Custos de transaçÃo na governança metropolitana na rmbh e no grande abc paulista1



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CUSTOS DE TRANSAÇÃO NA GOVERNANÇA METROPOLITANA NA RMBH E NO GRANDE ABC PAULISTA1

Gustavo Gomes Machado



Organização territorial do poder e gestão metropolitana em países federativos

As discussões em torno da organização territorial do poder estatal figuram como um dos temas centrais que movimentam a ciência política na atualidade. A importância dessa temática se deve em parte ao fato dessa discussão afetar outros problemas de pesquisa nevrálgicos para a ciência política contemporânea como, por exemplo, a crise da democracia representativa, os sistemas eleitorais, a reforma do Estado e a implementação de políticas públicas.

Também a questão metropolitana guarda estreita relação com os debates em torno da organização territorial do poder. Afinal, o atributo principal, que a define, é exatamente o hiato existente entre a organização do território na forma de municípios e a cidade-metrópole real que extrapola esses limites institucionais.

Portanto, uma reflexão sobre a organização territorial do poder faz-se mister para os objetivos desse trabalho. Primeiramente, iremos estudá-la com base nos pressupostos teóricos do federalismo e de sua evolução. Depois será desenvolvida uma análise comparativa de três regimes federativos distintos, cujo critério diferenciador é o tema da autonomia municipal. Essa discussão será pautada pela premissa de que as instituições reguladoras dos conflitos federativos decorrentes da metropolização são determinantes para os custos de transação relacionados à gestão metropolitana.

No fim do capítulo, são discutidos os aspectos específicos do federalismo brasileiro que condicionam a questão metropolitana no país. Nesse instante, são introduzidos alguns dos dilemas gerais que afetam a eficácia das instituições compulsórias e voluntárias de gestão metropolitana no Brasil.


1.1 Aspectos teóricos do federalismo


Denomina-se federação a forma de Estado composta pela reunião de Estados-membros que conservam, cada um, certo nível de independência e autonomia, mas que se submetem a uma única Carta Magna, a Constituição, a qual prescreve a existência de um governo central representante, perante Estados estrangeiros, da União federal.

O Estado federal foi uma criação das treze colônias inglesas da América do Norte que, ao proclamarem sua independência da Inglaterra em 1776, uniram-se para adotar a forma federativa de organização estatal. Em um movimento de forças claramente centrípetas, os recém emancipados Estados da América do Norte aprovaram, em 1787, a Constituição Federal, documento escrito que definiu as regras do pacto federativo dos Estados Unidos da América. Surgiu, então, uma forma de organização do poder estatal distinta daquela concebida na Europa absolutista, já que, na federação, o conceito de soberania adquire novos contornos. (Baracho, 1986)

Como marco zero do federalismo, a experiência norte-americana fornece os elementos básicos para um estudo analítico do chamado pacto federativo. O federalismo puro, contudo, tal como foi idealizado por Hamilton, Madison e Jay, os intelectuais da federação, não existe mais. (Baracho, 1986) Grosso modo, o federalismo ganhou novas cores, inclusive em decorrência das variantes de modelos de federação surgidos à medida que a experiência norte-americana influenciou diversos países a adotarem o federalismo de acordo com suas especificidades, como é o caso do próprio Brasil. De fato, o cenário mundial apresenta, atualmente, 22 federações, abrangendo 56% da população mundial. Múltiplos arranjos institucionais são encontrados nesses regimes federativos.(Camargo, 2003)

Uma das discussões mais recorrentes da literatura aborda a transição do chamado federalismo competitivo para o padrão contemporâneo: competitivo/cooperativo, conforme se explicará a seguir. Tal abordagem surgiu com base nas transformações do federalismo norte-americano e são um ponto de partida interessante para se problematizar a importância das instituições para a sustentabilidade e equilíbrio do pacto entre os membros de uma federação.

Segundo análise de Abrúcio e Costa (1999), o federalismo norte-americano atual pressupõe, para se manter em equilíbrio, um continuum de competição e cooperação. Por um lado, os Estados-membros acatam a idéia de transferir parte de sua autonomia para um poder unificador, porque, com a soma das forças, mediante um pacto de cooperação, garantir-se-ia, em tese, um jogo de soma positiva para as partes. Por outro lado, a garantia de eficácia para essa cooperação passaria pelo estabelecimento de um contrato escrito entre os entes subnacionais, ou seja, a constituição. A própria origem etimológica do termo federal, que deriva da expressão latina foedus(pacto), ressalta a importância da idéia de encontro de vontades subjacente à federação.

A Constituição Federal representa as regras para a interação federativa e remete ao viés transacional do federalismo. Teoricamente, uma federação é uma sociedade perpétua de Estados. É sociedade, porque pressupõe acordo de vontades para fins comuns dos entes federados. É perpétua, porque o Estado federado tende a não admitir sua própria dissolução, porquanto as Constituições Escritas de países que adotam o federalismo definem restrições ou mesmo impedem mudanças constitucionais tendentes a abolir a federação.

Ao se comportarem como organizações que se associam os entes subnacionais estão sujeitos a um estatuto comum, a constituição federal. O estabelecimento de normas para a preservação do direito dos entes, garantidos por um sistema de controle mútuo dos poderes (checks and balances2), está na base de um desenho institucional propiciador da sustentabilidadde da federação.

No entanto, essa abordagem contemporânea do federalismo aponta uma condição fundamental para o equilíbrio federal: a existência de um razoável nível de simetria entre os entes, ou seja, deve haver um consenso quanto à necessidade da maior proporcionalidade de forças possível entre as organizações. Os sócios da federação devem manter nível de esperança quanto à simetria de força e evitar um estimulo à competição não-cooperativa entre eles. (Abrúcio e Costa, 1999)

A ausência do equilíbrio de forças, no pacto federativo, se argumenta, deturpa o Estado federal. Isso historicamente ocorreu nos regimes federais da América Latina, com forte tendência à centralização. Baracho comenta acerca da forte relação existente entre federação e democracia:


O federalismo convive melhor com os sistemas democráticos, pelo que é incompatível com formas autocráticas. As características do federalismo demonstram a impossibilidade de sua aceitação pelos processos autoritários, que tendem à centralização política e, muitas vezes, administrativa. Os autoritarismos dificultam salvaguardar a estrutura federal. Os regimes autocráticos tendem à centralização, pelo que se torna incompatível com formas federativas que dão autonomia aos Estados e às suas comunidades componentes, daí que reduzem os elementos inerentes ao Federalismo. (Baracho, 1986: 66)
O federalismo clássico na forma dual (União e Estados-membros) se assenta em interessante pacto federativo em que a competição entre os atores pode propiciar o equilíbrio.

Dentre os autores que enfatizam a importância da competição para a sustentação da federação destaca-se Thomas Dye, que , citado por Abrúcio e Costa, considera que o estimulo à competição entre os entes federados favorece tanto o controle do poder central, como também melhora as condições da execução de políticas públicas. Argumenta-se que, assim como nos cheks and balances, poderes controlam poderes, no federalismo competitivo, governos controlam governos. (Abrúcio e Costa, 1999:27) Nesse sentido, Thomas Dye visualiza na centralização e na falta de competição, condições favoráveis à tirania, ou seja, ao abuso de poder. Ainda para o mesmo autor, existe uma condição indispensável para o funcionamento do federalismo competitivo: a autonomia financeira dos entes federados. Segundo ele, os custos para prestação de serviços públicos devem ser cobertos pelo próprio prestador, já que a dependência de recursos repassados por outro ente comprometeria o equilíbrio federativo.

A simples competição entre os entes federados, contudo, como o próprio Dye reconhece, pode não gerar resultados ótimos. Em primeiro lugar, porque a competição generalizada poderia desestimular a cooperação e gerar distorções quanto à questão da equidade. Se uma parte dos entes federados possuir condições mais vantajosas (maior poderio econômico), haverá uma tendência de os estados mais fracos abandonarem o jogo federativo

Talvez isso explique, porque, durante a República Velha, quando era vigente a Constituição Brasileira mais próxima do modelo norte-americano, dois grandes estados comandavam o país: São Paulo e Minas Gerais. Durante trinta anos, a política no Brasil girou em torno dessas duas potências da federação brasileira.

Outro problema, que pode ocorrer no federalismo, competitivo, é observado quando um dos jogadores não adere efetivamente às transações federativas. Ao invés de competir com os outros, adota uma postura de free rider(carona), aproveitando-se do esforço dos demais entes federados. Sabendo que o ente concorrente oferece um serviço público melhor, o free rider não se preocupa em alcançá-lo, optando, por exemplo, por estimular seus próprios cidadãos a utilizarem os equipamentos públicos do vizinho.(Ribeiro, 2004)

Um caso típico do federalismo brasileiro exemplificador desse dilema é o que ocorre na área da saúde em regiões metropolitanas. Os municípios mais pobres preferem comprar ambulâncias e mandar seus doentes para serem tratados em outros municípios metropolitanos, do que eles próprios constituírem seus equipamentos de saúde. Opção esta que, na maioria dos casos, é a única disponível, diante da fragilidade financeira da maior parte dos municípios brasileiros. Tal situação caracterizaria uma disfunção do pacto federativo brasileiro.

O modelo do federalismo competitivo está inserido no contexto da vigência da concepção puramente liberal de Estado. No momento histórico em que se passou a legitimar a intervenção do Estado para a correção das falhas de mercado, bem como a promoção do desenvolvimento econômico, o federalismo nos Estados Unidos começou a se modificar no sentido de uma expansão das atribuições da União na federação. Essa tendência se acelerou após a grande depressão de 1929, quando, durante o governo Franklin D. Roosevelt (1933-1945), foi posto em prática o New Deal.

O New Deal ensejou uma maior concentração de recursos e competências no âmbito do governo federal, veio acompanhado de importantes mudanças institucionais no pacto federativo norte-americano,3 e destacou o viés cooperativo dos jogos federativos. De acordo com essa corrente, o governo federal cumpre papel de grande relevância para o equilíbrio da federação, que é compatibilizar as diversas funções públicas dos níveis de governo. Assim, enquanto Thomas Dye enxerga de forma negativa a posição da União da federação, a vertente da cooperação federativa defende a União federal como mediadora por excelência do jogo federativo.

Uma evolução mais recente da teoria do federalismo cooperativo proposta por Elazar, citado por Abrúcio e Costa, agrega em um único modelo tanto o viés da competição quanto o da cooperação. Essa versão contemporânea do pacto federativo recomenda o misto de competição e cooperação entre os entes federados, disciplinados por uma constituição escrita tida como garantia à solidez do Estado. Aliada a essa perspectiva, está a defesa do pluralismo, entendido, segundo Abrúcio e Costa sob dois ângulos: “o da defesa do autogoverno, valorizando as potencialidades criativas dos governos subnacionais; e o da função positiva da parceria, enfatizando conceitos como tolerância, compromisso, barganha e reconhecimento mútuo entre os entes federativos.”(Abrúcio e Costa, 1999:30-31)

Dessa forma, no modelo competitivo/cooperativo, os entes federados, visualizam no pacto federativo, um jogo de soma positiva para todos. A garantia de autonomia entre os entes federados, que se manifesta pela competição, vinculada a valores de cooperação intergovernamental, propícia a própria sobrevivência da federação.

Faz-se necessária, no entanto, uma condição para o êxito da competição/cooperação: a existência de instituições estimuladoras do pluralismo. Tal modelo analítico de federalismo pressupõe mecanismos institucionais e contratuais que vão além do conteúdo escrito da constituição, os quais são construídos a cada negociação e barganha entre os entes federativos. Esse modelo analítico enfatiza o aspecto das transações presentes no federalismo. Nesse sentido, as relações entre entes federados devem ser pautadas por instituições capazes de garantir aos atores o maior nível possível de autonomia, simetria, União estimulando a pluralidade, e controlada por esta última, e, por fim, proteção institucional aos direitos e posições assumidas pelos jogadores. Dessa forma, o continuum competição/cooperação ofereceria os elementos de sustentação de uma federação.

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