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  1. Planejamento a nível de paisagens e do desenvolvimento. Algo semelhante ocorre nos níveis mais elevados de planejamento. Os planos regionais, municipais e setoriais raramente contemplam em suas análises e na definição de estratégias e metas os impactos negativos que a perda de manguezais poderia ter sobre a produção. Novamente, isso se deve em parte à escassez de informações claras e de fácil aplicação sobre o valor dos serviços prestados pelos manguezais. Resulta ainda do fato de que os ecossistemas manguezais são, em grande medida, vistos como áreas improdutivas e pouco atraentes de onde comunidades carentes retiram seu parco sustento. A considerável atenção dada pela mídia a questões ambientais no Brasil tende a se concentrar em ecossistemas mais carismáticos e conhecidos, como a Amazônia, o Pantanal e a Mata Atlântica, cada um dos quais já foi alvo de uma boa dose de atenção global.




  1. Não são apenas os setores produtivos que desconsideram a importância dos manguezais como produtores de serviços para as suas ações. De modo geral, o setor de recursos hídricos tende a não considerar os ecossistemas manguezais como usuários dos recursos que administra, a despeito do complexo equilíbrio hidrológico que apresentam e da sensibilidade à quantidade e à qualidade da água que os alimenta. Na realidade, ao longo da história as agências de águas centraram suas atenções na gestão de água doce, considerando o gerenciamento costeiro uma questão ambiental fora do seu âmbito de atuação. Conseqüentemente, tanto o planejamento de microbacias como as outorgas de uso de água acontecem sem que se leve em consideração os impactos quantitativos e qualitativos da água que flui para as APs com manguezais, ou a quantidade de água necessária para manter esses ecossistemas a jusante. Em 1997, o Brasil aprovou uma nova política nacional de recursos hídricos, que conta com uma série de instrumentos projetados para promover o uso mais racional da água e melhorar os procedimentos para a emissão de outorgas de uso. Entre eles estão o desenvolvimento de planos de manejo para microbacias hidrográficas, a classificação de corpos de água, a determinação de usos aceitáveis com base nessa classificação e a subseqüente emissão de outorgas de uso. Esta é emitida pela Agência Nacional de Águas ou por agências estaduais de águas, dependendo da jurisdição sob a qual recai o corpo de água em questão. Trata-se de um processo delicado que passa pela cuidadosa ponderação das demandas das várias partes interessadas e da sustentabilidade a longo prazo da fonte de água. Um levantamento realizado junto às secretarias estaduais de recursos hídricos do Brasil, de 2003, mostra que ainda há muitas dúvidas com relação aos procedimentos e à aplicação desses instrumentos e que as autoridades de recursos hídricos carecem de treinamento para usá-lo na prática.

Justificativa para a Resposta Selecionada




  1. As áreas costeiras concentram uma parte importante da população brasileira, além de uma série de atividades econômicas altamente rentáveis e atores setoriais influentes. Essa situação freqüentemente gera conflitos em torno do melhor uso dos manguezais e da vegetação estuarina e costeira associada. A grande extensão da faixa litorânea naturalmente faz com que seja muito complexo lidar com esses conflitos. Não obstante, além dos arcabouços de políticas setoriais existentes, o Governo do Brasil vem fazendo progressos importantes na mediação desses conflitos por meio de um processo de zoneamento costeiro do programa de Gerenciamento Costeiro (GERCO) e pelo recente estabelecimento de um Núcleo de Zonas Costeiras e Marinhas (NZCM), que irá integrar os programas e políticas para o meio ambiente costeiro e marinho dos diversos departamentos do MMA e de outros atores. O Governo Federal vem ainda trabalhando ativamente uma abordagem de áreas protegidas para a conservação e uso sustentável de sua biodiversidade, cuja consolidação será fortalecida por este Projeto no que tange a seu patrimônio de manguezais. Existem vários motivos para a seleção desta abordagem, entre os quais:




  1. Além do status de APP do qual gozam todos os manguezais, mais da metade22 dos manguezais brasileiros encontram-se amparados por uma proteção complementar: enquadram-se num segundo tipo de área protegida, conhecido como Unidade de Conservação (UC). O status de UC torna ainda mais rigorosos os processos de licenciamento ambiental no intuito de reduzir os impactos negativos de muitas das ameaças a que estão sujeitos os manguezais atualmente.




  1. As 132 UCs com manguezais abrigam a maior parte desses ecossistemas classificados como de alta importância biológica para a biodiversidade nacional 23e representam, portanto, as áreas capazes de alavancar o maior número de benefícios globais no contexto das metas nacionais de desenvolvimento.




  1. Todas as UCs foram inseridas no Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), o qual proporciona um arcabouço regulatório que possibilita a coordenação de ações nos níveis federal, estadual, municipal e de propriedades particulares. Essa medida buscou facilitar o estabelecimento de padrões e procedimentos mínimos para a conservação de manguezais em todo o País, mesmo reconhecendo que cada unidade de manguezal pode exigir uma combinação diferente de abordagens de manejo para lidar com as especificidades da região. As atividades formuladas nesta primeira etapa estão fortalecendo o sistema recém desenvolvido e o momento é oportuno para a incorporação de procedimentos e processos específicos que se adéqüem às características dos manguezais com uma boa relação custo-benefício.




  1. A estrutura do SNUC estabelece uma série de requisitos de manejo que constituem instrumentos úteis para lidar com algumas das causas subjacentes das ameaças aos manguezais. A criação de diferentes categorias de manejo é um deles, porquanto possibilita a aplicação de vários níveis de proteção nos manguezais sem desconsiderar a importância que têm para diversos setores produtivos e para o sustento de alguns dos setores mais desfavorecidos da sociedade. De fato, o número de manguezais classificados como UCs de uso sustentável é bastante elevado, chegando a 67% do total. Entre elas há duas categorias particularmente significativas:




  • As Reservas Extrativistas (RESEX) são estabelecidas em terras públicas e a pedido das populações tradicionais residentes. Essas populações dependem principalmente da extração dos recursos naturais disponíveis para atividades agrícolas de subsistência, da criação de animais de pequeno porte e, em menor proporção, do comércio. O direito de uso dos recursos nas RESEX é regulamentado por contrato assinado com o órgão competente. Acordos específicos permitem que as comunidades continuem a desempenhar suas atividades tradicionais e lhes garantem participação na gestão da UC, através do comitê consultivo. O fato de serem ao mesmo tempo áreas de produção e de conservação torna as RESEX sitios-piloto ideais para as novas abordagens de aproveitamento e manejo racional e sustentável de seus recursos.




  • As Áreas de Proteção Ambiental (APA) são geralmente grandes extensões de terra pública e privada dotadas de atributos bióticos especialmente importantes para o bem-estar ou qualidade de vida das populações humanas que as ocupam. Os objetivos básicos das APA são proteger a diversidade biológica, disciplinar o processo de ocupação humana e assegurar o uso sustentável dos recursos naturais dentro de seus limites. A categoria de APA está intrinsecamente vinculada ao ordenamento territorial, devendo restringir o desenvolvimento de atividades potencialmente prejudiciais ao meio ambiente por meio do zoneamento de seu território. O zoneamento, que é determinado pelo plano de manejo da APA, estabelece diretrizes de uso e deve incluir zonas destinadas à conservação e preservação de vida silvestre com uso restrito ou proibido de recursos naturais. Como costumam ser áreas extensas (há inclusive uma APA de cerca de 2,7 milhões ha num piloto do Projeto) e exigem um processo de zoneamento, constituem um território particularmente propício para lidar com a conservação de manguezais tanto no contexto mais amplo de planejamento, quanto no controle das atividades realizadas a montante.




  1. O SNUC também oferece um segundo instrumento que facilitará a complexa tarefa de coordenar os interesses e opiniões divergentes sobre a conservação dos manguezais. Trata-se do Conselho Gestor, exigido em todas as UCs, que proporciona um fórum local onde se reúnem representantes setoriais e comunitários para construir consensos em torno de metas de conservação e explorar alternativas de manejo.




  1. Em vista do exposto, o Governo Federal determinou que reforçar a estrutura do SNUC e adaptar seus componentes às especificidades da conservação eficaz dos manguezais deve ser a estratégia usada para fortalecer sua proteção no curto prazo. Essa estratégia oferece uma resposta viável, dadas as limitações financeiras e temporais de um único projeto, para aperfeiçoar o sistema atual com bom custo-benefício e garantir a proteção das áreas de manguezal brasileiras de maior biodiversidade. Além de produzir impactos positivos diretos na biodiversidade dos manguezais dentro das UCs a curto prazo, esta opção prepararia o terreno para futuros avanços na conservação de manguezais fora das UCs, mediante iniciativas nacionais. Isso seria resultado do aumento na capacidade para melhorar a operacionalização do status de APP, do qual todos os manguezais gozam, além de uma maior compreensão, por parte dos vários setores, sobre os serviços prestados pelos manguezais, o que fortaleceria a base para continuar o trabalho de transversalização. O fato de 14% das UCs que abrigam manguezais do SNUC serem Reservas Extrativistas também representa uma oportunidade para maximizar o fortalecimento de alguns dos segmentos mais pobres da sociedade brasileira e dos impactos positivos sobre eles --um dos princípios que sustenta a política ambiental do Governo Brasileiro. Os parágrafos 66 a 68 apresentam detalhes sobre formatos alternativos que foram considerados.




  1. Embora a abordagem de áreas protegidas seja atualmente a mais viável para a conservação de manguezais no Brasil, o Governo Federal também reconhece que o SNUC precisa ser fortalecido para assegurar que funcione a plena capacidade e, portanto, possa oferecer o nível de proteção necessário para prover benefícios globais significativos. Para garantir esse de nível de proteção será necessário adaptar alguns aspectos operacionais específicos do SNUC às necessidades do manejo dos ecossistemas manguezais, além de trabalhar, dentro do contexto das UCs, algumas das causas subjacentes das ameaças ora enfrentadas pelos manguezais, aperfeiçoando, por exemplo, os processos de licenciamento de acordo com as novas exigências impostas aos manguezais pelo status de UC. As seções a seguir detalham questões específicas que precisarão ser alinhadas e apresentam uma análise das deficiências que impedem que as UCs funcionem plenamente, com ênfase naquelas que afetam particularmente as UCs que abrigam manguezais.

Análise das Deficiências: Deficiências no gerenciamento das UCs que diminuem a eficiência da conservação de manguezais




  1. Um total de 132 UCs tem manguezais dentro de suas fronteiras. Na maioria dos casos, essas UCs são áreas maiores que protegem uma combinação de ecossistemas associados, em maior ou menor grau, aos manguezais. Assim, a proteção dos manguezais dentro das UCs já está sendo abordada a partir da perspectiva mais abrangente de paisagens por meio do processo interno de zoneamento das UCs. Embora tais áreas não sejam compostas exclusivamente por manguezais, neste documento serão denominadas UCs de manguezal.




  1. Durante a preparação do Projeto foi feita uma avaliação da efetividade do manejo em 26 UCs de manguezal usando a ferramenta METT de acompanhamento da eficácia de gestão do BM/WWF24. As UCs em questão foram selecionadas dentre as diversas unidades de manguezal como parte do processo de definição de possíveis intervenções in situ (veja os parágrafos 60 a 63 e o Anexo 1 para critérios de seleção). A efetividade da gestão foi considerada excelente em uma das 26 UCs (4%), boa em 23%, média em 62% e ruim em três. Apesar desses resultados de modo geral positivos, uma análise mais aprofundada de cada um dos seis elementos METT revelou uma série de deficiências que parecem contradizer esse quadro. Não obstante, considerando que a ferramenta METT atribui a cada pergunta igual peso, um "excelente" atribuído a uma determinada área pelo simples fato de estar demarcada contrabalançaria um "ruim" atribuído pela total falta de orçamento.




  1. Contudo, a análise de elementos individuais da pontuação METT pode apontar deficiências comuns sempre que estes resultados coincidam com outras avaliações de Projeto quanto aos pontos fortes e fracos da UC. Os pontos fortes das UCs selecionadas corresponderam a aspectos como situação legal, delimitação da UC, objetivos e biodiversidade existente, entre outros, o que elevou a pontuação METT final e forneceu uma base fundamental para uma gestão minimamente eficaz. Já nas áreas de existência e implementação de planos de manejo, monitoramento e avaliação, bem como disponibilidade de orçamento, recursos humanos e equipamento, a pontuação das UCs foi bem mais baixa. Por exemplo, A falta de recursos orçamentários foi considerada um importante obstáculo generalizado para a gestão efetiva das UCs, sendo que pelo menos a metade das UCs de cada mosaico apresentou recursos inadequados. Esses dados confirmaram os números gerais obtidos a nível nacional (veja os parágrafos 43-47). Do agrupamento de UCs selecionadas, 66% apresentaram deficiências significativas quanto à capacidade do quadro funcional e à disponibilidade de recursos para fazer cumprir as leis e os regulamentos do SNUC. Além disso, embora a maioria das UCs tenha recebido uma boa pontuação pela existência de planos de trabalho, somente 15% das UCs analisadas têm planos e estão conseguindo concluir a maioria das ações previstas neles. O fato de 77% das UCs não terem concluído seus planos de manejo é ainda mais preocupante, embora isso se deva em boa parte à recente criação de muitas das unidades, particularmente no caso das RESEX.




    Tabela 1: Porcentagens médias 25obtidas para cada agrupamento de UCs do Projeto de acordo com os diferentes componentes do ciclo de gestão



Categoria METT 26

Contexto

Planejamento

Insumos


Processos

Produtos

Resultado


Pará

64

52

35

40

2

49

Maranhão

55

40

37

18

0

56

MA/PI/EC

57

40

40

32

17

39

Paraíba

83

70

53

68

8

67

São Paulo/Paraná

63

46

45

35

17

43

MÉDIA

63

50

42

39

9

51




  1. Em síntese, a análise METT demonstra que os órgãos responsáveis pela implementação das UCs têm uma carência de funcionários e capacidade limitada para o desenvolvimento de Planos de Manejo para cada UC e, particularmente, para o manejo de ecossistemas tão complexos quanto os manguezais. Embora os orçamentos também apresentem deficiências, estudos adicionais revelaram que o déficit de financiamento é menor para as UCs com manguezais do que para as UCs em geral. Assim, embora essas questões até certo ponto se repitam por todo o SNUC, a análise a seguir enfocará as questões mais importantes para as UCs com manguezais e que serão tratadas pelo Projeto GEF Mangue.


O Marco Regulatório


  1. O MMA começou recentemente a trabalhar na regulamentação de todas as categorias de manejo de UCs e na definição de requisitos para cada categoria. Inclui-se aqui o conjunto de instrumentos de gestão que o SNUC estabelece para todas as UCs, inclusive o estabelecimento de zonas de amortecimento, planos de manejo e conselhos. A regulamentação desses e outros aspectos operacionais em cada categoria de manejo baseia-se em grande medida nas exigências das áreas de conservação terrestres, bem como no conhecimento a seu respeito --campo ao qual o Brasil vem se dedicando com muita atenção nas últimas décadas. Embora esta seja uma boa base sobre a qual construir o manejo de ecossistemas costeiros e marinhos, é importante que as ferramentas sejam capazes de lidar com as especificidades das complexas características hidrodinâmicas, temporais e espaciais que diferenciam ecossistemas de transição aquático-terrestres, como os manguezais, dos sistemas terrestres. No que tange as zonas de amortecimento, por exemplo, as metodologias empregadas no passado baseavam-se numa abordagem padrão que consistia numa faixa de 10 km de largura em torno das UCs. O SNUC traz uma abordagem mais flexível, que determina que as zonas de amortecimento podem ser definidas no ato legal que cria a UC ou no plano de manejo, com base na influência que as áreas adjacentes têm na UC. Não obstante, carece de orientações sobre como implementar essa abordagem em áreas de manguezal nas quais talvez seja necessário levar em consideração questões relativas à área a montante e aspectos temporais que oferecem maior grau de proteção para espécies-chave no período de defeso.




  1. Em termos das categorias de uso sustentável e de sua contribuição específica para a conservação, a definição dos níveis de extração para as RESEX vem avançando graças a iniciativas de linha de base. No entanto, tais iniciativas são desenvolvidas quase que exclusivamente nos ecossistemas florestais para os quais as RESEX foram originalmente concebidas. A criação de RESEX em áreas costeiras é um processo recente e ainda não se definiram limites específicos que assegurem que os níveis de extração fiquem dentro daqueles que contribuem para a conservação, nem tampouco práticas recomendadas especificamente para a extração em ecossistemas manguezais. Houve alguns avanços em certas RESEX isoladas, mais não o suficiente para desenvolver procedimentos regulatórios e estratégias de conservação efetivas. Além do mais, os avanços registrados se restringem a UCs isoladas. Embora os níveis de extração possam parecer sustentáveis na unidade específica para a qual foram estabelecidos, fora desse contexto (p.ex., replicados em RESEX próximas) esses níveis não reconhecem o impacto global, nem os possíveis efeitos que essa extração pode ter em paisagens maiores, pelo fato de que muitas espécies exploradas passam parte de seu ciclo de vida fora dos limites das UCs. De igual forma, muito embora as APAs tenham sido planejadas levando em consideração a abordagem de paisagens, as experiências de zoneamento que impõem restrições de uso do solo em áreas frágeis foram conduzidas mormente em ambientes terrestres. Embora essa categoria ofereça boas possibilidades para a conservação de manguezais, falta experiência prática para respaldar o desenvolvimento de diretrizes mais claras que ajudem a adaptar o arcabouço regulatório do SNUC.




  1. O desenvolvimento de planos de manejo serve como meio para a delimitação de zonas de amortecimento e o estabelecimento de níveis sustentáveis de extração, tanto no caso dos planos de uso para espécies específicas como no dos planos gerais de UCs e de manejo de recursos de ecossistemas com zoneamento bem definido. Contudo, mesmo naquelas UCs onde esse tipo de mecanismo existe, sua implementação continua baixa devido a uma combinação de deficiências na fiscalização e ao processo, ainda incipiente, da participação dos atores sociais, o que aumenta a necessidade de controle e fiscalização. No caso das RESEX com manguezais, seu estabelecimento ainda é recente e as comunidades que nelas vivem têm pouca experiência em processos de planejamento participativo. A ICMBIO continua a trabalhar no processo de desenvolvimento dos planos de manejo, mas seu progresso se vê limitado pela enorme extensão do País e por sua metas para a biodiversidade muito elevadas. Caso não se obtenha mais apoio, os processos-chave sofrerão atrasos e a exposição a ameaças cada vez maiores resultará numa maior perda de biodiversidade. De igual forma, a composição dos atores sociais das APAs é diferente, no entanto é mais provável que entrem em conflito com setores econômicos muito poderosos. Na linha de base, vários estados estão levando adiante processos de zoneamento econômico-ecológico (ZEE) em seus territórios, ponderando as vantagens e desvantagens das diferentes estratégias de desenvolvimento a nível mais amplo. O zoneamento oportuno das APAs com manguezais, em articulação com esses processos, pode representar uma possibilidade para evitar futuras ameaças aos manguezais e gerar, com a conservação destes, benefícios para todo o planeta.


Processos e Capacidades Institucionais.



  1. As responsabilidades do SNUC e as atribuições institucionais relativas às UCs que abrigam manguezais estão claramente definidas para o processo de licenciamento ambiental. Contudo, quando as atividades que exigem AIA/RIMA ocorrem dentro das UCs, a distribuição de responsabilidades pode ser confusa, levando a falhas nos processos. Por exemplo: sempre que a área em questão estiver na jurisdição de vários estados ou que o recurso para o qual se requer a licença for de competência da União, como no caso do petróleo, a responsabilidade pela emissão de licenças ambientais e pela fiscalização recai no IBAMA. Algumas UCs estaduais se enquadram nessa categoria. Além disso, as UCs com manguezais também se enquadram tecnicamente na categoria de APP, o que significa que uma UC de uso sustentável a nível federal é administrada pela União, entretanto o processo de licenciamento de atividades econômicas potencialmente nocivas que impliquem a supressão da vegetação, como a carcinicultura, é de responsabilidade do OEMA correspondente ou do município. Enquanto isso, outras funções de licenciamento, como aquelas relativas ao turismo, são de competência do município. Essa situação é particularmente relevante nas APAs federais que abrigam manguezais, em que o licenciamento de atividades econômicas tem um papel crucial na conservação dos recursos do manguezal.
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