ConstituiçÃo histórica de um campo teórico: da administraçÃo escolar à gestão escolar democrática



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CONSTITUIÇÃO HISTÓRICA DE UM CAMPO TEÓRICO: DA ADMINISTRAÇÃO ESCOLAR À GESTÃO ESCOLAR DEMOCRÁTICA
Autora: Neila Pedrotti Drabach – Mestranda em Educação – PPGE/UFSM

Co-autora: Maria Elizabete Londero Mousquer – Profª Drª do Centro de Educação/UFSM




Considerações Iniciais

A gestão educacional e escolar encontra-se hoje no centro dos debates no campo educacional, alavancadas pelo contingente de reformas que permeou este tema na década de 1990. Como parte constitutiva de um novo projeto de sociedade que se desenhava neste período, o campo educacional é atravessado pelos inúmeros interesses que se interpõem neste contexto de luta pela democracia e de expansão do projeto econômico neoliberal, em nível global. De um modelo centralizador de administração escolar, passou-se a ter ênfase na participação, autonomia e democratização das relações neste campo, a partir da normativa presente na Constituição Federal de 1988 e na LDBEN 9394/96, na forma da Gestão Democrática do Ensino Público.

Compreender esta trajetória histórica do campo da administração escolar até o momento atual, em que se insere a Gestão Democrática, é imprescindível para que possamos identificar as bases em que este se assenta, a fim de não recairmos em nomenclaturas vagas que não repercutem em transformações expressivas para a educação, não ultrapassando a mudança de nomes. Acredita-se, ainda, que esta compreensão possa gerar subsídios para melhor atuar neste espaço, na medida em que proporciona a identificação dos avanços e das lacunas, porventura existentes, em relação à construção de uma gestão genuinamente democrática.

Diante desta intenção, o texto apresenta os resultados de uma pesquisa bibliográfica1, e para tal organiza-se em três momentos. O primeiro, busca reconstituir os escritos teóricos pioneiros sobre administração escolar no Brasil; o segundo enfoca o contexto em que foi produzida a crítica a este modelo e aponta os contornos do conceito de gestão e o terceiro contextualiza o campo em que se dá a legitimação do princípio de Gestão Democrática, apontando suas mudanças e continuidades frente aos pressupostos da Administração Escolar. Ao final, faz-se algumas considerações acerca dos momentos do trabalho.


1 Os Escritos Teóricos Pioneiros sobre Administração Escolar no Brasil
Embora tão em voga atualmente em virtude das inúmeras reformas educacionais, o campo da administração escolar nem sempre foi alvo de atenção na produção acadêmica dos intelectuais na História da Educação. Dentre mais de 500 anos de trajetória educacional brasileira, a administração escolar estrutura-se como campo de estudos acadêmicos há menos de um século. Os primeiros escritos teóricos reportam-se à década de 1930.

Isto não significa dizer que a prática administrativa era inexistente na educação brasileira até então. No entanto, a ausência de um sistema de ensino para a população, fruto do descaso dos governantes daquele período, não favoreceu o desenvolvimento de um corpo teórico em relação à administração educacional. As publicações que existiam até a Primeira República consistiam em “memórias, relatórios e descrições de caráter subjetivo, normativo, assistemático e legalista” (SANDER, 2007a, p. 21).

É na década de 1930 que a trajetória da administração da educação toma um novo rumo, “começamos a escrever um novo capítulo no campo da administração da educação” (SANDER, 2007b, p. 425). Neste momento, o contexto educacional acadêmico encontrava-se imerso nos ideais progressistas de educação, em contraposição à educação tradicional, a qual não mais favorecia os ideais de desenvolvimento do país naquele período, que se voltava para o avanço da industrialização. Tal cenário educacional, constituiu-se em virtude, principalmente, da influência do movimento pedagógico da Nova Escola, especialmente, da corrente norte-americana protagonizada por John Dewey.

Diante deste contexto, o discurso dos principais intelectuais brasileiros, defensores da Escola Nova, pautava-se na necessidade de maior cientificização do campo educacional acompanhado da ampliação da oferta educacional. Data deste período, o Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova que mencionava, dentre outras questões, a falta de “espírito filosófico e científico na resolução dos problemas da administração escolar” como principal responsável pela “desorganização do aparelho escolar” (MANIFESTO, 1932). Este reconhecimento reflete o momento histórico em que se fomentavam as bases para o surgimento dos primeiros escritos teóricos sobre a temática da Administração Escolar.

Adquirem destaque neste cenário as produções de Leão (1945), Ribeiro (1986), Lourenço Filho (2007) e Teixeira (1961; 1964; 1997). Tais autores e obras constituem o material histórico-bibliográfico sobre o qual se buscará compreender os primeiros contornos teóricos do campo da administração escolar. A escolha destes autores deu-se pelo fato de serem considerados os pioneiros nos escritos teóricos sobre a temática da administração escolar no Brasil. Seus escritos são considerados os primeiros traços conceituais sobre administração escolar, favorecendo as bases iniciais para a consolidação deste campo de estudos no meio educacional brasileiro (SANDER, 2007b).

Benno Sander (1995), ao realizar uma análise dos modelos que orientaram a produção do conhecimento da área da Administração Escolar, identifica os autores acima referidos, como fazendo parte do “enfoque tecnocrático” (p. 14) de administração, a exemplo da administração pública do período. Este enfoque inspirou-se nos princípios da Abordagem Clássica da Administração2, admitindo a pretensa universalidade destas elaborações para o campo educacional.

Ao tratar dessas obras, buscar-se-á enfocar as idéias concebidas e defendidas pelos autores em relação à administração escolar, identificando os referenciais teóricos que levam a compor os escritos em que se assenta este campo do conhecimento. Leva-se em consideração o contexto em que são produzidos cada um dos escritos, tendo em vista o entendimento de que o campo educacional constitui-se como “arena de lutas, de conflitos nos quais os agentes almejam impor, como legítimos, os arbitrários culturais mais compatíveis com os seus capitais” (PEREIRA e ANDRADE, 2007, p.139).


    1. Antônio de Arruda Carneiro Leão

Com a expansão da oferta educativa a partir do início do século XX, e a conseqüente complexificação do processo administrativo da educação, segundo Leão (1945), a tarefa de dirigir a educação passa a ser uma das mais difíceis. Esta situação gera a necessidade de conceber um tipo de administração modernizada e, neste contexto, “A administração da educação começa a inspirar-se na organização inteligente das companhias, das empresas, das associações industriais ou comerciais bem aparelhadas” (LEÃO, 1945, p. 154).

Coerente com os princípios de cientificização do campo educacional, tão em voga em sua época, Leão opunha-se à idéia de administração como conquista empírica, fruto do exercício funcional. Situando a administração escolar no âmbito da administração geral, o autor entende, com base em Henry Fayol3, que esta prática compreende:


  1. Operações técnicas (distribuição, produção, transformação);

  2. Operações financeiras (rendimento do trabalho efetuado);

  3. Operações de segurança (proteção dos bens e das pessoas);

  4. Operações de contabilidade (inventários, balanços, estatísticas...);

  5. Operações administrativas pròpriamente ditas (previdência, organização, comando, coordenação, colaboração, verificação) (LEÃO, 1945, p. 11).

A estrutura administrativa que se compõe a partir desta orientação deixa explícita uma forma de organização baseada na hierarquia das funções – o que não poderia ser diferente levando-se em consideração a base teórica (Fayolismo) na qual assenta sua elaboração. Nesta perspectiva de Administração, os diretores assumem papel preponderante. O Diretor da Educação é a figura central, pois é ele quem “dirige o trabalho modelador de outras vidas, ajuda a progredir, mental e moralmente a comunidade inteira. É o líder, condutor educacional de sua gente, o árbitro nos assuntos de educação.” (LEÃO, 1945, p. 158).

Para o desempenho desta tarefa, o Diretor, que deve ser um sujeito culto e experiente, precisa exercer funções, tais como: preparar o orçamento para os serviços sob sua superintendência; revisar e determinar a política educacional, conforme as realidades sociais presentes e previsões futuras; escolher o pessoal técnico administrativo sob sua direção; escolher os locais para instalação das escolas; participar da criação e da avaliação dos currículos e programas escolares; escolher e distribuir materiais necessários, etc. Além de conhecer a técnica administrativa, o Diretor precisa conhecer o modo de vida e de educação de sua época, compreendendo as teorias da Psicologia, Filosofia e Sociologia Educacional, para que possa desenvolver estratégias administrativas de pôr em prática seus ideais de educação. Em suma, o Diretor que “renova, deve ser educador, no mais amplo sentido do termo” (LEÃO, 1945, p. 159).

Dentre o pessoal técnico responsável por materializar tal política de educação, está o Diretor Escolar. Na visão de Leão, este deve ser um educador com conhecimento da política educacional e dos saberes técnico-administrativos. Sendo este subordinado ao Diretor da Educação, deve ser leal a sua política, compartilhando seus pontos de vista.

Leão defende que a função do Diretor não deve ser apenas administrativa, a exemplo do Diretor da Educação, mas também pedagógica:
Êle não deixa de ser educador, mas sua ação amplia-se. É então o coordenador de todas as peças da máquina que dirige, o líder de seus companheiros de trabalho, o galvanizador de uma comunhão de esforços e de ações em prol da obra educacional da comunidade (LEÃO, 1945, p. 167).
Em uma escola de maior porte o diretor não é capaz de orientar e administrar sozinho todas as ações que se realizam neste espaço, defende Leão, por isso precisa contar com auxílio de “peritos especializados”: os inspetores-orientadores. O uso deste termo é justificado, pelo autor, em razão da limitação etimológica de um termo e outro em separado. Juntos eles expressariam mais claramente a real função a que se designa este técnico. Tal função consiste, além da observação da atividade de alunos e professores, no “estudo de uns e outros, na análise, julgamento dos métodos e dos processos aplicados, na apreciação dos resultados conseguidos, com o fim de orientar e conduzir a obra escolar no sentido de uma construção futura” (LEÃO, 1945, p. 241).

Neste quadro de divisão do trabalho, ao professor cabe a função de “técnico cuja função é preparar o ambiente e os meios dentro dos quais e pelos quais a educação se processa naturalmente” (LEÃO, 1945, p. 227). Dessa forma, segundo Leão, “A administração não é nem um privilégio exclusivo nem uma sobrecarga pessoal do chefe ou dos dirigentes; é uma função repartida, como as demais funções especiais, entre a cabeça e os membros do corpo social” (p. 10). Ou seja, a “cabeça”, no singular, refere-se ao Diretor da Educação, responsável por pensar a política educacional, no sentido de diretrizes, linhas gerais, e os membros, àqueles a quem compete colocar em prática tal política educacional.




    1. José Querino Ribeiro

Ribeiro (1986) argumenta que em decorrência do “progresso social geral”, a escola ganha cada vez mais importância “na constelação das instituições sociais: suas atividades específicas começam a ser sobrecarregadas pela multiplicação, variação e extensão das coisas que deve ensinar e fazer aprender” (RIBEIRO, 1986, p. 27). Ao lado disso, a estatização do ensino submete a escola à lógica do financiamento público, o que implica a este organismo a responsabilidade de apresentar resultados adequados ao máximo, frente ao investimento.

Esta situação impõe a necessidade de mecanismos intermediários que dêem conta de garantir bons resultados, considerando um contexto em que a escola via-se frente à necessidade de coordenar suas tradicionais funções às novas demandas do desenvolvimento social e econômico do país. Neste sentido, Ribeiro, como também Leão (1945), via a efetivação de uma administração escolar segura como uma alternativa necessária:
a Administração escolar vai funcionar como um instrumento executivo, unificador e de integração do processo de escolarização, cuja extensão, variação e complexidade ameaçam a perda do sentido da unidade que deve caracterizá-lo e garantir-lhe o bom êxito (RIBEIRO, 1986, p. 30).
Diante disso, a teoria da administração escolar que o autor apresenta tem como um de seus fundamentos as atividades da escola, baseando-se na filosofia de educação, política da educação e ciências correlatas ao processo educativo. Na visão de Ribeiro, a Administração escolar deve atender “antes de mais nada, a uma filosofia e a uma política de educação” (RIBEIRO, 1986, p. 36). Filosofia de educação é entendida pelo autor como objetivos e ideais de educação, “é a especulação e justificação das razões por que se educa e a escolha e determinação dos fins que se pretende alcançar com o processo educativo” (RIBEIRO, 1986, p. 46). A política de educação, por sua vez, opera como meio, modus faciendi com que almeja realizar os objetivos e ideais da filosofia de educação, “é o estilo de aplicação dos meios educativos disponíveis, para atingir os fins propostos pela Filosofia da Educação” (RIBEIRO, 1986, p. 46). Como suporte na definição destes fins e meios do processo educativo estão os conhecimentos das ciências correlatas à educação, como a Biologia, a Psicologia e a Sociologia.

Outro fundamento da Administração escolar, na teoria de Ribeiro, são os princípios em que se assenta o processo de escolarização moderna, os quais podem ser identificados com a concepção de educação veiculada principalmente através dos pressupostos do movimento pedagógico da Escola Nova. Tais princípios são: liberdade – “a base da atividade criadora; mais do que isso, a liberdade, de certo modo, é inerente à atividade criadora” (RIBEIRO, 1986, p. 50); responsabilidade – “expressa na frase de Claparède: ‘querer o que faz, e não, fazer o que quer’” (RIBEIRO, 1986, p. 51); unidade – “tem o sentido de um esforço de convergência sobre os pontos que constituem os juízos de valor aceitos pela sociedade, dos quais a escola não pode se afastar, sob pena de perder seu legítimo significado” (RIBEIRO, 1986, p. 23); economia – trata-se de “tirar dos enormes dispêndios o melhor e maior proveito possíveis” (RIBEIRO, 1986, p. 55); e flexibilidade – diz respeito à natureza da função escolar na sua relação entre necessidades sociais e individuais, assim os aspectos da estrutura da escola precisam estar de acordo com este princípio, “já pela disposição de seus órgãos, já pelas disponibilidades técnicas de abordagem e tratamento dos alunos, já pelos planos traçados para atender às necessidades sociais” (RIBEIRO, 1986, p. 56).

Por fim, o último fundamento da administração escolar está nos estudos da administração geral. A exemplo do que ocorrera com o Estado e as empresas privadas na solução de suas dificuldades decorrentes do progresso social – a adoção dos princípios da administração geral – “a escola não precisou mais do que inspirar-se neles para resolver as suas (...) teve apenas de adaptá-los a sua realidade (RIBEIRO, 1986, p. 60).

Assim, Ribeiro adentra na teoria da Administração Científica, a partir de Taylor e na Teoria Clássica, a partir de Fayol, para buscar subsídios à teoria da Administração Escolar. Diante de tais elaborações, Ribeiro resume suas principais contribuições a respeito da administração:


A administração é um problema natural inerente a qualquer tipo de grupo humano em ação.

A administração é uma atividade produtiva.

A administração é um conjunto de processos articulados dos quais a administração é parte.

Administração pode ser tratada por método científico.

Administração interessa a todos os elementos do grupo, embora em proporção diferente. (RIBEIRO, 1986, p. 64).
Adotar estes elementos científicos na teoria e prática da Administração Escolar representava para o contexto daquele período uma espécie de “antídoto” às tradicionais e conservadoras formas de pensar e organizar a escola (SOUZA, 2006). Assim, a concordância com tais elementos da administração científica leva Ribeiro a defender que:
a) A Administração Escolar é uma das aplicações da Administração Geral; ambas tem aspectos, tipos, processos, meios e objetivos semelhantes. b) a Administração Escolar deve levar em consideração os estudos que se fazem nos outros campos da Administração e, por sua vez, pode oferecer contribuições próprias utilizáveis pelos demais. (RIBEIRO, 1986, p. 95).
Além dos fundamentos em que a Administração escolar deve basear-se, Ribeiro aponta também os seus principais objetivos, são eles: unidade e economia. Em relação ao primeiro, o autor retoma uma das razões da necessidade da administração escolar: a complexificação da escola e seu decorrente risco à unidade de seu trabalho. Diante disso, a administração escolar teria a tarefa de reunir esforços para garantir a unidade do trabalho desenvolvido na escola, permitindo a concretização da sua filosofia de educação. Quanto ao segundo objetivo, a economia, refere-se à realização do trabalho escolar com o “melhor rendimento com o mínimo de dispêndio” (RIBEIRO, 1986, p. 98). Para tanto, Ribeiro reconhece que a divisão do trabalho pode ajudar, mas à administração escolar “cabe velar por que essa divisão não chegue a determinar, irremediavelmente, a perda de unidade” (RIBEIRO, 1986, p. 99). Em suma, “temos que, harmonia e equilíbrio pela unidade, e rendimento e satisfação pela economia, são os dois objetivos da Administração Escolar” (RIBEIRO, 1986, p. 99).

Por fim, Ribeiro aborda os processos da Administração Escolar. Tais processos dão-se em três momentos sucessivos: antes das atividades específicas e supletivas da escola: planejamento e organização; simultaneamente a elas: comando e assistência à execução; ao fim de cada etapa de atividades: avaliação dos resultados e relatório crítico.

Quanto ao planejamento, o autor explicita que tal processo da administração escolar está destinado a, “partindo de uma idéia, examinar as condições de sua viabilidade e a determinação de preceitos que deverão servir de base e modelo para sua concretização” (RIBEIRO, 1986, p. 130). A organização, por sua vez, irá fornecer as condições para a concretização de tal planejamento, o que implica em determinar funções, estruturar órgãos, regular relações, administrar pessoal e material.

No que diz respeito à divisão de funções no trabalho escolar, Ribeiro, reconhece que as mesmas técnicas empregadas nas teorias da administração geral podem ser empregadas pela Administração Escolar, e “com os mesmos resultados de se conseguir a melhor execução das tarefas” (RIBEIRO, 1986, p. 136). No entanto, a especialização de funções na escola difere-se da empresa, pois não diz respeito a uma única tarefa, tendo em vista que “o tratamento dado a um parafuso é profundamente diverso daquele que deve ter um aluno!” (RIBEIRO, 1986, p. 134). Assim, Ribeiro toma emprestado as elaborações do estadunidense Charters4, enfatizando que, na escola, para o melhor execução das atividades a divisão do trabalho se dará quanto à série e às disciplinas a serem lecionadas.

Na estruturação de órgãos o princípio fundamental é a autoridade, argumenta Ribeiro. O conceito de autoridade é entendido pelo autor como “o direito de mandar e de se fazer obedecer” (RIBEIRO, 1986, p. 137) e se faz imprescindível à estrutura hierárquica da organização. O diretor é autoridade por excelência na escola, ele “manda em virtude de uma lei que lhe dá esse direito e, também, porque mandar é uma das competências inerentes ao seu cargo” (RIBEIRO, 1986, p. 137). Ao mesmo tempo, Ribeiro ressalta que a base das relações humanas nas escolas ou nos sistemas de ensino “é a colaboração consentida e não fundada na autoridade com força para se fazer obedecer ou se fazer crer”.

Ainda dentro do processo de organização, há a necessidade de regulação das relações que, segundo Ribeiro, consiste em definir as normas de relacionamento entre os indivíduos, os materiais utilizados e produtos (bens ou serviços). Para tanto, devem ser estabelecidos os manuais e regulamentos:


Os chamados manuais descrevem minuciosamente como os indivíduos devem utilizar os materiais (...) instruindo sobre técnicas, processo, cuidados, precauções e demais medidas pertinentes. Os regulamentos estabelecem as normas de procedimento dos indivíduos em relação aos chefes, subordinados e colegas do mesmo nível hierárquico (RIBEIRO, 1986, p. 140).
Por fim, o processo de organização também consiste em administrar o pessoal e material escolar, de modo que “os objetivos para o qual a empresa foi estabelecida sejam atingidos econômica e eficazmente” (RIBEIRO, 1986, p. 141).

No segundo momento das atividades escolares, conforme referido anteriormente, a administração escolar deve desenvolver os processos de comando e assistência à execução. Quanto ao processo de comando, Ribeiro ressalta que o termo é empregado em sentido oposto aos elementos militares que historicamente permearam sua conotação, sendo concebido aqui “em termos impessoais, para marcar o início, a duração e o término das atividades, segundo as conveniências determinadas pelos dados científico-objetivos do processo de escolarização.” (RIBEIRO, 1986, p. 153). A assistência à execução, por sua vez, constitui-se no processo que tem por finalidade o estímulo a cada um dos elementos humanos que operam na escola; a orientação dos trabalhos escolares, pois “presume-se, um diretor tem uma visão de conjunto melhor do que o professor”; a coordenação, visando a manter a unidade do trabalho escolar, tendo em vista a divisão de funções; por fim, o controle e supervisão, que diz respeito ao funcionamento de todas as atividades e processos desenvolvidos na escola.

Os últimos processos da Administração escolar, abordados por Ribeiro, dizem respeito ao momento em que se encerram as atividades escolares. Compreende-se aí a “delicada tarefa de medir”, ou seja, avaliar os resultados de todas as atividades desenvolvidas, verificar a “adequação e o rendimento dos processos e instrumentos de trabalho, relativamente aos objetivos e à política estabelecidos no empreendimento, à luz do qual foi planejado, organizado e assistido durante a execução” (RIBEIRO, 1986, p. 169). Por fim, como processo que fecha o circuito do processo administrativo, o Relatório Crítico cumpre a função de:
prestação de contas circunstanciada e fundamentada na verificação retrospectiva de ação, durante o período predeterminado, em função de certa programação; (...) proposição de reajustes, ampliações, substituições e cortes de que a empresa carecer, através de uma operação que poderá chegar a ser todo um replanejamento (RIBEIRO, 1986, p. 174).

Tendo em vista os elementos da teoria da Administração Escolar (fundamentos, objetivos e processos) abordados ao longo da obra, ao apresentar suas conclusões finais, Querino Ribeiro pensa ter chegado à possibilidade de concluir que:


Administração Escolar é o complexo de processos, cientificamente determináveis, que, atendendo a certa filosofia e a certa política de educação, desenvolve-se antes, durante e depois das atividades escolares para garantir-lhes unidade e economia (RIBEIRO, 1986, p. 179).
Sem, no entanto, esgotar as possibilidades de crítica e/ou de reconhecimento em relação às elaborações de Ribeiro, pode-se perceber que a teorização elaborada pelo autor em nenhum momento faz relação com a realidade escolar concreta, ou seja, parte-se de uma teoria pronta (Fayolismo) e busca-se adequá-la à realidade escolar. Por outro lado, conforme lembra Dias (2002), temos de ter em mente que Ribeiro desenvolveu sua teoria em um contexto bem diferente dos dias atuais, marcado pelo “entusiasmo pelas conquistas do movimento de racionalização do trabalho, em que tudo o que havia de mais atual derivava-se das contribuições de Taylor e Fayol” (p.227).
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