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UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ

PRÓ-REITORIA DE PESQUISA E PÓS-GRADUAÇÃO

DIRETORIA DE PESQUISA
PROGRAMA INSTITUCIONAL DE BOLSAS DE INICIAÇÃO CIENTÍFICA
RELATÓRIO TÉCNICO - CIENTÍFICO
Período: Outubro de 2014 a Julho/2015

( ) PARCIAL

( x ) FINAL

IDENTIFICAÇÃO DO PROJETO

Título do Projeto de Pesquisa: “Análise Fiscal e Desenvolvimento Regional e Políticas Públicas”, coordenado pelo Professor Dr. Jose Raimundo Barreto Trindade (ICSA)


Nome do Orientador: Joana Valente Santana (Membro do Projeto de Pesquisa)
Titulação do Orientador: Doutorado em Serviço Social
Faculdade: Serviço Social
Unidade: Instituto de Ciências Sociais Aplicadas
Laboratório: Não se aplica
Título do Plano de Trabalho: “Acompanhamento da implementação da política habitacional em pequenos municípios no Estado do Pará.”
Nome do Bolsista: Mônica de Melo Medeiros

Tipo de Bolsa:


( ) PIBIC/CNPq



( x ) PIBIC/UFPA

( ) PIBIC/INTERIOR

( ) PIBIC/FAPESPA

( ) PRODOUTOR

( ) PARD – renovação

( ) PIBIC/PIAD

( ) PIBIC/AF-CNPq

( ) PIBIC/AF-UFPA

( ) PIBITI

( ) PADRC



INTRODUÇÃO
A pesquisa analisa a implementação da política habitacional em pequenos municípios no Estado do Pará, por meio da análise do Fundo Nacional de Habitação, Conselho Municipal de Habitação e o Plano Local de Habitação de Interesse Social (PLHIS), com o objetivo de verificar em que medida os PLHIS se articulam com a produção do programa Minha Casa Minha Vida (MCMV) na região Amazônica, considerando a peculiaridade desta região, devido à dimensão territorial e aos costumes que a população preserva com a natureza, principalmente no que se refere ao modo de morar.

A relevância de estudo de documentos como o Plano Estadual de Habitação de Interesse Social/2014 deu importante suporte para compreender a questão da habitação nos municípios paraenses, além do estudo do plano elaborado pela prefeitura de um dos municípios estudados neste projeto, para melhor analisar os critérios por ele selecionados de necessidades habitacionais e de famílias que seriam posteriormente beneficiadas pelo programa MCMV.

O relatório apresenta os resultados do desenvolvimento do plano de trabalho: “Acompanhamento da implementação da política habitacional em pequenos municípios no Estado do Pará”, vinculado ao Projeto de Pesquisa “Análise Fiscal e Desenvolvimento Regional e Políticas Públicas”.
JUSTIFICATIVA

As universidades brasileiras tem tido um papel importante no sentido de revelar as expressões da questão social, levantando dados importantes mediante a extensão, o ensino e a pesquisa, que subsidiam a formulação e implementação de políticas públicas, especialmente as políticas urbanas.

Na Universidade Federal do Pará, professores, técnicos e estudantes do Grupo de Estudos e Pesquisa Cidade, Habitação e Espaço Humano (GEP-CIHAB) vêm se dedicando ao tratamento do tema da questão urbana, articulando o ensino, a pesquisa e a extensão em parceria com as organizações governamentais e não governamentais, particularmente com a FASE Amazônia e a Companhia de Habitação do Estado do Pará (COHAB-PA).

Recentemente, professores, técnicos e alunos que compõem o GEP-CIHAB desenvolveram atividades de extensão e pesquisa mediante Convênio (N. 001/2010 COHAB-UFPA-FAPESPA-SEDECT) firmado com a Companhia de Habitação do Pará, objetivando desenvolver a capacitação e apoio à elaboração de Planos Locais de Habitação de Interesse Social em 22 municípios paraenses, denominada Ação PLHIS Pará.

Vale registrar que as atividades desse Convênio estavam inseridas no Observatório de Políticas Públicas Conhecimento e Movimento Social na Amazônia (COMOVA), tendo como parceiro institucional a FASE Amazônia, que atua nessa Região desde a década de 60 (século XX) na assessoria a movimentos sociais, com destaque para estudos e intervenção relacionados à Reforma Urbana.

Através de uma coordenação colegiada entre a UFPA, a COHAB-PA e a FASE foi construída uma equipe de profissionais (assistentes sociais, arquitetos e urbanistas, geógrafos, sociólogos, estatísticos) que tivessem aproximação com a agenda da Reforma Urbana. Ressalte-se que devido a grande dispersão geográfica do Estado do Pará, as equipes foram distribuídas em 04 polos (Belém, Santarém, Marabá e Altamira), sendo que a coordenação do Convênio e a equipe do escritório, responsáveis pela organização das oficinas e contatos com os representantes municipais, situavam-se em Belém, a capital do Estado. Registra-se que os polos e os respectivos municípios capacitados foram: Polo Belém: Santa Cruz do Arari, São Sebastião da Boa Vista, São Miguel do Guamá, Baião, Tailândia e Ponta de Pedras; Polo Santarém: Faro, Belterra, Juruti, Oriximiná, Aveiro, Prainha, Placas; Polo Marabá: Sapucaia, Pau-D’Arco, São João do Araguaia, Curionópolis, Eldorado do Carajás; Polo Altamira: Vitória do Xingu, Senador José Porfírio, Brasil Novo, Anapu.

As atividades de capacitação foram desenvolvidas, no período de março a dezembro de 2010, em três momentos: elaboração da proposta metodológica, construção do diagnóstico habitacional e elaboração do Plano de Ação de cada município. A cada etapa, a equipe do escritório deslocava-se de Belém para os polos a fim de realizar a capacitação, na qual participavam os representantes municipais (técnicos governamentais e agentes da sociedade civil). Após a oficina de capacitação, as equipes dos polos viajavam para os municípios para acompanhar os representantes municipais na discussão dos conteúdos e produtos das oficinas com os moradores dos municípios, a fim de garantir a participação social na elaboração dos planos locais de habitação de interesse social.

A experiência de elaboração dos 22 planos habitacionais em municípios de pequeno porte populacional no Pará traz elementos para se refletir sobre os avanços e limites da política habitacional recente no Brasil, contribuindo para um maior conhecimento da realidade habitacional em pequenos municípios do estado do Pará que, sinteticamente, possuem: população menor que 50 mil habitantes (exceto Tailândia e Oriximiná); alto nível de pobreza (90% das famílias possuem renda até dois salários mínimos); infraestrutura urbana extremamente precária, com um número expressivo de domicílios rústicos e domicílios sem sanitário; grande dificuldade no processo de regularização fundiária. Verificou-se uma particularidade na dinâmica da moradia (o modo de morar), pois alguns municípios ainda preservam uma forte relação com os aspectos naturais e culturais, como as moradias ribeirinhas (casas de madeira tipo palafita, próximo à floresta, com acesso pelos rios) e comunidades indígenas (SANTANA; HOLANDA, 2011).

O trabalho evidenciou que os movimentos sociais tem frágil organização quanto aos instrumentos urbanísticos sobre a questão urbana e que há grande impacto de projetos de exploração mineral, projetos hidroelétricos, implantados ou em implantação, provocando conflitos socioambientais entre as empresas capitalistas e os interesses dos moradores dos municípios. Também pode ser constatado que a grande maioria dos municípios, se não todos, tem baixa capacidade administrativa, alguns com pouco conhecimento dos recursos disponíveis no governo federal e, consequentemente, pouca capacidade de captar os recursos para prover políticas habitacionais para os habitantes de seu município (SANTANA; HOLANDA, 2011).

Além disso, em termos de carência habitacional, o Pará apresenta números bastante significativos (com base no Censo 2000): maior déficit habitacional absoluto (489.506) e proporcional ao total de domicílios (37,4%) da Região Norte; no Brasil é o sexto estado em termos de déficit absoluto e o segundo quanto ao déficit proporcional; a RMB é considerada “a região com maior presença de assentamentos precários de todo o Brasil urbano” (BRASIL, 2007a: 60). Apesar da gravidade do problema habitacional na grande área urbana do Pará, não é aí que se concentra a maior parte do déficit habitacional do estado, mas sim, nas pequenas cidades: no grupo de municípios com até 50.000 habitantes se concentra mais de 50% do déficit habitacional básico (247.233), enquanto que na RMB e nos municípios com mais de 150.000 está 28% do déficit (131.203) (HOLANDA, 2011).

Nesse sentido, afirmam Santana e Holanda (2011, p. 477):
Parece que o grande desafio das experiências seja de extensão universitária, seja governamental, seja dos movimentos sociais na Amazônia é desnudar uma particularidade da região que pode ser considerada invisível quando se trata do planejamento em nível nacional. Isso porque a referência de proposição das políticas urbanas são as cidades de grande porte como São Paulo e Rio de Janeiro (sudeste do Brasil). A região norte possui uma diversidade de pequenas cidades, cujas características (tipologia arquitetônica, modo de morar, renda, poder administrativo, organização dos movimentos sociais) precisam ser conhecidas. Portanto, há um grande desafio de que o planejamento urbano inclua na proposição das políticas de habitação a realidade da região norte, o modo de viver das comunidades ribeirinhas, quilombolas, indígenas, cuja tipologia no formato da moradia não é financiada pelos programas do governo federal.
Importante registrar que a coordenação do Convênio organizou uma coletânea de textos intitulada “A questão da habitação em municípios periurbanos na Amazônia” publicada, em 2012, pela Editora da Universidade (EdUFPA). Participam da coletânea a equipe da Ação PLHIS, professores e alunos de universidades com domínio na temática da questão urbana, além de técnicos governamentais que vem atuando em políticas habitacionais de interesse social (SANTANA; HOLANDA; MOURA, 2012).

Ressalte-se que após a finalização das atividades do Convênio, as etapas previstas foram cumpridas, particularmente quanto à elaboração dos documentos da proposta metodológica, diagnóstico habitacional e plano de ação de 22 municípios objetos da Ação PLHIS. Entretanto, para acessar os recursos do Ministério das Cidades é necessário que as Prefeituras cumpram, além do Plano de Habitação de Interesse Social (PLHIS), as exigências de criação do Fundo municipal de Habitação e seu Conselho gestor.

Dados do Ministério das Cidades (dezembro de 2013) demonstram que 106 municípios do Estado do Pará estão com situação pendente junto a esse Ministério no que se refere à regularidade dos instrumentos de acesso aos recursos do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS), isto é o fundo, conselho e plano. Apenas 38, de um total de 144 municípios paraenses (o que corresponde a 26% do total do Estado), encontram-se regulares e aptos a acessar esses recursos, com vistas a produzir habitação para moradores no Pará.

Por outro lado, no âmbito do governo federal, o Ministério das Cidades contribuiu para a realização das Conferências das Cidades em nível municipal, estadual e nacional, construindo uma Política Nacional de Desenvolvimento Urbano. Em 2005, com base num projeto de lei de iniciativa popular, foi criado o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS) e do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS), mediante lei federal 11.124 de 16 de junho de 2005. Essa lei prevê, dentre outros, o repasse de recursos não onerosos para estados e municípios para a efetivação de projetos habitacionais. Entretanto, há a necessidade que os estados e municípios constituam seu Fundo, Conselho e Plano de Habitação.

Diversos autores tem apontado para os limites da implementação do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social, levando-se em consideração que o governo federal tem valorizado programas habitacionais, a exemplo do Programa Minha Casa Minha Vida, que pouco dialoga com o referido Sistema. Entretanto, considera-se que o SNHIS é fruto da organização política dos movimentos sociais e de setores progressistas da sociedade brasileira, o que impulsiona as universidades federais a incorporar esse tema no âmbito acadêmico (mediante ensino, pesquisa e extensão) como forma de contribuir na efetivação da política habitacional, especialmente para a grande maioria de trabalhadores que não tem acesso à habitação.

Nesse sentido, esse Plano de Trabalho, particulariza, no âmbito do projeto de Pesquisa “Análise Fiscal e Desenvolvimento Regional e Políticas Públicas”, a análise sobre a política habitacional em pequenos municípios no Estado do Pará através da verificação da implementação dos instrumentos relativos ao sistema de habitação de interesse social dos municípios do Estado do Pará (Fundo, Conselho e Plano Local de Interesse Social) e a produção habitacional por meio do Programa Minha Casa, Minha Vida.


OBJETIVOS:

Gerais

- Analisar a política habitacional em pequenos municípios no Estado do Pará através da verificação da implementação dos instrumentos relativos ao sistema de habitação de interesse social dos municípios do Estado do Pará (Fundo, Conselho e Plano Local de Habitação de Interesse Social) e a produção habitacional por meio do Programa Minha Casa, Minha Vida.



Específicos

- Aprofundar conhecimentos sobre as particularidades da questão habitacional em pequenos municípios no Pará;

- Avaliar se o investimento habitacional em pequenos municípios levou em consideração as necessidades habitacionais priorizadas no planejamento governamental, particularmente por meio dos Planos Locais de Habitação de Interesse Social (PLHIS);

- Contribuir com a produção acadêmica acerca da realidade habitacional de pequenos municípios no Pará;

- Contribuir com o aperfeiçoamento de políticas públicas no setor habitacional;

Até o momento foi priorizado o estudo de textos teóricos que deem suporte à análise sobre a política habitacional no Brasil e no Pará, bem como a visita aos municípios de Aurora do Pará e São Francisco do Pará para uma aproximação ao objeto da pesquisa.


MATERIAIS E MÉTODOS:
No período de outubro de 2014 a julho de 2015 foram desenvolvidas as seguintes atividades:

- Reunião entre coordenação e bolsistas para discussão das atividades;

- Leitura, fichamento e resenha de textos teóricos que deem suporte à aproximação ao objeto da pesquisa. A entrega da resenha foi seguida de discussão na equipe.

- Participação no dia 10 de novembro de 2014 na Escola E.E.F.São Pio X do Jurunas, em Seminário com lideranças, intelectuais e técnicos sociais para discussão e sistematização dos principais problemas identificados no Programa de macrodrenagem da Bacia da Estrada Nova (PROMABEN).

- Participação na condição de ouvinte do Seminário “Economia Política da Amazônia: Meio ambiente, território e sustentabilidade” nos dias 24 a 28 de novembro. O evento foi uma realização do Grupo de Pesquisa Dinâmica Agrária e Desenvolvimento Sustentável na Amazônia (GP DADESA) e do Núcleo de Altos Estudos Amazônicos (NAEA).

- Participação como ouvinte do Seminário “Políticas Públicas, Direitos Humanos e Cidadania” nos dias 23 e 24 de outubro. O seminário foi promovido pelo Instituto de Ciências Sociais Aplicadas, pela Faculdade de Serviço Social e do Grupo de Pesquisa de Análises de Políticas Públicas e Sociais na Amazônia. (GAPSA).

- Participação no Encontro com lideranças, intelectuais e técnicos sociais para discussão e sistematização dos principais problemas identificados no Programa de Macrodrenagem da Bacia da Estrada Nova (Promaben).

- Reunião entre coordenação e bolsistas do Projeto de Pesquisa “Análise Fiscal, Desenvolvimento Regional e Políticas Públicas”, para definir tarefas e objetivos da pesquisa, no dia 26 de janeiro de 2015.

- Participação, no dia 02/02/2015, da apresentação da Tese de Doutorado de Tiago Veloso, intitulada “Metrópole e Região na Amazônia”.

- Participação como expositora na Exposição dos Projetos de Pesquisa da Faculdade de Serviço Social para os calouros UFPA 2015 no dia 06 de março, cujo tema foi “Pesquisa, Extensão e Formação Profissional: Desafios postos a realidade amazônica.”

- Participação como ouvinte da aula inaugural do Curso de Mestrado em Serviço Social da UFPA, no dia 12 de março, cujo tema foi “Debate contemporâneo sobre classe e desigualdades sociais”, ministrado pelo Prof. Dr. Virgílio Borges da Universidade do Porto (Portugal);

- Participação como ouvinte do Café Econômico, promovido pela Pós-Graduação de Economia no dia 19 de março, cujo tema abordado foi a exploração de capital internacional e o acúmulo de renda mineral.

- Participação como ouvinte do Seminário Interdisciplinar no dia 24 e 25 de março de 2015.

- Participação como ouvinte da palestra “A pós-graduação em Serviço Social”, no dia 14 de abril de 2015, ministrada pela Profa. Dra. Maria Lúcia Teixeira Garcia, da Universidade Federal do Espírito Santo;

- Participação como ouvinte do seminário “A formação dos assistentes sociais em Belém: debates com as escolas de Serviço Social”, nos dias 28 e 29 de abril de 2015.

- Reunião do GEP-CIHAB no dia 04 de maio de 2015, para definir os instrumentais de pesquisa documental e de campo, na busca de analisar a habitação na região Norte, no Pará e em pequenos municípios paraenses. Para definição da metodologia, foram elaboradas perguntas para serem utilizadas na entrevista com Agentes sociais, Agentes públicos, membros do conselho de habitação e moradores da comissão de acompanhamento de obra. Todas as perguntas objetivaram esclarecer e analisar a política habitacional em pequenos municípios no Estado do Pará através da verificação da implementação dos instrumentos relativos ao sistema de habitação de interesse social dos municípios do Estado do Pará (Fundo, Conselho e Plano Local de Interesse Social) e a produção habitacional por meio do Programa Minha Casa, Minha Vida, além de avaliar se o investimento habitacional em pequenos municípios levou em consideração as necessidades habitacionais priorizadas no planejamento governamental, particularmente por meio dos Planos Locais de Habitação de Interesse Social (PLHIS);

- Participação da I Oficina do Projeto de pesquisa “Marx, Lefebvre e Harvey: Elementospara análise da acumulação de capital no espaço urbano”, que aconteceram nos dias 19, 20, 21 e 22 de maio de 2015.

- Participação como organizadora da palestra “Metropolização, deslocamentos forçados e transformações sociais em Barcarena, no dia 26 de maio de 2015, promovido pelo GEP-CIHAB;

- Reunião do GEP-CIHAB para discussão do levantamento documental e instrumental de campo, no dia 29 de maio de 2015.

- Participação como organizadora da palestra “A macrodrenagem da Bacia do Una e os problemas dos alagamentos”, promovido pelo GEP-CIHAB no dia 02 de junho de 2015.

- Levantamento de campo no município de São Francisco do Pará- PA, no dia 09 de junho de 2015.

- Reunião do GEP-CIHAB para discutir a experiência de campo, no dia 11 de junho de 2015.

- Apresentação de resumo em forma de pôster na 67ª Reunião Anual da Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência, em São Carlos- SP no dia 14 de julho de 2015.

- Participação como ouvinte do VIII Colóquio Internacional de Marx e Engels (CEMARX) realizado na Unicamp – SP, nos dias 15, 16 e 17 de julho de 2015.

- Está previsto para o próximo semestre a realização do levantamento de campo e a leitura de 20 Planos Locais Habitação de Interesse Social para auxiliar na apreensão da questão habitacional no Estado do Pará.

RESULTADOS:
Karl Marx e Friedrich Engels expõem na obra A Ideologia Alemã que para viver, é preciso antes de tudo beber, comer, morar, vestir-se, entre outros (MARX; ENGELS, 2007). Henri Lefebvre compartilha essa perspectiva na obra A cidade do Capital, afirmando que é impossível libertar os homens enquanto eles não forem capazes de adquirir o que lhes é necessário para viver (LEFEBVRE, 2001). Essas necessidades básicas do homem, certamente ainda fazem parte da vida do trabalhador hoje.

Tudo porque, no processo histórico de constituição da classe trabalhadora, houve uma alteração das práticas artesanais de produção o que implicou mudanças na vida da população da Inglaterra, como podemos ver em Engels:


[...] ao converter instrumentos em máquinas e oficinas em fábricas, a nova industrialização transformou a classe média trabalhadora em proletariado e os grandes negociantes em industriais; [...] o artesanato industrializou-se, a divisão do trabalho foi introduzida rigorosamente e os pequenos artesões que não podiam concorrer com os grandes estabelecimentos industriais foram lançados às fileiras da classe dos proletários [...] (ENGELS, 2008. p. 59-60).
Friedrich Engels na obra A situação da Classe Trabalhadora da Inglaterra, descreve minunciosamente as condições de vida do proletariado, explicando o nascimento desta classe concomitante à criação da maquina a vapor e expondo o conjunto de elementos que compunham a realidade precária das moradias dos trabalhadores das fábricas na Inglaterra.

À medida que o desenvolvimento industrial foi se consolidando, a massa de trabalhadores foi sendo, cada vez mais, atraída para os centros urbanos objetivando sobreviver vendendo sua força de trabalho e submetendo-se a condições deploráveis de vida, moradia e salário.


O operário é constrangido a viver nessas casas já arruinadas porque não pode pagar o aluguel de outras em melhor estado, porque não existe moradias menos ruins na vizinhança das fabricas ou porque, ainda, elas pertencem ao industrial e este só emprega os que aceitem habitá-las. [...] (ENGELS, 2008. p, 101).
Assim, pode-se observar que a organização da cidade se dá pela divisão social do trabalho e expressa a contradição das relações entre o capital e o trabalho (LOJKINE, 1997). Esta organização nos aponta alguns papéis: o papel do trabalhador, da classe dominante e o papel do Estado. Em geral, o trabalhador vive nas cidades em condições de precária reprodução social, enquanto a classe dominante compra a força de trabalho dos trabalhadores pagando um salário aquém das necessidades sociais. O Estado, por sua vez, segundo Jean Lojkine, regula e atenua os efeitos negativos das formações sociais, da segregação social e da diferenciação no uso dos equipamentos urbanos (LOJKINE, 1997). O autor explica que a intervenção estatal é a forma mais desenvolvida de socialização das forças produtivas.

As cidades brasileiras vêm sofrendo um processo de crescimento muito acelerado e precário e expressam as desigualdades sociais na ocupação do solo urbano. A falta de planejamento urbanístico e a necessidade de ocupação de áreas próximas aos centros urbanos, que oferecem uma melhor malha de serviços e trabalho, agravam ainda mais a questão habitacional brasileira.

Como afirma Jean Lojkine, a organização da cidade se dá pela divisão social do trabalho e expressa a contradição das relações entre o capital e o trabalho (LOJKINE, 1997). Na cidade, se produz e reproduz a pobreza dos trabalhadores que são de grande importância para a produção de riqueza.

O resultado disto é uma ocupação inapropriada do solo urbano, uma vez que com a grande demanda de novos habitantes, aumenta-se a especulação imobiliária e faz com que os trabalhadores procurem ocupar a periferia ou áreas em que o mercado imobiliário ainda não se fixou.

Para efeito desse estudo, vale registrar que em 2005 foi estabelecido por lei o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS), um sistema democrático que objetiva viabilizar o acesso a terra para populações de baixa renda e habitação digna, bem como a distribuição das atribuições entre os três níveis de governo. Nesse contexto, foi criado o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS). Para aderir ao Sistema, os municípios deveriam criar um Plano Local de Habitação de Interesse Social (PLHIS) estabelecendo as diretrizes e prioridades da política em nível local. Os municípios precisam organizar e apresentar projetos para que se obtenham os recursos do Governo para projetos habitacionais. Daí a necessidade de se ter um corpo técnico qualificado para elaborar o Plano Local de Habitação e para conhecer a capacidade orçamentária dos municípios.

A crise econômica mundial de 20081, fez com que o Brasil acabasse sendo impactado e a reação do Governo em frente à crise foi adotar medidas de expansão do crédito pelos bancos públicos (Banco do Brasil, Banco Nacional de Desenvolvimento Social) e medidas de apoio aos setores econômicos afetados pela crise, como o mercado habitacional. Foi assim que em 2009, o Governo Federal lançou o Programa Minha Casa Minha Vida (MCMV), voltado ao atendimento de famílias com renda mensal de até 10 salários mínimos, com acesso restrito a empresas do setor da construção civil, na qual o poder público pode participar disponibilizando áreas, infraestrutura e outras ações facilitadoras (SANTANA, HOLANDA, 2012; ARAGÃO, 2013).

Desde a implementação do programa MCMV, o tema da moradia para famílias de baixa renda tem gerado polêmica, uma vez que a execução do Programa traz algumas questões que precisam ser melhor discutidas se considerado que sua intencionalidade é promover moradia digna. Como afirma Cardoso (2014), o tema suscita um intenso debate sobre as dimensões politicas, sociais, urbanísticas e econômicas do referido Programa. Cardoso e Jaenisch (2014) apontam que:


[...] O responsável pela produção é a iniciativa privada, que faz uso de uma série de estratégias para reduzir o custo e viabilizar a produção dentro do valor máximo por unidade habitacional estabelecido pelas normativas do programa. E uma forma de fazer isso é buscando grandes áreas de terra a um preço baixo em áreas periféricas ou de urbanização ainda restrita. Dinâmica que só é revestida com ações diretas do poder público para liberar terrenos para construção de novos empreendimentos em áreas melhor inseridas nas dinâmicas urbanas. [...] (CARDOSO; JAENISCH, 2014, 15-6).
É por esta relação com o grande capital imobiliário que o MCMV não consegue se efetivar como politica habitacional plena e exige uma atenção redobrada dos profissionais preocupados com a questão habitacional brasileira, bem como da atenção às famílias beneficiárias do Programa, principalmente porque o programa se direciona ao atendimento de pessoas de baixa renda, que historicamente não tem este direito garantido.

A periferização das unidades habitacionais é um dos problemas do programa e ela fica muito mais evidente nos programas destinados às famílias com renda de até 03 salários mínimos, a de menor renda. Isso dificulta a inserção destas famílias na rede de serviços sociais, educacionais e de saúde.

A mercantilização da moradia feita pelos projetos habitacionais termina por selecionar os tipos de moradores, haja vista que estipula o valor do bem a ser adquirido. Apesar de a cidade ser construída por relações históricas e sociais, a apropriação dela é desigual, pois ela tem um preço pelos serviços, localização, infraestrutura, entre outros.  A cidade torna-se assim, espaço de conflitos à medida que a sociedade se dá conta das diferenças de classes e da segregação social no espaço urbano.

Apesar de termos um panorama habitacional precário, é inviável negar todos os avanços que a politica habitacional trouxe para famílias com renda abaixo de três salários mínimos. A busca pelo programa Minha Casa Minha Vida também evidencia o quanto que as famílias almejam uma mudança de realidade buscando soluções para a questão habitacional, pois procuram escapar de áreas que oferecem risco como áreas sem tratamento de agua e esgoto, casebres, entre outros. 



Frente a este quadro, ocorreram várias experiências de luta realizadas no Brasil em prol da participação social e da efetivação do direito à Cidade. A trajetória de lutas que trouxe o tema da Reforma Urbana teve ainda muitas barreiras políticas e institucionais para então poder firmar-se com o Estatuto da Cidade em 2001 que prevê o direito a terra urbanizada e a moradia para todos.

Ao voltar os estudos para a questão da habitação em pequenos municípios, analisou-se que foram poucos os Planos Diretores2, que avançaram no adequado rebatimento territorial de diretrizes vinculadas à afirmação da função social da propriedade. (RIBEIRO; SANTOS JUNIOR; 2011; FERREIRA, 2011). Apesar da incorporação do Estatuto das Cidades pelos municípios, a população ainda não consegue se articular e organizar movimentos sociais em favor do direito à cidade.

Nesse processo é fundamental a organização política dos cidadãos para participar coletivamente e requerer o direito à moradia, sendo que é de fundamental importância a participação de todos os envolvidos enquanto atores sociais que lutam por este interesse comum.3

Além destas dificuldades de organização popular, os municípios também enfrentam outros entraves. Os pequenos municípios paraenses4 para obterem suas Receitas Tributárias, contam como principais fontes de arrecadação o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e o Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN). Como grande parte das habitações nestes municípios não é regulamentada, a arrecadação se torna ainda menor e os municípios acabam dependendo do repasse de recursos da União para investir em infraestrutura urbana5, que muitas vezes é insuficiente. Alguns municípios também apresentam uma frágil capacidade de gestão.

A fragilidade administrativa dos municípios paraenses se reflete na elaboração e na execução do Programa Minha Casa Minha Vida, dado que, os municípios precisam organizar e apresentar projetos para que se obtenham os recursos. Daí a necessidade de se ter um corpo técnico qualificado para elaborar o plano local de habitação e para conhecer a capacidade orçamentaria do município.

Segundo Trindade e Oliveira (2013):


[...] as finanças municipais assumem fundamental importância, tanto pela maior incumbência de políticas públicas que as municipalidades passam a deter, quanto pela maior proximidade dessa esfera de decisão política em relação à população, o que pode permitir um maior monitoramento das suas ações, sendo que as prefeituras constituem instrumento importante para a construção do processo de desenvolvimento local, com ênfase na melhoria da distribuição de renda, na atenção à melhoria da qualidade de vida, da Educação, da Saúde, do Saneamento, no estímulo ao desenvolvimento das vocações locais e na criação de oportunidades de trabalho e geração de renda. (TRINDADE; OLIVEIRA, 2013, p.247).
Os municípios precisam ter capacidade fiscal e de gestão para exercerem a autonomia das prefeituras e conseguirem prestar os serviços para a população. E enquanto eles não conseguem ter uma arrecadação própria suficiente, é viável que se pense em políticas que visem priorizar transferências maiores de recursos da União para os municípios mais pobres, a fim de promover e auxiliar a implementação de infraestrutura.

Para melhor analisar a questão urbana e habitacional é preciso, antes de tudo, atentar para as principais particularidades das regiões, dada a dimensão continental do país. A região Amazônica6 que representa cerca de 44% do território sul-americano e no Brasil engloba os estados do Acre, Amapá, Amazonas, parte do Maranhão, Pará, Tocantins, Rondônia e Roraima e tem a menor densidade demográfica do país. Devido a esta grande extensão territorial e a riqueza de recursos naturais, a região passou por medidas do governo brasileiro que reestruturaram as relações sociais das populações através da criação de infraestruturas7 e políticas de colonização.

A implementação dos grandes projetos, foi e continua sendo responsável pela expropriação das populações, uma vez que, retiram delas os meios para garantir a reprodução das suas condições de vida. O resultado é a migração das populações tradicionais para os centros urbanos, em busca de melhores condições de moradia, trabalho e vida, aspectos necessários para se viver, apontados por Karl Marx e Friedrich Engels. Elas acabam ocupando áreas inapropriadas, uma vez que com a grande demanda de novos habitantes, aumenta-se a especulação imobiliária e faz com que os trabalhadores procurem ocupar a periferia ou áreas em que o mercado imobiliário ainda não se fixou, como áreas de preservação ambiental, áreas de risco, à margem de córregos ou a beira dos rios.

É possível compreender o quanto que o Estado pouco se empenha em elaborar um planejamento urbano que considere as características das regiões, principalmente aquelas que devido às circunstâncias da inserção do capital, acabam ocupando áreas sobrantes da cidade.
[...] O urbanismo brasileiro (entendido aqui como planejamento e regulação urbanística) não tem comprometimento com a realidade concreta, mas com uma ordem que diz respeito a uma parte da cidade, apenas. Podemos dizer que se trata de ideias fora do lugar porque, pretensamente, a ordem se refere a todos os indivíduos, de acordo com os princípios do modernismo ou da racionalidade burguesa. Mas também podemos dizer que as ideias estão no lugar por isso mesmo: porque elas se aplicam a uma parcela da sociedade reafirmando e reproduzindo desigualdades e privilégios. Para a cidade ilegal não há planos, nem ordem. Aliás ela não é conhecida em suas dimensões e características. Trata-se de um lugar fora das ideias. (MARICATO, 2002, p.122)
Diante das precárias condições de moradia e com o objetivo de apoiar estados e municípios na redução do déficit habitacional, o Governo Federal, por meio do Ministério das Cidades, criou o Sistema Nacional de Habitação que define prerrogativas para a elaboração de Planos Locais de Habitação de Interesse Social. Para aderir ao Sistema, os municípios deveriam criar um Plano Local de Habitação de Interesse Social (PLHIS) estabelecendo as diretrizes e prioridades da política em nível local. Os municípios precisam organizar e apresentar projetos para que se obtenham os recursos do Governo para projetos habitacionais. Daí a necessidade de se ter um corpo técnico qualificado para elaborar o plano local de habitação e para conhecer a capacidade orçamentária do município.

Ao estudarem 22 municípios paraenses Santana e Holanda (2012) afirmam que:



No âmbito da discussão de políticas voltadas ao direito à cidade, a oportunidade de elaboração de planos locais de habitação revelou uma grave situação habitacional no estado do Pará e mais especificamente nos 22 municípios estudados, apontando para o desafio de construir políticas de natureza universal em cidades que possuem especificidades amazônicas, com particularidades no modo de morar em alguns municípios que ainda preservam uma relação com os aspectos naturais e culturais, a exemplo das moradias ribeirinhas (na floresta, ou próximo dela), cujo acesso se faz pelo rio, além de comunidades indígenas. (SANTANA; HOLANDA, 2012, p. 247). 

 

A partir do estudo ficou evidente a necessidade de conhecer os reais avanços e limites da política habitacional em pequenos municípios paraenses (Figura 1), uma vez que eles fazem parte da Região Amazônica e por conta disto carregam particularidades culturais no modo de viver e morar, que precisam estar presente na elaboração dos planos habitacionais. Eles apresentam um grande número de habitações precárias (Figura 2) e falta de infraestrutura urbana que demanda a formulação de políticas de curto, longo e médio prazo, dada a urgência na retirada de famílias de áreas de risco ou de proteção ambiental. Precisa-se considerar também, a relação das populações tradicionais com a natureza, respeitando a cultura e modo de viver amazônico.


Figura 1: Mapa do Estado do Pará.

Fonte: Elaboração própria.
O Estado do Pará8 compõe a região Amazônica e também é impactado pela lógica de reprodução de desigualdade social.
Na particularidade do Estado do Pará, as desigualdades sociais são determinadas pela apropriação privada em grande escala da terra e pela exploração do trabalho. Isso porque quando o capital penetra na Amazônia subverte a lógica da vida social, ao transformar a terra em mercadoria e retirar do homem as condições materiais de (re)produção de sua existência. À expropriação de que é vítima, segue-se, como uma das alternativas, a migração, o que contribui ao lado de outros processos, para a reorientação da rede urbana da Amazônia, com a formação de novos núcleos urbanos e o adensamento populacional das cidades já existentes. Há que se refletir sobre o resultado desses processos na vida desses agrupamentos humanos, que, ao chegarem nestes centros urbanos, oriundos de uma outra realidade, não tem garantidas as condições necessárias ao exercício pleno dos direitos sociais, no que o não acesso aos equipamentos e aos serviços de infraestrutura é apenas a parte mais visível e impactante. (SÁ; FIALHO NASCIMENTO, 2012, p.202
As desigualdades sociais na região mostram que a Amazônia é cenário das expressões da questão social, típico do capitalismo, que expressa demasiada pobreza, fome, falta de habitação e de dignidade humana. Problematizar estas questões a fim de desnaturalizar a questão social é uma forma de apreender as contradições do modo de produção capitalista presente nas relações e nos conflitos de classes.

O Plano Local de Habitação de Interesse Social no Pará (Ação PLHIS Pará)9 obteve êxito diante de inúmeros processos de lutas pela democratização da terra urbana no Estado, porém, a atual configuração conservadora dos governos acaba por controlar e ofuscar os mecanismos de democratização do espaço urbano.

Estas lutas por democratização que envolve atores sociais nos processos de decisão, já configuram desde 1988 com a consolidação democrática no Brasil e nesse período emerge o ideário participacionista (ROCHA, 2009). Por meio da participação pode-se alcançar uma transparência na gestão pública e o alargamento dos direitos para todos os cidadãos. É neste quadro de demanda de democratização que surgem os conselhos para tentar permear as ações do Estado, conseguir espaço político na elaboração das políticas sociais e permitir uma representatividade da população.

O Plano de trabalho de que trata este relatório desenvolvido no interior do projeto de pesquisa priorizou a escolha de três pequenos municípios do Estado do Pará: São Francisco do Pará, Santo Antônio do Tauá e Tomé-Açu. Até este momento da pesquisa, foi realizada a visita no município de São Francisco do Pará. O histórico deste município segundo o IBGE aponta que ele localiza-se na microrregião Bragantina e inicialmente foi incorporado ao município de Belém, passando, mais tarde, à jurisdição de Castanhal. Com a evolução da densidade demográfica tornou-se necessário o desmembramento. A localidade chamada de Anhanga adquiriu sua emancipação político-administrativa em 1943 e permaneceu até 1961 quando passou a chamar-se São Francisco do Pará. Hoje o município tem 15.060 habitantes e está localizado na Região de Integração do Guamá.

O município de São Francisco está em uma região de Integração que possui um alto déficit habitacional absoluto pela faixa de renda de até 3 salários mínimos ( Figura 02), ficando abaixo apenas da Região de Integração Metropolitana e da Região de Integração do Rio Capim (Figura 03), segundo o Plano Estadual de Habitação de Interesse Social- 2014.

Figura 02

FONTE: IBGE, Censo 2010.

Figura 03

Fonte: Elaboração Própria
Para a realização do levantamento, foi devidamente organizado um roteiro de entrevistas para melhor compreendermos a produção habitacional do programa MCMV, saber até que ponto ela considerou a Plano Local de Habitação de Interesse Social e desvelar os mecanismos de operação referente à ele. Para isso foram definidas as entrevistas com dois Técnicos Sociais que participaram da elaboração do PLHIS e da seleção dos beneficiários; um beneficiário e membro da Comissão de Acompanhamento de Obra (CAO); e um membro do Conselho Gestor do Fundo Municipal de Habitação de Interesse Social (CGFHIS).

O levantamento de campo ocorreu na sede da Prefeitura Municipal. Ao acompanhar uma mestranda de Serviço Social, nós alcançamos as metas de entrevistas e de análise (Membro do CGFHIS, membro da Comissão de Acompanhamento de Obra e dois agentes.). Contamos com a colaboração da Assistente Social do município que se dispôs a nos fazer companhia durante o dia de pesquisa e agiu como facilitadora ao nos disponibilizar documentos, os contatos dos entrevistados e as dependências da sala do Setor de Habitação da Prefeitura.

Para melhor compreender o investimento habitacional no município de São Francisco do Pará, é preciso entender a instalação do programa no município. A modalidade do programa é pulverizada, utilizando o terreno dos moradores e sua elaboração, segundo o técnico social, foram levadas em consideração as necessidades habitacionais priorizadas no planejamento governamental, particularmente por meio do Plano Local de Habitação de Interesse Social (PLHIS) e alguns critérios como faixa de renda, chefes de família, mulheres gestantes e situação de moradia. Todas as moradias selecionadas eram de taipa.

O segundo técnico social entrevistado disse que existe uma demanda de moradores de áreas irregulares como em área de morro, que não são contemplados pelo programa por falta de documentos do terreno e da própria impossibilidade de se construir uma moradia no local onde moram. Porém, estas famílias necessitam de moradia. Isso demonstra que o programa prioriza interesses privados (CARDOSO; JAENISCH., 2014), e visa atender interesses individuais de posse sem atentar para as necessidades dos despossuídos e nem para a função e dimensão social da moradia.

Este mesmo técnico entrevistado problematizou a questão do município de São Francisco do Pará ser um município pequeno, relatando que forças políticas tentaram interferir no processo de seleção dos beneficiários, reduzindo a política habitacional à barganha político-eleitoreira.

Como observadora me chamou a atenção o fato das obras de 40 unidades habitacionais não terem tido andamento desde abril de 2012. A situação das famílias é ainda mais precária, uma vez que elas demoliram suas casas para deixar o terreno a disposição da construtora. Segundo relatos, estas famílias hoje estão morando de aluguel ou na casa de familiares, o que demonstra que além do descaso e da não garantia dos direitos dos selecionados pelo programa, estas famílias ainda estão em situação pior, uma vez que agora estão tendo gastos extras com aluguel.

Segundo o entrevistado o conselho gestor do fundo passa hoje por uma desarticulação política. Porém, a fraca participação da população citada pelo membro do conselho entrevistado, foi colocada como consequência da burocracia do programa que deixou muitas famílias desacreditadas. A demora fez com que se perdesse a crença de que a democracia e a participação resolveria a precariedade habitação. Problema este que não se restringe a questão habitacional, mas a todas as questões referentes à pobreza e à desigualdade (CARVALHO, 2011). Ele também problematizou o fato do município ser pequeno e por conta disso, acredita-se que não chegam até ele avanços no âmbito da educação e de suprimento de outras necessidades básicas.

Outra entrevista que me chamou a atenção foi com um membro da Comissão de Acompanhamento de Obra, que também é morador do município e beneficiário do programa Minha Casa Minha (MCMV). Ele transpareceu não compreender o programa MCMV como um direito adquirido através de um programa que cria mecanismos para diminuir o déficit habitacional entre as famílias de baixa renda. Ele demonstrou compreender o programa como um projeto governamental o que o colocou em uma posição de subordinação ao governo vigente.

Por conta disso, acredito que apesar da confirmação de todos os entrevistados de que houve assembleias, reuniões e oficinas, estas não foram o suficiente para esclarecer o programa MCMV e a política pública de habitação. Uma compreensão consolidada promovida por meio do Trabalho Social seria muito importante para fortalecer a organização e participação social, além de livrar a população de qualquer oferta política clientelista para a aquisição de melhorias de vida e moradia.

O município de Aurora do Pará10, parece ter nascido à margem da BR010, mas segundo o IBGE, Aurora do Pará assim como outros municípios, passaram primeiro por uma fase hidroviária e só depois houve o processo de ocupação na terra firme e mais altas. A ocupação nestas áreas se deu a partir da década de 50 com a abertura da rodovia federal Belém-Brasília. A maioria dos habitantes eram nordestinos que passaram a constituir a rota em busca de trabalho. Hoje a população é de 26.546 habitantes.

A partir da observação na experiência de pesquisa, foi possível perceber que a atividade comercial que predomina no município é o setor de serviços. O município faz parte da rota de muitos caminhoneiros e viajantes e por isso a movimentação e fluxo parece se concentrar apenas na BR010.

Os órgãos municipais do município são distribuídos no espaço de forma descentralizada e isso faz com que as distâncias sejam menores entre os órgãos e a população.

Em relação à produção habitação do programa MCMV, foi possível notar que no município o Trabalho Social não aconteceu em sua plenitude ou não foi acessível a toda a população, uma vez que nas entrevistas, foi observado que houve diálogo apenas com os beneficiários previamente selecionados a partir do adastro do PAIF (Proteção e Atendimento Integral às Famílias), que já disponibilizava dados sobre a renda e situação de moradia dos inscritos, logo, não estimulou a participação social de toda a população do município.

O município não possui Conselho Gestor do Fundo Municipal de Habitação de Interesse Social (CGFNHIS) atuante. E uma das dificuldades levantadas tanto por membro do conselho como por agente social, foi de que o município não possui uma Secretaria de Habitação, o que faz com que o Centro de Referência de Assistência Social (CRAS) e outros órgãos municipais tenham que dividir esforços para dedicar-se a questão da habitação no município. Outro entrave encontrado pela equipe foi que não há uma relação entre Conselho, Comissão de Acompanhamento de Obra (CAO) e população. A participação social é fraca e problemática dada à incompreensão e a falta de diálogo entre as partes.

Houve desconhecimento do PLHIS por um dos técnicos sociais e por membros da CAO, mas podemos confirmar através de documentos e de outras entrevistas que o PLHIS foi considerado, bem como as áreas de maior déficit habitacional. No município existem as duas modalidades do programa, pulverizado e concentrado. A modalidade concentrada em que a estrutura das casas já está quase finalizada fica em uma área pouco urbanizada, porém próxima ao centro urbano do município e os beneficiários contam com um projeto de construção de infraestrutura nesta área que possui apenas uma escola de ensino primário e não possui pavimentação dificultando a mobilidade destas famílias.

Apesar de termos um panorama habitacional precário, é inviável negar todos os avanços que a politica habitacional trouxe para famílias com renda abaixo de três salários mínimos. A busca pelo programa Minha Casa Minha Vida também evidencia o quanto que as famílias almejam uma mudança de realidade buscando soluções para a questão habitacional, pois procuram escapar de áreas que oferecem risco como áreas sem tratamento de agua e esgoto, casebres, entre outros.

Cabe ressaltar que a Política pública surge a partir do diálogo entre governo, Estado e Sociedade civil, por isso, a importância da participação da sociedade em conferências, conselhos, entre outros. Os direitos declarados por lei, como o Estatuto da Cidade, só tem aplicabilidade por meio de politicas publicas, as quais, por sua vez, operacionalizam-se por meio de programas, projetos e serviços (BOSCHETTI, 2008). Daí a importância de estimular a participação e a organização social e política nos municípios, tornando transparente a capacidade orçamentária e lutando por objetivos comuns.




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