Decreto-Lei N.º 178/2006, de 5 de Setembro



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Decreto-Lei N.º 178/2006, de 5 de Setembro
1 - O regime jurídico de gestão de resíduos foi pela primeira vez aprovado em Portugal por meio do Decreto-Lei N.º 488/1985, de 25 de Novembro. A evolução rápida do direito comunitário - com a alteração da Directiva N.º 442/CEE/1975, do Conselho, de 15 de Julho, pela Directiva N.º 156/CEE/1991, do Conselho, de 18 de Março, e a aprovação da Directiva N.º 689/CEE/1991, do Conselho, de 12 de Dezembro - determinaria a revogação daquele diploma pelo Decreto-Lei N.º 310/1995, de 20 de Novembro, e, mais tarde, a revogação deste pelo Decreto-Lei N.º 239/1997, de 9 de Setembro, actualmente em vigor.

Vários factores concorrem para a necessidade de aprovar um novo regime jurídico para a gestão de resíduos que substitua este último regime de 1997. Desde logo, avulta a de transpor para o ordenamento jurídico interno a Directiva N.º 12/CE/2006, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de Abril, codificadora da dispersa regulamentação comunitária sobre resíduos. Essa codificação, por seu turno, reflecte a evolução do direito e da ciência que nesta área atingiu, no quadro europeu, a estabilidade suficiente para consagrar agora no ordenamento jurídico nacional um conjunto de princípios rectores da maior importância em matéria de gestão de resíduos. É o que se verifica relativamente à noção da auto-suficiência, ao princípio da prevenção, à prevalência da valorização dos resíduos sobre a sua eliminação e, no âmbito daquela, ao estabelecimento de uma preferência tendencial pela reutilização sobre a reciclagem, e de uma preferência tendencial da reciclagem sobre a recuperação energética.

A necessidade de minimizar a produção de resíduos e de assegurar a sua gestão sustentável transformou-se, entretanto, numa questão de cidadania. Existe uma consciência cada vez mais clara de que a responsabilidade pela gestão dos resíduos deve ser partilhada pelo todo da colectividade: do produtor de um bem ao cidadão consumidor, do produtor do resíduo ao detentor, dos operadores de gestão às autoridades administrativas reguladoras. No que diz respeito aos custos inerentes à gestão de resíduos, a afirmação crescente do princípio do «poluidor-pagador» tem vindo a determinar a responsabilização prioritária dos produtores de bens de consumo, dos produtores de resíduos ou dos detentores.

No campo da valorização energética, o Decreto-Lei N.º 85/2005, de 28 de Abril, que regula a incineração e co-incineração de resíduos perigosos e não perigosos, havia já feito eco da importância dada à recuperação energética dos resíduos ao determinar a aplicação dos mesmos valores limite às emissões geradas por estas operações independentemente do tipo de resíduos em causa, uma vez que a distinção entre resíduos perigosos e resíduos não perigosos se baseia essencialmente nas propriedades que possuem antes da sua valorização energética e não nas diferenças de emissões que estão associadas a essa valorização.

O panorama do sector dos resíduos sofreu ainda outras transformações desde a aprovação do Decreto-Lei N.º 239/1997, de 9 de Setembro.

Por um lado, aceitava-se então que a actuação do Estado se cingisse à fórmula tradicional do «comando e controlo», concretizada na elaboração pública de planos e na sujeição das operações de gestão de resíduos a um procedimento de autorização prévia. Contudo, uma análise dos impactes produzidos por esse modelo de relação de autoridade estabelecido entre administração e administrado, empregue sem amparo de outros instrumentos de diferente natureza, veio revelar que o mesmo foi até hoje insuficiente - dir-se-á, ineficiente e ineficaz à luz dos custos por si gerados - para assegurar a concretização dos princípios e objectivos então vigentes na matéria. Esse modelo regulatório carece de flexibilidade para acompanhar uma inovação tecnológica imparável e uma incontornável diminuição da capacidade de carga do meio ambiente para acolher os resíduos gerados pela sociedade.

Por outro lado, os compromissos internacionais e comunitários assumidos pelo Estado Português vieram elevar a exigência dos objectivos ambientais a atingir, como bem ilustra a necessidade comunitária de restringir drasticamente e num curto espaço de tempo o volume de resíduos depositados em aterro. Não resta, por isso, outra alternativa que não seja a de alargar o leque de instrumentos técnicos, jurídicos e económicos a empregar na composição de uma política pública para os resíduos de forma a que os mesmos não constituam perigo ou causem prejuízo para a saúde humana ou para o ambiente.

2 - No domínio da regulação, presta-se especial atenção ao planeamento da gestão de resíduos, uma tarefa indeclinável para o Estado enquanto responsável que é pela política nacional de resíduos. O Decreto-Lei N.º 239/1997, de 9 de Setembro, determinava a elaboração de cinco planos de gestão de resíduos, um nacional e quatro sectoriais para cada uma das categorias de resíduos: urbanos, hospitalares, industriais e agrícolas. Não obstante estarem actualmente em vigor três planos sectoriais - para os resíduos urbanos [Plano Estratégico de Resíduos Sólidos Urbanos (PERSU)], para os resíduos industriais [Plano Estratégico de Resíduos Industriais (PESGRI)] e para os resíduos hospitalares [Plano Estratégico dos Resíduos Hospitalares (PERH)] - ,cujas orientações e linhas estratégicas de decisão têm norteado a gestão de resíduos no território nacional ao longo dos últimos anos, a experiência acumulada com a sua aplicação ao nível local demonstra a necessidade de serem criados instrumentos municipais de gestão de resíduos que permitam concretizar estas orientações a um nível mais restrito. Mais ainda, ficou patente, ao longo destes anos, a necessidade de conceber um procedimento pormenorizado de elaboração e de revisão dos planos existentes que permita o acompanhamento permanente do sector.

Ainda no domínio da regulação, e sendo a gestão de resíduos uma actividade já condicionada, pretende-se agora reformar o mecanismo da autorização prévia de molde a aproximá-lo dos modelos em vigor nos ordenamentos jurídicos dos demais parceiros comunitários.

Assim, as operações de gestão de resíduos ficam sujeitas a um procedimento administrativo célere de controlo prévio, que se conclui com a emissão de uma licença, e, sobretudo, a procedimentos administrativos que asseguram uma efectiva monitorização da actividade desenvolvida após esse licenciamento. Inovadora é a introdução de mecanismos de constante adaptação das licenças às inovações tecnológicas que sempre surgem com rapidez neste sector e de mecanismos de resposta a efeitos negativos para o ambiente que não tenham sido previstos na fase de licenciamento, bem como a introdução de procedimentos que visam acompanhar as vicissitudes da actividade de gestão de resíduos, como sejam as da transmissão, alteração e renovação das licenças.

O regime que ora se institui também não perde de vista a necessidade ponderosa de simplificar as relações administrativas que o Estado estabelece com o particular.

Desde logo, o prazo previsto para o procedimento geral de licenciamento previsto neste decreto-lei é 20 dias mais breve do que o do anterior procedimento de autorização prévia constante do Decreto-Lei N.º 239/1997, de 9 de Setembro; e é igualmente prevista a aplicação de um regime de licenciamento simplificado que permite a emissão de uma licença num prazo máximo de 20 dias. Prevê-se ainda a possibilidade de dispensa de licenciamento para determinadas operações quando sejam definidas normas específicas para o exercício das mesmas, ficando neste caso sujeitas a uma comunicação prévia.

Ainda no âmbito dos procedimentos criados pelo presente decreto-lei, adopta-se o recurso aos meios informáticos como método de agilização da tramitação procedimental e desloca-se a obrigação de obter informação detida por autoridades públicas para a esfera da entidade licenciadora. E de modo a evitar uma oneração desnecessária do particular com o esforço de se sujeitar a procedimentos administrativos diferentes com vista a exercer uma mesma actividade, o licenciamento ora criado articula-se numa relação de complementaridade e alternatividade com os regimes de licenciamento ambiental e de licenciamento industrial já em vigor. Assim, as operações de gestão de resíduos sujeitas aos regimes do licenciamento ambiental ou industrial não ficam sujeitas à emissão de qualquer outra licença adicional, sendo o cumprimento do presente decreto-lei assegurado no âmbito desses procedimentos. O novo regime introduz, portanto, um acréscimo de eficiência e de eficácia na prossecução dos seus objectivos, sem prejuízo da imperativa defesa do interesse público em causa.

3 - O diploma que agora se aprova não se limita, porém, à introdução de aperfeiçoamentos ao regime legal até agora em vigor. Bem pelo contrário, pretende-se com ele introduzir instrumentos novos no ordenamento jurídico português, desde logo aqueles que se prendem com uma melhor gestão da informação em matéria de gestão dos resíduos, hoje em dia imprescindível não apenas para que a Administração realize cabalmente as suas funções como para operadores económicos e grande público.

A necessidade de garantir a recolha de toda a informação relevante sobre o «ciclo de vida» dos resíduos havia determinado a obrigatoriedade de realização de um registo de um conjunto de dados relativos à sua produção e gestão já no âmbito do Decreto-Lei N.º 239/1997, de 9 de Setembro. O ónus de recolha desses elementos recaía, porém, ainda que em moldes distintos, sobre produtores e operadores de gestão de resíduos, de onde resultou o agravamento dos encargos burocráticos dos particulares e a ineficácia do sistema de registo. Mais ainda, o próprio sistema de registo a implementar divergia consoante o tipo de resíduos em causa, tornando a informação disponível incoerente, por um lado, insuficiente, por outro. Actualmente, a evolução dos meios tecnológicos permite e impõe o recurso a mecanismos de registo de informação mais evoluídos.

A Internet, ao potenciar a recolha e o tratamento fáceis, rápidos e seguros de dados de proveniência distinta, tem vindo a ganhar importância crescente no processamento de informação sobre resíduos. Neste contexto, foi assumida como prioritária a reestruturação do Sistema de Gestão de Informação sobre Resíduos (SGIR), tendo sido posto em execução um conjunto de mecanismos que procuram optimizar os recursos afectos ao processamento da informação estatística neste sector.

É neste enquadramento que surge, com o novo regime ora aprovado, o Sistema Integrado de Registo Electrónico de Resíduos (SIRER), um projecto ambicioso, faseado no tempo, que visa disponibilizar, por via electrónica, um mecanismo uniforme de registo e acesso a dados sobre todos os tipos de resíduos, substituindo os anteriores sistemas e mapas de registo. Para o efeito, a obrigatoriedade de efectuar o registo permanece a cargo de produtores, operadores de gestão de resíduos e entidades responsáveis pelos sistemas de gestão, mas o sistema agora instituído permite a interacção entre a Autoridade Nacional dos Resíduos e as entidades registadas, de forma a garantir maior facilidade no registo, no tratamento dos dados e na optimização dos procedimentos de carregamento e validação da informação, bem como a disponibilização ao público de informação actualizada sobre o sector.

No domínio da gestão da informação em matéria de resíduos, é inovação deste diploma a criação da Comissão de Acompanhamento de Gestão dos Resíduos (CAGER), à qual cabe acompanhar as condições e evolução do mercado de resíduos, as operações e sistemas de gestão de resíduos e desempenhar um papel activo, tanto no incentivo ao aproveitamento dos resíduos enquanto matérias-primas secundárias, quanto na adopção das novas e melhores tecnologias disponíveis para a sua gestão. Ao concentrar na CAGER as estruturas de observação já existentes e alargando as suas funções, reforçam-se as políticas públicas de gestão de resíduos, pois estas exigem o conhecimento real e quotidiano do sector, e reforça-se também a participação dos interessados na concepção dessas políticas, ganhando a decisão pública legitimação por via procedimental. A par disto, prevê-se ainda que o desempenho ambiental das actividades desenvolvidas nos centros integrados de recuperação, valorização e eliminação de resíduos sólidos perigosos (CIRVER) e nas instalações de incineração e co-incineração seja objecto de acompanhamento público através da criação de uma comissão local de acompanhamento, matéria de especial sensibilidade para o grande público.

4 - O novo regime económico e financeiro da gestão dos resíduos constitui uma componente essencial do presente decreto-lei.

Em matéria tributária, os propósitos subjacentes ao regime económico e financeiro da gestão dos resíduos são o de sistematizar os materiais normativos já em vigor e o de criar novos instrumentos que ajudem ao cumprimento dos objectivos ambientais a que o País se propõe.

A produção legislativa no domínio dos resíduos, muito intensa nos últimos anos, tem sido acompanhada pela criação de taxas variadas, por regra associadas a procedimentos de licenciamento, taxas que, partilhando embora características comuns, mostram alguma dispersão e assistematicidade. O primeiro propósito do regime ora aprovado nesta matéria reside, portanto, em simplificar, condensar e racionalizar as diferentes taxas em vigor, tornando o seu conhecimento e aplicação mais fáceis por parte da Administração e dos particulares.

Cria-se por isso uma categoria residual de taxas gerais de licenciamento e, a par desta, disciplinam-se de forma autónoma e completa as taxas de licenciamento de operações ou operadores sujeitos a enquadramento específico próprio, como ocorre com os aterros, os sistemas de gestão de fluxos específicos de resíduos, os CIRVER e as instalações de incineração e co-incineração, bem como com os movimentos transfronteiriços de resíduos.

A consulta do presente decreto-lei bastará, assim, para que se tome conhecimento preciso e global das taxas que integram os respectivos procedimentos de licenciamento e das regras comuns a que estão sujeitas, reduzindo-se ao mínimo indispensável a consulta de diplomas complementares.

Todavia, por razões que se prendem com as exigências do direito comunitário e com as exigências da sociedade portuguesa em matéria ambiental, o regime económico e financeiro da gestão dos resíduos não poderia contentar-se, em matéria tributária, com a sistematização dos instrumentos já existentes. O cumprimento dos objectivos a que o País se obrigou, no quadro comunitário ou por iniciativa própria, justifica que o segundo propósito deste diploma em matéria tributária esteja na instituição de novos instrumentos tributários que sirvam à orientação do comportamento de operadores económicos e consumidores finais, no sentido da redução da produção de resíduos e do seu tratamento mais eficiente.

Com a taxa de gestão de resíduos agora criada, uma taxa de natureza periódica incidente, com montante diferenciado, sobre resíduos depositados em aterro ou geridos por entidades gestoras de sistemas de fluxos específicos de resíduos, de CIRVER ou de instalações de incineração ou co-incineração, pretende-se trazer para o ordenamento nacional um instrumento tributário de que se têm servido com sucesso outros países que nos são próximos, mobilizando os tributos públicos na promoção de uma gestão eficiente dos resíduos que passe pela interiorização por produtores e consumidores dos custos ambientais que lhes estão associados. Os instrumentos tributários que se sistematizam e instituem por meio do regime económico e financeiro que integra o presente diploma servem, assim, à concretização do disposto na alínea h) do N.º 2 do artigo 66.º da Constituição da República Portuguesa - que incumbe o Estado de compatibilizar no quadro da sua política fiscal o desenvolvimento com a protecção do ambiente e qualidade de vida - e na alínea r) do N.º 1 do artigo 27.º da Lei de Bases do Ambiente, que, precisamente, identifica a taxa como instrumento da política do ambiente.

Os mesmos instrumentos servem ainda à concretização das recomendações mais urgentes das políticas comunitárias na matéria e dos textos jurídicos que as acompanham e à concretização desse princípio elementar de igualdade tributária que reside em fazer com que cada cidadão contribua na medida do custo ambiental que gere ao todo da comunidade, de acordo com uma regra de equivalência.

Para além dos instrumentos tributários, o regime económico e financeiro dos resíduos contempla um instrumento de índole voluntária, materializado no mercado dos resíduos, o qual tem vindo a denotar um assinalável crescimento, envolvendo um cada vez maior número de operadores, especializando-se em fileiras cada vez mais numerosas. Trata-se de um sector importante da nossa economia que importa estimular, não só por razões de fomento mas, sobretudo, por razões de natureza ambiental: um dos instrumentos fulcrais para garantir que os resíduos são efectiva e adequadamente valorizados e reintroduzidos no sistema económico sob a forma material é a aceitabilidade, pelo mercado, dos produtos que integram componentes reutilizáveis ou materiais reciclados, pelo que o mesmo deve estar munido de instrumentos que facilitem a troca de resíduos e que incentivem a sua procura com vista à sua utilização como recurso.

Há, pois, que proporcionar um enquadramento jurídico seguro ao mercado de resíduos e estabelecer os mecanismos institucionais que possam facilitar o encontro da oferta com a procura. O presente diploma consagra, por isso, o princípio da liberdade de comércio dos resíduos, condicionando embora essa liberdade, como é indispensável, às regras que visam acautelar a protecção do ambiente e da saúde pública. É ponto assente na estruturação deste diploma o de que o mercado não contraria, antes ajuda, a concretização de uma alocação eficiente dos resíduos gerados em sociedade, razão pela qual merece estímulo e amparo seguro. Um dos instrumentos que mais podem contribuir para o desenvolvimento do mercado dos resíduos consiste na introdução de um mercado organizado de resíduos que possa permitir o encontro da procura e da oferta destes produtos com rapidez, segurança e eficácia. O presente diploma fixa assim os seus princípios rectores, permitindo a sua institucionalização e desenvolvimento a breve prazo.

O nosso país acompanhará, nesta matéria, a experiência de outros países que nos são próximos e que têm feito das bolsas de resíduos instrumentos fundamentais na dinamização da sua economia e na prossecução das suas políticas ambientais.

Foram ouvidos os órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas, a Associação Nacional dos Municípios Portugueses, a Comissão Nacional de Protecção de Dados e as organizações não governamentais do ambiente.

Assim:

Nos termos da alínea a) do N.º 1 do artigo 198.º da Constituição, o Governo decreta o seguinte:


Título I Disposições e princípios gerais

Capítulo I Disposições gerais

Artigo 1.º Objecto
O presente decreto-lei estabelece o regime geral da gestão de resíduos, transpondo para a ordem jurídica interna a Directiva N.º 12/CE/2006, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de Abril, e a Directiva N.º 689/CEE/1991, do Conselho, de 12 de Dezembro.
Artigo 2.º Âmbito de aplicação
1 - O presente decreto-lei aplica-se às operações de gestão de resíduos, compreendendo toda e qualquer operação de recolha, transporte, armazenagem, triagem, tratamento, valorização e eliminação de resíduos, bem como às operações de descontaminação de solos e à monitorização dos locais de deposição após o encerramento das respectivas instalações.

2 - Excluem-se do âmbito de aplicação do presente decreto-lei:


a) Os efluentes gasosos emitidos para a atmosfera;

b) As águas residuais, com excepção dos resíduos em estado líquido;

c) A biomassa florestal e a biomassa agrícola;

d) Os resíduos a seguir identificados, quando sujeitos a legislação especial:


i) Resíduos radioactivos;

ii) Resíduos resultantes da prospecção, extracção, tratamento e armazenagem de recursos minerais, bem como da exploração de pedreiras;

iii) Cadáveres de animais, ou suas partes, e resíduos agrícolas que sejam chorume e conteúdo do aparelho digestivo ou outras substâncias naturais não perigosas aproveitadas nas explorações agrícolas;

iv) Explosivos abatidos à carga ou em fim de vida.


Artigo 3.º Definições
Para os efeitos do disposto no presente decreto-lei, entende-se por:
a) «Abandono» a renúncia ao controlo de resíduo sem qualquer beneficiário determinado, impedindo a sua gestão;

b) «Armazenagem» a deposição temporária e controlada, por prazo determinado, de resíduos antes do seu tratamento, valorização ou eliminação;

c) «Biomassa» os produtos que consistem, na totalidade ou em parte, numa matéria vegetal proveniente da agricultura ou da silvicultura, que pode ser utilizada como combustível para efeitos de recuperação do seu teor energético, bem como os resíduos a seguir enumerados quando utilizados como combustível:
i) Resíduos vegetais provenientes da agricultura e da silvicultura que não constituam biomassa florestal ou agrícola;

ii) Resíduos vegetais provenientes da indústria de transformação de produtos alimentares, se o calor gerado for recuperado;

iii) Resíduos vegetais fibrosos provenientes da produção de pasta virgem e de papel se forem co-incinerados no local de produção e o calor gerado for recuperado;

iv) Resíduos de cortiça;

v) Resíduos de madeira, com excepção daqueles que possam conter compostos orgânicos halogenados ou metais pesados resultantes de tratamento com conservantes ou revestimento, incluindo, em especial, resíduos de madeira provenientes de obras de construção e demolição.
d) «Biomassa agrícola» a matéria vegetal proveniente da actividade agrícola, nomeadamente de podas de formações arbóreo-arbustivas, bem como material similar proveniente da manutenção de jardins;

e) «Biomassa florestal» a matéria vegetal proveniente da silvicultura e dos desperdícios de actividade florestal, incluindo apenas o material resultante das operações de condução, nomeadamente de desbaste e de desrama, de gestão de combustíveis e da exploração dos povoamentos florestais, como os ramos, bicadas, cepos, folhas, raízes e cascas;

f) «Centro de recepção de resíduos» a instalação onde se procede à armazenagem ou triagem de resíduos inseridos quer em sistemas integrados de gestão de fluxos de resíduos quer em sistemas de gestão de resíduos urbanos;

g) «Descarga» a operação de deposição de resíduos;

h) «Descontaminação de solos» o procedimento de confinamento, tratamento in situ ou ex situ conducente à remoção e ou à redução de agentes poluentes nos solos, bem como à diminuição dos efeitos por estes causados;

i) «Detentor» a pessoa singular ou colectiva que tenha resíduos, pelo menos, na sua simples detenção, nos termos da legislação civil;

j) «Eliminação» a operação que visa dar um destino final adequado aos resíduos nos termos previstos na legislação em vigor, nomeadamente:
i) Deposição sobre o solo ou no seu interior, por exemplo em aterro sanitário;

ii) Tratamento no solo, por exemplo biodegradação de efluentes líquidos ou de lamas de depuração nos solos;

iii) Injecção em profundidade, por exemplo injecção de resíduos por bombagem em poços, cúpulas salinas ou depósitos naturais;

iv) Lagunagem, por exemplo descarga de resíduos líquidos ou de lamas de depuração em poços, lagos naturais ou artificiais;

v) Depósitos subterrâneos especialmente concebidos, por exemplo deposição em alinhamentos de células que são seladas e isoladas umas das outras e do ambiente;

vi) Descarga em massas de águas, com excepção dos mares e dos oceanos;

vii) Descarga para os mares e ou oceanos, incluindo inserção nos fundos marinhos;

viii) Tratamento biológico não especificado em qualquer outra parte do presente decreto-lei que produz compostos ou misturas finais que são rejeitados por meio de qualquer das operações enumeradas de i) a xii);

ix) Tratamento físico-químico não especificado em qualquer outra parte do presente decreto-lei que produz compostos ou misturas finais rejeitados por meio de qualquer das operações enumeradas de i) a xii), por exemplo evaporação, secagem ou calcinação;


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