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Marcos Institucionais e Regulatórios



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Marcos Institucionais e Regulatórios





  1. O Brasil possui um extenso arcabouço de regulamentos e instituições que alicerçam a conservação dos manguezais. O Ministério do Meio Ambiente (MMA) é a instituição federal responsável pela política e planejamento de atividades ambientais, inclusive o uso e conservação dos recursos dos manguezais. O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) é o principal órgão executor do MMA e responsável pela implementação dessas políticas. Além disso, o recém-criado Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) é responsável pela criação, gerenciamento e monitoramento das unidades de conservação federais. A nível estadual, os Órgãos Estaduais de Meio Ambiente (OEMAs) são responsáveis pela execução de políticas nas suas áreas de jurisdição. Em âmbito municipal, as agências ambientais municipais são responsáveis pelas políticas ambientais locais, pela realização de diagnósticos de zoneamento ambiental e pelos processos de licenciamento e fiscalização, nas suas áreas de competência. Tais agências integram o Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA). O SISNAMA é regido pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), órgão consultivo e deliberativo de alto nível que reúne representantes dos estados e das organizações da sociedade civil, inclusive das Confederações Nacionais da Indústria, da Agricultura e do Comércio, assim como da Fundação Brasileira para a Conservação da Natureza (FBCN), entre outros.




  1. A nível setorial, as práticas são regulamentadas por uma série de normas. Por exemplo, o Decreto 4.895/2003 regulamenta o uso de corpos de água de domínio da União para atividades de aqüicultura; a Lei 9.966/2000 dispõe sobre a prevenção, controle e fiscalização da poluição provocada por petróleo e outras substâncias nocivas em águas sob jurisdição nacional; o Decreto 9.433/1997 aprovou a Política Nacional de Recursos Hídricos; a Lei 8.174/1991 estabelece os princípios da Política Agrícola, que inclui o apoio a pequenos produtores; a Lei 7.679/1988 dispõe sobre a proibição da pesca de espécies durante determinados momentos do ciclo reprodutivo; e a Lei 7.661/1988 institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, apenas para mencionar algumas.




  1. Existem ainda regulamentos setoriais que determinam procedimentos específicos para a instalação de práticas produtivas. As atividades propostas passam por uma avaliação inicial feita pelas instituições setoriais competentes que é seguida, sempre que necessário, pela outorga de direitos de uso das águas pelas Agências Nacionais ou Estaduais de Águas. Em seguida, o projeto é encaminhado ao setor ambiental para determinar a sua viabilidade ambiental. Nesse ponto é feita a verificação dos potenciais impactos negativos das atividades setoriais por meio de um processo de licenciamento ambiental baseado no Estudo de Impacto Ambiental (AIA) e seu respectivo Relatório (RIMA). O Anexo 1 da Resolução nº 237 do CONAMA de 1997 define as atividades sujeitas a licenciamento ambiental e inclui uma grande variedade de atividades setoriais13.




  1. O processo de licenciamento dessas atividades divide-se em três etapas: a primeira etapa consiste na aprovação da viabilidade ambiental do projeto e na autorização de sua localização e concepção por meio do Parecer da Viabilidade da Localização; a segunda, na autorização do início da obra ou instalação do empreendimento por meio da Licença de Instalação da atividade; e a terceira, na autorização do início do funcionamento da obra/empreendimento por meio da Licença de Operação. Essas autorizações definem as condições, restrições e medidas de controle ambiental para as atividades e são emitidas pelas agências ambientais que constituem o SISNAMA com base, principalmente, na importância e abrangência do impacto. O IBAMA é responsável pelos empreendimentos considerados de significativo impacto ambiental a nível nacional ou regional, como, por exemplo, atividades no mar, em terras indígenas e em áreas que abrangem mais de um estado. Os OEMAs costumam ser responsáveis por essas atividades em UCs estaduais, em Áreas de Preservação Permanente (APPs) e por aquelas de impacto ou localização em mais de um município. As agências municipais são responsáveis por atividades com impacto local e por aquelas designadas pelo estado por meio de instrumento legal ou convênio. Sempre que as atividades sujeitas a AIA/RIMA estiverem localizadas a menos de 10 km dos limites de uma UC serão necessárias consultas adicionais. Entre elas, a obrigatoriedade de consultar o gestor da UC quanto às ações e medidas a serem implementadas no sentido de aumentar a vigilância quanto a possíveis impactos negativos na biodiversidade.




  1. Além dos regulamentos setoriais específicos e do processo de licenciamento, a conservação dos manguezais é também regida pela abordagem brasileira de conservação da biodiversidade por meio de áreas protegidas. O Brasil aceita a definição da CDB de áreas protegidas como sendo “áreas de terra ou mar especialmente dedicadas à proteção e manutenção da diversidade biológica e de seus recursos naturais e culturais associados, manejadas por meio de instrumentos legais ou outros meios efetivos.14 As áreas protegidas são definidas por meio de uma série de instrumentos legais. Tais instrumentos incluem as restrições ao uso do solo previstas no Código Florestal, que outorga status de área de proteção por meio da categoria de Áreas de Preservação Permanente (APP), nas quais a extração total ou parcial da vegetação natural só é permitida com autorização dos órgãos governamentais relevantes e em casos de utilidade pública e interesse social. Todas as áreas de manguezal no Brasil foram declaradas APP pelo Código Florestal (4.771/1965).




  1. O segundo, e o mais usado, instrumento é a Unidade de Conservação (UC), uma área protegida definida como "espaços territoriais com características naturais relevantes, legalmente instituídos pelo Poder Público, com objetivos de conservação e de limites definidos, sob regime especial de administração, às quais se aplicam garantias adequadas de proteção». Essas unidades de conservação formam a base do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC), aprovado em 2000 por meio da Lei Federal nº 9985, e regulamentado em 2002, com o Decreto nº 4340. O SNUC constitui a primeira estrutura a possibilitar a coordenação de UCs em todos os níveis de governo e em terras privadas. A nível nacional, a implementação do SNUC é supervisionada pelo CONAMA e coordenada pelo MMA15; o ICMBIO é responsável pela implementação das UCs Federais e o IBAMA dá sustentação à política ambiental nacional16. Os OEMAs são encarregados da implementação das UCs estaduais, assim como de quaisquer políticas ambientais correlatas. As agências ambientais municipais são responsáveis pela implementação de UCs municipais e políticas ambientais locais.




  1. Segundo a lei do SNUC, as Unidades de Conservação se dividem basicamente em dois grupos: as que aplicam princípios rígidos de proteção e as que enfocam o uso sustentável da biodiversidade. Esses grupos subdividem-se ainda nas seguintes categorias de manejo, cada qual com diferentes graus de proteção:



Proteção Integral

Uso Sustentável

Estação Ecológica (ESEC)

Reserva Biológica (REBIO)

Parque Nacional (PARNA)

Monumento Natural (MONA)

Refúgio de Vida Silvestre (RVS)


Áreas de Proteção Ambiental (APA)

Áreas de Relevante Interesse Ecológico (ARIE)

Floresta Nacional (FLONA)

Reservas de Fauna

Reservas de Desenvolvimento Sustentável (RDS)

Reserva Particular do Patrimônio Nacional (RPPN)

Reservas Extrativistas (RESEX)




  1. Mais recentemente, por meio da assinatura de um Protocolo de Intenções entre o MMA e 35 ONGs ambientais e socioambientais, o governo Brasileiro se comprometeu, durante a COP7, de setembro de 2004, com a elaboração e implementação de um Plano Nacional de Áreas Protegidas (PNAP), cujo objetivo é a consolidação de um sistema de áreas protegidas eficazmente gerenciadas e ecologicamente representativas até o ano de 2015. O PNAP foi aprovado recentemente pelo Decreto Presidencial nº 5.758/2006 e vai ao encontro do estabelecido no Programa de Trabalho sobre Áreas Protegidas da COP7-CDB. A nível internacional, o Brasil é signatário da Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB) e da Convenção de Ramsar sobre Áreas Úmidas, ratificadas em 1994 e 1996, respectivamente. Ambos comprometem os países signatários a conservar a diversidade biológica e tem relação direta com a conservação dos manguezais devido à grande e importante biodiversidade presente nessas áreas úmidas.

ESTRATÉGIA ATUAL





  1. Embora as principais ameaças aos manguezais brasileiros sejam antropogênicas, as suas causas subjacentes são principalmente institucionais e regulatórias. Para mitigar essas ameaças e responder às causas subjacentes, o Brasil implementou uma estrutura abrangente, baseada numa abordagem de área protegidas; não obstante, uma série de questões individuais, institucionais e sistêmicas compromete a capacidade efetiva de conservação dos manguezais das APs no SNUC. Considerando a elevada porcentagem de manguezais brasileiros que já estão sob alguma forma de proteção em APs, o fortalecimento dessa abordagem foi selecionado como a opção mais viável e custo-eficiente para conservar os manguezais no Brasil na atual conjuntura. Assim, este Projeto agirá diretamente nas deficiências existentes que comprometem a efetividade do manejo mediante a adequação das ferramentas de gestão de AP do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) às especificidades dos manguezais e a capacitação para a sua implementação. As seções a seguir apresentam um panorama das ameaças antrópicas enfrentadas pela biodiversidade dos manguezais, seguido por uma discussão das causas subjacentes às quais essas ameaças podem ser atribuídas. Por último, será detalhada a justificativa para a abordagem de projeto selecionada, seguida por uma análise das barreiras existentes a essa abordagem e, na Parte II, a maneira como o Projeto pretende superá-las.

Principais Ameaças à Biodiversidade dos Manguezais




  1. Estima-se que 25% dos manguezais brasileiros tenham sido destruídos desde o começo do século vinte. Além disso, muito dos que ainda existem são classificados como vulneráveis ou ameaçados de extinção.17. A situação é particularmente séria no Nordeste e no Sudeste, que apresentam um grande nível de fragmentação, e estimativas recentes sugerem que cerca de 40% do que foi um dia uma extensão contínua de manguezais foi suprimido. A transformação do habitat acontece por meio da perda e da fragmentação da cobertura vegetal e da deterioração da qualidade dos habitats aquáticos, isto devido sobretudo à poluição e a mudanças na hidrodinâmica. Ambas as situações dão lugar a um ambiente inóspito para as espécies de manguezais, com a conseqüente redução de espécies e à perda dos serviços ecossistêmicos que oferecem. Por exemplo, no Brasil, 80% das espécies marinhas de valor comercial (peixes, crustáceos e moluscos) dependem dos ecossistemas manguezais em uma ou mais etapas dos seus ciclos de vida, sobretudo nas fases larval e juvenil18. A nível global, o déficit de nutrientes em ecossistemas marinhos causado pela degradação dos manguezais resulta em prejuízos anuais de aproximadamente 4,7 milhões de toneladas de peixe e 1,5 milhão de toneladas de camarão para a indústria pesqueira19. Além das espécies perdidas devido ao esgotamento dos habitats, no Brasil algumas das espécies mais importantes, quer pelos serviços ecossistêmicos que fornecem, quer por seu papel na economia local, estão dando sinais de sobreeexploração. Uma dessas é o caranguejo uçá, que desempenha uma importante função na aeração do solo e na ciclagem de nutrientes20, além de ser o principal recurso econômico de muitas comunidades de manguezais.




  1. O Anexo 2 apresenta uma descrição detalhada das ameaças atuais e seus vetores, assim como da importância relativa dessas em cada área de intervenção do Projeto, conforme o resumo a seguir:

  • A aqüicultura – sobretudo a carcinicultura, vem afetando negativamente os ecossistemas manguezais através da construção de tanques de camarão e barragens que modificam os corpos de água naturais, mudam o fluxo hídrico e perturbam o equilíbrio hidrológico; a poluição da água por derramamentos químicos; o aumento da concorrência entre espécies endêmicas e exóticas da fauna; a introdução de agentes patogênicos e parasitas; e as alterações genéticas na fauna local por espécies exóticas. O deslocamento e a exclusão de comunidades locais dos seus territórios tradicionais de pesca também vêm ocorrendo em algumas áreas.

  • Indústria pesqueira - O aumento da pressão pesqueira sobre os estuários e ecossistemas manguezais associados vem ameaçando algumas espécies. Entre elas, o caranguejo uçá, incluído na lista de espécies sobreexploradas do IBAMA, que tem um papel fundamental nas funções dos manguezais e cujo esgotamento afeta o equilíbrio de nutrientes e conseqüentemente o número e os tipos de espécies capazes de prosperar nesse ecossistema alterado. Além disso, o uso de dinamite e outras práticas ilegais de pesca em algumas áreas estão levando à sobrepesca e à destruição dos habitats, com a conseqüente perda da biodiversidade costeira. A pesca de arrasto é uma prática generalizada que leva a um aumento da captura incidental de juvenis e de espécies não visadas.

  • Agricultura – O arroz e a cana-de-açúcar são os principais produtos agrícolas plantados nas microbacias ao longo da costa e têm um impacto negativo nas áreas de manguezal. As plantações localizadas imediatamente a montante dos ecossistemas manguezais são notadamente responsáveis pela redução da quantidade e qualidade da água, induzindo alterações no equilíbrio hidrológico que levam ao aumento da sedimentação, erosão e assoreamento. O cultivo de cana-de-açúcar, particularmente importante no Nordeste, usa grandes quantidades de nitratos e fertilizantes; junto com a eliminação imprópria de dejetos líquidos produzidos pelas usinas, está poluindo os cursos de água. As práticas de irrigação para o cultivo de arroz reduzem o fluxo e a qualidade da água devido ao desvio de córregos e à drenagem de lagoas, e ao escoamento com altos níveis de salinidade, pesticidas e fertilizantes.

  • A construção de instalações urbanas, industriais e de turismo com freqüência acarreta o desmatamento, aterramento de áreas de manguezal, erosão, sedimentação, eutrofização e mudanças imprevisíveis nos regimes hidrológicos dos ambientes de manguezal. Os habitats aquáticos também estão sendo poluídos, sobretudo pelo tratamento inadequado de esgoto e de poluentes domésticos e industriais, inclusive bacteriológicos e virais, metais pesados e outros produtos tóxicos, como amônia, nitritos e nitratos, que se infiltram ou são lançados nos cursos de água. Embora esses impactos se restrinjam em boa parte às áreas urbanas, a expansão da construção de empreendimentos turísticos nas áreas costeiras outrora remotas vem ganhando força nos últimos anos.

  • Madeira – as espécies Rizhophora mangle e Lagunculária são as principais espécies usadas na construção de pontes, cercas, barcos e casas, no mais das vezes por serem a única fonte de madeira disponível. Também representam uma fonte de combustível para áreas periurbanas do Norte e Nordeste, principalmente em indústrias de fundo de quintal como as de cerâmica e couro. Outros tipos de madeira são usados pelas suas propriedades adstringentes e antibióticas ou como adoçantes e remédios tradicionais. A despeito da legislação existente, a extração de madeira não observa os níveis ou técnicas sustentáveis de extração e raramente conta com planos de manejo florestal.

  • Mudança do clima – embora no momento não representem uma ameaça para os manguezais do Brasil, as previsões de variabilidade climática apontam para essa possibilidade. O aumento da freqüência das tempestades e as mudanças nas correntes causadas pela mudança do clima, somadas ao aumento no nível do mar, podem levar a um recuo dos manguezais à medida que as espécies migrem terra adentro em busca de condições ambientais ideais. Essa migração fica impossibilidade pela existência de obstáculos físicos construídos imediatamente terra adentro dos manguezais. O resultado disso é uma extensa perda de habitat e dos serviços de proteção e regulação que os manguezais fornecem aos ecossistemas de terra firme e à infra-estrutura costeira, reduzindo, assim, a resiliência a impactos adicionais induzidos pela mudança do clima. Embora o Brasil permanecesse praticamente livre das depressões tropicais no passado, em 2006 esse fenômeno atingiu o litoral brasileiro pela primeira vez. Prevê-se um aumento na freqüência de eventos extremos desse tipo. Essa potencial futura ameaça é mais significativa na área que vai do Ceará a Santa Catarina, onde os manguezais muitas vezes não conseguem migrar terra adentro devido à presença de obstáculos físicos. Embora esses estados abriguem apenas 15% dos manguezais do Brasil, são representativos para quatro das sete diferentes unidades de manguezal. Em termos de representatividade, a perda dessas áreas seria bastante significativa. Por esse motivo, as zonas de amortecimento nessas áreas requerem atenção redobrada.

Causas Subjacentes das Ameaças




  1. As causas subjacentes dessas ameaças têm relação com uma série de deficiências políticas, regulatórias e de capacidade. As mais críticas estão resumidas abaixo.




  1. Sistema de Licenciamento Ambiental por meio dos OEMAs. Por serem APPs, os manguezais tem restrições rigorosas quanto ao uso do solo, além de requisitos específicos para o licenciamento, por exemplo: a extração deve se limitar principalmente aos recursos pesqueiros, já que a remoção da vegetação só é permitida em casos de interesse social ou utilidade pública conforme definido por lei. Embora a competência sobre a decisão seja, em última análise, determinada pela abrangência geográfica do impacto, a avaliação das propostas de extração, assim como a concessão ou negação de licenças e autorizações de extração, quando for o caso, costuma ficar a cargo dos OEMAs. Isso também se aplica às áreas adjacentes aos manguezais que não estão protegidas por APP, mas que se enquadram nos requisitos mais gerais de AIA/RIMA, conforme definido pelo CONAMA (veja os parágrafos 13 e 14 acima). Embora se trate de um sistema abrangente de licenciamento ambiental, sua efetiva capacidade de frear os impactos das atividades setoriais sobre os manguezais é limitada por três questões principais:




  • Definição de ecossistemas manguezais. O CONAMA definiu os ecossistemas manguezais, mas não deu uma definição precisa dos seus limites nem menciona os tannes (apicuns) ou marismas adjacentes que, do ponto de vista cientifico, formam um estágio subseqüente de fundamental importância para a integridade e funcionamento dos ecossistemas manguezais. Como conseqüência, embora essas áreas devessem gozar de toda a proteção assegurada aos manguezais como APPs, cada estado é livre para determinar a composição dos ecossistemas manguezais dentro de suas fronteiras. Assim, os dezesseis estados que abrigam ecossistemas manguezais tem interpretações diferentes de sua extensão, o que se traduz em diferenças nas restrições ao uso do solo dentro e em volta deles, assim como na concessão de licenças ambientais. Considerando que a carcinicultura tem um papel importante na economia costeira do Brasil, e que os tannes constituem o local ideal para essa atividade, os estados tendem a não considerar essas áreas como parte dos ecossistemas manguezais.




  • Âmbito do AIA/RIMA Os manguezais são ecossistemas úmidos complexos e frágeis, notadamente vulneráveis aos impactos de atividades desenvolvidas fora dos limites imediatos da floresta de mangue. Costumam ser ainda mais suscetíveis aos impactos de certos empreendimentos que outros ecossistemas terrestres. O sistema de AIA que embasa o processo de licenciamento orienta-se por diretrizes desenvolvidas de maneira genérica e centradas mais no tipo de atividade do que no ecossistema em que ela ocorre. Em muitos casos, os AIA e RIMA de atividades a montante de manguezais ou imediatamente em torno deles não levam em consideração as complexidades e sensibilidades dos manguezais. Isso possibilita a emissão de licenças sem uma análise completa dos efeitos negativos que as atividades podem ter sobre os manguezais e sobre os serviços que proporcionam.




  • Capacidade de licenciamento e fiscalização. A capacidade dos órgãos relevantes de implantar, fazer cumprir e monitorar o licenciamento de extração sustentável em APPs com manguezais, e na paisagem terrestre e marinha onde estão localizados e da qual dependem, é comprometida por deficiências institucionais. A capacidade e os recursos dos OEMAs apresentam grandes variações nos diferentes estados; muitos estados têm carência de funcionários, recursos financeiros e técnicos adequadamente treinados para determinar com precisão os impactos previstos ou a eficiência das ações de mitigação propostas. Mesmo quando os parâmetros são estabelecidos de acordo com padrões tecnicamente corretos, com freqüência faltam recursos para monitorar ou fazer cumprir as ações de mitigação e os níveis sustentáveis de extração. A nível federal, já existe um repasse de recursos para o IBAMA/ICMBIO e o MMA investirem em capacitação para fiscalização e controle; esses recursos, porém, não bastam para trabalhar essa questão em todas as sua dimensões. Embora a comunidade esteja cada vez mais interessada em assegurar que a legislação ambiental seja cumprida, não existem mecanismos reais para alcançar este objetivo.




  1. Participação setorial nos processos de licenciamento. Conforme indicado nos parágrafos 12 a 14, as práticas produtivas dos diversos setores estão sujeitas a arcabouços legislativos específicos. Esses processos geralmente dependem de insumos de um grande número de instituições com diferentes níveis de capacidade e conhecimento em relação às possíveis respostas dos diversos ecossistemas às atividades. Por exemplo, como parte do processo de licenciamento de atividades aqüícolas em águas costeiras, envia-se primeiro um requerimento de licenciamento à Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca da Presidência da República (SEAP), no nível estadual, que determinará se o empreendimento cumpre os requisitos legais pertinentes. Em seguida, o requerimento é enviado à Agência Nacional de Águas (ANA), para a outorga do uso de águas públicas, depois ao OEMA, para a obtenção da licença ambiental, e então à Autoridade Marinha para autorização de empreendimentos em corpos de água de domínio da União. Por último, passa para a Secretaria de Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (SPU/MPOG), para a autorização de construção em áreas específicas. Muitas dessas etapas aplicam diferentes níveis de rigor ou não tem conhecimento das exigências das demais. Além disso, não incluem uma avaliação completa dos possíveis impactos ligados a sua própria esfera de atuação, como, por exemplo, o efeito negativo potencial que o aumento da sedimentação terá nas operações marinhas, aumento que é resultado da perda de manguezais causada pela carcinicultura. Nos últimos anos, um número significativo de estudos de valoração dos manguezais foi conduzido no Brasil; seus resultados, porém, são pouco conhecidos ou divulgados e ainda não foram vinculados aos processos de planejamento e de outorga de licenças. É irônico, mas, de um modo geral, os próprios setores interessados em obter o licenciamento são os que mais têm a perder em termos dos benefícios que recebem dos manguezais. Por exemplo, projetos demonstrativos no Delta do Mekong, no Vietnã, mostraram que os tanques de camarão com 30-50% de cobertura de manguezais apresentam o maior retorno econômico anual21.



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