Direito à moradia no brasil



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DIREITO À MORADIA NO BRASIL
Relatório Nacional

Projeto Relatores Nacionais em DhESC

Plataforma Brasileira dos DhESC

Voluntários das Nações Unidas - UNDP

Nélson Saule Jr., Relator Nacional Direito à Moradia

Letícia Marques Osorio, Assessora Nacional da Relatoria

Todos têm o direito a um lugar adequado para viver. Isto significa que todas as pessoas têm o direito humano a uma moradia segura e confortável, localizada em um ambiente saudável que promova a qualidade de vida dos moradores e da comunidade.


A Comissão das Nações Unidas para Assentamentos Humanos estima que 1,1 bilhão de pessoas está agora vivendo em condições inadequadas de moradia, apenas nas áreas urbanas. O direito a uma moradia adequada está vinculado a outros direitos humanos. Sem um lugar adequado para se viver, é difícil manter a educação e o emprego, a saúde fica precária e a participação social fica impedida. Apesar da centralidade da habitação na vida de todas as pessoas, poucos direitos humanos têm sido tão freqüentemente violados quanto o direito à moradia .
O presente relatório tem por objetivo relatar a situação do direito à moradia no Brasil ao Comitê de Direitos Humanos das Nações Unidas, no âmbito do projeto Relatores Nacionais para Direitos Econômicos, Sociais e Culturais coordenado pela Plataforma Brasileira DhESC e pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (UNDP).
No Brasil, a Constituição Federal, em seu artigo 5º, parágrafo 2º, consagra que os direitos e garantias nela expressos "não excluem outros decorrentes do regime e princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte". Portanto, a Carta Magna consubstancia no rol dos direitos protegidos aqueles enunciados nos tratados internacionais, incluindo os direitos humanos. O direito humano à moradia é um dos direitos sociais assegurado constitucionalmente, no artigo 6º. Entretanto, 6,5 milhões de brasileiros não têm acesso a uma moradia digna.
O presente estudo analisa a evolução e a efetivação do direito à moradia no Brasil. Seu ponto de partida foi o Contra-Relatório da Sociedade Civil sobre a promoção dos direitos econômicos, sociais e culturais, produzido pela Comissão de Direitos Humanos da Câmara dos Deputados, Movimento Nacional de Direitos Humanos e Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão a partir da realização de audiências públicas em 17 Estados brasileiros durante o ano de 2000, que contou com a participação de mais de duas mil pessoas. Este relatório foi atualizado em Outubro de 2002, com o apoio de COHRE – Centro pelo Direito à Moradia contra Despejos, do Fórum Nacional da Reforma Urbana e do Instituto POLIS1.
O Brasil é marcado pela diversidade de raças, recursos naturais e traços culturais, mas o quadro de pobreza, exclusão e miséria humana que aí se verifica o torna um dos países mais contrastantes e desiguais do planeta. Contribuir para a compreensão do processo histórico dessa realidade é uma das metas do trabalho. E o sentimento da necessidade de buscar soluções mais adequadas para o problema da falta de moradia e o prejuízo das reservas naturais, motiva o estudo. Em meio ao egoísmo exacerbado e ao materialismo do mundo em que vivemos, urge buscar a revalorização do humanitário.
O relatório examina o assunto sob o enfoque da indivisibilidade dos direitos humanos. Examina-se dados e apresentam-se recomendações ao governo brasileiro quanto à promoção do direito à moradia no âmbito da legislação nacional e internacional. As informações e dados aqui apresentados advêm de instituições oficiais com credibilidade, além de estudos de campo e missões realizadas aos Estados do Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro, São Paulo, Bahia e Pará, para apurar casos relevantes de violação e cumprimento do direito à moradia.
A mensagem básica do trabalho é no sentido de que só se logrará o desenvolvimento humano no Brasil mediante a plena observância dos direitos econômicos, sociais e culturais. Cumpre equipar devidamente o sistema interamericano e o sistema das Nações Unidas de proteção aos direitos humanos de forma a atender de forma eficaz as necessidades de proteção da pessoa humana.

I. A URBANIZAÇÃO E A ESTRUTURA FUNDIÁRIA BRASILEIRA

A urbanização brasileira é resultado do modelo de industrialização e desenvolvimento vigente nos países em desenvolvimento, heterogêneo e desequilibrado, cujo resultado é uma dinâmica de modernização que recria exclusão social e segregação territorial para grande parcela da população. O processo de urbanização brasileiro e latino-americano se intensificou a partir da segunda metade do século XX, constituindo-se em um gigantesco movimento populacional e de construção de cidades para o atendimento de suas necessidades de moradia, trabalho, abastecimento, lazer, educação, saúde.


O processo migratório campo-cidade ocorreu principalmente por pressões negativas e expulsadoras do campo, como a política de desenvolvimento agrícola e a concentração da propriedade da terra na mão de poucos proprietários privados (latifúndio)2. Soma-se a isso a improdutividade da terra: cerca de 166 milhões de hectares são latifúndios improdutivos, os quais ocupam 60% da área total. O desenvolvimento agrícola implantado no Brasil sempre privilegiou as oligarquias rurais e o capital industrial, comercial e financeiro que a ela se aliou. Dos 38 milhões de habitantes na área rural, 73% tem renda anual inferior à linha da pobreza (US$ 260,00), colocando o país entre os de pior distribuição de renda do mundo. Esta situação agrária é responsável pela presença, no campo, de 51% dos milhões de famintos do Brasil e pela migração de 50 milhões de pessoas do campo para as cidades nos últimos 30 anos. Hoje 81% da população vive nas cidades, cerca de 138 milhões de pessoas3.
A urbanização brasileira nasceu marcada por reformas urbanas que primavam por obras de saneamento e embelezamento que expulsaram os pobres para as periferias como solução para eliminar epidemias e higienizar os espaços. Ao mesmo tempo, obras paisagísticas foram realizadas nas áreas centrais para favorecer a consolidação do mercado imobiliário capitalista que começava a surgir. O Estado passa a investir em infra-estrutura para induzir o desenvolvimento industrial (substituição das importações) e o urbanismo reformador das cidades. A extensão das redes de infra-estrutura realizada pelo poder público em direção às áreas distantes valorizava as áreas vazias localizadas neste trajeto, beneficiando as atividades especulativas e penalizando os moradores das periferias e os contribuintes que, ao final, arcaram com o custo destas obras.
As leis que foram produzidas à época também tiveram impacto na produção da ilegalidade quanto ao uso e ocupação do solo urbano. Desde a primeira lei de terras de 1850 que a compra e venda constituiu-se como a forma básica de aquisição de terras no Brasil, substituindo o regime de posses até então vigente. A seguir vieram os Códigos de Posturas, os códigos de obras, as leis de zoneamento, de parcelamento do solo, de edificações. Todos estabeleciam padrões ideais de cidade (taxa de ocupação, densidades, tamanho mínimo de lote, etc.) que geravam um diferencial no preço das terras localizadas nas áreas abrangidas por estas leis em relação àquelas localizadas nas periferias sem regulamentação. Esse diferencial no preço da terra segregou territorialmente grande parte da população que não tinha condições de pagar pelo preço da terra urbanizada e bem localizada4. O efeito produzido sobre a forma das cidades brasileiras foi uma paisagem dividida: a cidade formal, legal e urbanizada, e a cidade informal, ilegal e desprovida de infra-estrutura.
A ilegalidade urbanística resulta também de padrões de legalidade restritivos e inflexíveis que não podem ser cumpridos ou até mesmo compreendidos pela maior parte da população. A ilegalidade é subproduto da regulação tradicional5 e do não cumprimento da função social da propriedade. Esta dualidade, esta tensão entre a porção legal e a ilegal do território das cidades, está presente na sociedade brasileira até os dias atuais, com uma intensidade até então nunca vista.
A partir dos anos 80 as metrópoles apresentam crescimento maior do que o país como um todo e as cidades médias6, que abrigam 20% da população brasileira, crescem a taxas maiores do que as verificadas nas metrópoles. Neste contexto, as periferias das metrópoles cresceram mais do que os núcleos centrais. Em 1991, 75,6% do total da população do Brasil viviam em áreas urbanas. Entre 1991 e 2000 o grau de urbanização elevou-se para 81,2%7. Nas regiões metropolitanas, onde a área rural representa muito pouco em relação à área total, o grau de urbanização superou os 90% no ano de 2000.
Quanto às áreas de favela, o IBGE estimou um crescimento de 22%8 , no período de 1991 a 2002, considerando-se aquelas com mais de cinqüenta habitações. O universo da população moradora em favelas não representa a totalidade da ilegalidade na ocupação do solo. A irregularidade está presente nas seguintes situações9:



  • Ocupações coletivas de prédios públicos em regiões centrais da cidade por movimentos que lutam por moradia;




  • Ocupações individuais ou coletivas de espaços vazios sob pontes e viadutos;




  • loteamentos clandestinos implantados por empresas privadas, imobiliárias, proprietários e cooperativas habitacionais em áreas impróprias ou de preservação ambiental;




  • conjuntos habitacionais e loteamentos urbanos irregulares implantados pelo poder público;




  • conjuntos habitacionais irregulares implantados por associações comunitárias, empresas e imobiliárias;




  • cortiços instalados em imóveis velhos e deteriorados, adaptados irregularmente para serem alugados a famílias de baixa renda.


A função social da propriedade no Brasil

A necessidade de a propriedade cumprir uma função social sempre foi princípio constitucional brasileiro desde a Constituição Federal (CF) de 1934. Entretanto, sua prática sempre foi negligenciada pelos proprietários privados com apoio da omissão do poder público em fazer valer esta norma. A concentração de terra no Brasil é uma das maiores do mundo. No campo e nas cidades a luta pela democratização do acesso a terra para moradia ou cultivo fez a morte de muitos trabalhadores e não se logrou ainda o alcance da reforma urbana e agrária que dê condições dignas de vida à população.


Segundo o censo de 1995, existem cerca de 4,8 milhões de famílias de trabalhadores rurais sem terra e um déficit habitacional10 urbano de 5,4 milhões de unidades, correspondente a 14,5% do estoque existente.
A Constituição brasileira de 1988 determina que as terras que não cumprem sua função social devem ser desapropriadas para fins de reforma agrária ou urbana. O direito subjetivo à propriedade não mais é justificado exclusivamente pela sua origem, pelo o título que a originou, mas principalmente pelo exercício deste direito de modo compatível com a utilidade social. A extensão do direito de uso e disposição da propriedade é limitada em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos e condicionado ao cumprimento de uma função social.
Em relação à propriedade urbana, estabelece a Constituição (art. 182, §2º) e o Estatuto da Cidade11 (art. 39) que esta cumpre sua função social quando a atender às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas. O plano diretor deverá vincular as funções da propriedade às diretrizes e objetivos da política urbana estabelecida democraticamente no município. O poder público municipal, por meio do plano diretor, pode exigir o cumprimento do dever do proprietário em benefício da coletividade, o que implica numa destinação concreta do seu imóvel para atender a uma função social, que poderá ser para uma finalidade econômica, habitacional, de preservação ambiental, corrigir distorções do crescimento urbano, etc. O Estatuto da Cidade obriga os proprietários a promover o adequado aproveitamento dos vazios urbanos ou terrenos subtilizados ou ociosos, sob pena de sanção pelo poder público por retenção especulativa da terra como reserva de valor12. Os municípios brasileiros têm o prazo de cinco anos, a contar da data da aprovação do Estatuto da Cidade, para elaborar ou adequar o plano diretor às diretrizes e instrumentos contidos nesta lei.
De acordo com o censo do IBGE de 2000 existem no Brasil 4.580 mil domicílios vagos, representando 10,3% do estoque total de moradias urbanas13. Em áreas rurais encontram-se 1.449 mil moradias vagas que representam 14,6% do estoque de domicílios particulares rurais. A função social da propriedade rural é determinada de acordo com o seu nível de produtividade, além de critérios que incluem os direitos trabalhistas e a proteção ao meio ambiente, nos termos do artigo 185 e 186 da Constituição Brasileira. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, mediante indenização em títulos da dívida agrária (CF, art. 184).


II. DÉFICIT HABITACIONAL NO BRASIL

Os déficits e as condições da moradia14

No contexto brasileiro a moradia é “uma mercadoria especial: ela demanda terra urbanizada, financiamento para a produção e para a venda. Nesse sentido, vincula-se com a macroeconomia ao disputar investimentos com outros ativos financeiros, em um mercado depende de regulação pública e subsídios ao financiamento".15


O mercado residencial privado legal é restrito a uma parcela da população das cidades que, em alguns lugares, restringe-se a 30%. E é para esse mercado que geralmente a gestão pública aplica seus esforços: obras, investimentos, códigos e leis reguladoras urbanas, restringindo ainda mais se acesso à população de baixa renda.
Após a realização do Censo 2000 no Brasil, a Fundação João Pinheiro elaborou o estudo Déficit Habitacional no Brasil 2000. Os componentes utilizados para mensurar o montante global do déficit expressaram uma abordagem macroeconômica da questão, abrangendo vasta gama de situações diferenciadas. A pesquisa partiu do conceito de que "todo mundo mora em algum lugar", passando então a definir critérios para a inclusão ou não de determinada situação habitacional específica na categoria de déficit.
O termo déficit é considerado na pesquisa como subitem das "necessidades habitacionais" que englobam não apenas a unidade habitacional, mas também os serviços de infra-estrutura e saneamento, ou seja, o habitat. Os índices produzidos para caracterizar as necessidades habitacionais brasileiras abarcaram o "déficit habitacional" e a "inadequação de moradias".
O "déficit habitacional" reflete a necessidade de construção de novas moradias em função da deficiência do estoque devido à precariedade construtiva ou desgaste da estrutura física ou, ainda, por ter coabitação familiar. Os domicílios sem condições de habitabilidade integram o déficit de estoque de moradias, que se refere ao déficit por incremento ou reposição de estoque.
A consideração do "ônus excessivo de aluguel" como item do déficit de estoque de moradias aponta a extrema insegurança e a perda de renda mensal para os assalariados de baixa renda que não possuem casa própria. Nestes setores geralmente as relações de locação não são baseadas nas leis e regulamentos, mas em relações informais extremamente perversas para os inquilinos. Ao contrário do que ocorre com os setores médios, que têm renda para alugar e o fazem dentro do mercado formal de locação.

A "inadequação de moradias" reflete a qualidade de vida dos moradores em relação às especificidades internas de determinado estoque. Seu cálculo visou observar as políticas complementares à construção de moradias. O cálculo do déficit de domicílios inadequados considerou a situação de carência de infra-estrutura; a situação de forte adensamento; a inadequação fundiária; a inadequação em função da depreciação do domicílio; e a inexistência de unidade sanitária domiciliar interna.



A estimativa do "déficit habitacional" no Brasil, em 2000, por Regiões, é verificada nas tabelas abaixo:



  1. Estimativa do déficit habitacional por região




Especificação

Déficit Habitacional

Percentual do Total dos domicílios particulares permanentes

Norte

411.625

20,2

Nordeste

2.631.790

23,0

Sudeste

2.412.460

11,9

Sul

690.312

9,6

Centro-Oeste

488.482

15,4

Brasil*

6.656.526

14,8

* Sem inclusão do déficit habitacional rural de Rondônia, Acre, Amazonas, Roraima, Pará e Amapá.
O déficit habitacional urbano é estimado em 5.414.944 e o rural em 1.241.582 de moradias, no ano de 2000. As necessidades de incremento e reposição do estoque de moradias ocorre sobretudo nas áreas urbanas (81,3% do montantes estimado de 6.656.526 novas moradias em 2000). As regiões metropolitanas participam com 29,3% da demanda total, cerca de 2 mil novas unidades.
Em termos percentuais, o déficit habitacional brasileiro em 2000 equivale a 14,8% do estoque de domicílios particulares permanentes, não se verificando diferenças significativas entre percentuais para áreas urbanas e rurais. O incremento do estoque de moradias é a necessidade mais premente, principalmente no que se refere à coabitação familiar (56,1%), seguido do ônus excessivo de aluguel (18,2%), para famílias urbanas com rendimentos iguais ou inferiores a três salários mínimos. Os restantes 25,6% do déficit referem-se às necessidades geradas pela precariedade da habitação.
Há 4.410.385 famílias urbanas no Brasil com renda familiar inferior a três salários mínimos e que se encontram em situação de déficit habitacional, sem condições de solucioná-lo por meio dos mecanismos atuais do mercado imobiliário público e privado. São residentes principalmente das Regiões Nordeste e Sudeste (73,3% do total). Esse segmento de famílias representa 83,2% da população urbana em condições habitacionais críticas. Quanto à verificação do componente característico do déficit habitacional das famílias de baixa renda, há preponderância do fator coabitação familiar, seguido por habitação urbana precária.



  1. Estimativa da população correspondente ao déficit habitacional




Especificação

Total população referente ao déficit habitacional*

Percentual da população total

Norte

1.277.480

14,0

Nordeste

8.876.959

18,4

Sudeste

6.672.060

8,9%

Sul

1.908.901

7,4

Centro-Oeste

1.371.761

11,8

Brasil

20.190.986

11,7

* Não inclui os moradores em domicílios improvisados

Quanto à "inadequação das moradias", esta não pode ser considerada parcela do déficit habitacional porque não envolve a construção de novas, mas sim a necessidade de reparos ou ampliação das existentes. Os critérios considerados apontam para a necessidade de ampliação da oferta de serviços de infra-estrutura básica, de ações de legalização da situação da posse da terra (regularização fundiária) e de linhas de crédito para reforma ou ampliação da moradia. A soma final, entretanto, fica prejudicada porque as moradias podem ser classificadas como inadequadas em mais de um componente, o que superestimaria o número devido ao problema de dupla contagem.


A "inadequação de moradias" no Brasil, em 2000, por Regiões, pode ser verificada nas tabelas a seguir:


  1. Estimativa de inadequação dos domicílios urbanos duráveis




Especificação

Adensamento Excessivo

Inadequação Fundiária Urbana

Carência de infra-estrutura

Inexistência de Unidade Sanitária

Inadequação por Depreciação

Norte

184.822

56.346

1.165.622

162.865

20.124

Nordeste

385.916

432.270

4.010.073

714.738

195.798

Sudeste

1.133.647

650.406

2.155.271

315.379

505.510

Sul

198.062

325.923

1.469.648

179.154

100.735

Centro-Oeste

122.492

43.799

1.460.462

94.565

14.502

Brasil

2.024.939

1.508.744

10.261.076

1.466.701

836.669

Estima-se que a maioria dos domicílios com adensamento excessivo sejam casas (96,2% do total), problema cuja solução passa pela abertura de linhas de crédito para aquisição de materiais de construção. O problema de densidade excessiva se concentra nos domicílios com renda mensal familiar de até três salários mínimos (50,7% do total).


Em relação à inadequação fundiária, estima-se que 1,5 milhão de moradias urbanas está nesta situação, representando 4,7% do total. No cruzamento com as faixas de renda, observa-se a maior parcela de domicílios com inadequação fundiária concentrada nas famílias com renda de até três salários mínimos (35,1%). O índice também é elevado nas faixas de renda de cinco a dez salários (21,2%) e nas faixas acima de dez (22,5%).
Quanto à qualidade dos serviços de infra-estrutura oferecidos à sociedade, estima-se que 28% do total dos domicílios estão inadequados, ou seja, sem ao menos um dos serviços essenciais básicos. Deste montante, 39,1% localiza-se no Nordeste, justamente onde a população é mais pobre, seguido pelo Sudeste, com 21%. O serviço mais deficitário nos domicílios brasileiros é o esgotamento sanitário (79,3%), seguido da falta da rede geral de abastecimento de água (15,3%)16. A concentração de domicílios inadequados se dá na faixa de até três salários mínimos, representando 58,9% dos carentes no país.
Sobre a evolução do déficit habitacional brasileiro os dados apontam um incremento absoluto que passa de 5.374.380, em 1991, para 6.539.528 unidades habitacionais, representando um acréscimo de 21,7%, durante a década e um crescimento de 2,2% ao ano. Ou seja, o déficit habitacional aumentou em geral e aumentou principalmente para os moradores na faixa mais baixa da renda mensal familiar recebida. Verifica-se a necessidade de uma política de subsídio à política habitacional, abrangendo os aspectos da produção e comercialização das moradias. Os mecanismos de mercado e as políticas públicas têm sido insuficientes para a solução do problema, posto que 83,2% do déficit urbano concentra-se nas famílias de baixa renda. O déficit rural também está concentrado nas famílias com renda mensal de até dois salários mínimos.

III. FUNDAMENTOS LEGAIS DA PROTEÇÃO DO DIREITO À MORADIA NO BRASIL17
O direito à moradia é um direito humano protegido pela Constituição Brasileira e pelos Instrumentos Internacionais. Os cidadãos brasileiros são sujeitos de direito internacional aptos a exigir processualmente a promoção e o cumprimento de seus direitos humanos junto aos organismos internacionais de proteção. Essa relação entre indivíduos, Estados Nacionais e Organismos Internacionais decorre da adoção pelas Nações Unidas dos Pactos Internacionais de Direitos Civis e Políticos e de Direitos Sociais, Econômicos e Culturais (1966), cujo fundamento é a Declaração Universal dos Direitos Humanos.
Os direitos humanos econômicos, sociais e culturais constituem-se pretensão dos indivíduos ou da coletividade perante o Estado, os quais são reconhecidos pelas Constituições democráticas modernas e integram a legislação positiva de grande parte dos Estados contemporâneos. Entretanto, a positivação destes direitos não tem significado sua efetivação e concretização para as pessoas que habitam os países em desenvolvimento.
O direito à moradia é reconhecido como um direito humano em diversas declarações e tratados internacionais de direitos humanos do qual o Estado Brasileiro é parte, em especial na Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948 (artigo XXV, item 1); no Pacto Internacional de Direitos Sociais, Econômicos e Culturais de 1966, Artigo 11(1)18; na Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial de 1965, Artigo 5(e)(iii); na Declaração sobre Raça e Preconceito Racial de 1978, Artigo 9(2); na Convenção sobre Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher de 1979, Artigo 14(2)(h); Convenção sobre os Direitos da Criança de 1989, Artigo 27(3); na Declaração sobre Assentamentos Humanos de Vancouver de 1976, Seção III(8) e capítulo II(A.3); na Agenda 21 sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992, capítulo 7(6) e na Agenda Habitat de 1996.
Na Constituição Brasileira o direito à moradia está previsto como um direito social, a exigir a ação positiva do Estado por meio da execução de políticas públicas habitacionais. É obrigação do Estado impedir a regressividade do direito à moradia e também tomar medidas de promoção e proteção deste direito19. Os compromissos que constam nos Tratados e Convenções internacionais têm natureza vinculante aos países signatários, acarretando obrigações e responsabilidades aos Estados pela falta de cumprimento das obrigações assumidas.
A Constituição Brasileira adota a prevalência dos direitos humanos como um dos princípios que deve reger as relações internacionais, no Artigo 4º, II. O Congresso Nacional aprovou o texto do Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais por meio do Decreto Legislativo nº 226 de 1991, assim como a Presidência da República também o fez por meio do Decreto nº 591 de 1992, afirmando que o Pacto será executado e cumprido tão inteiramente como nele se contém.

Portanto, o Estado brasileiro tem a obrigação de adotar políticas públicas de habitação que assegurem a efetividade do direito à moradia. Tem também responsabilidade de impedir a continuidade de programas e ações que excluem a população de menor renda do acesso a uma moradia adequada. A dimensão dos problemas urbanos brasileiros contém a questão habitacional como um componente essencial da atuação do Estado Brasileiro como promotor de políticas voltadas para a erradicação da pobreza, a redução das desigualdades e a justiça social. A cidade informal evidencia a necessidade de construção de uma política urbana que vise a inclusão social e territorial da população, tendo como meta a regularização fundiária e a urbanização dos assentamentos de baixa renda.


A promoção de políticas públicas pelo poder público e demais atores sociais deve ser realizada mediante a integração das políticas setoriais tendo como diretriz desta integração a efetivação do direito a cidades sustentáveis. O direito a cidades sustentáveis tem como fonte de origem os preceitos constitucionais das funções sociais da cidade e da propriedade, norteadores da política urbana. O pleno exercício do direito às cidades sustentáveis compreende condições dignas de vida, de exercitar plenamente a cidadania e os direitos humanos, de participar da gestão da cidade e de viver em cidades com qualidade de vida social e ambiental.
No Brasil, uma nova ordem legal urbana vem sendo construída a partir dos anos 90, fruto da luta de movimentos sociais que lutam por melhores condições de moradia, saneamento e transportes, de ONGs de direitos humanos e entidades representativas de categorias profissionais e de trabalhadores20. Essa nova legislação, tem por base a Constituição Federal de 1988 que reconheceu o direito à moradia como um direito fundamental, adotando diretrizes instrumentos de combate a exclusão social mediante a efetivação da reforma urbana.
Para fins de proteção do direito à moradia das pessoas que vivem nos assentamentos precários, a Constituição Federal adotou o usucapião urbano21 e a concessão especial de uso para fins de moradia22 (artigo 183), que foram regulamentados pela lei federal de desenvolvimento urbano, denominada Estatuto da Cidade23, e pela Medida Provisória nº 2.220 de 2001. Para fins de cumprimento da função social da propriedade, a Constituição adota como instrumentos a lei federal de desenvolvimento urbano, o plano diretor, o parcelamento e a edificação compulsórios, o imposto sobre a propriedade imobiliária urbana progressivo no tempo e a desapropriação com títulos da dívida. A desapropriação de áreas urbanas que não estejam cumprindo uma função social será realizada pelo município, após o proprietário não ter cumprido a determinação de parcelar ou edificar sobre o imóvel vazio ou subtilizado e após a incidência do imposto progressivo pelo prazo de 5 anos. A indenização, neste caso, refletirá o valor de base de cálculo do imposto predial e territorial para o imóvel, descontando o montante incorporado em função de obras realizadas pelo poder público (artigo 8º do Estatuto da Cidade).


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