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Anexo 6: Financiamento para Áreas Protegidas

e Possíveis Mecanismos de Financiamento para Manguezais


  1. A capacidade das áreas protegidas com manguezais de atingir a sustentabilidade financeira é função da estrutura geral do orçamento público, pagamentos de compensação, concessões e parcerias com empresas privadas e organizações comunitárias, tanto dentro das APs como nas zonas de amortecimento. Os recursos destinados à conservação a nível federal e estadual para áreas protegidas são notadamente instáveis: somente as despesas de custeio mais básicos (salários e manutenção) tem sustentabilidade. Isto obriga os gestores de áreas protegidas a procurar outras fontes de financiamento para os investimentos necessários, e o apoio de outras agências para a proteção contra invasões, caça e pesca ilegais e extração de recursos naturais.


Recursos orçamentários atuais e lacunas


  1. O TNC realizou uma avaliação preliminar das lacunas de financiamento para áreas protegidas utilizando a estrutura “MICOSYS” (Vreugdenhil, 2003),81calibrada para 98 AP s brasileiras, com dados do Ibama/DIREC (Fórum Nacional, 2006). As necessidades de financiamento para investimentos em conservação e gestão das APs foram derivadas utilizando este instrumento, com base no custeio uniforme das categorias de gastos. O estudo inicialmente gerou uma estimativa dos níveis atuais de financiamento do sistema federal, cujos recursos totalizam aproximadamente R$ 200 milhões (incluindo investimentos) e 1.339 funcionários. Utilizando a projeção do MICOSYS de requisitos mínimos para o funcionamento eficiente de uma AP, estimou-se que o sistema federal precisa de R$ 327 milhões somente para cobrir as despesas de custeio (incluindo funcionários). Estimou-se que seria necessário ter um quadro funcional seis vezes maior do que o atual para gerenciar as áreas protegidas federais (não houve estimativas disponíveis para os orçamentos estaduais atuais ou projetados, ou para funcionários).




  1. Com base nos dados extraídos com o instrumento descrito acima (Tabela 1), as despesas de custeio estimados das APs com manguezais foram 20% inferiores, em média, aos de todas as outras APs equivalentes. Esta diferença se mantém com ou sem a inclusão dos gastos com pessoal. Os custos mais baixos foram estimados para APs operadas a nível estadual, ao passo que os custos mais altos estão associados a parques nacionais. Porém, mesmo a nível nacional, as despesas de custeio estimados dos dois parques com manguezais incluídos na amostra (Lençóis Maranhenses e Superagüi) foram mais baixos do que os da maioria do sistema de parques nacionais. Isso pese ao fato de que o perímetro médio dos parques marinhos e costeiros (89 km) é, de modo geral, maior que o de seus equivalentes terrestres (59 km). Essas estimativas podem ser explicadas pela maior facilidade de gerenciar e controlar áreas marinhas, acessadas por barco, do que áreas de vegetação densa.




  1. A abordagem MICOSYS permite a identificação das lacunas financeiras para investimento e manutenção, mas deve ser considerada com cautela por basear-se num esquema uniforme de elementos de custo no qual os custos individuais são orçados de forma homogênea para todas as áreas protegidas. Na prática, é claro, tais custos variam de acordo com a localização da área protegida e as habilidades gerenciais dos seus gestores. No momento, a principal dificuldade do Brasil é a falta de informação detalhada sobre as despesas de custeio atuais por área protegida. Portanto, é possível projetar as demandas orçamentárias, mas não a relação entre tais demandas e as despesas reais. Também é necessário relacionar as lacunas orçamentárias com a incapacidade de atingir os objetivos desejados de conservação, conforme descritos qualitativamente nos dados do METTS.




  1. A tabela abaixo, derivada de estimativas iniciais, descreve as despesas de custeio médios (funcionários, manutenção e itens de consumo) de AP selecionadas por tipo.82



Tabela 1. Média das despesas de custeio no sistema brasileiro de áreas protegidas (US$ 000/ano)




Todas as APs amostradas

Só APs - Manguezal

APs de manguezal

na amostra *






Excluindo Funcionários

Incluindo Funcionários

Excluindo Funcionários

Incluindo Funcionários

APs de proteção integral













 

Reserva Biológica Federal

65.06

233.56

--

--




Estação Ecológica Federal

68,69

244,89

53,18

157,33

1

Parque Nacional

154,77

582,94

105,93

458,29

2

Reserva Biológica Estadual

44,27

156,24

--

--




Estação Ecológica Estadual

42,65

163,18

32,17

127,97

2

Parque Estadual

56,64

239,48

31,99

127,79

1

Áreas de Uso Sustentável

 

 

 

 




Reservas Extrativistas

73,36

253,10

57,61

200,41

13

Áreas Federais de Proteção Ambiental

46,61

160,18

48,68

172,51

4

Florestas Nacionais

81,30

338,96

--

--




Áreas de Relevante Interesse Ecológico

37,35

136,59

42,59

142,57

2

Áreas Estaduais de Proteção Ambiental

39,66

117,05

43,04

117,75

11

Reservas Extrativistas Estaduais

51,57

190,53

--

--




Florestas Estaduais

42,48

171,40

31,99

127,79

1

Média Geral

61,88

229,85

49,69

181,38

37

Média de proteção integral

72,01

270,05

55,82

217,85

5

Média de uso sustentável

53,19

195,40

44,78

152,21

32

Fonte: Planilha de dados da SAM Brasil. Cálculos por equipe de projeto.

* Ver a lista de APs com manguezais incluídos na amostra, no Anexo 1.




  1. O próximo passo para calcular o valor das lacunas de financiamento das APs com manguezais no Brasil é obter informações orçamentárias detalhadas sobre os atuais níveis de financiamento dessas unidades, com as respectivas dotações orçamentárias, para compará-las com os dados do MICOSYS parametrizados para o sistema brasileiro atualizado de áreas protegidas83. Parte da informação foi obtida com o propósito de fazer um diagnóstico da linha de base, e isto deve ser correlacionado com a análise de dados acima.




  1. Como primeira estimativa, é possível relacionar os dados acima com informações obtidas do IBAMA, que sugerem uma média de despesas de custeio (sem funcionários) por AP federal, de aproximadamente US$ 21.850, e US$ 83.700 incluindo funcionários (DIREC, DISAM/Ibama)84. Neste nível atual de financiamento, a média geral gerada pelo MICOSYS associada às APs com manguezais (US$ 46.690 sem funcionários e US$ 181.380 incluindo funcionários), sugeriria a existência de uma lacuna de financiamento de aproximadamente 50%. Será necessário obter informações mais detalhadas sobre as despesas orçamentárias e operacionais para todas as APs em mosaicos de projetos, e equacionar essas informações com a abordagem MICOSYS para estimar as deficiências individuais de financiamento.




  1. As principais dificuldades em organizar as informações sobre as lacunas orçamentárias na gestão de APs referem-se à falta de uniformidade na coleta de dados sobre receitas não-orçamentárias, tais como concessões, compensações e contratação de serviços de terceiros. O Ibama/DIREC compilou dados razoavelmente completos sobre as compensações federais descritas no Artigo 36 do SNUC, mas os dados a nível de estado estão incompletos. Por essa razão, o Projeto prevê atividades que enfatizam uma melhor distribuição e gerenciamento das receitas estaduais de compensação para APs com manguezais, com ênfase no estado da Bahia.


Valoração dos bens e serviços dos manguezais


  1. Considerando a importância das áreas protegidas com manguezais para os recursos pesqueiros, zona costeira e proteção de recursos hídricos, muitos países que dispõem de tais recursos vêm conduzindo estudos de valoração desses recursos. Alguns desses estudos enfocam a modelagem das ligações indiretas entre os recursos terrestres dos manguezais e os recursos pesqueiros marítimos, enquanto outros tratam dos benefícios mais diretos para as populações humanas que dependem desses recursos para sobreviver. Entretanto, tais estudos de valoração raramente se traduzem em ações ou investimentos proporcionais aos valores econômicos identificados. A valoração em si não é uma panacéia para a ação, mas, se os valores forem significativos, podem subsidiar os processos decisórios e influenciar a alocação de recursos.




  1. Para apoiar o desenho e o teste dos instrumentos econômicos associados ao Projeto, três estudos de valoração foram incluídos no orçamento: dos recursos pesqueiros de manguezais no Pará, dos recursos hídricos na Paraíba e dos manguezais potencialmente afetados pelo desenvolvimento costeiro na Bahia. Estes estudos estão associados às necessidades de informação para os resultados 1.3, 2.1, 2.3. e 3.2. Estudos de valoração já existentes, o primeiro conduzido na região lagunar de São Paulo (Iguape-Cananéia) 85e o segundo sobre os valores de serviços e visitação do Parque Nacional do Superagüi no Paraná, irão subsidiar o teste e o melhoramento de instrumentos econômicos já existentes no sítio de intervenção desta área.




  1. O estudo de valoração no Pará tratará principalmente de avaliar as ligações existentes entre a proteção de ecossistemas manguezais e as atividades pesqueiras em áreas próximas e distantes da linha da costa. Para tal propósito, modelos semelhantes de ligações desenvolvidos em outras áreas de manguezais 86podem fornecer uma base inicial para determinar a importância dos manguezais para o setor da pesca e para a pesca artesanal no Pará. Entretanto, o estudo também aproveitará a vasta literatura científica sobre as características e funções dos ecossistemas manguezais e os benefícios que eles geram no Pará, tais como os resultados do Projeto MADAM e os estudos conduzidos por pesquisadores do Museu Goeldi e pelo próprio Ibama. 87




  1. O estudo de valoração na Paraíba analisará as ligações entre manguezais e os recursos hídricos dos quais eles dependem para determinar os prejuízos causados pela perda dos serviços ecológicos caso as classificações de água não considerarem os manguezais.




  1. Na Bahia, o estudo de valoração tratarão do estabelecimento de critérios para avaliação dos possíveis danos causados aos manguezais e seus respectivos recursos hídricos e terrestres pelos grandes empreendimentos costeiros (estradas, indústrias, infra-estrutura de turismo, instalações de energia, etc.). Tais critérios foram desenvolvidos recentemente pelo IBAMA para determinar valores de compensação ambiental associados à perda de áreas de recreação, visitação e serviços ambientais em UCs afetadas pela presença de instalações de comunicação. Propõe-se que critérios similares sejam desenvolvidos com base na valoração das perdas em potencial de bens e serviços dos manguezais.



Fontes de receitas


  1. Diversas iniciativas da linha de base do Projeto forneceram um primeiro cenário de fontes alternativas de receitas e de cooperação com outras agências e empresas. O Fórum Nacional de Áreas Protegidas e o programa ARPA estão envolvidos com o prognóstico do potencial de pagamentos por serviços ecossistêmicos e outros mecanismos de financiamento para superar as deficiências no gasto público com questões ambientais. O Grupo de Trabalho sobre a Sustentabilidade Financeira de Áreas Protegidas (“GT-Sustentabilidade”) desenvolveu uma série de estudos e discussões durante um período de 18 meses em 2005-06 para estimar as lacunas orçamentárias do sistema federal de áreas protegidas, e para identificar oportunidades específicas de geração de recursos adicionais para apoiar o SNUC (Fórum Nacional, 2006). Em relação às opções de financiamento, o Fórum explorou as seguintes fontes de financiamento existentes e em potencial:




Fontes existentes

  • Orçamento federal

  • Compensação ambiental

  • Doadores internacionais

  • Fundo de Áreas Protegidas

  • Visitação




Fontes em potencial

  • Concessões florestais

  • Pagamento por serviços ecossistêmicos

  • Fundo de Defesa dos Direitos Difusos

  • “ICMS Ecológico”

  • Fundo “Verde” de Participação Estadual

  • Bioprospecção e extrativismo

  • Co-Gestão




  1. Das fontes existentes, o orçamento federal é o mais significativo em termos absolutos, embora seja difícil estimar as quantias reais dedicadas à gestão de APs. A destinação orçamentária foi estimada com base nos Planos Plurianuais (PPAs) do período 2000-2005, nos quais foi possível identificar os programas orientados para as unidades de conservação e sua proteção, bem como as instalações de apoio e pesquisa relacionadas a esses programas. As estimativas de gastos com funcionários foram obtidas das listas de funcionários designados às APs e respectivo pessoal de apoio a nível federal e estadual, e a dotação orçamentária aproximada foi interpolada das folhas gerais de pagamento de funcionários e respectivos benefícios. A partir dessas fontes o total anual de recursos federais orçados para o SNUC foi estimado em R$ 184.2 milhões em 2005, dos quais um pouco menos da metade (R$ 83.1 milhões) foi destinado a funcionários (Ibama) e o restante a programas específicos relacionados ao SNUC. Esses recursos atualmente representam um pouco mais de 82% de todos os recursos disponíveis para a gestão de APs no Brasil (ver Tabela 2).




  1. Além do próprio orçamento federal, o governo federal contribui para o investimento em APs através das exigências de compensação ambiental do Art. 36 do SNUC, sob a estrutura e metodologia de redistribuição de recursos definida pelo Conama (Resolução No. X, Abril de 2006). Através deste instrumento, todos os grandes empreendimentos públicos ou privados devem compensar seus impactos não mitigados mediante uma contribuição ao SNUC de pelo menos 0.5% do custo bruto do investimento. Esses recursos serão aplicados nas APs de proteção integral mais próximas, muito embora o IBAMA goze de certa liberdade para redirecionar esse recursos conforme estime necessário. Embora a maior parte desses recursos tenha sido administrada pelas próprias empresas, um Fundo de Compensação Ambiental federal está em planejamento no âmbito da Caixa Econômica Federal. Este Fundo recebe verbas das empresas ou órgãos governamentais responsáveis pela implementação de projetos de impacto ambiental significativo e os repassa para que sejam aplicados nas APs afetadas.




  1. Devido em parte à lentidão no desembolso dos recursos de compensação contemplados no Artigo 36 até o presente momento (tabela 2), há um montante acumulado de mais de R$ 250 milhões que já está destinado a projetos específicos de APs afetadas. Com o fundo de compensação instalado, e contando-se com mais experiência na gestão de fundos deste tipo, prevê-se que investimentos da ordem de R$ 40 milhões possam ser absorvidos a cada ano. É importante observar que esta estimativa não inclui recursos gerados por possíveis compensações do setor de gás e petróleo, particularmente interessantes para a conservação de manguezais. Considerando que a maior parte da exploração de gás natural e petróleo no Brasil ocorre no mar, esta atividade é uma importante fonte potencial de receitas para as APs com manguezais. Paradoxalmente, essa considerável fonte de receitas ambientais depende da continuidade do desenvolvimento e de seus conseqüentes impactos negativos.


Tabela 2: Recursos atuais e potenciais do SNUC a partir de fontes existentes (com base em dados de 2005)

R$ milhões




Recursos anuais

Recursos garantidos para os próximos anos

Novos recursos antecipados

IBAMA










- funcionários

83.1







- Programas relacionados a APs

67.4







MMA










- Programas relacionados a APs

33.7







SUBTOTAL

184.2







FNMA

- Doações relacionadas a APs


2.2




















COMPENSAÇÃO AMBIENTAL







- executado

4.0







- acumulado




250.0




- previsão







40.0/ano*

COOPERAÇÃO INTERNACIONAL

19.4

38.8

Em negociação

FUNDO DE ÁREAS PROTEGIDAS







20.0

VISITAÇÃO (2004)

14.3







TOTAL

224.1







Fonte: Fórum Nacional (2006). Obs.: * Não inclui a compensação por atividades petrolíferas.


  1. Outra fonte de recursos para ações inovadoras de gestão e apoio à pesquisa a nível federal é o Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA), que contribuiu com R$ 2.2 milhões através de processos de seleção de projetos específicos em 2005. Porém, não há nenhuma garantia de que tal financiamento se mantenha no futuro, uma vez que a maioria dos fundos administrados pelo FNMA depende de financiamentos internacionais.88Outros seis grandes projetos de cooperação internacional comprometeram recursos adicionais da ordem de R$ 19.4 milhões /ano para o período de 2005-2007, com futuros períodos sob negociação. A maioria desses recursos (pelo menos 70%) está dedicado ao ARPA. A Comunidade Européia comprometeu uma porcentagem menor (aproximadamente 8%) para reservas extrativistas, algumas das quais estão localizadas em áreas com manguezais. Finalmente, o Banco Interamericano de Desenvolvimento tem um portfólio de investimentos em ecoturismo ($200 milhões na Amazônia Legal) e infra-estrutura de turismo ($670 milhões no Nordeste), atividades que podem tanto afetar o meio ambiente como apoiar investimentos associados em APs com manguezais.




  1. Como parte do ARPA, um fundo fiduciário específico foi criado para canalizar às doações privadas e o apoio internacional ao sistema de áreas protegidas da Amazônia. Este Fundo de Áreas Protegidas já captou US $6.7 milhões de um total de US$ 29 milhões necessários para a primeira fase do ARPA (suficiente para cobrir 50% dos custos de manutenção das APs incluídas no programa). Estes recursos representam uma doação para contribuir com a manutenção dos investimentos em áreas protegidas através do ARPA.




  1. Por último, a visitação de parques destacou-se como uma grande e subexplorada fonte de receita para a gestão de áreas protegidas no Brasil. Dos parques federais existentes, somente 23 (35%) foram abertos a visitação em 2005. Dos 2,2 milhões de visitantes pagantes naquele ano, cerca de dois milhões visitaram os parques nacionais de Iguaçu (982.000), Tijuca (706.000) e/ou Brasília (274.000); cada um dos parques restantes recebeu apenas quinze mil visitantes, em média. Muitos visitantes não desembolsaram nada pelo uso das instalações. Entretanto, o número de parques autorizados a cobrar pelo uso de suas instalações aumentou (para o qual precisam contar com conselho e plano de gestão). A receita geral com visitação vem crescendo a uma taxa de aproximadamente 35% ao ano desde 2002, quando o SNUC entrou em ação, mas este aumento de receita se limitou principalmente ao PN do Iguaçu (Figura 1).




  1. O Grupo de Trabalho buscou projetar o aumento da receita proveniente da venda de ingressos com uma proposta de cobrança diferenciada para visitantes nacionais e internacionais. Entretanto, tais projeções se limitaram aos parques nacionais. A falta de registros quanto à visitação a parques com manguezais e o fato de muitos deles ainda não estarem abertos à visitação dificulta a projeção de possíveis receitas desta fonte. Considerando que a maioria das áreas com manguezais destina-se ao uso sustentável, e não à recreação, é improvável que a cobrança de ingressos seja considerada uma fonte significativa de receita no futuro. Entretanto, esta é uma das possíveis fontes de financiamento dos parques federais e estaduais com manguezais que deveria ser incluída em propostas para o desenvolvimento do turismo local (ver Figura 1, abaixo).




  1. Royalties pagos aos governos municipais e estaduais associados à exploração de petróleo e gás natural poderiam constituir uma importante parcela da receita das áreas protegidas em estados costeiros. Essas receitas atuais e potenciais não foram analisadas pelo Grupo de Trabalho. A principal dificuldade relacionada à análise de royalties e de outros pagamentos de compensação não especificamente destinados a APs é definir a destinação de tais recursos. Não há uma exigência clara na lei que determine que os fundos obtidos de royalties da extração de recursos naturais sejam usados para conservar ecossistemas ameaçados.

Figura 1. Receitas proveniente de visitação dos parques nacionais de Iguaçu, Tijuca, Brasília e outros 13 parques federais abertos à visitação (2000-2004). Fonte: Fórum Nacional (2006).


Fontes potenciais de receita


  1. O Grupo de Trabalho do Fórum Nacional sobre Sustentabilidade Financeira conduziu análises preliminares de diversas fontes potenciais de receita para a gestão de áreas protegidas, incluindo pagamentos por serviços ecossistêmicos e esquemas associados de reforma tributária (ICMS, FPE), além de cobranças pelo uso sustentável, tais como concessões florestais. Na análise abaixo, examinamos com algum detalhe as oportunidades relacionadas a um subgrupo das opções investigadas pelo Grupo de Trabalho. A opinião da Equipe do Projeto é que a viabilidade de adoção do resto das opções investigadas será mais restrita no caso de áreas protegidas com manguezais.


Pagamentos por serviços ecossistêmicos e ICMS Ecológico


  1. Esquemas de pagamento por serviços ecossistêmicos (PSE) estabelecem instrumentos para motivar a adoção ou a manutenção de práticas conservacionistas de uso do solo que assegurem a provisão contínua dos serviços de suporte à vida. No caso dos manguezais, estes serviços incluem o fluxo dos nutrientes necessários à alimentação de importantes espécies marinhas e a provisão de berçários naturais para tais espécies, bem como a proteção contra tempestades e a perda de instalações e benfeitorias.




  1. O principal problema de implementar abordagens de PSE reside em determinar qual a proporção da contribuição de cada área protegida para a provisão dos serviços, assim como quem vai pagar por tal provisão. As negociações entre gestores de áreas protegidas e os demandantes desses serviços podem gerar um fluxo de pagamentos compensatórios. A presença de infra-estrutura de comunicação nas áreas protegidas do Parque da Tijuca e da Floresta Nacional de Ipanema resultou em negociações dessa natureza (Ibama, 2003).




  1. Por outro lado, tais pagamentos podem decorrer de contribuições impostas aos usuários. Uma alternativa promissora de PSE para as áreas protegidas diz respeito à cobrança de taxas pelo uso e descarte da água, conforme descrito no Artigo 47 do SNUC, que especifica que tanto beneficiários diretos quanto indiretos de fontes de água oriundas de áreas protegidas devem contribuir para sua manutenção. Este artigo ainda não foi regulamentado, e é objeto de discussão sobre como melhor integrar esta medida com as cobranças pela água previstas no Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos através da Lei Federal nº 9433, instituídas em 2005 para quatro bacias hidrográficas federais (May et al., no prelo). Com relação às águas estuarinas onde ocorrem manguezais, as áreas protegidas raramente são usadas como fonte de água para consumo humano, mas podem ser afetadas quando empregadas para resfriamento ou pelo lançamento de efluentes. Nas duas situações, a cobrança pelo uso da água pode ser imposta em locais com presença de arranjos institucionais para o gerenciamento de bacias hidrográficas; parte desses recursos podem ser destinados à gestão de áreas protegidas.




  1. O ICMS Ecológico89 (ICMS-E) implementado em 10 estados do Brasil é um mecanismo de compensação para áreas protegidas pelos custos de oportunidade perdida devido às restrições de acesso a fontes tradicionais de receita de valor agregado. No Paraná, o instrumento foi aperfeiçoado ao longo dos anos, aproveitando-se de sua flexibilidade para promover melhorias na gestão de áreas protegidas. A adoção de uma série de “índices de qualidade de conservação” como parte do esquema de ponderação utilizado para alocar tais receitas tem estimulado esforços adicionais por parte de gestores e seus contrapartes municipais para melhorar as instalações e serviços em áreas protegidas, bem como os benefícios que oferecem às propriedades localizadas em suas zonas de amortecimento (Loureiro, 2002).




  1. Quanto às áreas protegidas com manguezais na zona de amortecimento do Parque Nacional do Superagüi e na APA de Guaraqueçaba no Paraná, criou-se um Grupo de Trabalho envolvendo técnicos do Ibama, do Instituto Ambiental do Paraná (IAP) e da Universidade Federal do Paraná para desenvolver abordagens inovadoras de canalização dos recursos do ICMS-E para melhorar a gestão das APs no mosaico. O Grupo de Trabalho dedica-se a reorganização do processo de avaliação da qualidade da conservação das APs. Uma das metas do Projeto “Alavanca” é desenvolver a capacidade local para participar deste processo.90Espera-se que o engajamento de agentes governamentais locais gere um comprometimento maior; através desse processo poderão ser encontradas formas de melhorar a qualidade das variáveis utilizadas para aferir o desempenho da conservação de modo que reflita melhor as condições locais e, assim, aumentar as transferências de recursos do ICMS-E para as comunidades locais.




  1. O Projeto Alavanca identificou as seguintes ferramentas para aumentar a alocação dos recursos do ICMS-E, que serão desenvolvidas e testadas no mosaico:

  • Construção de uma matriz de avaliação baseada nos planos de manejo e necessidades sócio-ambientais comunitárias nas áreas ao redor de APs existentes;

  • Realização de valorações adicionais (após simulações) para avaliar os benefícios financeiros gerados pelas práticas apropriadas de manejo em APs existentes;

  • Assistência técnica para a criação de mais RPPNs (gerando receitas adicionais para os governos locais e compromisso em relação à conservação particular);

  • Alterações no instrumento regulatório do ICMS-E de modo a conferir um peso adicional à proteção de manguezais através do zoneamento.

  1. O desenvolvimento dessa agenda também requer uma avaliação da eficácia do processo de ICMS-E em São Paulo e das necessidades de aperfeiçoar este instrumento, que não incorpora um índice de qualidade de conservação para equacionar as alocações de recursos. Essas atividades serão detalhadas na próxima versão deste anexo.


Turismo


  1. Possíveis fontes de receita relacionadas ao turismo costeiro que podem levar a uma maior sustentabilidade financeira para a manutenção de áreas protegidas incluem:




  • Recibos de licenciamento para atividades recreativas comerciais em áreas costeiras (por exemplo, pesca esportiva, aluguel de barcos ou taxas de ancoradouro, equipamento de mergulho, etc.);

  • Concessões para quiosques, hotéis, restaurantes, etc., localizados dentro de áreas protegidas, e/ou certificação de instalações turísticas pela excelência em práticas sócio-ambientais benéficas à proteção dos recursos naturais locais; e

  • Recibos de impostos sobre valor agregado a produtos extraídos de áreas de uso direto em manguezais (peixe, camarão e mariscos, artesanato, plantas medicinais e ornamentais) 91

  1. Há considerável experiência internacional ligando recreação e turismo com o financiamento de áreas protegidas, conforme documentado em compilações recentes (Emerton, et al. 2006). A destinação da cobrança de ingressos e taxas de concessão ao financiamento de parques é comum em países desenvolvidos, como os EUA, e encontra-se em processo de adoção em países em desenvolvimento (Brown, 2001). No Brasil, entretanto, a experiência com cobrança de ingressos tem se restringido a um pequeno número de parques nacionais, conforme descrito acima. A outorga de concessões ou licenças também não vem sendo usada efetivamente como fonte de geração de receita ou modo de manter o uso dentro dos limites estabelecidos. Essas opções representam oportunidades para testar instrumentos alternativos na prática, como taxas globais de concessões vs. compartilhamento de receita, licenças para pesque-e-pague ou pesca esportiva sazonal, etc.




  1. Um esquema nacional de “certificação de turismo sustentável” foi iniciado no Brasil com o intuito de fornecer padrões e normas para as instalações e serviços relacionados às destinações de ecoturismo. Esse esquema envolve a definição e publicação de normas pelos setores afiliados (Hospitality International), sob os auspícios do programa de certificação do turismo sustentável (PCTS), financiado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento e pela Agência Brasileira de Promoção à Exportação – APEX (Instituto da Hospitalidade, 2004). Tais normas fornecem critérios para que as empresas de turismo planejem e manejem seus impactos sócio-ambientais e oferecem apoio à proteção dos recursos naturais e das APs que estão entre suas principais atrações (ver Anexo X.2). Entretanto, essas normas não incluem referências explícitas aos meios de contribuição para a sustentabilidade das APs em seu raio de alcance, simplesmente afirmam que as empresas de turismo devem criar uma área protegida própria, ou apoiar as que estão próximas. Apesar dessa falta de especificidade, a certificação pode representar uma maneira de assegurar que uma parcela da receita proveniente do turismo seja destinada ao manejo da área protegida.


Outras opções de financiamento analisadas pelo Grupo de Trabalho


  1. Concessões florestais – Em 2006, a Lei de Gestão de Florestas Públicas entrou em vigor, dispondo sobre a concessão de florestas de domínio público a empresas privadas, sujeita a planos de uso sustentável de produtos madeireiros e não madeireiros ou serviços. O manejo sustentável de manguezais poderia teoricamente ser conduzido sob concessões, muito embora a modalidade preferida para tal manejo no Brasil está sob a rubrica de Reservas Extrativistas. A formulação de critérios para uma eventual concessão de bens e serviços de manguezais pode ajudar na definição de uma abordagem de distribuição de benefícios no contexto de um esquema PSE. Entretanto, por ter sido projetada e estar sendo aplicada principalmente nas florestas amazônicas, esta opção não estará disponível para uso em áreas com manguezais no futuro próximo.




  1. Mercado de carbono – O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, em vigor no marco da Convenção de Mudanças Climáticas, prevê o financiamento de projetos em países em desenvolvimento para ajudar a alcançar as metas de emissões nos países do Anexo I (OECD e em transição). Entre as opções apresentadas pelo MDL está a recuperação de terras degradadas através de projetos de reflorestamento. No momento o Projeto está discutindo maneiras de incorporar ações de redução do desmatamento e proteção das florestas em pé no seu planejamento financeiro. As tremendas incertezas associadas aos projetos florestais e de uso do solo para mitigação do clima sugerem que o uso de créditos de carbono para ajudar a financiar manguezais protegidos não encontraria sustento no contexto regulatório atual. Existe a possibilidade de que os benefícios associados aos sumidouros de carbono, proteção da biodiversidade, recursos marinhos e respectivos benefícios sejam considerados interessantes por financiadores “não-Quioto” de clima. Este é o caso, por exemplo, de três RPPNs gerenciadas pela SPVS na região de Guaraqueçaba no Paraná, financiadas por grandes indústrias energéticas e automobilísticas americanas através da TNC, como uma espécie de salvaguarda para as futuras responsabilidades dessas empresas em relação à mitigação do clima.




  1. Fundo de Defesa dos Direitos Difusos – Este fundo, administrado pelo Ministério da Justiça, repassa pequenas quantias a ONGs, algumas vezes para projetos relacionados a áreas protegidas. Porém, o financiamento anual de tais projetos é minúsculo e não serviria aos objetivos de longo prazo de manutenção de APs.




  1. Fundo "Verde" de Participação dos Estados (FPE) – Semelhante ao ICMS Ecológico, que amplia os repasses para os estados dando maior ênfase àqueles que abrigam áreas de proteção ambiental. Em tese, a aprovação do fundo permitiria aos governos estaduais aumentar a fatia do orçamento destinada à manutenção e ao investimento em áreas protegidas. Contudo, como ainda é apenas um projeto de lei com parecer favorável do Senado, no momento não é possível avaliar seu potencial.




  1. Extrativismo e Bioprospecção – Considerando que a principal atividade econômica associada ao uso de manguezais é o extrativismo, parece razoável supor que esta atividade possa contribuir com a gestão das áreas protegidas com manguezais. Entretanto, dada o nível de renda extremamente baixo dos extrativistas que dependem desses recursos para sua sobrevivência, parece no mínimo injusto considerar esta fonte como uma potencial resposta aos exigências de financiamento para a manutenção de áreas protegidas. O potencial apresentado pelo uso desses recursos para atividades turísticas parece mais apropriado, conforme descrito na seção acima. Os esforços feitos pelos gestores de áreas protegidas para ajudar as comunidades que dependem dos manguezais a melhorar sua renda e diversificar os produtos podem servir de justificativa para que parte da renda gerada retorne às áreas protegidas sob a forma de receitas tributárias, assim como através do ICMS Ecológico (ver nota de rodapé 34, acima).




  1. O uso dos manguezais como objeto de prospecção pode vir a ser interessante, mas as incertezas que a lei ainda apresenta no que diz respeito ao acesso e ao compartilhamento de benefícios, tornam pouco provável que esta alternativa represente uma fonte de receita de longo prazo para áreas protegidas. A ubiqüidade dos ecossistemas manguezais pode tornar bastante difícil encontrar compostos ou extratos raros no seu interior, assim como atribuí-los a uma fonte específica. O pagamento pela emissão de licenças de pesquisa é uma opção mais viável de geração de receitas para áreas protegidas do que os eventuais royalties associados a eventos bem sucedidos de bioprospecção.




  1. Co-Gestão – A opção de formalizar acordos de co-gestão com ONGs ou governos locais pode ser uma forma de reduzir as despesas de custeio do órgão federal ou estadual responsável, mas requer a capacidade de monitorar e controlar a efetiva proteção concedida por tal estratégia. O Grupo de Trabalho não relatou detalhes de experiências específicas de co-gestão. No Brasil, essa abordagem teve resultados positivos em Mamirauá e na Serra da Capivara. O manejo compartilhado de recursos pesqueiros e a resolução dos conflitos associados vem sendo adotados como parte do processo de licenciamento para a exploração de petróleo offshore e podem ter impactos bastante positivos sobre os manguezais do Brasil.

Tabela 3. Lista de Áreas Protegidas com Ecossistemas Manguezais na Amostra do MICOSYS.



 

CATEGORIA

ESTADO

ÁREA (ha)

Áreas Protegidas Federais










Corumbau

RESEX

BA

92.388

Lençóis Maranhenses

PARNA

MA

159.446

Cururupu

RESEX

MA

187.576

Delta do Parnaíba

APA

MA, PI

286.944

Parnaíba

RESEX

MA, PI

27.622

Arai-Peroba

RESEX

AP

11.672

Caeté taperaçu (Bragança)

RESEX

AP

42.674

Chocoaré-Mato Grosso

RESEX

AP

2.786

Maracanã

RESEX

AP

30.843

Gurupi-Piriá

RESEX

AP

74.788

Mãe Grande de Curuça

RESEX

AP

43.160

Marinha de Soure

RESEX

AP

15.346

São João da Ponta

RESEX

AP

3.215

Tracuateua

RESEX

AP

27.357

Barra do Rio Mamanguape

APA

PB

15.733

Manguezais da Foz do Rio Mamanguape

ARIE

PB

6.085

Guaraqueçaba

ESEC

PR

5.382

Guaraqueçaba

APA

PR, SP

242.984

Superagüi

PARNA

PR, SP

34.003

Cananéia-Iguape-Peruíbe

APA

SP

210.889

Ilha Ameixal

ARIE

SP

361

Mandira

RESEX

SP

1.183













Áreas Protegidas Estaduais










Baía de Camamu

APA

BA

118.000

Caraíva / Trancoso

APA

BA

31.900

Coroa Vermelha

APA

BA

4.100

Costa de Itacaré/ Serra Grande

APA

BA

14.925

Tinharé / Boipeba

APA

BA

43.300

Pratigi

APA

BA

49

Lagoa Encantada

APA

BA

11.800

Ponta da Baleia / Abrolhos

APA

BA

34.600

Santo Antônio

APA

BA

23

Estadual Guaraqueçaba

APA

PR

191.596

Estadual de Guaratuba

APA

PR

199.597

Guaraguaçu (Sema Pró-Atlântica)

ESEC

PR

1.150

Ilha do Mel

ESEC

PR

2.241

Palmito

FLONA

PR

530

Ilha do Cardoso

PARNA

SP

14

ANEXO 7: PLANO DE MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DO PROJETO
O plano de monitoramento e avaliação do Projeto será realizado de acordo com os procedimentos estabelecidos pelo PNUD e GEF (Fundo para o Meio Ambiente Mundial), e conduzido pela equipe responsável pelo Projeto e pelo escritório local (UNDP-CO), com apoio do PNUD/GEF. A Matriz Lógica do documento principal do Projeto fornece indicadores de desempenho e de impacto a serem considerados na implementação do Projeto, assim como seus respectivos meios de verificação. Eles serão a base sobre a qual o sistema de Monitoramento e Avaliação do Projeto será elaborado.
Os itens a seguir descrevem os principais componentes do Plano de Monitoramento e Avaliação e estimativas de custo das atividades relacionadas a M&A. O manejo adaptativo será um componente essencial dos planos de gestão das APs, assim como dos sistemas de avaliação de desempenho das APs em separado a serem implementados no decorrer do Projeto. Isso aumentará as chances de que os resultados do M&A sirvam de subsidio para adaptar as atividades de campo. O Plano de Monitoramento e Avaliação será apresentado e finalizado no Relatório Inicial do Projeto, após um processo coletivo de aperfeiçoamento dos indicadores e meios de verificação, e a definição completa das responsabilidades de M&A da equipe envolvida.

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