Combinando compensatório e redistributivo: o desafio das políticas sociais no Brasil Lena Lavinas (ipea)



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COMBINANDO COMPENSATÓRIO E REDISTRIBUTIVO: o desafio das políticas sociais no Brasil

Lena Lavinas (IPEA)
Com a colaboração de:

Mônica Bahia

Daniele Manão

Mariana Bittar

Eduardo H. Garcia

Renata A. Bezerra

Resumo: Este artigo tem por finalidade analisar alguns programas compensatórios de segurança alimentar praticados no Brasil, discutindo seu desenho e seus resultados. Como objeto de análise, elegemos o PRODEA, federal, e um outro programa estadual de grande capilaridade, o Cesta do Povo. A idéia subjacente é de que os desenhos atuais são ineficazes e ineficientes e de que uma transferência direta de renda à população mais carente teria maior impacto redistributivo, engendrando também maiores níveis de eficiência econômica.

1. Introdução
As políticas sociais constituem-se de transferências de renda, seja na sua forma monetária ou através da provisão de serviços, que independem do poder de barganha individual ou de grupos sócio-ocupacionais. Daí entender-se o Estado do Bem-Estar ou Welfare como um regime específico de transferências sociais, de base fiscal, cujo objetivo é promover o bem-estar dos indivíduos, através de uma redistribuição da renda e da riqueza (ativos) comprometida com a idéia de justiça1. Para Van Parijs2, a questão da justiça se coloca em razão de os recursos3 serem escassos4 e não prevalecerem em nossas sociedades princípios altruístas e de homogeneidade que orientem o comportamento dos seus membros.
Ainda na visão de Van Parijs5, há três modelos ocidentais referenciais de Welfare: o primeiro, de inspiração bismarkiana, se baseia num sistema de seguros sociais de caráter obrigatório, que funciona ex-post, em favor dos que contribuíram, na qualidade de trabalhadores, ao longo da sua vida ativa para um fundo e podem se beneficiar dele em caso de sinistro. É um modelo onde prevalece o interesse pessoal com o intuito de reduzir o risco e onde não está presente a idéia de solidariedade, nem tampouco a de eqüidade. Um segundo modelo, de tipo beveridgeano, assenta-se na idéia de transferências ex-ante e, recorre, portanto, a uma noção de solidariedade mais forte que aquela presente no modelo anterior. Neste caso, o interesse coletivo predomina sobre o individual, e estende-se a todos a idéia de segurança, não por contribuição, mas por direito de cidadania. Por fim, Parijs identifica um terceiro modelo inspirado em Thomas Paine6 e por isso mesmo denominado paineano, onde se transfere incondicionalmente a cada indivíduo - independente da sua condição social ou do fato de ser ou não contribuinte de um sistema de proteção social - uma renda básica ou um salário de cidadania, de valor uniforme. Aqui é a idéia de eqüidade que sustenta a argumentação. A finalidade consiste em “atribuir, a cada um, igual poder de compra para que seja utilizado num mercado competitivo”7. Essa vertente da eqüidade tem levado à formulação de uma nova matriz conceitual para as políticas sociais neste final de século, como alternativa ao sistema da sociedade do bem-estar. Muitos pensadores contemporâneos, notadamente aqueles que defendem o princípio de adoção de uma renda mínima ou de um imposto de renda negativo8, e também policymakers vêm colocando na agenda social a garantia de direitos de cidadania desvinculados da atividade laboral ou de qualquer outra contrapartida. Até porque a sociedade do trabalho reduz-se a cada dia. Esses direitos não dizem apenas respeito à garantia de uma renda, mas à garantia de poder dispor de um patrimônio inicial comum a todos, como ilustram propostas recentes, entre elas a elaborada por Ackerman e Alstott9.
Essa visão de proteção social – quaisquer que sejam seus modelos referenciais -, vem, no entanto, sendo contestada desde meados dos anos 80, quando crescentes pressões fiscais e demográficas, por um lado, e a expansão da cobertura assegurada ao público-alvo potencial, por outro, levam ao questionamento do princípio de justiça, enquanto pedra angular dos modelos redistributivos. Em seu lugar, surge um enfoque filosófico distinto, onde a questão não é mais a coincidência entre direito à proteção social e direito de cidadania, mas sobre a relação que deve existir entre benefícios sociais e responsabilidades cívicas. Nas palavras de Gilbert10, a pergunta passa a ser formulada da seguinte maneira: até que ponto os direitos sociais concedidos pelo Estado do Bem-Estar implicam responsabilidades individuais? Assim reconfigurado, o debate move-se do campo dos direitos para o campo da responsabilização individual11, enquanto ao conceito de justiça vem justapor-se o da moral. Moral que reveste o direito da obrigatoriedade. Em suma, espera-se dos beneficiários de transferências que honrem os compromissos sociais que lhes forem exigidos, sem o que podem ser objeto de sanções. O direito é, agora, condicionado. Logo, não se trata mais de um direito de cidadania, fundado na incondicionalidade.
Assim, o debate acerca do melhor regime de transferências sociais, cujo fundamento é o princípio da justiça, dá centralidade a outro princípio balizador ou valor, desta vez ligado à lógica do mercado. Em lugar de ater-se tão-somente à idéia de redistribuição, tentando minimizar seus trade-offs com o bem-estar, torna-se imperioso repensar esse enfoque sob a ótica da eficiência – redistribuição eficiente - de modo a forjar um novo paradigma capaz de enfrentar os desafios colocados pela raridade dos recursos em sociedades capitalistas. Bowles e Gintis12 lembram que o sucesso de movimentos políticos e ideologias como o socialismo, a democracia radical, a social democracia e outros comprometidos com a idéia de igualdade vem do fato de terem traduzido “demandas por justiça redistributiva em estratégias econômicas”. (...) “Gastos com distribuição de terras, proteção social, políticas de igualdade salarial, planejamento central e investimento em capital humano tornam-se atrativos por sugerirem ser possível vincular a redistribuição de vantagens econômicas à melhoria da performance do sistema econômico como um todo” 13. Presume-se que os trade-offs entre esses dois tipos de valores - de eqüidade e de eficiência - sejam compatíveis ou contraditórios em função dos mecanismos usados para engendrar mais eqüidade. Ou seja, em função do desenho institucional que leva a fomentar mais ou menos valores redistributivos. “Avançar na direção de uma distribuição de ativos mais eqüânime não apenas propicia mais igualdade no nível de bem-estar entre as pessoas, mas, ao incrementar a produtividade, aumenta, na verdade, também o bolo a repartir”.14
2. A matriz dos programas compensatórios e sua leitura no campo de segurança alimentar

Os programas compensatórios integram o arcabouço institucional das políticas sociais. Sua matriz tem origem na prática assistencialista, inicialmente em mãos da Igreja. Estruturam-se em valores de solidariedade, indispensáveis nas sociedades modernas, fortemente diferenciadas e desiguais15, pois permitem mitigar os efeitos da pobreza propiciando um aumento do bem-estar comum. Tais programas, todavia, não incorporam forçosamente valores de eqüidade. Costumam ser, por isso mesmo, focalizados e não universais. Distinguem-se no interior das políticas sociais comprometidas com a busca de maior eqüidade, por atenderem a uma clientela específica, a dos pobres. Na classificação de Abranches16, tal seletividade, baseada em critérios de necessidade, é uma discriminação positiva. São, via de regra, específicos e com duração limitada, tendo caráter complementar e residual. Ainda, assim, são absolutamente essenciais para seu público-alvo, a população em situação de carência, qualquer que seja ela, aspecto que por si só questiona o aporte residual que se lhes reconhece.


Os programas compensatórios voltados para o combate à fome e à desnutrição têm longa tradição no Brasil. Valladares17 aponta, com base em estudos de Draibe, Castro e Azeredo (1995), um conjunto importante de programas federais criados desde os anos 40 (Programa de Comida para os Trabalhadores) e renovados por muitas décadas, cujo intuito é reduzir os riscos de fome e desnutrição.

A distribuição de cestas de alimentos aos mais carentes é, sem dúvida, a forma institucional mais banalizada do viés compensatório da segurança alimentar destinada a garantir acessibilidade àqueles cuja renda é insuficiente para a aquisição regular da dieta calórica e protéica adequada. Além deste programa de caráter mais emergencial, cuja escala18 denota quão persistente é o problema e quão ineficaz sua abordagem, há, neste final dos anos 90, outras formas de intervenção pública nesta área, de tipo mais estrutural - como a merenda escolar, o fornecimento de gêneros alimentícios para a rede de saúde e assistência social – ou através da comercialização subsidiada de alimentos ou refeições19.


Embora persistentes em seus desenhos e modalidades, os programas compensatórios são reconhecidos como pouco eficazes e bastante ineficientes, corroborando evidências de que o compensatório pouco agrega ao bem-estar dos grupos sociais em situação de risco alimentar e extrema pobreza. Uma ineficácia que acaba por discreditar esse tipo de ação, entendida cada vez mais como inútil. No entanto, a magnitude da indigência que ainda hoje compromete o desenvolvimento do país não permite que se descartem medidas compensatórias que possam verdadeiramente aliviar a pobreza e assegurar um patamar básico de cidadania. Ao contrário, é urgente e indispensável dar-lhes consistência e um novo framework para que possam, de fato, atingir seus objetivos e metas, ganhando em efetividade.
Nas democracias ocidentais, as políticas compensatórias permanecem atuais e abrangentes, inquestionavelmente indispensáveis, sendo asseguradas na forma de uma transferência direta de renda às famílias ou aos indivíduos. As políticas de renda mínima ou renda de subsistência, de subsídio à moradia e até aquelas destinadas a viabilizar a acessibilidade alimentar, como o Food Stamps Program20 norte-americano, são todas elas políticas voltadas para cobrir déficits de renda. Na sua grande maioria21, não são implementadas com base na provisão gratuita de um serviço22 ou no fornecimento de produtos in natura, mas na atribuição mensal de uma renda monetária vinculada ou não à finalidade da concessão do benefício.
Já no Brasil, ocorre o inverso, pois a complementação de renda na sua forma monetária limita-se a pouquíssimos programas como o renda mensal vitalícia - com extensa cobertura, é verdade, mas elevado grau de ineficiência vertical – e outros benefícios distribuídos pela LOAS (com valores inexpressivos) e algumas iniciativas locais de programas bolsa-escola. Os programas voltados para a suplementação alimentar dos grupos sociais em situação de risco adotam, quase que invariavelmente, a distribuição do benefício in natura ou na forma de refeições.
O debate acerca da melhor modalidade de benefício – se in natura ou tickets23 ou se através da atribuição de renda - opõe duas linhas de argumentação, como bem lembram Ohls e Beebout (1993)24. A primeira delas enfatiza a vantagem do benefício in natura ou na forma de tickets sobre a renda monetária por levar as famílias beneficiárias a consumirem maiores quantidades de alimentos, tal como pretende tal política assistencial25. Esse aspecto é positivo na medida em que é apreendido favoravelmente pelos contribuintes e cidadãos em geral, que não apreciariam fomentar o consumo de outros bens de menor necessidade, engendrando riscos de “vazamento”, e também porque ao consumir mais alimentos as famílias estariam forçosamente melhorando seu padrão de vida. A ênfase desta linha de argumentação é com a preferência do contribuinte no uso eficiente dos recursos públicos. Indiretamente, o benefício in natura contaria igualmente com a preferência de lobbies do setor agro-alimentar.
A outra vertente, em favor da atribuição de renda monetária, elenca um conjunto de desvantagens da forma in natura : a) os constrangimentos impostos à liberdade de escolha dos beneficiários no uso do recurso que lhes é alocado, reduzindo o nível de bem-estar possível das famílias; b) o incentivo à fraude com o intuito de curto-circuitar os constrangimentos impostos pela forma do benefício; c) os trade-offs entre benefício in natura e altos custos administrativos26; d) o estigma social que pesa sobre famílias e/ou indivíduos identificados como indigentes.
Os que defendem a adoção do benefício na forma de renda consideram que o essencial é reduzir o déficit monetário das famílias mais vulneráveis permitindo-lhes viver mais confortavelmente, ainda que ao custo de um grande “vazamento”: segundo estimativas realizadas por estudiosos americanos27, cada dólar transferido na forma de food stamps leva a um aumento médio de 30 centavos/dólar das despesas com alimentos, tal razão caindo para 10 centavos por dólar no caso de transferência monetária de renda não vinculada.
No Brasil, muito embora os estoques reguladores - que, no passado, asseguravam baixo custo à distribuição de alimentos por parte do governo federal nas frentes de emergência -, tenham se reduzido drasticamente em razão da abertura da economia, onerando, portanto, a aquisição de grãos (preços de mercado) para fins da distribuição de cestas básicas, predomina ainda o benefício in natura nos programas assistenciais. O custo desta opção jamais foi corretamente estimado28 em cada uma das modalidades de que hoje se revestem os programas compensatórios. Pode-se supor, entretanto, que o benefício aportado por estes programas é marginal, além de ser quase impossível mensurar seu impacto nutricional.
A finalidade deste artigo é investigar se, no caso brasileiro, a adoção de benefícios na forma de renda nos programas voltados para o combate à carência alimentar junto às populações em situação de risco, deve prevalecer sobre todo e qualquer modelo de distribuição in natura. Para tal, vamos estimar qual o quadro de carência alimentar existente hoje no Brasil - por ser esta a clientela potencial de programas de segurança alimentar, que costumam utilizar benefícios in natura - e cruzar tais dados com o custo anual aproximado e o grau de cobertura de programas como o PRODEA. Em segundo lugar, vamos tomar como estudo de caso o estado da Bahia, onde vigora um dos programas compensatórios de subsídio à comercialização de alimentos de maior cobertura no país e relativa eficácia, o Programa Cesta do Povo29. A idéia é avaliar qual o aporte destes programas à redução do grau de indigência do público-alvo, contra-argumentando sobre a maior eficácia de se transferir renda à clientela preferencial. Finalmente, vamos comparar o custo de distribuição de uma cesta de alimentos do PRODEA com seu similar vendido no varejo alimentar de 3 cidades importantes do país, para qual dispomos de informações que permitem tal comparabilidade.

3. Escopo de um programa de combate à carência alimentar

O grau de carência alimentar depende essencialmente do déficit de renda registrado por uma família ou indivíduo, variando, portanto, bastante em função da distância da renda disponível vis à vis o patamar básico de aquisição de uma dada pauta de alimentos. Graus agudos de carência alimentar podem ser sinônimo de fome, mas nem toda carência alimentar expressa automaticamente tal fenômeno.


Para estimarmos o número de famílias que sofrem de algum grau de carência alimentar no país, faz-se necessário a criação de uma linha a ser adotada como critério de seleção deste grupo. As formas de se calcular tal linha podem ser variadas, dependendo da seleção de variáveis a serem agregadas (renda, auto-consumo etc).
Nesse trabalho, optamos por definir a linha de carência alimentar, tendo por base o consumo de 2.200 kcal diárias recomendado pela FAO como padrão ideal de alimentação. Uma vez definida a quantidade de calorias, calculamos o custo desse consumo a partir do preço dos 13 produtos30 que compõem a cesta do decreto lei 399 de 1938, cujo levantamento mensal é feito pelo DIEESE para 16 cidades brasileiras31. Expandimos esses valores para as zonas urbanas dos estados brasileiros, utilizando como aproximação os valores das capitais e, na ausência de tal valor, imputando o da capital mais próxima ao estado. Para cálculo dos valores da região rural, reduzimos 30%32 dos valores para a zona urbana. Como era esperado, o Nordeste rural é a zona que apresenta os menores valores de linhas de indigência, sendo que o Sul e Sudeste urbanos são as que apresentam os maiores.
É importante ressaltar que o cálculo do total Brasil foi feito tendo como base as diferenças de preços regionais (por estado e áreas rural e urbana). Logo, trata-se de um total ponderado regionalmente.

A partir da definição das linhas de carência alimentar, estimamos a proporção de indigentes, o gap médio per capita (distanciamento da renda de cada indigente com relação ao valor da linha), número médio de membros nessas famílias, número de famílias, o total de pessoas e o público-alvo potencial de um eventual programa de erradicação da fome. Como podemos observar na tabela 2, o Nordeste é a região mais crítica, isto é, a que apresenta a maior proporção de indivíduos em situação de carência alimentar. No Brasil como um todo, há 21% de pessoas cuja renda não permite adquirir as calorias necessárias, o que pode ser visualizado no gráfico 1. O gap médio per capita é R$21,92. O número de famílias consideradas alvo chega a 6 milhões e o número médio de membros nas famílias indigentes situa-se em 5.3. O público beneficiário estimado para esse programa seria, portanto, de 32 milhões de indivíduos.


Uma vez estimado o público-alvo de um programa nacional de combate à carência alimentar, cabe calcular seu custo mensal. Apesar de as estimativas terem sido feitas a nível per capita, calculamos o benefício a ser dado por família. Isso porque acreditamos que um programa de distribuição de renda deva ser pensado no âmbito da família e não do indivíduo. Assim, medimos, inicialmente o gap per capita, multiplicando-o, em seguida, pelo número médio de membros nas famílias. Como podemos observar na tabela 3, para um benefício médio por família de R$115,66, o custo mensal do programa seria de R$706 milhões, despendendo anualmente, perto de R$8,4 bilhões.

Gráfico 1





Como o atendimento integral dos indigentes representa um custo muito elevado, fizemos algumas simulações, para que pudéssemos ter idéia das diferentes combinações de grau de atendimento das necessidades calóricas vis a vis o custo do programa para, em seguida, definir qual a melhor relação custo-benefício. O gráfico 2 permite-nos visualizar a distribuição da população-alvo ao longo das diversas faixas de carência alimentar: 4% da população não atingem sequer o consumo de 550 Kcal/dia, ou seja, não conseguem suprir nem 25% do requerimento ideal. Esse percentual eleva-se para 8%, quando aumentamos o requerimento calórico para 50% do ideal, atingindo 14,5% da população carente ao expandirmos o requerimento para 1650 Kcal/dia (ou seja 75% do requerimento diário ideal). A tabela 4 mostra custos e cobertura de cada nível de requerimento. Essa tabela-resumo permitiu-nos concluir que a cobertura de 75% do requerimento calórico considerado padrão pela FAO seria um número bem razoável, uma vez que o grau de cobertura é elevado (praticamente 70% do público-alvo do programa integral ou 4 milhões de famílias) e seu custo ainda representaria a metade do custo de um programa destinado ao suprimento das necessidades calóricas de toda a demanda.



Tabela 4







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