviços de Proteção ao Crédito - SPC", constante do item 1, do Termo de Referência (Anexo I), do Edital nº 025/7855-2006.

2.1 Diz o edital, no item 1 e ss., do Termo de Referência (Anexo I):

"Contratação da prestação de serviço de consulta e fornecimento de Informações Cadastrais de Pessoas Física e Jurídica consolidadas de Serviços de Proteção ao Crédito -SPC de todo o país, bem como de inclusão e exclusão de registros de clientes da CAIXA, abrangendo todos os recursos necessários à sua operacionalização, conforme as especificações técnicas contidas neste Anexo." (grifo nosso)

3 Assim sendo, indagamos se a SERASA S/A, na execução do objeto a ser contratado, fará inclusões e exclusões de registros de clientes da CAIXA, na base de todo o país do Serviço de Proteção ao Crédito - SPC.”

4.1 Atendendo a essa diligência, a SERASA enviou-nos sua resposta, da qua, fls. 406/7, da qual destacamos os excertos:

“Desde já, reitera-se que a Serasa atende a todas as especificações técnicas descritas no instrumento convocatório e encontra-se apta a executar a sua proposta.

Com efeito, é necessário esclarecer, de início, que, com base no art. 5º, incs. XIV, XXXIII, LX e LXXII, da Constituição Federal e art. 43 do Código de Defesa do Consumidor, encontra-se legitimada a existência de bancos de dados destinados à proteção do crédito. há, no país, diversos bancos de dados como objetivo de auxiliar a tomada de decisão de crédito e de negócios. são os chamados “Serviços de Proteção ao Crédito”, sendo que, cada um deles, integra o “Sistema Nacional de Proteção ao Crédito”, com cobertura regional ou nacional caso da Serasa, cujo sistema operacional permite a inclusão e a exclusão dos registros de clientes da CAIXA em uma base de dados centralizada.

O objeto da licitação (conforme o item 1 do edital e de seu anexo 1 – termo de referência) refere-se à prestação de serviço de informações consolidadas, o que significa dizer que, tanto a consulta quanto a inclusão e a exclusão de registros devem ocorrer em uma única base de dados, que compile as informações requeridas (ora para consulta, ora para inclusão, ora para exclusão).

Não só isso, os subitens 1.1.1 do instrumento convocatório e de seu anexo 1 – termo de referência, expressamente dispõem que o procedimento para a inclusão e a exclusão de registros de inadimplência dos clientes da CAIXA deve ser automatizado e centralizado, o que significa dizer que deve ocorrer em uma única base de dados, centralizada, cujo acesso seja possível em âmbito nacional. ademais, ao explicitar as condições de prestação desse serviço (o qual se refere à modalidade 1 do objeto licitado), no subitem 3.1.2 do anexo 1 – termo de referência, em nenhum momento, descreve que as inclusões e exclusões deverão ocorrer em diversas bases de dados, “espalhadas” pelo país, mas, sim, no serviço de proteção ao crédito, ou seja, no banco de dados destinado à proteção ao crédito, como no caso da Serasa.

Dessa forma, considerando que o edital menciona, expressamente, a consolidação das informações e o fato de que o procedimento de inclusão e exclusão de registros deve ocorrer de maneira centralizada, em âmbito nacional, é imperioso reconhecer que a Serasa atende a todas as especificações técnicas do instrumento convocatório, sendo um serviço de proteção ao crédito que consolida e disponibiliza informações que detém, incluindo-as e excluindo-as com abrangência nacional, de maneira centralizada.”

5 Diante desse quadro, qual seja, de um lado o gestor afirmando que a SERASA não atende ao objeto licitado e de outro a SERASA ratificando o atendimento às condições do edital, esta gerência, buscando esclarecer a situação, requereu ao gestor nova manifestação, em 24/4/2006, fl. 408.

5.1 A SUCLI/GECLI, em 19/5/2006, se manifesta por intermédio da CI 004/06, fls. 409/43, da qual extraimos os excertos, ipsis:

“Com efeito, não há dispositivo editalício que preveja a consulta, inclusões ou exclusões em bases “espalhadas”, mas a mera leitura do objeto constante do termo de referência (Anexo 1) é explícita quando refere: “...consulta e fornecimento de Informações Cadastrais de Pessoas Física e Jurídica consolidadas de Serviços de Proteção ao Crédito – SPC de todo o país, bem como de inclusão e exclusão de registros de clientes da CAIXA, abrangendo todos os recursos necessários à sua operacionalização...”(grifo do texto)

Ora, ‘a contrario sensu’ da avaliação feita pela SERASA, a interpretação lógica que se estabelece é de que as informações seriam obtidas de bases de serviços de proteção ao crédito de todo o país – bases diferentes, pois que utilizado o plural -, somente consolidadas no serviço contratado.

A evidenciar esse entendimento está a necessidade de centralização, pois se os dados fossem compilados em uma única base, não haveria necessidade de disciplinar-se o atendimento em base única e centralizada.

Nas páginas obtidas via Internet (CDL Recife, ACIG – Associação Comercial e Industrial de Campo Grande, CDL Caxias do Sul), quando a busca é feita por Serviço de Proteção ao Crédito, podemos identificar claramente que o serviço pretendido é oferecido por entidades representativas do comércio, mantendo a base de seus inscritos, bases essas que efetivamente são “espalhadas” pelo país, motivo que gerou a especificação editalícia de que o licitante deveria trazer ditas informações de forma consolidada e centralizada.

Além disso, e agora se apresenta o cerne da questão, foi exigido no objeto constante no Termo de Referência – Anexo 1 do Edital e parte integrante do mesmo, conforme dispõe o item 1.1.1 desse último, que dispõe: “... Conforme especificações técnicas contidas no Anexo I e condições deste Edital e demais Anexos, que o integram e complementam,...” (grifo nosso), que o serviço contratado fosse “...Informações Cadastrais de Pessoas Física e Jurídica consolidadas de Serviços de Proteção ao Crédito – SPC de todo o país,...”(grifo do texto)

Ora, o senso comum, entendido como o entendimento possível a qualquer cidadão, com maior ou menor nível de esclarecimento, evidencia que quando se fala em SPC, relativamente a cadastros restritivos, a idéia remete imediatamente ao serviço prestado pelas entidades associativas do comércio (CDL, associações comerciais, Federações do Comércio, respectivas Confederações), sendo possível a qualquer do povo distinguir quando está inscrito na SERASA ou no SPC, consoante se infere das páginas anexadas, obtidas em sítios da Internet.

De tais páginas é possível inferir-se a diferenciação de tratamento dada aos dois cadastros, diferenciação essa cristalizada tanto nas páginas que oferecem serviços de regularização de cadastros negativos quanto nas orientações de instituições de caráter nacional, tais como UNIBANCO, SEBRAE, Ministério da Justiça, página de Jurisprudência do Consumidor Brasil, entre outras).

Ora, o serviço que foi pretendido na licitação – SPC, é notável pelo registro de inadimplência de pessoas físicas junto ao comércio, alcançando estabelecimentos comerciais de grande, médio e pequeno porte, e disponibilizando informações de um nicho de público diferente do que é obtido em uma consulta à SERASA.

É de se observar que a CAIXA já há anos efetua consultas, inclusões e exclusões na base centralizada da SERASA, e reconhece a importância e utilidade de seus dados para esta empresa pública, porém necessita da utilização concomitante de consultas, inclusões e exclusões ao SPC, que potencializarão suas possibilidades de conceder microcrédito e de recuperar a inadimplência para o mesmo público.

Ora, é sabido da suma importância da correta avaliação do risco de crédito de seus clientes para qualquer empresa, quanto mais para uma instituição financeira do porte da CAIXA, e para estabelecer-se uma política eficiente de concessão de crédito, é fundamental a consulta a cadastros externos de inadimplência que possuam bases seguras e confiáveis, assim como contendo a maior diversidade e abrangência possíveis.

A SERASA declinava inclusive a razão social SERASA - Centralização de Serviços dos Bancos S/A, restando claro que congregava informações relativas ao público bancarizado e, embora não fossem seu forte registros do comércio, especialmente em pessoa física, desenvolveu excelência nas informações referentes às pessoas jurídicas.

Também a descrição do serviço PEFIN – Pendência Financeiras, reforça o entendimento de que o Serviço de Proteção ao Crédito – SPC, não é contemplado na pesquisa à SERASA, restando explícito o caráter de pesquisa voltado à pessoa jurídica, iniciando-se em tratar pessoa física.

Desta maneira, embora reconheçamos a utilidade do cadastro SERASA aos interesses da CAIXA, tanto assim que contratada para a prestação do serviço de informações cadastrais, ainda com contrato vigente, não lhe questionando a competência técnica, entendemos que a SERASA não atende ao objeto da licitação quanto ao conteúdo dos dados, que devem necessariamente estar contidos no âmbito do SPC – Serviço de Proteção ao Crédito, conforme constante no Termo de Referência – Anexo I do Edital.

Salientamos, adicionalmente, que comungam do entendimento constante nesta CI os gestores de produtos e das áreas de recuperação e de risco de crédito, que também entendem como necessários os dois serviços, do SPC – Serviço de Proteção ao Crédito e da SERASA, como informações complementares, visando alcançar-se a excelência na avaliação cadastral e a adequada performance na recuperação de inadimplência.

Estão inclusive consubstanciadas em documento emitido pela SUPRO e SURIC as considerações exaradas por aquelas Superintendências (CI SUPRO/SURIC 058/05), denotando e efetiva necessidade da contratação e as característica do serviço pretendido.

Ditas considerações, anexadas ao processo de licitação, emanam exatamente das áreas usuárias dos serviços a serem contratados e com grande conhecimento técnico a respeito.

Diante do exposto, considerando os argumentos expendidos na presente CI, entendemos deva ser desclassificada a proposta apresentada pela empresa SERASA no Pregão Eletrônico 025/7855-2006, razão pela qual solicitamos a essa GILIC a adoção da providência indicada, dando continuidade aos procedimentos regentes da licitação.”

6 Neste ponto, passamos a fazer nossas considerações.

6.1 Preliminarmente imperioso ressaltar que o princípio da finalidade de toda e qualquer licitação é, sem sombra de dúvida, um adversário da burocracia e um apelo aos horizontes mais amplos da eficiência dos processos e eficácia de resultados.

6.2 É cediço que, como todo procedimento administrativo, a licitação não é um fim em si mesma.

6.3 O processo licitatório, embora de natureza formal, supera e transcende o mero ritual burocrático, porquanto é orientado pelos princípios ínsitos no art. 37 da Carta Magna e traduzidos no art. 3° do vigente Estatuto das Licitações - Lei n° 8.666/93.

6.4 Maria Sylvia Zanella Di Pietro, citando José Roberto Dromi, em sua obra Direito Administrativo, Atlas, 13a. ed., SP, 2001, p. 291, conceitua licitação pública como sendo um "procedimento administrativo pelo qual um ente público, no exercício da função administrativa, abre a todos os interessados, que se sujeitam às condições fixadas no instrumento convocatório, a possibilidade de formularem propostas dentre as quais selecionará e aceitará a mais conveniente para a celebração do contrato."

6.5 A Constituição Federal em seu art. 37, inc. XXI, dispõe sobre licitação pública:

"XXI – ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações."

6.6 A Lei nº 8.666/1993, em seu art. 3º, caput, tratou de conceituar licitação, em conformidade aos conceitos doutrinários:

"A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos."

6.7 Como se percebe, a Constituição, em seu art. 37, XXI, alhures transcrito, assim como a Lei nº 8.666/1993, trazem, em seu teor, os princípios norteadores da atividade exercida pelos administradores durante o certame público e o exame da validade ou invalidade dos atos praticados durante o processo de licitação, por diversas vezes, passará antes pela análise à luz desses princípios.

6.8 Dentre esses princípios destacamos o da Probidade Administrativa, o qual conforme os ensinamentos de Carvalho Filho, em sua obra Manual de Direito Administrativo, Lumen Juris, 7a. ed., RJ, 2001, p. 188, "a probidade tem o sentido de honestidade, boa-fé, moralidade por parte dos administradores. Na verdade, ‘o exercício honrado, honesto, probo da função pública leva à confiança que o cidadão comum deve ter em seus dirigentes’."

6.8.1 Ainda segundo aquele autor, ob. cit. p. 195, "exige o princípio que o administrador atue com honestidade para com os licitantes, e sobretudo para com a própria Administração, e, evidentemente, concorra para que sua atividade esteja de fato voltada para o interesse administrativo, que é o de promover a seleção mais acertada possível."

6.9 Tratando-se de ato administrativo, oportuno ressaltar o princípio da Autotutela Administrativa, segundo o qual a Administração Pública tem a prerrogativa de desfazer ou extinguir seus próprios atos, sempre que os mesmos se revelem, ou por questão de conveniência ou oportunidade, ou por questão de ilegalidade, contrários ao interesse público.

6.9.1 A autotutela administrativa, noção que entre nós, apresenta-se como princípio e exigência fundamental da moderna organização administrativa por ser abrangida no chamado "controle interno" da Administração, significa, segundo Edmir Neto de Araújo (Atos Administrativos e Recomposição da Legalidade, in RDA, Rio de Janeiro, 207, jan./mar. 1997, p. 183), o poder de que dispõe a Administração de prover o interesse público sem precisar recorrer a autoridade a ela estranha, abrangendo os poderes de anular, reformar, corrigir e revogar atos administrativos, seja ex officio, seja mediante provocação de particulares interessados ou outras entidades e, na verdade, mais do que uma prerrogativa, a "autotutela" configura um "poder-dever" de todo agente público situado em posição de comando.

6.10 De fato, impelida a promover diversos interesses coletivos colocados sob sua competência e responsabilidade, e alçada à condição de primeira guardiã dos princípios e valores que norteiam as atividades administrativas (legalidade, impessoalidade, publicidade, moralidade, eficiência), a Administração Pública é a primeira interessada em manter o padrão jurídico, legal e técnico de suas atividades, sempre impelida a buscar resultados mais satisfatórios na realização contínua e ininterrupta do interesse público.

6.11 Conforme já acenado, a "autotutela administrativa" não se limita tão-somente a desfazer ou anular os atos administrativos eivados de qualquer vício de ilegalidade, importa, também, numa vigilância contínua sobre aqueles atos que, mesmo escorreitos do ponto de vista jurídico, revelam-se muitas vezes com o passar do tempo inoportunos ou inconvenientes.

6.11.1 Muitas vezes, o que ontem era reputado oportuno e conveniente, hoje, sob uma ótica diversa, por receber julgamento diverso, pode ser reputado inoportuno ou inconveniente.

6.12 Nesse sentido é a jurisprudência do STF, cristalizada nos seguintes termos:

"Súmula nº 346. A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos";

"Súmula nº 473. A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos, ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial".

6.13 Ao lado desse princípio, temos ainda o Princípio da Eficiência e nesse sentido colacionamos os ensinamentos do saudoso professor Hely Lopes Meireles, em sua obra Direito Administrativo Brasileiro, São Paulo, RT, 1989, pág. 86:

“Dever da eficiência é o que impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros.”

6.14 Note-se que o princípio da eficiência, na doutrina brasileira, tem configurado, alternativamente, duas vertentes: uma, "burocrática", voltada para a legalidade, os procedimentos corretos, a ritualística e os controles; outra, chamada por alguns "tecnocrática", talvez de sentido mais amplo e ambicioso, voltada para a qualidade final dos serviços públicos e a satisfação do usuário.

6.15.1 A Ciência da Administração corresponde a essa delimitação com sua consolidada distinção entre eficiência e eficácia.

6.15.1.1 Eficiência: "fazer as coisas bem feitas; resolver problemas; cumprir com seu dever; reduzir custos".

6.15.1.2 Eficácia: "fazer bem as coisas certas; produzir alternativas criativas; obter resultados; aumentar lucros".

7 Nesse diapasão, tendo por convicção a argumentação do gestor que demonstra o não atendimento pelo licitante declarado vencedor – SERASA S/A, ao objeto da licitação, revejo minha decisão proferida no julgamento dos recursos administrativos interpostos contra decisão da Pregoeira prolatada na sessão do PGE 025/7855-2006, para prover o recurso apresentado pelo licitante ASSOCIAÇÃO Comercial de São Paulo, declassificar a proposta do licitante SERASA S/A, posto que não atende ao requisito do edital que estalebece inclusão e exclusão em bases do Serviço de Proteção ao Crédito – SPC.

8 Destarte, retorne-se os autos à Pregoeira para realizar a habilitação do 2º colocado e após elaborar o relatório de homologação dos procedimentos havidos.

Atenciosamente




STÉLVIO VIEIRA TEIXEIRA

GERENTE DE SERVIÇO

GILIC/GESTÃO FORMAL/BR





VALÉRIA SIMAS SCHULTZ

GERENTE DE FILIAL



GILIC/BR







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