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  1. E complica-se ainda mais com as diferentes interpretações da legislação que determina quais agências são responsáveis pelo licenciamento ambiental de atividades econômicas, sobretudo daquelas que se desenvolvem em UCs federais que compreendem terras particulares. Na prática, o sistema de licenciamento ambiental permite que o estado em questão conceda essas licenças, o que possibilita que o estado defina a composição dos ecossistemas manguezais dentro de suas divisas e licencie atividades em florestas de mangue de acordo com seus próprios interesses e diretrizes.




  1. Conforme mencionado anteriormente, segundo o marco regulatório do SNUC, e dependendo da categoria de manejo da UC em questão, cada UC deve estabelecer um comitê consultivo composto por uma ampla gama de atores representando diversas instituições e organismos com diferentes competências e objetivos. Contudo, sua participação plena e efetiva nesses comitês se vê muitas vezes afetada por uma série deficiências de capacidade, tais como a pouca familiaridade das comunidades com os conceitos formais de manejo, a dificuldade para exprimir suas necessidades e conhecimentos nas estruturas formais que governam as UCs com manguezais e sua pouca experiência no complexo jogo de poder entre autoridades e comunidades envolvidas nos comitês. Existem, ainda, falhas na compreensão por parte dos atores quanto à sobreposição e/ou complementaridade das atribuições dos diversos órgãos envolvidos, uma questão incrivelmente complexa que costuma ser definida caso a caso.




  1. Para garantir a existência de espaços de diálogo entre as três esferas do governo, foram criados mecanismos nacionais de coordenação, como as Comissões Técnicas Tripartites Nacional e Estaduais e a Comissão de Coordenação de Zoneamento Ecológico-Econômico (CCZEE), que orienta o processo de implementação do ZEE no Brasil.




  1. Dentro do setor ambiental, há grandes diferenças em termos da capacidade de participar nesses processos, de ajudar as comunidades a acessar os recursos e de desenvolver ações de manejo nas UCs. Embora no cenário de linha de base os recursos financeiros do governo tenham sido alocados para licitação por meio do Fundo Nacional do Meio Ambiente-FNMA, administrado pelo MMA, para, entre outras coisas, a estruturação de sistemas de manejo, incluindo atividades de capacitação destinadas aos gestores de APs e às autoridades ambientais regionais, até o presente momento esses recursos só foram repassados a um pequeno número de estados costeiros e órgãos municipais. São outros exemplos de programas de capacitação o Programa Nacional de Capacitação de Gestores Ambientais (PNC) do DAI (Departamento de Articulação Institucional) e o DISAM/CGEAM, citado anteriormente. No entanto, o primeiro ainda tem um alcance geográfico bastante limitado, e nenhum deles lida com as especificidades dos ecossistemas manguezais.


A Estrutura de Planejamento


  1. Na Unidade de Conservação, a unidade básica de planejamento é o plano de manejo. No entanto, a nível sistêmico, o Plano Nacional de Áreas Protegidas, instituído em 2006, oferece uma ferramenta mais abrangente cuja meta é a consolidação de um sistema de áreas protegidas manejadas com eficácia e ecologicamente representativas até 2015. O MMA também irá elaborar uma Estratégia para as Áreas Úmidas com o propósito de orientar a conservação daquele conjunto de ecossistemas. Nesse contexto geral de planejamento, as UCs com manguezais se dividem em unidades de proteção integral e unidades de uso sustentável, sendo que 67% delas correspondem à segunda categoria. Embora as unidades de uso sustentável ofereçam certas oportunidades, como descrito acima, o equilíbrio atual pode não ser capaz de assegurar um grau suficiente de conservação nas áreas-núcleo. A criação de novas UCs, ou a mudança de categoria das UCs existentes, implica certos desafios e pode envolver complexos processos institucionais e políticos. As iniciativas de linha de base do MMA começaram a explorar alternativas que pudessem proporcionar um melhor equilíbrio em áreas-chave. Tal equilíbrio pode ser alcançado por meio de medidas legais suplementares, incluindo o estabelecimento de áreas de exclusão de pesca, direcionadas a oferecer uma maior proteção, quer em áreas de uso sustentável de maiores dimensões, quer em locais estratégicos fora dos limites das UCs existentes. Embora seja viável como instrumento, existem importantes lacunas de informação que dificultam a determinação das melhores abordagens, locais e dimensões para implementar tais medidas suplementares. Considerando a variedade de unidades de manguezal que existe no País, as iniciativas que visam proteger a diversidade dos manguezais precisariam ser objeto de um planejamento cuidadoso em toda a costa para determinar qual a melhor combinação de instrumentos de proteção a ser implementada a longo prazo em cada caso.




  1. Essa estratégia também pode representar um mecanismo por meio do qual coordenar a abundância de iniciativas pequenas e dispersas que visam à conservação e ao uso sustentável dos manguezais do Brasil. Atualmente, essas iniciativas tendem a ser ad hoc e não estão inseridas num contexto de conservação e desenvolvimento mais amplo. Dessa forma, perdem-se muitas oportunidades de colaborar com atividades relevantes em andamento, inclusive com as que estão sendo apreciadas, para fazer o melhor uso possível dos recursos financeiros e humanos e das capacidades para a efetiva proteção dos manguezais.

Restrições Financeiras




  1. A avaliação METT indica que as UCs com manguezais, assim como muitas outras do SNUC, apresentam níveis insuficientes de financiamento. Atualmente, os recursos para a gestão de UCs vêm principalmente do orçamento geral do ICMBio e do orçamento dos estados envolvidos. Em alguns casos, obtêm-se fundos temporários de outros parceiros nacionais e estrangeiros. Conforme as necessidades detectadas para o ano em questão, as autoridades das UCs elaboram planos anuais de financiamento que orientam o governo quando da determinação dos recursos destinados a cada UC. Esses planos de financiamento refletem a complexidade de cada UC e incluem fatores como tamanho e as ações, equipamentos e pessoal necessários.




  1. Durante a etapa preparatória, foi feita uma avaliação preliminar das lacunas de financiamento. Com base nessa análise, os custos operacionais estimados para as UCs com manguezais foram, em média, 20% inferiores aos de todas as outras UCs equivalente, quer se considerem os gastos com pessoal, ou não. Os menores custos calculados correspondem às UCs estaduais, enquanto os mais altos, aos parques nacionais. Mesmo assim, os custos operacionais estimados para os dois parques com manguezais incluídos na amostra analisada foram mais baixos do que os da maioria dos parques que integram o sistema nacional de parques. Isso é verdade apesar do fato de que o perímetro médio dos parques marinhos e costeiros (89 km) é, de um modo geral, maior que o de seus equivalentes terrestres (59 km). Essas estimativas podem ser explicadas pela maior facilidade de gerenciar e controlar áreas marinhas, cujo acesso se faz em barco, do que áreas de vegetação densa27.




  1. Mesmo assim, o déficit de financiamento para as UCs com manguezais é inegável. A meta de custos operacionais anuais das UCs com manguezais no Brasil foi estimada em US$ 47.000, em média, sem incluir as despesas com pessoal, e US$ 180.000, incluindo essas despesas. No entanto, dados do IBAMA/ICMBio sugerem que as despesas operacionais (sem pessoal) das UCs piloto do Projeto na realidade são de US$ 24.000, em média. No atual nível de financiamento, o total de recursos de que necessita uma UC com manguezais (US$ 47.000), segundo essa estimativa, sugere a existência de um déficit de financiamento de aproximadamente US$ 23.000, ou mais de 50%. Espera-se que esse déficit possa ser reduzido o suficiente para facilitar a gestão efetiva das UCs piloto por meio dos mecanismos financeiros de linha de base e dos mecanismos financeiros alternativos do GEF. Entre as iniciativas de linha de base que têm por objetivo melhorar o financiamento das UCs a nível nacional incluem-se os fundos provenientes da compensação ambiental e da cobrança pelo uso da água e outros serviços ambientais (US$ 106.818, incluindo o co-financiamento pelo TNC e outras ONGs); as ações do Funbio voltadas a prestar apoio no planejamento empresarial e na sustentabilidade financeira em áreas protegidas no contexto do programa ARPA, que conta com o apoio do GEF; e o Fundo Nacional de Compensação Ambiental financiado por uma parte (no mínimo 0,5%) dos investimentos públicos e privados em infra-estrutura e direcionado especificamente às áreas protegidas, em conformidade com o SNUC.




  1. Serão necessários maiores detalhes sobre os orçamentos e as despesas operacionais de cada UC nos sítios de intervenção do Projeto para calcular os déficits de financiamento de cada uma em separado. Contudo, as principais dificuldades enfrentadas em termos da organização das informações sobre as deficiências orçamentárias na gestão de UCs têm relação com a inexistência de um levantamento uniformizado de dados sobre receitas não-orçamentárias, como concessões, compensações e terceirizações. A DIREC detém uma compilação bastante completa de dados sobre compensações federais relacionadas ao Artigo 36 do SNUC, mas os dados relativos aos estados estão incompletos.




  1. Uma série de ações ao longo da costa e em todo o País forma a linha de base para começar a lidar com as restrições financeiras enfrentadas pelas áreas protegidas. Lamentavelmente, em sua maioria encontram-se ainda em fase de estudo e ainda não se traduziram em ações concretas ou incentivos. Tais ações incluem:

  1. Um estudo recente do MMA sobre as opções existentes que permitiriam assegurar a sustentabilidade das UCs no País, como a possibilidade de financiamento com recursos advindos de compensação ambiental e da cobrança pelo uso da água e outros serviços ambientais, nenhum dos quais foi testado ou adaptado para os manguezais;

  2. As ações do Funbio voltadas a prestar apoio em planejamento empresarial e sustentabilidade financeira nas áreas protegidas no contexto do programa ARPA (apoiado pelo GEF), cuja previsão é que aumente os níveis de financiamento na UC daquele bioma. Esta UC protege principalmente a floresta tropical, muito embora no Estado do Amapá alguns manguezais tenham sido incluídos;

  3. Estudos de valoração de ecossistemas manguezais em diversos segmentos da costa da Amazônia e do litoral de São Paulo, que assinalam os benefícios gerados por esses ecossistemas no que se refere ao consumo e à renda locais, ao fornecimento de serviços ambientais e recreativos na região e ao valor de existência. No entanto, esses estudos não estão ligados a instrumentos ou setores decisórios específicos; e

  4. O Fundo Nacional de Compensação Ambiental, criado na estrutura da Caixa Econômica Federal e financiado por parte dos investimentos públicos e privados em infra-estrutura, que se destina especificamente às áreas protegidas, como determina o SNUC. No entanto, esses fundos se restringem sobretudo às áreas de proteção integral, que são a minoria das áreas de manguezais e apresentam menos problemas de gestão devido à sua designação como categoria de uso altamente restrito.


Deficiências de conhecimento


  1. A despeito dos esforços dos últimos anos, devido à extensão da costa, aos diversos tipos e níveis de manejo das UCs com manguezais e ao fato de que nem todo o território das UCs é formado por ecossistemas manguezais, não há dados disponíveis sobre a dimensão exata dos referidos ecossistemas e, o que é mais importante, sobre a conectividade entre eles. Essa situação dificulta uma análise precisa das taxas de perda de cobertura vegetal e de biodiversidade associada e, por conseguinte, da eficácia das UCs em assegurar o manejo e a conservação. A essa situação alia-se a dispersão da escassa, mas crescente, produção de estudos sobre funções, ecologia, populações, hidrodinâmica, relações com outros ecossistemas costeiros e real valor econômico e ecológico dos bens e serviços dos manguezais brasileiros. Assim, não só dificulta que se chegue a uma definição nítida do grau de consecução das metas de manejo nas UCs, mas também afeta seriamente a determinação dos impactos que as atividades têm sobre os manguezais, minando, dessa forma, os processos de AIA/RIMA e fazendo com que as decisões relativas a licenças e medidas de mitigação fiquem incompletas.




  1. Embora o MMA tenha alicerçado a estrutura de um sistema nacional de informação sobre a biodiversidade, ainda existe uma grande necessidade em termos de coleta e análise de dados brutos, assim como de mecanismos para tal fim. Ainda não se desenvolveram e implementaram programas de monitoramento que gerassem informação para alimentar e atualizar a base de conhecimentos sobre níveis sustentáveis de uso e sobre os atuais usos de recursos e seu impacto ecológico nos ecossistemas manguezais, conhecimentos que ajudariam a melhorar o manejo de seus recursos. Tampouco existe um mecanismo para medir o impacto de obras em áreas próximas aos ecossistemas manguezais e sua ligação com as diretrizes de ordenamento territorial. Assim, essa ausência de informação impede que os decisores apliquem instrumentos de planejamento ou de manejo adaptativo ao lidar com as UCs que abrigam manguezais.




  1. Existem ainda lacunas de conhecimento com relação às melhores práticas de uso sustentável. Essas deficiências não se referem apenas à definição dos níveis de sobreexploração em UCs, mas também às atividades econômicas alternativas e às formas mais sustentáveis de exploração por parte dos usuários. Embora existam algumas experiências que podem vir a ser interessantes, estas não têm a escala exigida nem estão prontamente disponíveis. Os métodos empregados atualmente são, por vezes, danosos tanto ao recurso em si quanto ao meio ambiente. No caso dos caranguejos, por exemplo, usam-se varas de metal com ganchos numa das extremidades, técnica esta que contribui para aumentar a taxa de mortalidade. E no caso da pesca, usa-se a rede para vários tipos de peixes, técnica que tem a desvantagem de capturar espécies não visadas bem como espécimes juvenis. Além do mais, essas redes são freqüentemente abandonadas nas áreas de manguezal. Acrescente-se a essas técnicas inadequadas de captura que as comunidades pouco sabem sobre os métodos corretos de manuseio, armazenamento ou transporte. Se essas informações não forem sistematizadas e rapidamente disponibilizadas, será difícil desenvolver e instituir técnicas e alternativas efetivas de uso sustentável e sistemas de manejo extrativista, particularmente em grandes áreas. Embora o beneficiamento de alguns produtos do manguezal visando agregar-lhes valor possa ser uma opção para aliviar parte da pressão exercida em alguns recursos tradicionais, atualmente não se sabe o suficiente sobre quais produtos e processos de agregação de valor teriam o melhor retorno.




  1. O MMA, através do programa PROBIO, que é financiado pelo GEF, deu um primeiro passo importante para superar as barreiras de conhecimento ao estabelecer os alicerces para a estruturação de um sistema nacional de informações sobre a biodiversidade, inclusive sobre o ecossistema manguezal. Esse sistema foi recentemente integrado ao Sistema Nacional de Informações sobre o Meio Ambiente, que proporciona acesso on-line a bancos de dados subordinados com dados geográficos, de gerenciamento de zonas costeiras e de licenciamento. Mesmo tendo gerado informação, que estará disponível ao longo do Projeto, para orientar as decisões quanto a investimentos e proteção, as autoridades competentes ainda não têm a capacidade suficiente para aplicar essas informações ao processo de gestão. Existe ainda uma grande necessidade de analisar os dados brutos que foram disponibilizados, testar as diretrizes de manejo, desenvolver políticas setoriais de conservação e gerar informações mais específicas sobre os ecossistemas manguezais.


Conscientização


  1. Agravando o quadro de deficiências na gestão das UCs com manguezais e as causas subjacentes das ameaças que pairam sobre elas, há pouca percepção sobre a importância dos ecossistemas manguezais. Essa situação se deve, em parte, às já mencionadas lacunas no conhecimento sobre as funções ecológicas, socioeconômicas e culturais dos manguezais e, também, à percepção subjetiva de que os manguezais são áreas insalubres para a moradia humana. Essa baixa conscientização também contribui para a falta de financiamento, os baixos níveis de cumprimento das normas de extração sustentável e a pouca participação da comunidade nos esforços de controle, fiscalização e monitoramento. O Governo recentemente dedicou-se com empenho à instalação de "Salas Verdes" em órgãos estaduais e municipais, ONGs e instituições de ensino dos estados costeiros, nas quais serão promovidos eventos educativos e culturais para estimular a aprendizagem e a conscientização em torno de temas ambientais. Um total de 111 Salas Verdes foi instalada no País, vinte das quais em estados onde ocorrem manguezais. Essas salas serão disponibilizadas para os eventos do Projeto e servirão como ferramenta para levar ao público em geral as práticas, regulamentos e materiais de inclusão desenvolvidos pelo Projeto. Apesar de terem como propósito conscientizar a população, sem o Projeto GEF não serão empregadas na capacitação voltada ao aperfeiçoamento do manejo das áreas protegidas.

Análise dos Atores Sociais Para mais detalhes sobre os atores sociais e seu envolvimento no Projeto, veja o Anexo 3.




  1. Além dos órgãos governamentais chave citados acima (MMA, IBAMA/ICMBio e OEMAs), atores de uma multiplicidade de setores têm papel importante na conservação e no uso sustentável dos manguezais do Brasil:

  • Universidades e respectivos centros de pesquisa: conduzem e analisam pesquisas sobre os manguezais e sua biodiversidade, sobre técnicas de uso sustentável, atividades econômicas de bases comunitárias e necessidades de capacitação.

  • Organizações não governamentais (ONGs): ajudam a financiar e implantar projetos voltados à conservação das áreas de manguezal e de sua biodiversidade e a potencializar os meios de vida das comunidades locais.

  • Organizações da sociedade civil (OSCs):28 representam grupos que exploram os recursos do manguezal para seu sustento. Podem vir a ser parceiros extremamente importantes na proteção dessas áreas quando envolvidos em iniciativas que promovem atividades de uso sustentável.

  • Setor privado: explora os recursos dos manguezais, sendo responsável por pressões significativas sobre essas áreas. Mesmo assim, em alguns casos está começando a se envolver na conservação dessas áreas por meio do financiamento de iniciativas de conservação e pesquisa e da participação no ecoturismo.

  • Municípios: sua participação vai desde parcerias em projetos financiados por agências nacionais e internacionais, até a implementação e o monitoramento de iniciativas de conservação.

  • Órgãos governamentais setoriais: são responsáveis pelo gerenciamento dos recursos hídricos e pela regulamentação e fiscalização da carcinicultura, pesca e turismo. Desempenham um papel importante na exploração dos recursos naturais dos manguezais ou que deles dependem, e que contribui para aumentar a pressão sobre a biodiversidade e para a degradação do ecossistema.

  • Os conselhos das UCs, assim como as demais estruturas de governança das unidades que compreendem manguezais em seus territórios, são atores-chave para sua gestão. Nesse sentido, todos os pilotos do Projeto trabalharão para fortalecer sua capacidade de administrar essas áreas.




  1. Finalmente, completando o rol de atores-chave no processo, temos os usuários dos recursos no contexto da comunidade. Essas populações tradicionais há muito que vêm tirando seu sustento dos recursos naturais, lançando mão de tecnologias de baixo impacto. Trata-se de um grupo bastante diversificado29, incluindo diversos povos agroextrativistas, como seringueiros, catadores de castanha e sementes, em ecossistemas terrestres, e de caranguejo, moluscos e outros frutos do mar, em ecossistemas marinhos, assim como pequenos produtores familiares e pescadores artesanais. Algumas populações tradicionais vivem dentro dos limites de áreas protegidas de uso sustentável sob a jurisdição do SNUC, principalmente em APAs e RESEX.




  1. Esses usuários de recursos geralmente ganham a vida realizando atividades de subsistência de pequena escala, como a pesca artesanal, a cata de caranguejos e a agricultura de pequena escala. Em menor grau, identificaram-se atividades ligadas ao turismo. Essas comunidades também exploram os recursos dos manguezais para alimentar-se e como fonte de renda e de materiais de construção. São, de um modo geral, economicamente marginalizados, com baixos níveis de IDH e acesso limitado a assistência médica, educação e moradia.




  1. O Projeto trabalhará com esses usuários dos recursos dos manguezais por meio dos conselhos de UCs, que são o principal mecanismo de participação dos atores sociais nos processo coletivos de tomada de decisão, gestão, implementação, monitoramento e avaliação das medidas e estratégias de conservação nas UCs.




  1. Cada agrupamento de UCs possui diferentes grupos de atores:

No agrupamento do Pará, a maioria das populações tradicionais compõe-se de pescadores artesanais e agricultores familiares; a cata de caranguejo e moluscos é considerada uma atividade complementar. Observa-se certo nível de uso da madeira obtida dos manguezais para a construção de casas e canoas e para outras atividades de subsistência de pequena escala


O segundo agrupamento, no Maranhão, é formado principalmente por grupos de pescadores artesanais, como os praieiros (grupos que vivem na praia, vivem da pesca e complementam sua renda transportando pessoas em suas embarcações). Outras atividades econômicas encontradas na região são a coleta do coco de babaçu (Orbignya phalerata) e o turismo, assim como alguns empreendimentos turísticos incipientes na RESEX de Cururupu.
No agrupamento Maranhão, Ceará e Piauí, concentrado em torno do Delta do Parnaíba, as comunidades são formadas por pescadores artesanais, catadores de caranguejo e marisqueiras (mulheres que catam mariscos). O caranguejo-uçá é um dos principais recursos coletados pelas comunidades que vivem perto dos manguezais e, atualmente, vem sendo sobreexplorado. Outras atividades econômicas que vêm se expandindo na região são o turismo e a carcinicultura. Além de ser responsável por sérios impactos sócio-econômicos e ambientais na região, a carcinicultura vai de encontro à perspectiva de desenvolvimento do turismo ecológico almejada por algumas comunidades.
No agrupamento da Paraíba existe uma numerosa população de pescadores tradicionais. Os pescadores artesanais usam jangadas (pequenas embarcações de madeira usadas originalmente pelos ameríndios), motivo pelo que são conhecidos como jangadeiros e detêm conhecimentos tradicionais sobre a diversidade das espécies que pescam, sua ocorrência ao longo do ano, migração e hábitos alimentares. Contudo, a atividade econômica mais importante nas áreas de manguezal do Rio Mamanguape é a cata de caranguejo. A subsistência de mais de mil famílias depende da coleta de caranguejo e moluscos. Além da carcinicultura, plantações de cana-de açúcar e abacaxi contribuem para a deterioração da água na região.
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