Desenvolvimento, subdesenvolvimento e democracia em áfrica



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DESENVOLVIMENTO, SUBDESENVOLVIMENTO E DEMOCRACIA EM ÁFRICA


Autor: Manuel Couret Branco

Endereço: Universidade de Évora,

Departamento de Economia,

Largo dos Colegiais, 2

7000, Évora – Portugal

e-mail: mbranco@uevora.pt

INTRODUÇÃO


Em meados do século passado, reflectindo sobre a pobreza e as suas consequências para a maioria da população da Índia, e a propósito da terrível pressão demográfica exercida sobre os seus parcos recursos, o etnólogo francês Claude Lévi-Strauss exprimia todo o seu cepticismo quanto à possibilidade de, em tais condições, se poder alcançar a liberdade tal como a entendia o pensamento e a cultura ocidentais. Segundo ele, algo de tão singelo como uma existência material digna representaria para o cidadão indiano uma libertação bem mais significativa do que aquela que lhe poderia proporcionar a miragem das instituições da democracia formal. Ao afirmá-lo Lévi-Stauss não só exprimia à sua maneira a ideia de que os direitos económicos são tão importantes como os direitos civis e políticos para a libertação do ser humano, mas também a tese de que a democracia constitui um produto do processo de desenvolvimento. Na sua obra maior, Tristes Tropiques, afirma a dado passo o seguinte:
A liberdade não é nem uma invenção jurídica nem uma jóia filosófica propriedade de civilizações mais dignas do que outras pois só elas saberiam produzi-la e preservá-la. Ela resulta de uma relação objectiva entre o indivíduo e o espaço que ele ocupa, entre o consumidor e os recursos de que ele dispõe. (…) seria necessária muita ingenuidade ou má fé para pensar que os homens escolhem as suas crenças independentemente da sua condição. Os sistemas políticos estão longe de determinar as formas de existência social, são as formas de existência que dão um sentido às ideologias que as exprimem (…) (Lévi-Strauss, 1984: 169).
No final dos mesmos anos cinquenta do século vinte, Seymour Lipset recorrendo a uma grande variedade de indicadores de democracia e de desenvolvimento, como o nível do rendimento, a taxa de urbanização e de industrialização, por exemplo, e comparando vários países, estabelecia uma correlação positiva entre o nível de desenvolvimento e o grau de liberdade, permitindo-se estabelecer uma série de condições económicas para a democratização (Lipset, 1959). Os argumentos utilizados por Lipset para justificar esta correlação ainda hoje são relativamente bem aceites e assentam, essencialmente, na possibilidade do desenvolvimento, por um lado, estimular a educação e, por outro lado, operar uma redistribuição da riqueza e do poder no seio da população.

O processo de desenvolvimento operaria, ainda, uma deslocação do equilíbrio de forças entre as diferentes classes sociais, que permitiria, por sua vez, diluir o poder no seio da sociedade civil. Ora, a constituição desta classe média trabalhadora resultaria, justamente, da urbanização, da industrialização e do progresso verificado nos transportes e nas comunicações (Huber e outros, 1993), componentes históricas, como se sabe, de um processo tradicional de desenvolvimento. Assim, apesar da democratização ser um processo eminentemente político, os aspectos económicos parecem desempenhar também um papel de extrema importância. Que papel desempenharia então o desenvolvimento e o subdesenvolvimento nas dificuldades sentidas para democratizar a governação no continente Africano?

O NÍVEL DO RENDIMENTO E A DEMOCRACIA
Benno Ndulu e Stephen O’Connel testaram a hipótese de Lipset para África e descobriram que os países que, na altura da independência, adoptaram um sistema político multi-partidário, partiram de um nível de rendimento superior aos países que, pelo contrário, optaram por várias formas de autoritarismo (Ndulu e O’Connel, 1999: 50), dando a entender que esta hipótese, isto é que o nível da riqueza determina o arranque do processo de democratização, no fundo, estava correcta. Em geral, e no que concerne à consolidação, à durabilidade da governação democrática, Adam Przeworski e outros sustentam que acima de um patamar de 6005 dólares por habitante nenhuma democracia no mundo jamais foi derrubada, enquanto que abaixo de um rendimento médio de 1000 dólares a esperança de vida de uma democracia tem sido de, apenas, seis anos (Przeworski et al., 2000). A justificação para esta relação parece encontrar-se, em primeiro lugar, na redução de intensidade dos conflitos distributivos quando o nível de rendimento médio, ou a sua taxa de crescimento, são elevados, o que permite que estes conflitos possam ser resolvidos sob o império da lei em vez de o serem sob o da força; em segundo lugar, no facto de um rendimento médio elevado ser fundamental para a constituição das tais classes médias vigorosas e, em terceiro lugar, na importância que tem como impulsionador da melhoria dos níveis de educação da população.

Apesar de parecerem bastante convincentes, algo parece escapar a estes argumentos, contudo. A redução dos conflitos distributivos e a constituição de uma classe média vigorosa depende, certamente, do nível do rendimento, mas também, e talvez sobretudo, das políticas redistributivas postas em prática pelos governos. O nível de educação, por seu turno, depende essencialmente das escolhas respeitantes à afectação da despesa pública, que por sua vez podem ser determinadas pela própria natureza do regime político. De acordo com Amartya Sen a explicação para o facto do estado do Kerala apresentar uma das mais elevadas taxas de alfabetização da Índia, apesar de ser um dos mais pobres do país, encontrar-se-ia, precisamente, no carácter democrático do governo estadual assim como no tipo de prioridades por ele definidos no que concerne à utilização do erário público (Sen, 1999).

Além disso, vários estudos empíricos credíveis parecem demonstrar que não existe qualquer relação entre o nível do rendimento por habitante e a democracia. James Robinson descobriu que se o rendimento e a democracia aparecem correlacionados tal se deve ao facto de determinadas características de uma sociedade estarem na origem tanto da sua prosperidade como da natureza democrática da sua governação (Robinson, 2006). No estudo anteriormente mencionado, embora Adam Przeworski e outros defendam que o nível do rendimento por habitante exerce um efeito sobre a taxa de sobrevivência de uma democracia, advertem, no entanto, que não encontraram qualquer relação entre o mesmo nível do rendimento e a taxa de surgimento da democracia (Przeworski et al., 2000). Muitos outros estudos confirmaram esta teoria (vide Acemoglu et al, 2005; PNUD, 2002), reforçando a ideia de que o nível do rendimento por habitante não constitui nem um obstáculo decisivo nem uma condição prévia para a democratização.

De facto, o argumento do nível do rendimento, entre outros do mesmo género, tem servido, sobretudo, aos governos autocráticos para oferecer alguma legitimidade científica à sua falta de vontade em iniciar um processo de transição democrática, e em proporcionar às pessoas tanto direitos civis e políticos como direitos económicos, sociais e culturais. Em 1968, por exemplo, pouco depois de um golpe militar bem sucedido ter posto fim ao regime civil de Illia e colocado no poder o general Ongania, um alto funcionário afirmou a Albert O. Hirschman que afinal o que se estava a fazer na Argentina resultava da aplicação dos seus próprios princípios sobre o crescimento desequilibrado, continuando:


Na Argentina não podemos alcançar simultaneamente todos os nossos objectivos políticos, económicos e sociais. Decidimos então proceder por etapas como numa sequência de crescimento desequilibrado. Antes do mais devemos resolver os nossos problemas económicos, ou seja restabelecer a estabilidade económica e estimular o crescimento, em seguida procuraremos uma maior equidade social e só então o país estará maduro para o restabelecimento das liberdades civis e para outros progressos políticos (Hirschman, 1988: 112).
Este tipo de raciocínio deixou Hirschman atónito, não tanto pelo seu absurdo mas pela sua assustadora coerência e pela facilidade com que certos conceitos conseguem ser pervertidos. Com efeito, este raciocínio, apesar de constituir um claro álibi para a ditadura, não seria, afinal, nem mais nem menos do que uma outra maneira de defender que a democracia exige a realização prévia de um determinado número de condições económicas, entre as quais se encontra a obtenção de um elevado nível de rendimento. Samir Amin avisa que este tipo de raciocínio é, inclusivamente, falacioso pois o desarrollismo Latino-Americano dos anos cinquenta do século passado, que pressupunha, justamente, a democracia como consequência natural do processo de desenvolvimento, contribuiu sobretudo para a modernização da ditadura (Amin, 1989: 303) e logo para a eternização da opressão e também da pobreza.

O nível do rendimento não parece, pois, constituir uma condição necessária para a democracia o que aliás é corroborado pelos inúmeros exemplos de países democráticos de rendimento baixo, dos quais se destaca a Índia. Todavia, a sua evolução, isto é o ritmo do seu crescimento, é mais susceptível de influenciar o processo de democratização. Assim, em muitos países pobres democráticos, na Ásia nomeadamente, tem-se assistido a um sensível crescimento económico, enquanto que na África subsaariana, pelo contrário, o panorama é deveras negativo. Com efeito, nesta parte do continente, os salários reais caíram em mais de 25% entre 1970 e 1998 (Hugon, 2001: 64). Por outro lado, entre 1975 e 2002 o conjunto dos países em vias de desenvolvimento viu o seu rendimento por habitante crescer em 2,3% ao ano enquanto que, pelo contrário a África Subsaariana viu o seu rendimento por habitante diminuir a uma taxa de 0,8% ao ano no mesmo período (PNUD, 2004: 187). O empobrecimento, ao contrário da pobreza, assume-se, então, como um provável obstáculo à democracia. Vejam-se em contraste as taxas de crescimento económico das democracias africanas mais bem consolidadas. No período acima referido o rendimento por habitante nas Ilhas Maurícias cresceu 4,6% ao ano, no Botswana 5,1% e em Cabo Verde 3,0% (PNUD, 2004: 185-186).

O modo como este mesmo rendimento é distribuído pela população parece, também, desempenhar um papel relevante. O agrónomo René Dumont (1991) clama que em África não pode haver democracia verdadeira sem, entre outras, a redução das desigualdades, no que é seguido por um antigo secretário-geral das Nações Unidas Boutros Boutros-Ghali (Boutros-Ghali, 2003: 22). Com efeito, uma série de estudos demonstraram haver uma relação positiva entre desigualdades moderadas ou em declínio e a democracia (Acemoglu, 2003; Engerman and Sokoloff, 2002; Barro, 1999; Przeworski et al., 1996). A ideia que subjaz a esta teoria é a de que a redução dos conflitos distributivos depende mais do modo como o rendimento está distribuído do que do seu nível médio. Assim, uma forte desigualdade contribuiria para criar um sentimento de insegurança económica que, segundo Jean-Paul Fitoussi, por exemplo, estaria na origem de um desgaste na adesão das pessoas e dos governantes à democracia (Fitoussi, 2004). Para mais, uma desigualdade na distribuição do rendimento, em regra, é acompanhada por uma desigualdade no acesso a outros recursos políticos, como o respeito, o estatuto, a informação, ou o conhecimento, responsável por uma sub-representação política dos grupos sociais mais desfavorecidos (Dahl, 2000; Calderón and Szumckler, 2004; Engerman and Sokoloff, 2002; Haworh, 1994).

O panorama africano no que diz respeito à distribuição do rendimento é muito menos loquaz do que o ritmo do crescimento deste mesmo rendimento na altura de explicar as dificuldades sentidas no processo de democratização do continente. Com efeito a África Subsariana apresenta uma grande diversidade de situações neste domínio. Tomando como referência o índice de Gini que atribui à distribuição perfeitamente igual o valor de zero e à distribuição perfeitamente desigual o valor de um, encontramos no mundo a distribuição mais igualitária na Hungria, com um índice de Gini de 24,4, e a mais desigual na Namíbia com 70,7, dados respeitantes aos últimos inquéritos realizados em cada país (PNUD, 2004: 188-191).

Assim, na África Subsaariana temos um grupo de países cuja distribuição do rendimento é relativamente equitativa, como por exemplo o Ruanda com um índice de Gini de 28,9 e a Etiópia com 30,0; um grupo de países com valores intermédios tais como o Uganda ou Moçambique com um índice de Gini de respectivamente 43,0 e 39,6; e, finalmente um grupo de países com uma distribuição claramente desigual em que pontuam entre outros, e para além da Namíbia, o Botswana com 63,0 e a Serra Leoa com 62,9 (PNUD, 2004: 188-191). De acordo com estes dados a desigualdade na distribuição do rendimento não parece ter um forte poder explicativo no que concerne ao processo de democratização africanos o que significa, certamente, a necessidade de introduzir outro tipo de desigualdades na nossa equação. Por outro lado, não se deve nunca esquecer a dificuldade em representar de facto a distribuição do rendimento em países que não só não possuem um aparelho estatístico que permita chegar a toda a parte como ostentam um elevado nível de economia informal e subterrânea.

A CULTURA E A DEMOCRACIA


Existem, fundamentalmente, dois tipos de abordagem à classificação cultural de obstáculos à democracia. A primeira diz respeito às incidências sobre a democracia das diferenças nacionais, étnicas ou religiosas, que caracterizam o território geográfico onde assenta uma Demos particular, e a segunda, ao carácter potencialmente mais autoritário ou mais democrático da cultura política de uma dada sociedade. A explicação cultural surge aqui, decerto, como contraponto às fundamentações mais económicas, mas sublinhe-se desde já que, em grande parte, as questões que serão aqui discutidas possuem uma grande intimidade com os aspectos mais habitualmente etiquetados de económicos.

No que diz respeito ao primeiro aspecto da abordagem cultural do autoritarismo, diga-se desde já que a ideia de que é mais fácil implementar a democracia num país culturalmente homogéneo do que num outro profundamente marcado por sub-culturas diferenciadas e conflituais tem inúmeros seguidores (ver por exemplo Dahl, 2000; Bardhan, 1999; Leftwich, 2000; Boutros-Ghali, 2003). O principal argumento chamado em defesa desta tese é muito simples, e quiçá por essa mesma razão extremamente apelativo. Sempre que houver uma forte diversidade étnica as estruturas políticas tendem a organizar-se em torno de grupos étnicos em lugar de o serem em torno de grupos de interesses. Assim, quando é realizada uma eleição é sobretudo o sentimento de pertença ou o vigor demográfico que é sufragado em detrimento das estratégias desenhadas para incrementar o bem comum. Além do mais, os simpatizantes de uma cultura particular consideram, frequentemente, as suas exigências como questões de princípio, demasiado cruciais para aceitarem compromissos, enquanto que a resolução de conflitos políticos requer, precisamente, negociação, conciliação e compromisso (Dahl, 2000).

A este argumento deve-se, ainda, acrescentar a tese de que o pluralismo cultural constitui um obstáculo à construção das nações, considerada um dos primeiros passos de um processo de desenvolvimento e, até, da democracia, pois esta é inconcebível sem uma qualquer forma de inclusão e de exclusão comunitária que é facultada, precisamente, pela ideia de nação. Acreditando piamente nesta ideia os dirigentes de muitos países africanos gastaram uma energia desproporcionada na repressão de qualquer reivindicação de diferença, institucionalizando governações autoritárias a pretexto da construção das suas nações. O resultado foi um círculo vicioso do qual se tornou muito difícil escapar. Com efeito, por um lado, a ditadura foi utilizada às mãos largas para reprimir as diferenças culturais, com inevitáveis consequências para a liberdade e a qualidade de vida das populações e, por outro lado, esta repressão parece ter exacerbado esse mesmo pluralismo cultural que a ditadura, supostamente, era a única a poder contrariar (Amin, 1989: 163).

Apesar de parecer evidente que a diversidade étnica contribui para reprimir a democracia, e os países da África Subsaariana constituem a este propósito um exemplo quase perfeito dado que estes são, em todo o mundo, aqueles que apresentam a maior diversidade étnica, estudos sobre os democráticos Botswana e Ilhas Maurícias (Carroll and Carroll 1997; Acemoglu et al., 2002) mostram que estes dois países não só conseguiram criar uma função pública minimamente honesta e competente, no seio da qual o carácter plural das suas sociedades aparece razoavelmente reflectido, como também conseguiram alcançar elevadas taxas de crescimento económico.

No que concerne à abordagem segundo a qual a cultura política de uma determinada sociedade exerce uma influência decisiva no carácter democrático da sua governação, cumpre destacar os trabalhos de Max Weber no princípio do século vinte, os de Gabriel Almond e Sidney Verba, nos anos sessenta do mesmo século e, mais recentemente os de Ronald Inglehart. Estes trabalhos forneceram argumentos decisivos em defesa da ideia de que algumas culturas estão mais aptas do que outras para viver em democracia. De acordo com Max Weber, por exemplo, as diferenças entre as culturas protestante e católica no mundo cristão explicariam a inclinação da primeira pela democracia e da última pelo autoritarismo (Weber, 1958). Gabriel Almond e Sidney Verba, por seu turno, realçaram o papel da confiança mútua e da tolerância da diversidade na expressão de uma preferência social pela democracia (Almond e Verba, 1963). Finalmente, caracterizando as sociedades em função da maior ou menor tolerância e confiança interpessoal Ronald Inglehart chegou também à conclusão de que as mais tolerantes e confiantes eram tendencialmente as mais democráticas (Inglehart, 2000).

Numa conferência realizada em Lisboa em Outubro de 2002, Daniel Etounga-Manguelle, dirigente e fundador da SADEG, uma consultora com inúmeros projectos de desenvolvimento levados à prática em vários pontos do continente africano, declarou que entre os traços da cultura africana se encontrava, precisamente, a excessiva concentração da autoridade e do poder num só indivíduo que reivindica, frequentemente, a posse de virtudes mágicas (Etounga-Manguelle, 2002). De facto, a história recente africana fornece inúmeros, e indubitáveis, exemplos de exercício autoritário do governo, mas será que este facto demonstra, por si só, a raiz cultural do autoritarismo africano? Com efeito, quando se pretende analisar o fundamento cultural do autoritarismo em África, não se podem evacuar os últimos séculos da história da sua sociedade.

É, pois, necessário ter em consideração as várias centenas de anos de colonização e desenvolvimento desigual que afectaram o continente, e debruçar-se sobre a África pré-colonial. Assim, a imagem despótica da tradição governativa africana é consideravelmente amenizada. Onde havia Estados organizados as formas de governo podiam ser mais ou menos autoritárias, mais ou menos participativas, mas um elemento caracterizava praticamente todas as sociedades, a possibilidade do povo poder derrubar os seus dirigentes sob diversas formas institucionais (Davidson 1981; Ayittey 1992; Lacoste 1993). A explicação cultural, aqui, como, nos casos precedentes, apesar de fornecer elementos de compreensão extremamente interessantes, peca pela dificuldade da sua generalização, pelo que se torna necessário buscar mais argumentos.

A ESTRUTURA ECONÓMICA E A DEMOCRACIA


Apesar da viva controvérsia que tem suscitado o debate em torno da utilidade económica da democracia, parece transparecer, no entanto, a existência de uma espécie de consenso de segundo grau acerca da ideia de que a democracia é o melhor sistema político para promover o desenvolvimento. Assim, devemo-nos questionar sobre as razões que levam muitos dirigentes políticos africanos a estarem tão pouco inclinados para democratizar as suas sociedades. Colocando a questão noutros termos a resposta parece surgir por si só. Se os dirigentes não estão desejosos de democratizar é porque não estão interessados na democracia, por outras palavras porque a democratização vai contra os seus interesses.

De facto, partindo de um pressuposto de racionalidade do dirigente autocrático, este resistirá à democratização se nesse processo ele perder mais do que simplesmente o poder político (Robinson, 1998). Este comportamento é consistente com uma teoria de compromisso clássico-institucionalista que considera que a mudança institucional ocorrerá de preferência quando os agentes detentores do poder político se aperceberem das vantagens de perseguirem os seus interesses privados de acordo com regras do jogo diferentes (Grindle, 2001; Robinson, 1998). A questão crucial passa, então, por perceber porque razão a perda do poder político constitui um atentado aos interesses económicos dos dirigentes dos países africanos, ou seja qual a razão que impede as regras do jogo de mudarem. Algumas respostas, ainda que forçosamente parciais, podem ser encontradas na análise da estrutura sócio-económica de muitos destes países.

No que diz respeito à sua estrutura económica, a maior parte das economias africanas estão dependentes da exportação duma escassa variedade de recursos naturais ou de produtos da agricultura de plantação. De acordo com dados da CNUCED para 2004-2005, de entre os 39 países africanos para os quais se possuem dados, em 17 destes países as receitas de exportação dependem em mais de 75% de três ou menos matérias-primas, em 12 países entre 50% a 75% das mesmas receitas de exportação dependem de três matérias-primas, e em apenas 10 países as três principais matérias-primas exportadas representam menos de 50% das exportações (UNCTAD, 2007).

Ora, segundo Collier e Gunning este tipo de estrutura tem degenerado frequentemente em actividades que apelidam de loot-seeking, isto é de pilhagem (Collier e Gunning, 1999: 9). Por outras palavras através do monopólio de exploração de recursos, da tributação excessiva e da corrupção, os dirigentes políticos têm tido campo aberto para lançarem mão a uma fatia considerável das riquezas nacionais. No seio de uma estrutura deste tipo, o enriquecimento resulta não da produção de valor, mas do controlo dos fluxos de circulação do valor. Tal modo de apropriação do rendimento nacional, para além de reconhecidamente nocivo para o desenvolvimento é, também, claramente antidemocrático sobretudo quando as elites constituem um pequeno grupo.

Os ganhos de uma estratégia extractiva, um eufemismo para pilhagem, estão, de facto, estreitamente relacionados com a dimensão do grupo que está no poder (Acemoglu et al., 2001: 1376). Com efeito, quando a elite não é abundante, cada membro espera poder obter uma fatia maior do bolo e, assim, quanto mais escassa for a elite, e quanto maior for a desigualdade na distribuição do rendimento poderíamos acrescentar, maior será o incentivo para optar por uma estratégia extractiva. Seguindo a mesma linha de raciocínio, quanto mais marcado for o carácter extractivo da economia, maior será o risco do grupo no poder de se tornar num perdedor político, por outras palavras maior será o risco de perder o estatuto económico e social no caso de ser substituído no poder, o que por sua vez favorece o recurso a estratégias autoritárias para o manter. Para além disso, este tipo de estrutura económica não favorece o aparecimento de novas elites que se envolveriam na luta pelo poder político com as antigas elites, forçando-as a aceitar a alternância e o jogo democrático (vide Mazo, 2005).

Não é de todo inesperado que estas características económicas incentivem os dirigentes a manterem o poder a todo o custo. De facto, com a notável excepção do Botswana, a maioria dos países africanos muito dependentes da exportação de recursos naturais tem experimentado mais dificuldades em democratizar ou em consolidar a democracia do que outros países do mesmo continente. A exploração de petróleo ou de diamantes em Angola (vide Falcão de Campos e Marques, 2005), na Nigéria, na República Democrática do Congo ou na Serra Leoa, por exemplo, deu azo a inúmeros relatos de atentados aos direitos do homem intimamente relacionados com estas actividades extractivas. O que se revela um tanto inesperado é que, nestas circunstâncias, o eleitorado possa receber o mesmo género de incentivos. De facto, é possível admitir que através de eleições a população seja tentada a manter os dirigentes no lugar apesar de condenar peremptoriamente o seu comportamento.

Ainda estará, porventura, fresca, na memória de muitos observadores atentos da política em Moçambique uma reveladora entrevista conduzida por ocasião das primeiras eleições multi-partidárias realizadas neste país. A reportagem televisiva abordou um transeunte nas ruas de Maputo e perguntou-lhe qual a sua opinião acerca do desempenho da Frelimo, o partido no poder desde a independência. Em resposta o cidadão declarou às câmaras que a Frelimo havia passado a maior parte do tempo a roubar o povo. A entrevista continuou e foi perguntado ao nosso transeunte Maputense em quem iria ele votar no dia das eleições. Para espanto do entrevistador, anunciou que iria votar na Frelimo. Quando este o confrontou com a possibilidade do seu juízo ser contraditório com a sua previsível acção, ou seja de o seu voto não reflectir a sua opinião sobre o desempenho político da Frelimo, o entrevistado respondeu de um modo surpreendente e ao mesmo tempo extremamente lúcido. É que ao contrário dos seus competidores, nomeadamente a Renamo, a Frelimo já tinha roubado o povo, disse ele.

Estes incentivos contraditórios não são, aliás, característicos apenas dos países dependentes de recursos naturais ou de agricultura de plantação. A simples omnipresença do Estado, porventura mais frequente neste tipo de países, é por si só um importante factor de défice democrático. Robert Dahl mostra como a economia da América descrita por Alexis de Tocqueville, em a Democracia na América, assentava numa agricultura individual altamente descentralizada, que dava muito poucas oportunidades aos políticos de se apropriarem dos recursos, o que favoreceria, segundo ele, o desenvolvimento democrático (Dahl, 2000: 194). Quando, pelo contrário, os políticos beneficiam de um acesso directo aos recursos da nação, através do governo, torna-se, de facto, mais difícil convencê-los a aceitarem transferir pacificamente o poder para agrupamentos políticos rivais.

A HERANÇA COLONIAL E A DEMOCRACIA
Se acreditarmos que as estruturas económicas são, na sua essência, historicamente determinadas, é de certo modo incontornável referirmo-nos às centenas de anos de domínio colonial europeu exercido sobre a quase totalidade do continente africano. Muitas páginas foram já escritas sobre o papel determinante da herança colonial em vários aspectos da história do desenvolvimento, importa agora abordar a sua influência sobre o processo de democratização das sociedades outrora colonizadas. Embora não se esgotando nestes aspectos esta influência é exercida, essencialmente de duas maneiras. Em África, o passado colonial tem responsabilidades, em primeiro lugar, na formação da estrutura económica abordada acima e, em segundo lugar, na criação da fractura cultural, ao aprisionar a diversidade étnica no seio de territórios arbitrariamente desenhados por um lado e ao criar artificialmente as próprias diferenças étnicas, por outro lado (vide Branco, 2006).

Em muitos países Africanos, o facto da colonização se ter interessado sobretudo pela exploração dos recursos naturais e das culturas exóticas constitui a principal razão para sua excessiva especialização e pela sua alienante dependência de voláteis mercados externos (Frank 1966; Jalée 1973; Amin 1973 e 1977), cujos efeitos sobre a democracia foram abordados anteriormente. Por seu turno, o facto da administração colonial ter delegado a gestão do dia a dia do Estado numa magra elite doméstica (Acemoglu et al., 2001), conjugado com o fraco investimento feito na educação da população nativa, explica, em parte, a existência de poucas alternativas à já referida elite e da sua ligação quase exclusiva a actividades extractivas ou à administração colonial. Assim, depois de ter tomado o controlo do Estado na manhã seguinte às independências, estas elites receberam poucos incentivos para operar mudanças institucionais e, consequentemente, acabaram por favorecer as instituições não democráticas e extractivas prevalecentes durante a era colonial (Acemoglu et al., 2001).

Um estudo comparativo do Botswana e do Lesoto fornece um exemplo esclarecedor desta interferência do poder colonial na governação dos Estados por vir. Assim, apesar de partilharem as mesmas instituições tradicionais de exercício do poder na era pré colonial e de serem culturalmente muito próximos, o Botswana caminhou para uma democracia e o Lesoto não. A razão para tal discrepância poderá encontrar-se na história colonial dos dois países. O impacte limitado da dominação colonial no Botswana quando comparado com as experiências de muitas outras nações em África, na América Latina ou nas Caraíbas, permitiu aí uma certa continuidade das instituições pré coloniais. As elites que subiram ao poder depois da independência eram, então, apenas parcialmente oriundas da anterior elite administrativa colonial e o poder assumiu, então, uma forma delegada (Acemoglu et al., 2002: 23). No Lesoto, em contraste, as guerras contra os Boers e o facto de que a colonização Britânica era, aqui, muito mais interventiva, acabaram por minar as instituições tradicionais e contribuíram, assim, para a centralização do poder nas mãos da antiga elite administrativa colonial, favorecendo, então, uma governação autoritária (Acemoglu et al., 2002: 29).

Finalmente, a colonização é responsável, em parte, pelas dificuldades criadas à democratização pela diversidade cultural. Em primeiro lugar, através da criação da própria ideia de diversidade étnica e cultural, frequentemente fabricada com o propósito de servir objectivos administrativos e económicos das potências coloniais. Em segundo lugar, porque a criação de novos países assentou no desenho das antigas regiões administrativas coloniais, negligenciando a diversidade colonial que acabaria por ficar, como se disse no início, aprisionada. Em África este problema foi sempre de tal modo delicado que a própria Organização de Unidade Africana, hoje União Africana, nunca aceitou debater traçados de fronteiras internacionais e constituição de novas nações.

A GLOBALIZAÇÃO E A DEMOCRACIA
As interrogações sobre o carácter democrático ou autoritário da globalização foram levantadas praticamente desde o primeiro momento da invenção do próprio conceito. Trata-se, sem dúvida, de um tema complexo e controverso que mereceu, aliás, inúmeras páginas na literatura de várias especialidades. No entanto o objectivo aqui consiste apenas em analisar a interferência da globalização, e de alguns dos seus aspectos particulares como sejam o comércio desigual e a excessiva especialização, o ajustamento estrutural e o endividamento externo, com o processo de democratização em África.

O primeiro aspecto que deve ser realçado nesta abordagem do processo de democratização nos países em desenvolvimento diz respeito ao facto de a globalização ser responsável, não só por uma crescente desigualdade interna e internacional na distribuição do rendimento, como também por um declínio absoluto do rendimento real das famílias mais pobres e mesmo, em alguns casos, de países inteiros no mundo em desenvolvimento (vide Mazur, 2004; Honey, 2004). O primeiro efeito negativo da globalização sobre a democratização diz, então, respeito à sua contribuição para a agudização dos conflitos distributivos não apenas em torno do rendimento mas também, por acréscimo, em torno do conjunto dos recursos políticos, como já vimos mais acima.

O segundo aspecto diz respeito às tendências verificadas no comércio externo e na especialização. A lógica do capitalismo desregulado que subjaz à globalização conduz, normalmente, a uma intensificação do comércio internacional e esta a uma especialização dos países dentro da divisão internacional do trabalho. O efeito negativo da globalização, aqui, surge como resultado do consequente reforço da viciosa dependência de muitos países em relação à exportação de recursos naturais. De facto, a excessiva especialização em recursos naturais e agricultura de plantação, desfavorável à democracia como já se disse, saiu reforçada com a globalização. Além desta especialização não ter sido suavizada, como seria recomendável a vários títulos, a globalização intensificou o processo de degradação dos termos de troca de muitos países em desenvolvimento, em particular os mais pobres, contribuindo para exacerbar os efeitos perniciosos da excessiva dependência.

Historicamente, os termos de troca não têm sido favoráveis aos países em desenvolvimento, embora esta questão ainda hoje seja objecto de polémica estatística, e esta desvantagem está longe de se ter atenuado. Na África Subsaariana no que aos produtos agrícolas de exportação diz respeito, e considerando 1990 como base 100, os termos de troca de um índice 185 em 1960 encolheram para um índice 85 em 2000 (UNCTAD, 2005). Este facto não só reduz a disponibilidade de meios, decisiva na promoção dos direitos humanos, como empurra os países a insistir na expansão das poucas actividades produtoras de divisas externas, ou seja reforçando a especialização e perpetuando, portanto, uma estrutura económica desfavorável à democracia.

O terceiro aspecto, o fardo da dívida externa, e a consequente necessidade de fazer face aos compromissos financeiros internacionais que dele advêm, fornece mais uma contribuição para o enfraquecimento do processo de democratização nos países em desenvolvimento. Os programas de ajustamento estrutural, por exemplo, especialmente desenhados para assegurar o reembolso da dívida externa, levaram os países que se viram forçados a aderir a estes programas a adoptar políticas económicas e sociais que afectaram duramente algumas das condições do processo de geração e consolidação da democracia. De facto, ao serem obrigados a colocar demasiada ênfase nos seus objectivos comerciais em detrimento dos seus objectivos sociais, não só a luta contra a pobreza e os esforços para subir o nível de educação abrandaram, aumentando a desigualdade na distribuição dos rendimentos (Leftwich, 2000: 145), como a economia, pela necessidade de obtenção de divisas, se tornou ainda mais dependente da exportação de recursos naturais e de produtos da agricultura tropical (vide Mazur, 2004).

Os programas de ajustamento estrutural poderiam, contudo, ter desempenhado um papel de relevo no processo de democratização. O acento colocado na promoção do sector privado da economia constituía um instrumento importante para contrabalançar o excessivo peso do Estado, o que era crucial no sentido de desmantelar o sistema económico de pilhagem descrito anteriormente. Ao invés, contribuiu para esvaziar o papel positivo do Estado e para transferir para as empresas o ónus do desrespeito dos direitos humanos (Mazur, 2004: 67). Por fim, o facto dos programas de ajustamento estrutural terem sido propostos aos países em vias de desenvolvimento como a única alternativa para conciliar a ortodoxia financeira e o desenvolvimento não deixava, à partida, grande margem para o debate democrático, diga-se.

CONCLUSÃO: QUE ALTERNATIVAS PARA A DEMOCRATIZAÇÃO?
Uma leitura menos atenta do ponto imediatamente anterior poderia levar a crer que, na actual conjuntura económica e política internacional, aí se defende a impossibilidade da instauração e da sedimentação da democracia nos países africanos. Tal conclusão seria um tanto apressada. Algumas experiências bem sucedidas de democratização, de Cabo Verde à África do Sul, deveriam incutir-nos mais optimismo, não obstante as experiências de democratização relativamente falhadas parecerem ultrapassar em número os casos de sucesso (Torres, 1998). Se fosse possível resumir as alternativas para a democratização em África, por exemplo, em dois grandes grupos, diríamos que o primeiro diz respeito ao redesenho institucional e o segundo à reforma da ordem económica mundial. Não será necessário possuir um sentido intuitivo muito apurado para concluir que, apesar de complexo, o primeiro parece, de longe, o mais fácil de realizar.

Apesar de exacerbada e, amiúde, construída pedra por pedra pelas autoridades coloniais, a fractura cultural é uma realidade em larga parte do continente africano. De facto por muito que se possa contestar a análise simplista feita da diversidade étnica não é sensato ignorar os problemas que esta levanta à democratização de muitos territórios. Reconhecer-se este facto, não significa, no entanto, subalternizar outros factores que contribuem para a referida fractura cultural. A tribalização de conflitos genuinamente económicos ou políticos como os verificados na província nigeriana do Biafra, nos já longínquos anos sessenta do século vinte, ou na Serra Leoa mais recentemente, não consegue, todavia, desviar totalmente as atenções do essencial. Apesar de tudo, é conveniente começar pelo redesenho institucional, quanto mais não seja para esvaziar o potencial conflituoso da diversidade étnica, e guardar as profundas alterações da ordem económica para mais tarde.

Porque a escassez de fontes de rendimento abre o caminho para o enriquecimento obtido à boleia do controlo do Estado e porque a pertença étnica se foi transformando num possante instrumento de conquista do poder, a fractura cultural constitui, de facto, um importante obstáculo à democratização, especialmente em África. Esta terrível combinação tem contribuído para criar enormes focos de instabilidade em países como a Nigéria, Angola ou o Sudão (ver Leftwich 2000), remetendo para as calendas o advento de uma verdadeira democracia. Uma das soluções, ao contrário do que pensaram muitos dirigentes africanos, não passa pela eliminação da diversidade étnica, porque, na ausência de instituições cruciais para o desenvolvimento, como são os tribunais independentes ou a segurança social, os grupos étnicos desempenham papéis de relevo nas sociedades africanas mas, sobretudo, por confinar as manifestações de lealdade étnica à esfera privada (Leftwich 2000: 144).

O segundo ingrediente desta política de democratização concentrada na questão institucional consiste na admissão de que governação democrática não rima forçosamente com democracia maioritária, ou seja que o princípio segundo o qual o vencedor das eleições arrebata a totalidade das apostas em cima da mesa não deve, quiçá, ser aplicado no caso de países etnicamente divididos. Isto não significa que os governos produzidos por tal sistema não sejam democráticos, apenas que se apoiam numa concepção diferente, plural, de democracia. A exploração de possibilidades neste domínio não é nova. A obra mais citada acerca deste assunto é sem dúvida a de Arend Lijphart, publicada no anos setenta do século passado e na qual o autor analisa os sistemas políticos democráticos de países étnica ou culturalmente divididos, tais como a Suiça, a Holanda ou a Bélgica (Lijphart 1977).

No sistema que Lijphart apelidou de democracia consociacional, o governo não é politicamente homogéneo mas, antes, composto pelas diferentes organizações políticas na proporção do seu peso no parlamento. O facto dos países estudados por Arend Lijphart exibirem sistemas de governação democráticos e estáveis é frequentemente apresentado, aliás, como uma demonstração da não inevitabilidade de conflitos e de regimes totalitários em sociedades étnica ou culturalmente divididas (Dahl, 2000; Michalon, 2003). Além disso, estes países são não só exemplos de democracia como pertencem, ainda, ao restrito grupo de países que ostentavam o nível mais elevado de desenvolvimento humano.

Inúmeras reformas democráticas implementadas em África, nos anos noventa do século vinte, apenas tiveram efeitos formais, em parte, porque o sistema maioritário confere o poder à organização que obtém a maioria dos assentos no parlamento, frustrando todas as outras. Quando estas organizações correspondem, essencialmente, a grupos étnicos, este sistema significa que as minorias estão condenadas a permanecerem arredadas da administração da coisa pública, supondo, o que parece sensato, a não ocorrência no curto e médio prazo de qualquer reviravolta demográfica notória. Por outro lado, o grupo étnico vencedor muito a custo poderá esperar a cooperação da oposição política em virtude de esta não vislumbrar quaisquer ganhos políticos com esta atitude. Assim, a implementação de um sistema de democracia maioritária em lugar de contribuir para a redução dos potenciais conflitos derivados da diversidade étnica, poderia, pelo contrário, acicatá-los até.

Reformas eleitorais na Nova Zelândia assentes na introdução de uma representação proporcional dos grupos étnicos fizeram passar a representação da população Maori de 3% em 1993 para 16% em 2002 (PNUD, 2004: 7). O facto da Nova Zelândia pertencer ao Ocidente cultural, ao qual se juntam os exemplos de democracia consociacional apresentados por Lijphart que dizem respeito apenas a países europeus, poderia levar a questionar a viabilidade de uma transposição deste sistema para África. A democrática e relativamente bem sucedida estratégia de desenvolvimento levada a cabo nas Ilhas Maurícias mostra que é perfeitamente possível encarar a importação deste sistema de governo para países etnicamente ainda mais diversos. Adrian Leftwich alerta, no entanto, para a importância de realizar uma condição crucial na hora de implementar uma democracia de tipo consociacional e que é a obtenção do reconhecimento por parte das várias forças políticas da necessidade do compromisso (Leftwich 2000: 180), como ilustrou dramaticamente a história recente de Angola.

O sistema de democracia consociacional constitui uma oportunidade para quebrar o círculo vicioso em que muitas sociedades em desenvolvimento se têm visto enredadas desde a formação dos seus Estados-nação. A diversidade étnica deixaria de ser uma fonte de conflito tão perniciosa e um obstáculo para a democracia, e a democracia não precisaria de esperar por uma hipotética homogeneidade cultural para poder ser incrementada. Uma atenção cuidadosa ao desenho institucional dos sistemas políticos contribuiria, certamente, para esvaziar de sentido dois discursos extremistas sobre a interacção dos factores económicos e culturais no processo de desenvolvimento democrático, o primeiro afirmando que as especificidades culturais dos países africanos constituem um obstáculo quase intransponível para a democratização e o segundo que a democracia parlamentar constitui um conceito ocidental e, portanto, inadaptável à realidade africana.

No que diz respeito aos aspectos económicos, à expressão local da ordem económica mundial, conclui-se que a concentração das grandes fontes de rendimento em poucas actividades ligadas à exploração dos recursos naturais e das culturas tropicais; a desigualdade na distribuição dos recursos políticos, seja o rendimento ou a educação; o fardo da dívida externa aliada às restrições macroeconómicas impostas pelas instituições financeiras internacionais, têm contribuído para exacerbar o problema do perdedor político e obstar ao aparecimento de novas elites, emperrando, deste modo, muitas transições democráticas. Estas conclusões parcelares indicam, claramente, que, do ponto de vista da economia política, o problema da democratização em países africanos, reside no estado de subdesenvolvimento em que estão ainda mergulhados. No entanto, o subdesenvolvimento, aqui, não deverá ser confundido com um mero não desenvolvimento, ou pobreza. Para nós o subdesenvolvimento consiste, essencialmente, na implementação de um modelo particular de desenvolvimento, o capitalismo dependente (vide Frank, 1966).

Do ponto de vista da economia política uma estratégia de desenvolvimento democrático deveria, então, concentrar-se especialmente na transformação do modelo de desenvolvimento adoptado até agora à escala global. Entendendo que as receitas da auto-proclamada Nova Economia Política, que recupera os tradicionais preceitos da economia clássica e neo-clássica, não constituem uma solução, porque apontam para a intensificação dos males, a ênfase deveria ser, então, colocada, nos objectivos sociais em lugar de nos objectivos comerciais. Por outras palavras deveria procurar-se reduzir as desigualdades de distribuição do rendimento e de afectação da despesa pública em lugar de simplesmente procurar aumentar o nível do rendimento médio; inovar do ponto de vista institucional em lugar de tentar homogeneizar os padrões culturais; diversificar as fontes internas e externas de rendimento em lugar de proceder a uma sobre-exploração das fontes tradicionais de rendimento, impelidos pela necessidade de reembolsar a dívida externa e legitimados por uma muito frágil teoria de especialização competitiva; procurar uma distribuição mais equitativa dos benefícios do comércio internacional em lugar de impor uma desregulamentação das trocas; e, por último, apagar a dívida externa em lugar de multiplicar esquemas de condicionalidade que apenas autorizam uma redução homeopática do fardo da dívida, e, portanto, a continuidade do status quo.

As receitas, como se vê, são bem mais complexas do que o diagnóstico, pois não dependem apenas da aplicação e da competência dos dirigentes dos países africanos mas da proclamação de uma nova ordem económica mundial, um slogan que tem vindo, manifestamente, a cair em desmerecido desuso. Estas opções de política económica não constituem um qualquer pacote pré-condicional da democracia, mas um esboço do que deveriam ser os traços essenciais de uma política de desenvolvimento democrática, ou seja uma política que procura simultaneamente proporcionar a democracia e arrancar do subdesenvolvimento a maioria da população do continente.

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