Conselhos de políticas públicas: contribuindo para a construçÃo da democracia no brasil1 Sandra Soares de Pontes2



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CONSELHOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS: CONTRIBUINDO PARA A CONSTRUÇÃO DA DEMOCRACIA NO BRASIL1
Sandra Soares de Pontes2
Sumário: Introdução. 1. Participação popular e políticas sociais no Brasil. 2. O processo de construção dos direitos sociais nas constituições brasileiras. 3. Os conselhos de políticas públicas. 4. Os fundamentos dos conselhos de políticas públicas na Constituição Federal de 1988. 5. Os desafios dos conselhos de políticas públicas na construção da democracia no Brasil. Conclusão. Referências Bibliográficas.

Introdução

No atual contexto brasileiro, apesar da definição constitucional de República Federativa e de Estado Democrático de Direito, há uma nítida percepção de que o processo democrático ainda está em construção, considerando os indicadores sociais e a situação de injustiça estrutural, com a exclusão de milhões de brasileiros de condições dignas de sobrevivência.


Em que pese os estreitos limites deste trabalho, tecemos uma reflexão sobre os conselhos de políticas públicas e sua contribuição para a construção da democracia brasileira.
No primeiro capítulo, desenvolvemos algumas considerações sobre a participação popular e as políticas sociais no Brasil, enfatizando, sob o ponto de vista constitucional, que o Estado brasileiro, quando a maioria dos países do mundo já superava esta tendência, assumiu a concepção de Estado “providência”, isto é, Estado de bem estar social (Welfare State). Constrói-se um contorno público para a questão da pobreza, enquanto problema decorrente da estrutura injusta da sociedade.A partir da década de 1970, os movimentos sociais, até então silenciados pela ditadura militar, começaram uma grande discussão sobre a não estruturação social em classes e sobre a necessidade de serem implementadas políticas públicas no Brasil. Começavam também a reivindicar pluralidade democrática.
A seguir, apresentamos o processo de construção dos direitos sociais nas Constituições brasileiras na tentativa de caracterizar a sociedade da época e demonstrar a distância entre o Brasil real e o Brasil oficial.
No capítulo seguinte, dedicamo-nos a compreender as origens dos conselhos de políticas públicas, tanto na conjuntura internacional como na nacional e sua conceituação, enquanto inovações institucionais híbridas originadas no processo de democratização brasileira, que buscam articular participação, deliberação e controle sobre o Estado e que têm tido importante papel na formação das agendas políticas, especialmente as locais. Também nesse capítulo apresentamos o número de conselhos, por tipo, existentes no Brasil e damos especial relevância aos números dos conselhos municipais de direitos da criança e do adolescente e dos conselhos tutelares.
No quarto capítulo, refletimos sobre os fundamentos dos conselhos de políticas públicas na Constituição Federal de 1988, citando os dispositivos constitucionais que prevêem a participação popular na gestão das políticas públicas.
Por fim, apresentamos, no capítulo final, os desafios dos conselhos de políticas públicas na construção da democracia no Brasil e ressaltamos a experiência dos conselhos de direitos do Maranhão, bem como o trabalho do Ministério Público Maranhense traduzido na experiência de teleconferência enquanto forma de capacitar agentes de transformação social e na realização dos seminários “conselhos fortes, orçamentos controlados, infância protegida”.
1. Participação popular e políticas sociais no Brasil
A democracia brasileira teve momentos de fragilidade ao longo de nossa recente história. Oscilamos da democracia para o autoritarismo com muita facilidade, o que tem deixado marcas profundas de insegurança e incerteza. Segundo Cláudia Gonçalves, o Estado brasileiro, a partir da trajetória de sua história constitucional, quando a maioria dos países do mundo já superava esta tendência, assumiu a concepção de Estado “providência”, isto é, Estado de bem estar social (Welfare State). Essa concepção tem sua origem no direito liberal burguês, cujas pilastras eram igualdade, liberdade, fraternidade. A fraternidade teve sua origem ética no cristianismo, enquanto ajuda mútua entre as pessoas, dever ético de ajudar. No liberalismo, a pobreza era vista como questão pessoal e não estrutural, portanto, era questão estranha ao direito. Somente com a industrialização, há um repensar da pobreza. Constrói-se um contorno público para a questão da pobreza, enquanto problema decorrente da estrutura injusta da sociedade. A industrialização traz também uma nova mediação – a empresa. Ela passa a ser a provedora dos direitos sociais para os empregados. Surge aí a noção de direitos dos trabalhadores. A assistência social nasce com a idéia de fraternidade como favor. No Brasil, o governo Getúlio Vargas, é um exemplo dessa política de favor. Foi considerado o “pai dos pobres”. Fazia política assistencialista institucionalizada. Assim, o mundo do trabalho no Brasil se formou em dois eixos: o da previdência social para quem está formalmente inserido no mercado de trabalho e o da assistência social para os não trabalhadores (o resto), a política do favor3.
A partir da década de 1970, os movimentos sociais, até então silenciados pela ditadura militar, começaram uma grande discussão sobre a não estruturação social em classes e a necessidade de serem implementadas políticas públicas no Brasil. Começavam também a reivindicar pluralidade democrática. Representando esses anseios, nas mais diversas áreas, surgem os chamados movimentos populares, como expressão da participação popular. Dentre eles destacam-se:

  1. Movimento dos trabalhadores: momento marcante foi a greve de 1979. Surge nesse período o Partido dos Trabalhadores, pretendendo romper com o instituído. Surge também a Central Única dos Trabalhadores (CUT), como expressão de uma nova forma de organização trabalhista, baseada na desobediência civil, vez que a legislação da época não permitia a criação de centrais únicas.

  2. Movimento dos sem-terra: surgiu no início dos anos 80, embora só tenha obtido espaço na mídia em 1990. Constitui-se forma de protesto contra a concentração da terra e a falta de definição política por uma reforma agrária estruturada.

  3. Movimento das comunidades eclesiais de base: característico da Igreja Católica da América Latina tendo tomado impulso no Brasil nas décadas de 70 e 80, como fruto de uma opção preferencial pelos pobres (PUEBLA, MEDELIN), calcada na Teologia da Libertação, forma organizada de lutar pelos direitos humanos.

  4. Movimento das mulheres: tinha como principal objetivo descortinar a violência privada.

  5. Movimento dos negros: objetiva diminuir a discriminação étnica, em um país marcado pela miscigenação racial.

  6. Movimento em defesa das etnias indígenas: a principal reivindicação era pelo respeito a cultura, a luta por condições dignas de vida e a demarcação de suas terras.

  7. Movimento das mulheres contra a carestia: luta organizada pelas donas-de-casa contra o aumento do custo de vida.

Esses movimentos populares tinham como característica comum a luta pela democracia e um certo grau de autonomia contra o Estado Militar. Outras características eram a diversidade das demandas (tratavam de questões cotidianas), a vontade de construir marcos para uma nova normatividade e a preocupação com as questões sociais, sobretudo políticas públicas. Por tudo isso, os movimentos populares participaram com tanto entusiasmo da constituinte de 1987 e, de uma certa forma, foram responsáveis pela constituição dirigente que temos, com uma extensa previsão de direitos, constituintes de um básico social, contrariamente às constituições anteriores que fixaram mínimos sociais.




2. O processo de construção dos direitos sociais nas constituições brasileiras.
O marco inicial do constitucionalismo brasileiro, segundo alguns autores, foi a chegada, em 1908, da família real no Brasil e o primeiro documento brasileiro foi a Carta de Pero Vaz de Caminha.
No constitucionalismo brasileiro, é fácil constatar a percepção de que, independente de sua natureza democrática ou autoritária, há uma dicotomia entre o Brasil real e o Brasil oficial. Vejamos rápidas considerações sobre as constituições brasileiras, com base nas sínteses apresentadas pela professora Cláudia Gonçalves4:

a) Constituição de 1824:

A Magna Carta outorgada em 1824 tinha como característica principal a centralização administrativa. Inspirava-se no constitucionalismo francês, de base iluminista, fruto de um Estado liberal. Era um instrumento de direitos individuais. O Brasil de 1824 era um país agrário e predominavam os privilégios da nobreza. Havia uma união entre o Estado e a Igreja Católica (o único culto protegido pela Constituição era o da Igreja Católica). A sociedade era predominantemente patriarcal. A Constituição tinha a marca do autoritarismo. O Imperador dizia aos constituintes: “Espero que a constituição que vocês façam mereça a minha aprovação”. Ele queria uma Constituição com princípios santificados. Como não viu seus objetivos alcançados, Dom Pedro destituiu a Assembléia Constituinte e outorgou a Constituição.



b) Constituição de 1891

Primeira Constituição da República. Também deixou clara a marca do autoritarismo. Era inspirada na Constituição Americana. Marcou um período de retrocesso, considerando a Constituição de 1824. Deu amplos poderes aos Estados.  Um de seus maiores avanços foi a determinação do ensino leigo em todas as instituições públicas. Inconcebível manter-se o ensino de uma única doutrina religiosa em um Estado oficialmente laico e, por isso, desprovido de religião oficial.



c) Constituição de 1934

Inspirada na Constituição alemã de 1919. Surge, aí, a noção de constituição programática. Houve uma institucionalização da ordem social e econômica. Padrão meritocrático: direitos sociais para quem está inserido no mercado de trabalho. O presidente da República, Getúlio Vargas, assume uma posição de paternalismo. Cria um direito de favores, como moeda exclusivamente de troca. As políticas sociais assumem um caráter heterogêneo, fragmentado (sem eixo central) e seletivo (residual). Os direitos à assistência social tinham cunho minimalista (mínimos sociais).5

d) Constituição de 1937

Constituição semântica (disfarce de constituição), ditatorial. Outorgada por Getúlio Vargas. Vulnerou o federalismo. Fragilizou os direitos e liberdades individuais. Não pode ser chamada de dirigente ou programática. Constituição de um Estado de não-direitos.



e) Constituição de 1946

Inspirada nas Constituições brasileiras de 1824 e 1891. Já nasceu velha. Foi a Constituição mais democrática, antes da constituição de 1988. Caracterizou-se pela instabilidade de Presidente da República (dos quatro presidentes que tiveram mandato durante sua vigência, apenas dois completaram o mandato). Albergou quatro Atos Institucionais e mais de vinte emendas. Não encontrou apoio político para ser colocada em prática.



f) Constituição de 1967 e 1969

Continuando a alternância entre Constituições outorgadas e promulgadas, chega-se à primeira Constituição pós Golpe Militar: a Constituição de 1967. O “Novo Regime” necessitava legitimar seu poder e a melhor maneira encontrada foi a outorga de uma Constituição aparentemente legítima, mas que, na verdade, não passava de mais uma imposição da Ditadura.

A emenda de 1969, na verdade, era outra Constituição. No entanto, ambas indicavam rotinas administrativas do regime militar. Teve uma boa produção de direitos sociais que ficaram sempre no plano do oficial.

g) Constituição de 1988

A Emenda Constitucional nº 26 de 27 de novembro de 1985 convoca um congresso constituinte. A idéia inicial não era fazer uma nova constituição e sim reformar a de 1969. Em 1986, ocorreu a eleição e, em 1987, os constituintes tomaram posse e iniciaram os trabalhos. Houve um amplo mecanismo de participação popular na constituinte através de audiências públicas, sugestões e emendas populares.



A Constituição de 1988 é uma constituição garantia. Ela dispõe sobre direitos fundamentais sociais (de defesa, de prestações e de participação) e políticas sociais. Nesse último aspecto ela estabelece básicos sociais que dão origem às políticas. São componentes dos direitos básicos:

  • Política de habitação;

  • Alimentação e água potável;

  • Meio ambiente;

  • Trabalho;

  • Saúde;

  • Segurança (integridade física);

  • Segurança econômica;

  • Segurança no planejamento familiar, na gestação e no parto;

  • Educação básica;

  • Proteção a crianças e adolescentes;

  • Relações primárias significativas – direito ao convívio familiar e social (princípio da tolerância)

  • Idoso e portador de deficiência.

A Constituição de 1988 ultrapassa os limites dos mínimos e se aproxima, como constituição dirigente, dos básicos. O grande problema é a eficácia. As constituições dirigentes precisam de integração legislativa, não são auto-suficientes, embora estejam centradas na auto-suficiência jurídica. A implementação das políticas públicas demanda participação popular.
3. Os conselhos de políticas públicas
A experiência com conselhos tem sua origem, segundo Cirino (2000), nos conselhos operários e nos conselhos dos cidadãos. Os primeiros se revelam a partir da luta de trabalhadores organizados, originados do sistema de produção. Já os conselhos de cidadãos são compostos por cidadãos, não necessariamente trabalhadores, e se constituem a partir de um processo de consumo e distribuição de bens, serviços e equipamentos, principalmente públicos. Ilustram-se como experiências internacionais: a Comuna de Paris vista como primeira experiência de autogestão operária por Conselhos Populares. Ocorreu em 1871, na França, onde os trabalhadores conseguiram exercer o governo; os Sovietes russos, surgidos em São Petersburgo, em 1905, caracterizados como organismo político de luta pelo poder estatal num momento de crise aguda da sociedade; a experiência alemã, com Conselhos de Fábricas, por volta de 1918. Cuidavam das questões salariais, preços de aluguéis e gêneros de primeira necessidade, chegando a criar tribunais populares; a experiência italiana, que, começando por Comissões de Fábricas, evoluiu para a formação de conselhos com características políticas; a experiência norte-americana se deu em Nova York, nas décadas de 60 e 70. Glória Gohn descreve o programa de ação direta da “Frontier” e suas aliadas, cuja meta era trazer para as bases o processo de tomada de decisão e forçar os governos federais, estaduais e municipais a se dedicarem aos assuntos que os grupos locais levantavam. A característica da experiência norte-americana era a de integração, e não de emancipação.
Sobre o surgimento dos conselhos de políticas no Brasil, é ainda Publio Caio6 que leciona a constatação da experiência inicial com conselhos comunitários. Tratava-se de uma participação “outorgada” da população nos referidos conselhos, pois sua criação e estruturação e todas as regras participativas eram de iniciativa do poder público, restando a população a simples adesão. Assim, constituíam-se em órgãos consultivos de governo, legitimando a atuação estatal. Em seguida, a partir da década de 80, tivemos no Brasil a experiência dos conselhos populares, sobretudo no chamado orçamento participativo, adotado em algumas poucas cidades.
Os conselhos de políticas públicas, em seu sentido estrito, são resultado da mobilização social e dos debates públicos que precederam a formulação da Constituição Brasileira de 1988. Este tipo de conselho tem, no Brasil, sua origem vinculada ao Movimento Sanitarista, na área da saúde, que já havia realizado uma primeira experiência de gestão compartilhada, em 1981, através do Conselho Consultivo de Administração da Saúde Previdenciária (CONASP), de composição mista entre sociedade civil e Estado. Entretanto, é a VIII Conferência Nacional da Saúde que estabelece o marco para a criação dos conselhos, seja no seu próprio regimento, que prevê a inédita participação da sociedade civil na Conferência, seja na recomendação número 24, resultante da Conferência, que trata da constituição de um novo Conselho Nacional da Saúde, de composição mista entre Estado e sociedade civil, com o papel de “orientar o desenvolvimento e avaliar o desempenho do Sistema Único de Saúde, definindo políticas, orçamento e ações”. (Carvalho, 1995, p. 54).
Com o movimento surgido a partir da saúde, foram lançadas as bases que iriam influenciar os movimentos sociais e a Assembléia Constituinte para a introdução no texto constitucional, do princípio da participação da sociedade civil na gestão das políticas públicas.
O desejo da participação popular foi manifestado à Assembléia Constituinte, através da proposta de garantia de iniciativa popular, no regimento interno constituinte, manifesto que colheu mais de 400(quatrocentas) mil assinaturas e foi aceito pela Assembléia. Esse mecanismo de participação popular, complementado por mais dois outros, a possibilidade de apresentar sugestões e de realizar audiências públicas nas subcomissões temáticas, mobilizou a sociedade civil brasileira, que apresentou 168 emendas, para as quais foram colhidas cerca de 12(doze) milhões de assinaturas, sendo 60% delas aprovadas e constantes do texto constitucional. (Benevides, 1996)
A partir da conjuntura favorável à participação popular, além dos instrumentos da democracia semidireta – plebiscitos, referendos e iniciativa popular – inscritos no art. 14 da Carta Magna de 1988, foram previstas no texto constitucional outras possibilidades de participação direta que indicaram que a gestão administrativa da seguridade social (saúde, previdência e assistência social), da educação e da criança e do adolescente deveria ter caráter democrático e descentralizado, o que ampliou a possibilidade de participação da sociedade civil na gestão pública.
A partir do histórico apresentado acerca da evolução da participação da sociedade civil na gestão pública, podemos conceituar os conselhos de políticas públicas como inovações institucionais híbridas originadas no processo de democratização brasileira que buscam articular participação, deliberação e controle sobre o Estado e que têm tido importante papel na formação das agendas políticas, especialmente as locais. Esses conselhos têm uma importante característica, que é a sua natureza deliberativa, sendo espaços efetivos de decisão política acerca da gestão de determinada política pública, ou seja, suas decisões tratam da gestão de bens públicos, do estabelecimento de diretrizes e estratégias de ação, das definições de prioridades (inclusive orçamentárias), da regulação e da normatização das ações de determinada área de política pública e do controle público sobre o Estado (Santos, 2000). Como destaca Gomes, “os conselhos são instâncias permanentes, sistemáticas, institucionais, formais e criadas por lei com competências claras” (2000, p. 24)
A partir da normativa constitucional, foram criados e instalados conselhos relativos aos mais diversos tipos de políticas públicas. Para se ter uma idéia da dimensão desse processo, observe-se os dados relativos à existência dos diferentes conselhos nos 5.506 municípios brasileiros apresentados no quadro a seguir:


Tipo de Conselho

Número no Brasil

Saúde

5.425

Assistência Social

5.036

Educação

5.010

Criança e Adolescente

3.948

Trabalho e Emprego

1.669

Meio Ambiente

1.176

Turismo

858

Habitação

439

Transporte

228

Política Urbana

188

Fonte: IBGE. Diretoria de Pesquisas. Departamento de População e Indicadores sociais. Pesquisa de Informações Básicas Municipais. 1999.
Com relação especificamente aos Conselhos Municipais de Direitos da Criança e do Adolescente (CMDCA’s) e Conselhos Tutelares (CT’s), o Instituto Amazônia Celular, em pesquisa realizada no ano de 2004, publicou a seguinte situação em termos nacionais.

Pró-conselho Brasil

Programa de Fortalecimento dos Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente e dos Conselhos Tutelares.

TABELA 1 – QUADRO DEMONSTRATIVO DA REDE DE CONSELHOS NO BRASIL – ATUALIZADO EM 26/5/04 (Página 08)

UF


N° cidades

CMDCA

CT*

Sem CMDCA

% de cidades sem CMDCA

Sem CT*

% de cidades sem CT


AC

22

16

15

6

27,3

7

31,8

AL

102

91

90

11

10,8

12

11,8

AM

62

33

30

29

46,8

32

51,6

AP

16

13

13

3

18,8

3

18,8

BA

417

214

49

203

48,7

368

88,2

CE

184

183

176

1

0,5

8

4,3

DF

1

0

10

-

-

-

-

ES

78

78

78

0

0,0

0

0,0

GO

246

197

175

49

19,9

71

28,9

MA

217

139

92

78

35,9

125

57,6

MG

853

529

443

324

38,0

410

48,1

MS

78

77

75

1

1,3

3

3,8

MT

139

125

123

14

10,1

16

11,5

PA

143

119

66

24

16,8

77

53,8

PB

223

83

65

140

62,8

158

70,9

PE

191

120

95

71

37,2

96

50,3

PI

222

126

108

96

43,2

114

51,4

PR

399

395

400

4

1,0

-

-

RJ

108

92

99

16

14,8

9

8,3

RN

167

117

70

50

29,9

97

58,1

RO

52

50

47

2

3,8

5

9,6

RR

15

15

6

0

0,0

9

60,0

RS

497

424

413

73

14,7

84

16,9

SC

293

293

288

0

0,0

5

1,7

SE

75

75

81

0

0,0

-

-

SP

645

643

563

2

0,3

82

12,7

TO

139

116

65

23

16,5

74

53,2

Total

5.584

4.363

3.735

1.220

21,8%

1.865

33,4%

Fonte: SIPIA Módulo IV

* Os dados relativos aos Conselhos Tutelares refletem o número de Conselhos existentes e não o número de cidades que possuem conselhos, uma vez que alguns municípios possuem mais de um Conselho.




4. Os fundamentos dos conselhos de políticas públicas na Constituição Federal de 1988
No que pertine à seguridade social, o texto constitucional de 1988 já trazia a participação popular como princípio, mas a Emenda Constitucional n.º 20/98, DOU 16.12.1998, ampliou o caráter participativo na gestão. Vejamos o teor dos dispositivos constitucionais descritos no artigo 194 e em seu parágrafo único, inciso VII.

Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.

Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:

I - universalidade da cobertura e do atendimento;

II - uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais;

III - seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;

IV - irredutibilidade do valor dos benefícios;

V - eqüidade na forma de participação no custeio;

VI - diversidade da base de financiamento;

VII - caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados. (Redação dada ao inciso pela Emenda Constitucional nº 20/98, DOU 16.12.1998)
A participação da comunidade, especificamente na saúde, também é expressamente prevista no texto constitucional.

Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:

I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo;

II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais;

III - participação da comunidade.
Na esfera da assistência social, o texto constitucional é bem mais explícito e prevê a participação popular nos seguintes termos:

Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no artigo 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:

I - descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social;

II - participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.
Na educação, a Constituição Federal de 1988 prevê a participação democrática na gestão do ensino.

Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios:

I - igualdade de condições para o acesso e permanência na escola;

II - liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber;

III - pluralismo de idéias e de concepções pedagógicas, e coexistência de instituições públicas e privadas de ensino;

IV - gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais;

V - valorização dos profissionais do ensino, garantidos, na forma da lei, planos de carreira para o magistério público, com piso salarial profissional e ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos; (Redação dada ao inciso pela Emenda Constitucional nº 19/98)

VI - gestão democrática do ensino público, na forma da lei;

VII - garantia de padrão de qualidade.
Já no que diz respeito aos direitos da criança e do adolescente, prevê o texto constitucional a participação nos seguintes termos:

Art. 227. É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão.

§ 1º. O Estado promoverá programas de assistência integral à saúde da criança e do adolescente, admitida a participação de entidades não governamentais e obedecendo aos seguintes preceitos:

I - aplicação de percentual dos recursos públicos destinados à saúde na assistência materno-infantil;

II - criação de programas de prevenção e atendimento especializado para os portadores de deficiência física, sensorial ou mental, bem como de integração social do adolescente portador de deficiência, mediante o treinamento para o trabalho e a convivência, e a facilitação do acesso aos bens e serviços coletivos, com a eliminação de preconceitos e obstáculos arquitetônicos.

(...)

§ 7º. No atendimento dos direitos da criança e do adolescente levar-se-á em consideração o disposto no artigo 204.
Apesar da disposição constitucional expressa, podemos dizer que a fonte inspiradora dos conselhos dos direitos da criança e do adolescente está na formulação constitucional que define o Brasil como República Federativa e como Estado Democrático de Direito, onde o poder emana do povo, que o exerce por seus representantes legais ou diretamente, elementos da democracia participativa.
Como forma de materializar a Federação, estabeleceu a Constituição que a formulação de políticas de atendimento relacionadas à criança e ao adolescente deveria seguir as regras da descentralização política e administrativa. Exigiu também, a Constituição, que as políticas de atendimento, além de descentralizadas – municipalizadas – deveriam contar com a participação popular. Regulamentando a Constituição, a Lei 8.069/90 criou um tipo de órgão público, especial, pois, apesar de descentralizado, com independência, não seria dotado de personalidade jurídica própria e teria em sua composição, de forma paritária, a participação popular em relação aos representantes do governo. Criaram-se os Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente (nacional, estaduais e municipais). Ficou criado um canal de participação popular na gestão do poder público.

5. Os desafios dos conselhos de políticas públicas na construção da democracia no Brasil.
Existe um nítido sentimento entre os brasileiros de que o processo de democratização no Brasil ainda está em construção. Os resquícios do autoritarismo têm se manifestado, sobretudo, na injustiça estrutural que assola o país. Enquanto tivermos brasileiros imersos numa situação de pobreza extrema, sem acesso a condições dignas de sobrevivência, principalmente com relação às políticas sociais básicas de educação, saúde, segurança, moradia, emprego e renda, sentiremos como ainda é frágil a nossa democracia, porque calcada em um processo excludente.
A organização da sociedade e sua participação nos conselhos de políticas públicas são, sem dúvida, uma porta que se abre para a construção, não só da democracia, mas do fortalecimento dos municípios, de sua estrutura social e da exigência da implantação/implementação de políticas sociais básicas, que não se constitua em esmola ou benesse política, mas em direito do cidadão.
Particularmente, os Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente do Maranhão, em encontro realizado no ano de 2001, com o tema “A importância política e social dos Conselhos de Direitos”, sintetizaram seus principais desafios nos seguintes pontos:

  • Formulação de políticas que gerem impacto, mudança da realidade das crianças e adolescentes do Maranhão;

  • Viabilização de programas específicos e articulados, como, por exemplo, a usuários de drogas;

  • Descentralização das medidas sócio-educativas de internação;

  • Universalização da cobertura dos conselhos de direitos nos 217(duzentos e dezessete) municípios maranhenses e implementação de alguns que estão implantados, mas não estão em funcionamento;

  • Investimento na capacitação técnica e política dos conselheiros.

  • Intercâmbio entre os conselhos – enfrentamento da tendência de manipulação pelo poder público;

  • Conhecimento da identidade de ser conselheiro municipal de direitos;

  • Conhecimento dos indicadores sociais dos municípios, do Estado e do País;

  • Ampliação de recursos financeiros e humanos (secretaria executiva);

  • Implantação e/ou implementação dos Fóruns de Direitos da Criança e do Adolescente(FDCA) e dos Fundos dos Direitos da Criança e do Adolescente (FIA).

Afora as questões apontadas pelos próprios conselheiros de direitos, sabemos que um grande desafio dos conselhos de políticas públicas é superar a pecha da prefeiturização. Nos conselhos paritários, os representantes do poder público são escolhidos pelo Chefe do Executivo. É preciso que esses conselheiros superem a defesa política daqueles que os escolheram e assumam o compromisso com a formulação da política pública. Nos Conselhos, por exemplo, do FUNDEF, da Alimentação Escolar, os conselheiros são escolhidos, em sua totalidade pelo Chefe do Executivo. Aí, é que os desafios são maiores. Em algumas realidades, esses conselhos só se reúnem para assinar documentos que, muitas vezes, não são lidos, analisados e discutidos, o que pode levar, em muitos casos, a responsabilização de seus membros, em razão do cometimento de possíveis atos de improbidade administrativa.


Consciente de seu papel de Instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis,7 o Ministério Público do Estado do Maranhão tem dirigido suas atividades para o empoderamento e a capacitação dos conselhos de políticas públicas. Poderíamos citar dois exemplos para ilustrar a ação desenvolvida pelo Parquet Timbira:


  • Teleconferências: capacitando os agentes de transformação social. Concebida como forma de suporte e de fortificação dos quadros administrativos municipais e das instâncias de controle social, surgiu o projeto de Teleconferências, onde cada município montaria tele-sala(s) coordenadas por monitores, devidamente capacitados, colocando a comunicação à serviço do social e, mais do que isso, mobilizando a sociedade maranhense em torno da reflexão, em cada município, sobre a política pública da educação e dos demais direitos infanto-juvenis, diagnosticando seus problemas e buscando, de forma democrática as melhores soluções para cada realidade. O programa é transmitido mensalmente, em canal fechado, do estúdio da TV Difusora (retransmissora do SBT no Maranhão), utilizando tecnologia digital (DV CAM), e, de lá, segue para o satélite, via Embratel, que retransmite para as tele-salas nos municípios, captadas por antena parabólica, polarização horizontal, freqüência 3.910 Mhz ou 1240 Mhz. Portanto, para o funcionamento de uma tele-sala necessita-se somente de um aparelho de televisão e de uma antena parabólica, o que já existe na maioria das escolas dos municípios maranhenses. O Projeto conta com um DDG de número 08002806671, com 04(quatro) pontos de atendimento, podendo o telespectador estabelecer interatividade ao vivo, influindo no conteúdo do programa, trazendo suas dúvidas e contribuições. No ano de 2005, as teleconferências têm como eixo mobilizador as políticas públicas e a construção democrática do orçamento criança.

  • Os seminários “Conselhos fortes, orçamentos controlados, infância protegida” a serem desenvolvidos nos diversos municípios maranhenses, com o objetivo de reunir os conselhos de políticas públicas a fim de refletirem sobre o sentido de ser conselheiro municipal, a rede de proteção à criança e ao adolescente, o papel dos conselhos na construção do orçamento municipal participativo e a construção em oficinas de trabalho sobre a missão e os objetivos de cada conselho, bem como elaboração de planos de trabalho.

Na qualidade não só de fiscal da lei, mas como agente político, responsável pela defesa da sociedade, espera o Ministério Público do Maranhão estar contribuindo para a construção da identidade de conselhos de políticas públicas fortes, atuantes e conscientes de seu papel na construção de um Brasil verdadeiramente democrático.




Conclusão

À guisa de conclusão, vale salientar que os conselhos de políticas públicas são a marca da participação popular na gestão pública. Para exercer de forma decisiva essa função, é absolutamente imprescindível que os conselheiros estejam conscientes de seu papel, construam sua identidade e adquiram capacidade técnica e política.


Pelo que demonstramos neste ensaio, estamos convictos de que os conselhos de políticas públicas, empoderados e capacitados, podem contribuir para a construção de um Brasil mais democrático. Essa contribuição se dará pela formulação de políticas públicas e pelo exercício do controle social, que são instrumentos importantes para diminuir a injustiça estrutural reinante em nosso país.


REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS


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BENEVIDES, Maria Victória de M. A cidadania ativa: referendo, plebiscito e iniciativa popular. São Paulo. Ática. 1996.
CARVALHO, Antonio Ivo de. Conselhos de Saúde no Brasil: participação cidadã e controle social. Rio de Janeiro. FASE/IBAM, 1995.
CUNHA, Eleonora Schettini Martins e JARDIM, Laura Silva. Conselhos de políticas. Pesquisado na internet em 06 de abril de 2005, no sítio www.democraciaparticipativa.org.br.
CYRINO, Públio Caio Bessa. O papel articulador dos conselhos de direitos e dos conselhos de educação. In: KONZEN, Afonso Armando. Pela Justiça na Educação. Brasília. MEC/FUNDESCOLA, 2000.
GOMES, Ana Lígia. História da política de assistência social no Brasil. In: CARVALHO, Maria do Carmo A. A. e TEIXEIRA Ana Claúdia C. (Org.). Conselhos gestores de políticas públicas. São Paulo. Pólis. 2000. p. 15-21.
KONZEN, AFONSO Armando (org.). Pela Justiça na Educação. Brasília. MEC.FUNDESCOLA. 2000. p. 256.
SANTOS, Nelson Rodrigues dos. Implantação e funcionamento dos conselhos de saúde no Brasil. In: CARVALHO, Maria do Carmo A. A. e TEIXEIRA Ana Cláudia C. (Org.). Conselhos gestores de políticas públicas. São Paulo. Polis. 2000. p. 15-21.



1 Paper apresentado no Centro Universitário do Maranhão – UNICEUMA, como avaliação da disciplina “Políticas sociais no Estado Brasileiro”, ministrada pela Professora Dra. Cláudia Maria da Costa Gonçalves.


2 * Promotora de Justiça do Ministério Público do Maranhão. Mestra em Educação pela Universidade Federal do Ceará e Especializanda do Curso de Direito Constitucional Aplicado do Centro Universitário do Maranhão – UNICEUMA. Coordenadora do Projeto Acervo Operacional dos Direitos da Criança e do Adolescente da Associação Brasileira de Magistrados e Promotores de Justiça da Infância e Juventude – ABMP-BR em parceria com o Fundo das Nações Unidas para a Infância – UNICEF – Brasil.


3 Nota de aula ministrada no Curso de Especialização em Direito Constitucional Aplicado do UNICEUMA, São Luís, 18 de março de 2005.

4 Ibidem. 19 de março de 2005.

5 Antes da Constituição de 1934, não existia a previsão de direitos sociais nas constituições brasileiras.

6 Ibidem, p. 257.

7 Art. 127 da Constituição Federal de 1988.



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