Conselho permanente da oea/Ser. G organizaçÃo dos estados americanos cp/csh/inf. 13/02



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CONSELHO PERMANENTE DA OEA/Ser.G

ORGANIZAÇÃO DOS ESTADOS AMERICANOS CP/CSH/INF.13/02

13 agosto 2002

COMISSÃO DE SEGURANÇA HEMISFÉRICA Original: espanhol

RELATÓRIO SOBRE O SEMINÁRIO SOBRE A ELABORAÇÃO DE DOCUMENTOS

SOBRE AS POLÍTICAS E DOUTRINAS DE DEFESA, REALIZADO PELA

COMISSÃO DE SEGURANÇA HEMISFÉRICA EM COORDENAÇÃO COM O

COLÉGIO INTERAMERICANO DE DEFESA EM 22 DE ABRIL DE 2002,



[AG/RES. 1801 (XXXI-O/01), PARÁGRAFO DISPOSITIVO 6]
(Apresentado pelo Colégio à Comissão em sua reunião realizada em 14 de maio de 2002)
Organização dos Estados Americanos

Comissão de Segurança Hemisférica

Colégio Interamericano de Defesa

SEMINÁRIO SOBRE

POLÍTICAS DE DEFESA E LIVROS BLANCOS

RELATÓRIO FINAL

l. Antecedentes
Na Assembléia Geral realizada na Costa Rica em junho de. 2001, mediante a resolução AG/RES. 1801, “Fortalecimento da Confiança e da Segurança nas Américas”, dispôs-se solicitar ao Conselho Permanente que, por intermédio da Comissão de Segurança Hemisférica, realizasse um seminário sobre a elaboração de documentos de políticas de defesa, em coordenação com o Colégio Interamericano de Defesa.
Esse Seminário foi realizado em 22 de abril de 2002 e contou com as valiosas palavras do Presidente desta Comissão e do Secretário-Geral Adjunto, com as exposições ilustrativas das Delegações da Argentina, do Brasil, do Canadá, do Chile e dos Estados Unidos, bem como com a contribuição do Vice-Diretor do Colégio Interamericano de Defesa.
Cabe agora, para concluir o mandato outorgado, apresentar um relatório sobre esse seminário que sirva de base para a elaboração de diretrizes gerais sobre os documentos que dele foram objeto.
Vemos que a Organização dos Estados Americanos, fortemente comprometida com a harmonização e modernização do sistema de segurança hemisférica, orienta a ação geral de reelaboração, articulando os mandatos particulares das Cúpulas das Américas com os de seus próprios órgãos especializados e com aqueles que se encontram fora de sua Organização e estrutura, como é o caso das Conferências de Ministros da Defesa das Américas.
Avaliamos que a íntima relação da Democracia com as condições de paz e segurança nos países do Hemisfério e entre eles, bem como o deslocamento de uma lógica de confrontação para outra de cooperação, encontra nas medidas de fortalecimento da confiança e da segurança a pedra angular para a construção daquele sistema de segurança com vistas à próxima Conferência Especial sobre Segurança a realizar-se em 2003.
Fazemos constar que o contínuo e valioso trabalho da Comissão de Segurança Hemisférica desde seu surgimento – embora de caráter transitório e provisório no início dos anos 90 – gerou a consolidação de um amplo consenso conceitual, básico e preliminar, o qual permite avançar para a configuração definitiva de um sistema capaz de vincular harmoniosa e consistentemente os diversos atores, instrumentos e mecanismos para a concretização objetiva dos anelados padrões de segurança para o Hemisfério.
É, portanto, dentro deste contexto que as Políticas de Defesa e os Livros Brancos ganham relevância como medidas de confiança mútua por excelência.

2. Considerações sobre Políticas de Defesa
Política de Defesa é uma política de Estado, e não de governo. Como tal, deve ser elaborada com visão de longo prazo e ter permanência no tempo, de maneira que perdure através dos diversos governos que se sucedam em um país, dando-lhes, assim, credibilidade e consistência. Sem prejuízo disso, deve ter um grau adequado de flexibilidade para se adaptar às mudanças do cenário internacional ou às mudanças tecnológicas. Os ataques terroristas de 11 de setembro ilustraram como as Políticas de Defesa devem ser capazes de se adaptar a mudanças em um curto tempo.
Cada país tem sua própria idiossincrasia, pelo que a elaboração de sua Política de Defesa deve preservar esse caráter único e exclusivo, sem prejuízo de considerar, além disso, situações que possam ser comuns e compartilhadas com outros Estados-nações, especialmente no âmbito dos processos de integração.
A construção de uma Política de Estado de Defesa Nacional em regime de democracia permite o estabelecimento de linhas estratégicas de conduta estatal que expressem e materializem mandatos constitucionais inerentes à defesa da soberania, à independência nacional e à manutenção e conservação dos valores nacionais.
É fundamental que as Políticas de Defesa se harmonizem com a política exterior do Estado, do que resultará que as Forças Armadas se constituam em uma ferramenta útil da projeção externa do país.
Para sua elaboração, deve-se contar com um consenso necessário entre os diversos atores da sociedade, e nisto desempenham um papel importante a perspectiva multidisciplinar e a interação em iguais condições de participação de setores civis e militares.
Não existe um modelo determinado para a elaboração de políticas de defesa que seja de uso geral, válido e aplicável a todas as realidades. Não obstante, existem elementos comuns que se podem extrair das experiências dos países que dispõem deste instrumento.
Na elaboração das políticas de defesa, duas tendências têm aparecido em primeiro plano: a primeira mantém o enfoque das ameaças externas à integridade física do país, ou seja, da soberania territorial; a segunda dá menos ênfase à segurança física e dispensa atenção maior aos fatores de tensão políticos, econômicos, sociais e ambientais.
Nos dois casos, a elaboração requer a participação de amplos setores representativos da sociedade, tanto civis como militares, em reconhecimento da complexidade do quadro de ameaças e desafios que atualmente se apresenta e que em muitos casos transcende o aspecto meramente militar, demandando assim respostas multissetoriais. Este consenso necessário não somente dá legitimidade, como também impede confundir política e estratégia de defesa com política e estratégia militares. Desse modo, a defesa exige a participação vigilante, ativa e constante de todo o espectro nacional, de seus dirigentes e de seus cidadãos.

No sistema democrático, o poder político conduz e emoldura legalmente às forças armadas, as quais se integram, assim, ao funcionamento habitual do Estado nos mais diversos campos por meio de sua contribuição especializada, no nível e nas funções que lhes são atribuídos pela lei.


A Política de Defesa deve estar enquadrada no âmbito legal que rege cada Estado.
No momento de elaboração da Política de Defesa, deverão ser levados em conta os seguintes aspectos:
1. A multiplicação de conflitos localizados em um âmbito de incerteza, com o surgimento de crises imprevistas.

2. Os novos riscos de natureza complexa, com uma forte interdependência em questões de segurança.

3. A vigência das ameaças de segurança clássicas, que afetam a integridade dos Estados.

4. A mudança na natureza e na diversidade de novas ameaças.

5. Outras ameaças emergentes, e

6. A necessidade de adaptação das forças armadas para responder às novas demandas de defesa e segurança.


As diretrizes gerais para a determinação da Política de Defesa podem resumir-se nos seguintes requisitos:
1. Que sejam normas de caráter geral.

2. Avalizadas pelo mais alto nível de condução do Estado.

3. Respaldadas por um amplo consenso político e social, produto de um trabalho de concertação nacional.

4. Enquadrada no âmbito legal de cada Estado

5. Deve ter visão de futuro para ganhar certa estabilidade e vigência no tempo (neste sentido, fala-se de horizontes de cinco ou mais anos).

6. Deve estar intimamente relacionada com a política exterior.

7. Deve fundamentar-se nos interesses permanentes do Estado, e não em situações de conjuntura ou metas de curto prazo.

8. Deve ter flexibilidade para adaptar-se às mudanças no cenário internacional, e

9. Deve guardar concordância com a modernização do Estado, a democratização da sociedade e os processos de integração e cooperação.

3. Considerações sobre Livros Brancos
Os Livros Brancos apontam para certos traços essenciais da estrutura do sistema de defesa e também descrevem as principais linhas políticas em curso. Devem conter aspectos da Política de Defesa relacionados com a segurança nacional, além da estrutura necessária para implementá-la.
A tendência mundial recente é publicar Livros Brancos de Defesa. Na última década, a maioria dos países do Hemisfério iniciou um importante período de reflexão em torno das novas condições de segurança internacional. Esta tendência se evidencia em países de regime democrático. Pode-se, portanto, afirmar que existe uma inter-relação natural entre essa tendência e a democracia.

A publicação do Livro Branco não é o final de um caminho, mas o passo inicial de uma nova maneira de encarar em comum os desafios da defesa.


Na elaboração do Livro Branco, observam-se em geral duas etapas: a primeira implica a realização de estudos, workshops e debates em nível nacional; e a segunda compreende a redação do documento, tomando como base as orientações gerais e conclusões obtidas na primeira etapa.
Uma contribuição primordial do Livro Branco é o processo informativo prévio que o governo deve seguir para solidificar sua abordagem à Política de Defesa relacionada com a segurança nacional e à estrutura que deve ter para implementá-la. O consenso assim alcançado proporciona uma experiência construtiva que beneficia o país. Normalmente, os governos tendem a não seguir um modelo diretor para esse processo, embora no âmbito de trabalho se leve em conta a experiência dos outros países.
Alguns Estados preocupam-se menos com as ameaças externas e utilizam uma agenda mais orientada para os aspectos internos em seus Livros Brancos de Defesa. Raras vezes discutem-se ameaças transnacionais que necessitem criar coalizões com países vizinhos.
A iniciativa para sua redação pode surgir da Presidência, do Ministério das Relações Exteriores ou do Ministério da Defesa. A quantidade de agências que podem participar é variada.
Os Livros Brancos devem estabelecer a conceitualização do Estado em matéria de segurança nacional, dando ênfase à integridade física do país e às preocupações políticas, econômicas, sociais e ambientais internas.
Quanto à estrutura de apresentação, identificam-se duas modalidades, conforme se adote a solução de um único documento ou de mais de um documento.
A contribuição dos Livros Brancos pode ser apreciada em dois planos:
1. Internamente, acarreta um processo de elaboração que inclui:
a) A pesquisa nacional e internacional inicial.

b) A elaboração de um conceito de segurança nacional e orientador da Política de Defesa.

c) O estabelecimento de políticas e prioridades e

d) O consenso entre os participantes civis e militares no processo. Este envolvimento de toda a população legitima as ações que vierem a ser adotadas em matéria de defesa, além de distribuir responsabilidade pelas medidas adotadas nesse sentido.

e) Além disso, valoriza a função da defesa como tarefa de toda a sociedade.
2. Externamente:
a) É uma medida que gera e fortalece a confiança mútua entre Estados vizinhos.

b) Produz estabilidade política na região; contribui para a paz e, portanto, favorece a cooperação e integração nos campos sociais e econômicos.

c) Contribui para a solução pacífica de controvérsias e para o fortalecimento da democracia.

d) Alivia as tensões entre países e governos vizinhos.

e) Reduz a probabilidade de ocorrência de conflitos entre Estados e

f) Demonstra transparência do Estado para a comunidade nacional e internacional.


O Livro Branco torna-se um marco na relação entre o poder político e as forças armadas ao motivar um trabalho conjunto de civis e militares para elaborar as linhas orientadoras do planejamento estratégico nacional.
Até agora, o Livro Branco da Defesa é único e exclusivo de cada país, refletindo a problemática de defesa de cada Estado em particular. É produto de sua realidade histórica e geográfica, de sua estrutura política, da institucionalidade vigente, de sua situação fiscal, responde a tratados de defesa coletiva e está fundamentado em suas crenças valores e tradições.

3. Estrutura de Livros Brancos e Documentos de Defesa publicados pelos países expositores








Argentina

Brasil

Chile

Canadá

EUA


Introdução




X

X

X

X

X

Situação ou entorno

Internacional

X

X

X

X

X

Continental

X

-

X

-

X

Regional

X

X

X

X

X

Nacional

X

X

X

X

X

Conceito e papel da Defesa Nacional

X

X

X

X

X

Forças Armadas, papéis e funções

X

-

X

X

X

Estrutura do setor civil da defesa

X

X

X

X

X

Medidas de confiança e segurança cooperativa

X

X

X

X

X

Recursos humanos da defesa

X

-

X

-

X

Modernização e estruturação

X

X

-

-

X

Resumos, convênios e acordos internacionais

X

-

X

-

-



4. Conclusões
a) As tendências das Políticas de Defesa no Hemisfério mais destacadas são:
1. O controle civil dos organismos de defesa.

2. O aumento das medidas de fortalecimento e confiança mútua.

3. A participação em operações militares de paz.

4. A resolução pacífica de controvérsias.

5. A reestruturação das Forças Armadas e sua adequação a novas exigências de segurança e defesa.

6. A implementação de novos sistemas de educação e

7. A ampliação dos conceitos de defesa e segurança à luz de novas ameaças, como terrorismo, narcotráfico, marginalidade, crime organizado e violação dos direitos humanos, entre outras.
b) A circunstância de explicitar os objetivos da Política de Defesa em um documento público e com caráter de política de Estado tem permitido melhorar as relações entre os países da região, considerando-se que este instrumento fortalece as medidas de confiança mútua, estimula a cooperação entre os países e contribui para a estabilidade e paz regional a partir de uma transparência nas Políticas de Defesa.
c) Dispor de uma Política de Defesa estruturada e plasmada em um Livro Branco contribui para que o tema da defesa e as relações entre civis e militares sejam otimizados.

d) A democracia sai fortalecida pelo fato de se dispor de políticas claras e transparentes quanto à função da defesa, o que é demonstrado na experiência dos países que têm este instrumento.


e) Uma contribuição fundamental do Livro Branco de Defesa a um Estado é o processo de elaboração que o governo segue: a investigação nacional e internacional inicial, a elaboração de um conceito de segurança nacional e orientação da Política de Defesa, a compensação ao se estabelecer políticas e prioridades e o consenso entre os participantes civis e militares que predomina durante o processo.
f) Tem-se detectado certa dificuldade em encontrar civis que conheçam em profundidade os assuntos relacionados com a defesa, devido ao fato de que por muitos anos a elaboração das políticas e diretrizes neste campo foi delegada aos militares. Por isto, é necessário e indispensável promover cursos e seminários que despertem o interesse pelo tema.
g) A intensidade do tratamento do tema depende do grau em que a segurança nacional seja tema de interesse político de preocupação imediata. O mesmo vale com relação à segurança e estabilidade regional e com os países vizinhos, à geração de confiança mútua e à transparência.
h) Existe atualmente uma evidente necessidade de dispor de Políticas de Defesa definidas e de Livros Brancos da Defesa que, de forma acessível e transparente, contribuam para o conhecimento e a compreensão dos fundamentos, da organização e dos recursos à disposição da Defesa Nacional dos Estados e de seu compromisso com a segurança internacional. Dito de outra maneira, existe a conveniência de compromissos políticos claros frente aos assuntos estratégicos e de defesa de cada Estado.
i) Resulta, portanto, fundamental que Sociedade e o Estado redefinam concertadamente o horizonte. estratégico da Defesa e Segurança, de acordo com os atuais processos de modernização. Da mesma maneira, essas reformas devem refletir os complexos projetos de integração regional e hemisférica. No entanto, com exceção de alguns países, percebe-se um déficit geral em matéria de políticas de defesa concebidas como políticas de Estado.
A modo de corolário, podemos concluir que existe a possibilidade de se conceitualizar um Modelo de Livro Branco para as Américas a partir da identificação de elementos comuns aos diversos Livros Brancos Nacionais. Este Livro Branco Modelo seria o inspirador e orientador para os países que ainda não elaboraram o seu.
Podemos, assim, avaliar que o tema não se esgotou, pelo que seria conveniente a execução de seminários posteriores sobre o mesmo tema. Neste sentido, a Junta Interamericana de Defesa, por meio de seu órgão acadêmico, o Colégio Interamericano de Defesa, apresenta um foro adequado para continuar apoiando a ação da Comissão de Segurança Hemisférica no desenvolvimento de outros seminários ou outras atividades relacionadas, a fim de se alcançar os objetivos propostos.
5. Recomendações
a) Instar os países que ainda não possuem uma Política de Defesa definida a que tomem as medidas necessárias para elaborá-la, podendo extrair valiosas conclusões aplicáveis a suas próprias realidades do processo já desenvolvido por países da região.
b) Explorar a possibilidade de elaborar o Livro Branco Modelo para o Hemisfério, partindo da identificação de ameaças, desafios, respostas e percepções comuns.
c) Prosseguir com o desenvolvimento de atividades, sobretudo acadêmicas, tendentes ao aprofundamento dos temas de Política de Defesa e Livros Brancos por parte da Comissão de Segurança Hemisférica em coordenação com o Colégio Interamericano de Defesa, o que permitirá a geração de novos insumos para a próxima Conferência Especial sobre Segurança.



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