Ensaio sobre a inelegibilidade Guilherme Fernandes Neto



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Ensaio sobre a inelegibilidade

Guilherme Fernandes Neto

Sumário: I. Esclarecimento preambular. 1. Teoria geral dos sistemas - princípios jurídicos e presunções. 2. A natureza juris tantum da presunção de não-culpabilidade e seus limites imanentes. II. Princípios jurídicos fundamentais do Direito Eleitoral. 1.Princípio da exigência da vida pregressa. 2. O princípio da proteção da moralidade para o exercício do mandato. 3. Princípio da proibição da influência do poder econômico. 4. O princípio da confiança. III. As normas restritivas e a perda dos direitos políticos. A perda do mandato. IV. As ações de dissolução como óbice à elegibilidade. V. Conclusões.



  1. Esclarecimento preambular

A Constituição Federal, no artigo 14, § 9.º, ao dispor que a Lei Complementar estabeleceria “outros casos de inelegibilidade e os prazos e sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para o exercício do mandato, considerada a vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra influência do poder econômico (...)”, evidentemente exigiu do candidato muito mais do que a simples primariedade penal.

Ao tratar da culpabilidade, a Carta Magna, ademais, não adotou as fórmulas tradicionais da presunção de inocência, preconizadas nas Declarações dos Direitos Humanos, de 1798 e 1948, mas, seguindo a dicção da Constituição da Itália1, adotou redação diversa, d qual exsurgem limitações imanentes à presunção de não-culpabilidade – também denominada presunção de inocência -, destinada ao sistema jurídico do Direito Penal e Processual Penal, não podendo ser invocada, ipso facto, no sistema jurídico pertinente ao Direito Eleitoral.

O Direito é um complexo sistema de sistemas e cada sistema possui sua principiologia própria.2

Assim, exsurge a importância e constitucionalidade3 do art. 1.o, I, “i”, da Lei Complementar n. 64, de 18 de maio de 1990, ao declarar inelegíveis “os que, em estabelecimentos de crédito, financiamento ou seguro, que tenham sido ou estejam sendo objeto de processo de liquidação judicial ou extrajudicial, hajam exercido, nos 12 (doze) meses anteriores à respectiva decretação, cargo ou função de direção, administração ou representação, enquanto não forem exonerados de qualquer responsabilidade”.

A inteligência da citada alínea, da Lei de Inelegibilidade – LI, emerge, ipso facto, de sua coerência com o sistema jurídico do Direito Eleitoral e com a restrição constitucional dos direitos políticos, valendo lembrar, ademais, que a redação mencionada é a mesma da alínea “o”, do inciso I, do art. 1.º, da revogada Lei Complementar nº 5, de 29 de abril de 1970, diploma que, de acordo com Emenda Constitucional nº 1, de 17 de outubro de 1969, art. 151 e seu parágrafo único, estabelecia os casos de inelegibilidades.

Assim, no que tange às ações de liquidação, a LI manteve a mesma dicção do diploma que anteriormente regulamentava os casos de inelegibilidades, exsurgindo alteração significativa quanto às ações penais, quando, àquela época, bastava o recebimento da denúncia pela autoridade judiciária competente - pertinente aos crimes contra a segurança nacional e a ordem política e social, a economia popular, a fé pública e a administração pública, o patrimônio ou pelo direito previsto no art. 22 da revogada Lei Complementar [arguição de inelegibilidade, ou a impugnação de registro de candidato feita com motivação falsa, ou graciosamente, por espírito de emulação, mero capricho ou erro grosseiro] -, considerando os réus inelegíveis enquanto não absolvidos ou penalmente reabilitados.




1. Teoria geral dos sistemas - princípios jurídicos e presunções

Inicialmente, como etapa lógica, cabe adentrarmos, ainda que de forma perfunctória, na teoria dos princípios e no trabalho de conceituar hodiernamente o que vem a ser um princípio de direito e as concepções das presunções em Direito admitidas.

Ao estudante do direito podem surgir dúvidas quanto aos princípios, mesmo porque as conceituações se alteram conforme a corrente a que aderiu o autor, ou mesmo a influência por ele recebida pelas escolas do direito natural, do positivismo e do moderno neopositivismo.4

No direito natural, visualizavam-se os princípios de direito basicamente como axiomas jurídicos – um dos obstáculos à utilização e conceituação dos princípios como norma e da análise de seu caráter normativo. No positivismo, avesso à utilização de valores, concebia-se o aspecto informativo dos princípios básicos, gerais ou fundamentais do direito, enquanto no chamado neopositivismo, pós-positivismo ou escola neo-analítica, conceitua-se a norma como gênero, por conseqüência, suas espécies são os princípios e as regras. Assim, tanto as regras como os princípios possuem um caráter normativo.5 No avanço da análise da teoria dos princípios, evoluiu assim a doutrina nas conceituações, visualizando-se, hoje, dicotomia na principiologia, que se consubstancia, por exemplo, na divisão em princípios informativos e princípios normativos,6 em princípios informativos e princípios fundamentais,7 e ainda, em princípios abertos e princípios com forma de proposição jurídica.8

Os princípios, não se pode olvidar, regulam sempre a interpretação e principalmente a integração de lacunas, nada obstante seu caráter jurídico-diretivo, mediante o qual se pode obter diretamente uma regra aplicável.9

Princípio básico, ao nosso ver, é a base normativa sobre a qual se assentam as regras postas. É a gênese, o início, o lastro do Direito. Tem caráter normativo e as regras de direito devem ser aplicadas em sua conformidade; em havendo lacuna, aplica-se pura e simplesmente o princípio de direito pertinente.10 Em sendo os princípios constitucionais, tornam-se a base de todo o sistema de normas.11

Os princípios de direito são considerados como fonte, como “freio dos fenômenos sociais repreensíveis”12; alguns dos princípios a seguir mencionados são explícitos como o princípio da exigência da vida pregressa; outros, implícitos, cuja investigação dá-se por indução13 e pela análise axiológica dos fundamentos da ordem jurídica14 – que, interligados, objetivam a justiça e a harmonização das relações.

Os princípios gerais (ou básicos), em uma definição que merece ser destacada, são “normas fundamentais ou generalíssimas do sistema, as normas mais gerais”;15 assim, “quem os decepa arranca as raízes da árvore jurídica”.16 Esse novo posicionamento – a saber, a conceituação dos princípios como direito – é atribuído ao precursor Dworkin, cujo movimento, iniciado por seus estudos, é denominado por Bonavides de “reviravolta antipositivista”.17

Para a interpretação de qualquer norma, deve o intérprete – na tentativa de amoldar a lei ao caso concreto, ou mesmo de suprir eventuais lacunas do texto legal – recorrer não somente às regras de hermenêutica, mas, inicialmente, aos denominados princípios monovalentes, que se referem a uma determinada ciência, e posteriormente, se for o caso, aos princípios gerais do direito.18

O hermeneuta deve, assim, utilizar-se dos princípios básicos do Direito Eleitoral, sendo ou não a regra deficiente – entendendo-se por direito deficiente as lacunas e as incorreções. 19

O Código Eleitoral criou um sistema próprio, com subsistemas que lhe dão suporte - v.g., o subsistema pertinente a inelegibilidade -, lastreados em princípios que socorrem o estudioso na exegese e na integração das normas eleitorais. Tais princípios são lastros teóricos do Direito Eleitoral.

Na positivação da inelegibilidade, criou o legislador um subsistema próprio, com principiologia própria.

O subsistema da inelegibilidade – no Direito Eleitoral – foi criado com a utilização ordenada de conceitos, v.g., o de “processo judicial de liquidação”, em harmonia com os princípios do Direito Eleitoral, de gênese constitucional (princípios da exigência de vida pregressa, da proteção da moralidade para o exercício do mandato, da proibição da influência do poder econômico e do princípio da confiança). Aí está a importância da análise dos princípios constitucionais referentes ao Direito Eleitoral, pois de seu estudo e da sua unidade apreendem-se os pequenos sistemas ou subsistemas.

Amolda-se, assim, o conjunto dos conceitos pertinentes à inelegibilidade, as principais características trazidas pelos estudiosos para a conceituação ou definição de sistema; neste raciocínio, vemos a lição de Kant sobre sistema, segundo o qual, este se consubstancia em "um conjunto de conhecimentos ordenados segundo princípios"20, podendo-se ainda somar, com razão, os elementos trazidos por Wilhelm Canaris – para a configuração de sistema –, a saber, a unidade e a ordenação, que, ademais, caracterizam o subsistema da inelegibilidade21.

Princípio diverge, assim, de presunção.

Nada obstante a presunção de inocência, hodiernamente, vem sendo concebida como princípio esculpido no inciso LVII, do art. 5.o, da CF, mas, equivocadamente, é invocada por alguns como se fosse um direito absoluto ou, mesmo, uma presunção iure et iure, não sendo assim ocioso mencionar que a presunção de inocência não é nem uma coisa, nem outra.

Talvez desnecessário mencionar que inexiste direito absoluto.

Se o direito à vida não é absoluto, um princípio não pode sê-lo e a presunção de não-culpabilidade - sem muita precisão denominada de presunção de inocência -, evidentemente não o é.

A Declaração Universal da ONU, em seu art. 11-1, dispõe que “Toda pessoa acusada de um ato delituoso tem o direito de ser presumida inocente até que a sua culpabilidade tenha sido provada de acordo com a lei, em julgamento público no qual lhe tenham sido asseguradas todas as garantias necessárias à sua defesa” 22.

Assim, a Declaração Universal da ONU, de 1948, já não concebia a presunção de inocência como princípio, mas como direito, condicionando-o aos limites legais de cada ordenamento jurídico, evidenciando, ab initio, a relatividade de tal preceito. Essa dicção, como já se disse, não foi adotada pela nossa Constituição Federal, que optou por limitar a presunção ao processo penal, e pode, ademais, ser mais precisamente denominada de presunção de não-culpabilidade, como se passa a aduzir.



2. A natureza juris tantum da presunção de não-culpabilidade e seus limites imanentes

O citado art. 5.o, LVII, da CF, dispõe que “ninguém será considerado culpado até o trânsito em julgado de sentença penal condenatória”; da dicção do mandamento constitucional pode-se, ab initio, extrair duas conclusões evidentes: a primeira, que impede a presunção de culpabilidade (e não a presunção de inocência, propriamente dita); a segunda, que o ditame refere-se especificamente aos sistemas jurídicos do Direito Penal e Processual Penal, não afetando, ipso facto, outros subsistemas jurídicos, v.g., o Direito Eleitoral.

Nada obstante, mesmo na seara do Direito Penal, a relatividade da presunção de não-culpabilidade já foi esposada pela Suprema Corte em diversas ocasiões23, tendo sido, v.g, mitigada pelo STF ao não considerar a presunção um óbice à constrição do status libertatis de condenado24; o STJ, de forma semelhante, na Súmula n. 9 (“A exigência da prisão provisória, para apelar, não ofende a garantia constitucional da presunção de inocência”) .

Se isso não fosse suficiente para demonstrar a relatividade e os limites da presunção de não-culpabilidade, resta lembrar que tendo o ordenamento jurídico criado um sistema jurídico pertinente ao Direito Eleitoral, deve-se dar preferência, para interpretá-lo, em utilizar seus princípios monovalentes, não havendo que se invocar suposta afronta à presunção constitucional de não-culpabilidade para tal sistema jurídico.

Se o legislador de 1988 limitou a presunção de não-culpabilidade ao processo penal (“ninguém será considerado culpado até o trânsito em julgado de sentença penal condenatória”), não deve o intérprete estendê-lo a outros sistemas jurídicos, v.g., para o Direito Eleitoral, especialmente porque este busca a tutela da Democracia, com principiologia própria, enquanto o Direito Penal e seus princípios monovalentes buscam tornar viável a persecutio criminis, mediante proteção aos direitos individuais.
Qual a teleologia do legislador de 1988 ao trazer a presunção de não-culpabilidade? Impedir a invocação da responsabilidade objetiva no âmbito do Direito Penal. Não pode, assim, tal presunção sequer ser usada para impedir o recrudescimento de pena, face ao apontamento de diversas ações penais em desfavor de réu25 ou para impedir a prisão cautelar, se presentes os seus pressupostos.

Nada obstante o STF ter fragilizado sobremaneira o sistema persecutório ao entender “que o exaurimento das instâncias ordinárias não afasta, automaticamente, o direito à presunção de não-culpabilidade”26 - e, a fortiori, que o não exaurimento impede a execução provisória da pena, ainda que o recurso não possua efeito suspensivo (sic!)27 – aceita, todavia, a segregação cautelar, se presentes os respectivos pressupostos, conforme anteriormente mencionado.28

Tal presunção, assim, de forma evidente, é juris tantum e destinada exclusivamente ao Direito Penal e Processo Penal, não se referindo a outros sistemas jurídicos (referentes v.g. ao Direito do Consumidor, Civil, Processo Civil, Direito do Trabalho, Eleitoral etc.), sendo que as restrições aos direitos políticos, pela Lei de Inelegibilidade, tem gênese constitucional, amoldam-se, ipso facto, constitucionalmente à estrutura das normas restritivas.


  1. Princípios jurídicos fundamentais do Direito Eleitoral

  1. Princípio da exigência da vida pregressa

“A Chefia do Poder Executivo e a investidura no Legislativo devem ser privativas de homens limpos, homens de reputação ilibada, em relação aos quais a cidadania não mantenha justificadas suspeitas”29.
Djalma Pinto, com precisão, detectou o princípio da exigência da vida pregressa como princípio basilar do Direito Eleitoral30.

Com efeito.

O princípio da exigência da vida pregressa é um princípio constitucional estruturante do Direito Eleitoral, possui força normativa e a interpretação das normas eleitorais devem ser efetuadas segundo esse princípio.

O princípio da vida pregressa é um princípio básico, monovalente e estruturante do sistema jurídico do Direito Eleitoral, possui força normativa e deve ser invocado em caso de lacuna ou incorreção da norma.

O princípio da vida pregressa é um princípio fundamental do sistema jurídico do Direito Eleitoral, com lastro constitucional.

O princípio da exigência da vida pregressa foi explicitado no art. 14, 9.o, da Constituição Federal, quando a Carta Magna dispôs que a lei complementar estabelecerá “outros casos de inelegibilidade”, a fim de “proteger a probidade administrativa, a moralidade para o exercício do mandato, considerada a vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico...”

Ou seja, a vida pregressa deve ensejar análise da probidade e da moralidade. Devendo a análise da vida pregressa ser efetuada pelo “órgão jurisdicional competente para o deferimento do pedido de registro de candidatos (TSE, TRE’s e juízes eleitorais)”, 31 verificando se a vida pregressa é “ilibada”.32

Em que pese a Lei Complementar 64/90 ter sido tímida quanto aos aspectos da probidade e moralidade no que tange a vida pregressa – mesmo porque a Emenda Constitucional de Revisão n. 4, que impôs, explicitamente, tal análise, é de 1994 – exigiu, mesmo assim, o trânsito em julgado tão-somente para as ações penais, no artigo 1.o, I, alínea “e”33 e para as condenações pelas cortes de contas pela alínea “g”34, não o fazendo para as ações de liquidação judicial ou para a liquidação extrajudicial, impedindo o cidadão de postular candidatura durante a tramitação do processo, sendo assim, inelegíveis “os que em estabelecimentos de crédito, financiamento ou seguro, que tenham sido ou estejam sendo ou objeto de processo de liquidação judicial ou extrajudicial, hajam exercido, nos 12 (doze) meses anteriores à respectiva decretação, cargo ou função de direção, administração ou representação, enquanto não forem exonerados de qualquer responsabilidade”.

A alínea “i”, do inciso I, do artigo 1.o, da Lei Complementar Federal n.o 64/90, com evidente adequação à Emenda Constitucional n. o 4/94, seguiu, ademais, a mesma dicção imposta há muito pela revogada Lei Complementar Federal n. o 5/70.


  1. O princípio da proteção da moralidade para o exercício do mandato

Como já dissemos, a Constituição no art. 14, 9.o, impôs que a lei complementar defenda a “moralidade para o exercício do mandato”, devendo, para tanto, considerar a vida pregressa e a legitimidade da eleição contra a influência do poder econômico35.

Assim, devemos interpretar o art. 1.o, I, “i”, da Lei de Inelegibilidade, em função do citado art. 14, § 9.o, em especial no que tange aos inelegíveis que foram diretores, administradores ou representantes legais de empresas que estão em processo de liquidação judicial ou extrajudicial”.

Poderia o processo de liquidação judicial proteger a moralidade? Resposta afirmativa impende, em especial da ação de dissolução prevista no art. 655, do Decreto-lei n.o 1.608/39, que impõe ao Ministério Público ajuizar ações contra empresas que praticam atos “ilícitos e imorais”.

Evidentemente o legislador da LI, ao tratar do processo de liquidação judicial ou extrajudicial”, disse menos do que queria (dixit minus quam voluit), ao elencar as empresas de crédito, financiamento ou seguro; assim o fez, evidentemente, em numeros apertus, por ser a hipótese mais usual, à época.

Seria ilógico, interpretando a partir da Constituição, que o legislador omitiria justamente as hipóteses de ações de dissolução e liquidação de empresas outras que praticaram atos ilícitos e imorais, nos termos dos artigos 655 a 674, do Decreto-lei n.o 1.608, de 18 de setembro de 1.939, em vigor por força do art. 1218, do CPC.

Mais ilógico ainda seria conceber que, elencando apenas diminuta parcela das empresas não sujeitas à recuperação judicial (crédito, financiamento e seguro), teria a intenção de excluir das demais sujeitas a regime especial de intervenção e liquidação (Arrendamento Mercantil ou Leasing, Associação de Poupança e Empréstimo, Bancos Comerciais, de Desenvolvimento, Bancos Múltiplos, Bancos de Investimento, Sociedades Corretoras de Câmbio, de Capitalização, Consórcios36 etc).37

Ademais, soa o artigo 655, do CPC de 1939: “A dissolução de sociedade civil, ou mercantil, nos casos previstos em lei ou no contrato social, poderá ser declarada, a requerimento de qualquer interessado, para o fim de ser promovida a liquidação judicial”.

O art. 670, do citado CPC, por sua vez, assim ainda dispõe: “A sociedade civil com personalidade jurídica, que promover atividade ilícita ou imoral, será dissolvida por ação direta, mediante denúncia de qualquer do povo, ou do órgão do Ministério Público”. Desta forma, evidentemente, as ações de dissolução de quaisquer sociedades civis e mercantis são açambarcadas pelo art. 1.o, I, alínea “i”, da LC 64/90.


3. Princípio da proibição da influência do poder econômico

A Carta Magna, ao impor a normalidade e a legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico, positivou tal princípio, lastro do Direito Eleitoral e, em especial, do subsistema de inelegibilidade.

Ao subtrair dos réus de ações de dissolução a capacidade política passiva, pelo art. 1.o, I, alínea “i”, da LI, coíbe, ipso facto, o abuso do poder econômico.

Dissolução é o “processo de extinção da pessoa jurídica”38, é a “vida in extremis” da pessoa jurídica que continua para que se proceda a liquidação.39 A dissolução, vale lembrar, já era regulamentada pelos artigos 335 e seguintes do vetusto Código Comercial de 1850 e a liquidação a partir de seu artigo 344, já revogados; hoje, dissolução e liquidação vêm, também, proximamente disciplinadas nos artigos 51, 996, 1.026, 1.033 e s., entre outros, do atual Código Civil.

O Código Civil vigente, não é ocioso mencionar, traz nova hipótese de dissolução de qualquer sociedade no art. 1.034, que assim: “A sociedade pode ser dissolvida judicialmente, a requerimento de qualquer dos sócios, quando: I - anulada a sua constituição; II - exaurido o fim social, ou verificada a sua inexeqüibilidade.”

Cabe, ademais, ao Ministério Público dissolver judicialmente as sociedades não somente se ocorrer a hipótese do inciso V, do art. 1.033, do Código Civil, mas, diante do citado art. 670, do CPC de 1939, haja vista a compatibilidade da defesa dos interesses metaindividuais com a dissolução – e a consequente liquidação – de uma sociedade que pratica atos ilícitos.

Assim, o processo de dissolução e a respectiva liquidação judicial não são tão-somente os impostos pelo juízo falimentar, em face da insolvência.

O instituto da falência, da liquidação extrajudicial e da intervenção surgiram paralelamente.40 A intervenção é uma “medida administrativa de natureza cautelar41”, enquanto liquidação extrajudicial é também denominada de liquidação coacta administrativa ou liquidação forçada (assim denominadas, ademais, desde o vetusto Decreto 3.309, de 20 de setembro de 1864).

A “liquidação” que trata a Lei de Inelegibilidade deve ser entendida em seu sentido adequado, a saber, como fase do processo de dissolução, açambarcando: I) as liquidações judiciais, a saber: 1) as liquidações impostas pelo regime falimentar (Lei Federal 11.101/05 – valendo mencionar, ademais, que o Tribunal Superior Eleitoral – TSE já incluiu, a falência entre as hipóteses causadoras de inelegibilidade42); 2) as liquidações impostas às pessoas jurídicas excluídas da Lei Falimentar - LF (nos termos do art. 2.o, da LF, a saber, as empresas públicas, sociedades de economia mistas, instituição financeiras públicas ou privadas, cooperativas de crédito, consórcios, entidade de previdência complementar, sociedade operadora de plano de assistência à saúde, sociedades seguradoras, sociedades de capitalização e outras entidades legalmente equiparadas às anteriores43); 3) as liquidações impostas pelas ações de dissolução previstas no Decreto-lei n.º 41, de 18 de novembro de 1966 (dissolução de sociedades civis sem fins lucrativos) e 4) as ações para dissolução e liquidação previstas no art. 670, do CPC de 1939 e II) as liquidações extrajudiciais de instituições financeiras e empresas equiparadas, v.g. consórcios entre diversas outras já atrás mencionadas.

Tratando-se de falido, ficará inelegível “até a sentença que extingue suas obrigações, respeitado o disposto no § 1o do art. 181”, da Lei Falimentar.

O processo de liquidação extrajudicial, todavia, tem suas peculiaridades; decretado pela autarquia (v.g., pelo Banco Central), aguarda-se a elaboração do relatório do interventor e a conclusão do inquérito por parte da Diretoria de Liquidações do Bacen; concluindo pela necessidade da decretação da quebra, é o inquérito remetido à Justiça comum, que, por sua vez, dá vistas ao Ministério Público, primeiro momento em que o Parquet terá ciência, oficialmente, do estado falimentar de empresas não sujeitas à recuperação judicial, v.g., os consórcios.
4. O princípio da confiança

A confiança não é um primado desconhecido por nosso direito.44

A falta de sua concreção deve-se à pouca divulgação e investigação deste preceito, o que talvez possa ser imputado ao apogeu do positivismo, infenso à valores, ou à falta de divulgação da Vertrauestheorie, bem como de outras teorias estruturadas com lastro no primado da confiança.

No direito alienígena, Francesco Messineo já mencionava o primado da confiança como fim colimado pelo diploma civil italiano,45 sendo corroborado por Vicente Ráo que ainda aponta o citado Código de 1942 como o que deu início à concepção e utilização desta regra;46 a mantença de mandatos e a ascensão a cargos eletivos também ocorrem por força da confiança. Canotilho, aliás, perscruta a origem constitucional do princípio da proteção da confiança47 e sua aplicabilidade na “confiança dos cidadãos e da comunidade na tutela jurídica”48.

Assim, o princípio da confiança impõe a proteção à legítima expectativa do cidadão, que é criada pela propaganda eleitoral, objetivando evitar o abuso da confiança do eleitor, para que não seja explorada sua falta de experiência ou de conhecimento e não se beneficie de sua credulidade.

O princípio da confiança é princípio fundamental do Direito Eleitoral e monovalente do subsistema da inelegibilidade.

A mensagem propagandística eleitoral deve resguardar a confiança com maior cuidado do que o usual, justamente pela facilidade com que se pode manipular a tenra massa destinatária da mensagem. O princípio da confiança rechaça a possibilidade de veicular mensagens ou imagens ambíguas, que podem gerar estímulos incompatíveis com a moral, com a decência, com a probidade, bem como se contrapõe aos estímulos ocultos, que buscam associações incompatíveis com o menor nível de confiança exigido por aqueles que se utilizam dos meios de comunicação.49

Coíbe, outrossim, propaganda divulgada por quem é inelegível, chegando o ordenamento jurídico a tipificar tal conduta.

É do princípio da confiança que derivam os princípios da transparência, da identificação da mensagem, da veracidade, da correção do desvio da mensagem. O Direito Eleitoral e o subsistema de inelegibilidade são estruturados sobre a confiança.

III. As normas restritivas e a perda dos direitos políticos

Diz Canotilho que as normas restritivas podem exsurgir diretamente da constituição, ser estabelecidas por lei ou as restrições podem advir do limites imanentes dos direitos50.

A Constituição brasileira limita o exercício do direito político da elegibilidade, no art. 14, § 3.o, impondo os requisitos da nacionalidade brasileira (I), alistamento eleitoral (III), domicílio eleitoral na circunscrição (IV), filiação partidária (V), idade mínima conforme o cargo pleiteado (VI) e o pleno exercício dos direitos políticos (art. 14, § 3.o, II, da CF).

Assim, além das restrições contidas nos parágrafos 4.o, 5.o, 6.o, 7.o e 8.o, do citado art. 14, não estando o cidadão no pleno exercício de seus direitos políticos, não pode ser eleito, submeter-se ao sufrágio, atribuindo, ainda, o legislador constitucional, à legislação complementar outros casos de inelegibilidade (14, § 9.o).

Esses “outros casos de inelegibilidade” devem proteger a probidade administrativa, a moralidade para o exercício do mandato, considerar a vida pregressa do candidato e coibir, outrossim, a “influência do poder econômico”.

O pleno exercício dos direitos políticos, assim, é condição sine quo a non, valendo mencionar que a perda dos direitos políticos implica diversas consequências, tendo o legislador, ademais, tipificado a conduta daquele que, não estando em condições de exercê-los, participa de atividades partidárias, inclusive comícios e atos de propaganda.51

Por fim, vale mencionar que a inelegibilidade, na escorreita lição de Tito Costa, é “matéria de ordem pública”52, pelo que pode ser argüida por candidato ou por partido53 e deve ser arguida pelo Ministério Público.

A perda do mandato

A Lei Complementar n. 81, de 13 de abril de 1994, alterou a redação da alínea "b" do inciso I do art. 1º da LI, para elevar de três para oito anos o prazo de inelegibilidade para os parlamentares que perderem o mandato por falta de decoro parlamentar.

Na dicção da LC 81/94, são inelegíveis, por oito anos subseqüentes ao término da legislatura, os membros do Congresso Nacional, das Assembléias Legislativas, da Câmara Legislativa e das Câmaras Municipais, que hajam perdido os respectivos mandatos por infringência do disposto nos incisos I e II do art. 55 da Constituição Federal, bem como por força dos dispositivos equivalentes sobre perda de mandato das Constituições Estaduais e Leis Orgânicas dos Municípios e do Distrito Federal, inclusive para as eleições que se realizarem durante o período remanescente do mandato.

A dicção da Lei Complementar 81/94 é clara ao dispor que o cidadão é inelegível “durante o período remanescente do mandato para o qual foram eleitos e nos oito anos subsequentes ao término da legislatura”; utilizando o conectivo “e”, impõe que a contagem comece a partir do término da legislatura para a qual o candidato foi eleito, e não a partir do término de seu respectivo mandato. Se assim fosse não teria utilizado o conectivo “e”, cumulando os dois prazos.


VI. As ações de dissolução como óbice à elegibilidade
“É antes de crer que o legislador haja querido exprimir o consequente e adequado à espécie do que o evidentemente injusto, descabido, inaplicável, sem efeito. Portanto, dentro da letra expressa, procure-se a interpretação que conduza a melhor consequência para a coletividade”54.
Ab initio cabe indagar se seria plausível o legislador declarar inelegíveis “os que, em estabelecimentos de crédito, financiamento ou seguro, que tenham sido ou estejam sendo objeto de processo de liquidação judicial ou extrajudicial”, e excluir, por algum motivo desconhecido, outras empresas que atuam no mercado, tais como consórcios, construtoras, etc., afrontando o sistema jurídico e tratando de forma não científica a inelegibilidade.

Ademais, por que citar empresas de crédito, financiamento e seguro?

A mens legis é evidente: primeiro, coibir o uso de empresas que captam recursos e economias populares, para evitar que, alguém, golpeando o mercado, mediante estelionato em massa, obtivesse os necessários recursos para eleger-se; segundo, coibir que o mandato fosse entregue a pessoas que possuem personalidade apta a lesar, simultaneamente, centenas ou milhares de pessoas.

Assim, a interpretação teleológica da norma demonstra que o legislador disse menos do que queria (dixit minus quam voluit), pelo que, diante da lacuna deve o intérprete invocar a analogia, os costumes e os princípios gerais do direito (art. 4.o, da Lei de Introdução ao Código Civil), não se olvidando dos processos hermenêuticos, cabendo o recurso ao processo lógico e sistemático.

Para o processo lógico, impõe-se ao caso a lição de Nicola Coviello, trazido por Carlos Maximiliamo, para o qual deve o “pensamento prevalecer sobre a letra, a idéia valer mais do que o seu invólucro verbal”55, buscar a teleologia da norma, a mens legis e não somente a mens legislatoris. Mais importante e de mais força que a palavra é a intenção de quem afirma (prior atque potentior est, quam vox, mens dicentis )”56.

A teleologia é coibir que o abuso do poder econômico, especialmente quando este foi obtido ou ampliado mediante a espoliação dos consumidores. Por óbvio, à época (1970, quando a primeira lei de inelegibilidade aparentemente limitava as liquidações às empresas de crédito, financiamento ou seguro), não se tinha o conceito de consumidor, muito menos tinha sido promulgado o Código de Defesa do Consumidor – CDC. O legislador objetiva coibir que verba indevidamente obtida mediante a lesão dos consumidores, coletivamente considerados, e que tal fraude ou gestão temerária de uma empresa pudesse facilitar ou propiciar o acesso ao poder.

À época vigia o Decreto-Lei n.º 2.627, de 26 de setembro de 1940, que tratava das sociedades anônimas e episodicamente da liquidação em seus artigos 10, 31 e 78, especialmente após o art. 137, sem tratar da liquidação da forma sistemática; parcialmente revogado pela Lei Federal que até o presente regula a liquidação (Lei Federal n.º 6.024/74) e retirada do ordenamento jurídico pela lei do anonimato (Lei Federal n.º 6.404/76), fica evidenciada que a liquidação, ao tempo da Lei Complementar n.º 5/64, cuidava, basicamente, de sociedades anônimas.

Desatando o nó górdio, leciona Maximiliano, nestes termos: “Assim, o jurista: como todo cultor de ciência relacionada com a vida do homem em comunidade, não poderá fechar os olhos à realidade; acima das frases, dos conceitos, impõem-se, incoercíveis, as necessidades dia a dia renovadas pela coexistência humana, proteiforme, complexa.”57


VII. Conclusões

1. O Direito é um complexo sistema jurídico formado por outros sistemas, que possuem princípios jurídicos próprios, devendo-se utilizar os princípios básicos monovalentes, específicos, para espancar as dúvidas e suprir lacunas do sistema que se está investigando.

2. A presunção de não-culpabilidade é uma presunção juris tantum, assim, sendo relativa admite prova em contrário e possui seus limites imanentes, dentre os quais a sua aplicação exclusiva ao Direito Penal e ao Direito Processual Penal, valendo lembrar que a Suprema Corte aceita sua relativização – mesmo quando invocada no seu respectivo sistema jurídico - impondo, quando necessário a segregação cautelar, não podendo tal presunção ser invocada no âmbito do Direito Eleitoral, que possui principiologia diversa.

3. O sistema jurídico pertinente ao Direito Eleitoral possui, também, seus princípios monovalentes, destacando-se os explicitados no artigo 14, § 9.o, da Constituição, a saber, o princípio da exigência da vida pregressa, o princípio da proteção da moralidade para o exercício do mandato, o princípio da proibição da influência do poder econômico, bem como o princípio da proteção à confiança.

4. Em havendo deficiências no sistema jurídico – lacunas ou incorreções - pertinente ao Direito Eleitoral, deve o intérprete, no exercício da hermenêutica, buscar a solução nos princípios constitucionais e, em especial, nos princípios básicos ou fundamentais pertinentes ao Direito Eleitoral, que possuem sua força normativa.

5. A imposição da consideração da “vida pregressa dos candidatos” foi incluída face à redação imposta pela Emenda Constitucional de Revisão n. o, 4, de 1994, demonstrando a Constituição evidente tratamento diferenciado dos sistemas jurídicos pertinentes ao Direito Penal e ao Direito Eleitoral e da importância diferenciada dada à moralidade para o exercício do mandato (art. 14, § 9.o, da CF).

6. O artigo 1.o, I, alínea “i”, da atual Lei de Inelegibilidade (LC 64/90) possui a mesma dicção da revogada alínea “o”, do inciso I, do art. 1.o, da vetusta Lei Federal Complementar 5/70, impedindo o surgimento de capacidade política passiva (ius honorum), não somente para os que, em estabelecimentos de crédito, financiamento ou seguro, que tenham sido ou estejam sendo objeto de processo de liquidação judicial ou extrajudicial, mas de empresas que obtenham, de qualquer forma, dinheiro no mercado ou sejam passíveis de dissoluções judiciais ou extrajudiciais.

7. O objetivo do art. 1.o, I, “i”, seguindo os princípios da confiança, da exigência da vida pregressa e, em especial, da proibição da influência do poder econômico é impossibilitar a alguém que, utilizando-se de pessoa jurídica que atue no mercado, agindo temerária ou fraudulentamente, ou praticando atos ilícitos ou imorais, possa alterar o destino de certames eleitorais.

8. O legislador, ao repetir na alínea “i”, do inciso I, do art. 1.o, da LI, a antiga disposição pertinente à inelegibilidade e dispor que são inelegíveis “os que, em estabelecimentos de crédito, financiamento ou seguro, que tenham sido ou estejam sendo objeto de processo de liquidação judicial ou extrajudicial, hajam exercido, nos 12 (doze) meses anteriores à respectiva decretação, cargo ou função de direção, administração ou representação, enquanto não forem exonerados de qualquer responsabilidade”, disse menos do que queria (dixit minus quam voluit).

9. Não seria lógica a interpretação de que o legislador excluiu outras empresas financeiras (empresas de leasing, consórcios etc.), pelo que as elencou em tipologia exemplificativa, face à regulamentação do mercado financeiro à época.

10. Liquidação judicial, ademais, é uma fase da ação de dissolução.

11. Assim, a expressão “liquidação”, da LI, deve, ipso facto, ser compreendida em sua correta concepção jurídica, como fase do processo dissolutivo, açambarcando: I) as liquidações judiciais, a saber: 1) as liquidações impostas pela decretação da falência (Lei Federal n.º 11.101/05); 2) as liquidações impostas às pessoas jurídicas excluídas da Lei Falimentar – LF (nos termos do art. 2.o, da LF, a saber, as empresas públicas, sociedades de economia mistas, instituições financeiras públicas ou privadas, cooperativas de crédito, consórcios, entidade de previdência complementar, sociedade operadora de plano de assistência à saúde, sociedades seguradoras, sociedades de capitalização e outras entidades legalmente equiparadas às anteriores); 3) as liquidações impostas por ações de dissolução previstas no Decreto-Lei n.º 41, de 18 de novembro de 1966 (dissolução de sociedades civis sem fins lucrativos) e 4) as ações civis públicas para dissolução e liquidação previstas no art. 670, do CPC de 1939, no art. 209, II, da Lei n.º 6.404/76, e II) as liquidações extrajudiciais (de instituições financeiras e empresas equiparadas, v.g. consórcios entre diversas outras já atrás mencionadas).


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 Publicado na Revista de Informação Legislativa do Senado Federal, jan./mar. 2010, Ano 47, n.º 185, pp. 27-40.

Guilherme Fernandes Neto é Membro do Ministério Público do Distrito Federal, Professor Doutor da Faculdade de Direito da UnB, pós-graduado em Direito Empresarial pela Universidade Mackenzie, Mestre e Doutor em Direito pela PUC-SP.




1 Assim, ademais, soa o artigo 27 da Constituição Italiana, de 1.o de junho de 1948: “Art. 27 - La responsabilità penale è personale. L’imputato non è considerato colpevole sino alla condenna definitiva.” (cf. http://www.senato.it/documenti/repository/ costituzione.pdf, acessado em 11 de outubro de 2009); detectando a indevida incursão da Carta Magna em matérias que, a priori, deveriam ser infraconstitucionais, Manuel Gonçalves Ferreira Filho, com precisão, leciona que diversas regras do artigo 5.o, sobre a matéria penal, deveriam ter sido relegadas ao Código Penal e ao Código de Processo Penal (cf. Curso de Direito Constitucional, 18ª. ed., 1990, Saraiva, pp. 262 e s. ); a presunção de não-culpabilidade, evidentemente, está entre elas.


2 Guilherme Fernandes Neto, Direito da Comunicação Social, p. 25 e s.

3 A constitucionalidade do art. 1.o, I, “i”, da LC 64/90, já foi, ademais, constatada pelo TSE no Recurso especial eleitoral n. o 22739, DJ. 01/10/2004, tendo como Relator o Min. Humberto Gomes de Barros.

4 Outra denominação, talvez melhor, pertinente ao movimento, cujo melhor expoente é Dworkin, é escola neo-analítica (sobre o assunto, v. Miguel Beltrán, Originalismo e interpretación – Dworkin vs. Bork: una polémica constitucional, p. 40). Sobre essa concepção, v. também Guilherme Fernandes Neto, O abuso do direito no Código de Defesa do Consumidor – cláusulas, práticas e publicidades abusivas, Brasília Jurídica, 1996.

5 Sobre a evolução do conceito de princípio, impõe-se analisar Paulo Bonavides, em seu Curso de direito constitucional, onde faz preciosa análise sobre a juridicidade dos princípios e sobre suas fases jusnaturalista, positivista e pós-positivista (pp. 228/254).

6 J. J. Gomes Canotilho, Direito constitucional, p. 384.

7 Sobre princípios, v. Princípios fundamentais – teoria geral, pp. 120 e segs. e Princípios do processo civil na Constituição Federal, pp. 21 e segs., ambos de Nelson Nery Júnior.

8 É a divisão conceitual proposta por Karl Larenz, em sua Metodologia da ciência do direito, p. 584.

9 Nesse sentido, Larenz, quando ao final ainda conclui que, se o princípio aplica-se de forma imediata, é lex e não somente ratio legis (conferir, Metodologia da ciência do direito, pp. 583 e 584), referindo-se aos princípios por ele denominados de princípios com forma de proposição jurídica, os quais entendemos aqui como os princípios básicos, gerais ou fundamentais, que se contrapõem aos abertos ou informativos.

10 “Princípio” – assevera F. de Clemente – “é o pensamento diretivo que domina e serve de base à formação das disposições singulares de Direito de uma instituição jurídica, de um Código ou de todo um Direito Positivo” (El método en la aplicación del Derecho Civil, in Revista de Derecho Privado, ano IV, n.º 37, outubro/16, p. 290, apud Paulo Bonavides, op. cit., p. 229).

11 Conferir, Paulo Bonavides, op. cit., p. 231. Posteriormente, o autor, de forma correta, diz que as novas conceituações e a jurisprudência de Cortes Constitucionais denotam tendência irreversível à valoração e eficácia dos princípios como normas-chave do sistema jurídico (op. cit., p. 257).

12 Aristóteles, Ética Nic., v. 14, apud Maria Helena Diniz, As lacunas no direito, p. 213.

13 Maria Helena Diniz, op. cit., p. 235.

14 Neste sentido, Emílio Betti – citado por Helena Diniz – assevera que os princípios gerais “devem ser concebidos não já como o resultado, perquerido a posteriori, por um ávido procedimento de sucessivas abstrações e generalizações, mas como sumos valores normativos, princípios e critérios axiológicos que constituem o fundamento da ordem jurídica e que possuem uma função genética com respeito às normas particulares” (Interpretazione della legge e degli atti giuridici, Milão, 1949, pp. 205, 207, 210 e 212, apud Maria Helena Diniz, p. 239).

15 É a definição de Norberto Bobbio, v. Teoria dell'ordinamento giurídico, Turim, Giappichelli, s/d, pp. 181/182, apud Paulo Bonavides, op. cit., p. 236.

16 Op. cit., p. 259.

17 Op. cit., p. 238. Na continuação de seus estudos, Bonavides, analisando os princípios normativos, acompanhando o jurista germânico Esser, leciona que “(...) os princípios normativos são apenas aqueles institucionalmente eficazes, e o são na medida em que se incorporam numa instituição e só assim logram eficácia positiva” (J. Esser, Princípio e norma, p. 88, apud Bonavides, p. 242).

18 Sobre a concepção de princípios acima exposta, v. Guilherme Fernandes Neto, O abuso do direito no CDC – cláusulas, práticas e publicidades abusivas, Brasília Jurídica, 1999.

19  Sobre o denominado "Direito deficiente", v. Karl Engisch, Introdução ao pensamento jurídico, p. 275, onde analisa as duas formas de deficiência, a saber, as lacunas e as incorreções, e adentra nas dificuldades de distinção entre o preenchimento da lacuna e a hipótese de "correção" da lei. Conceituando, Engisch esclarece: "As lacunas são deficiências do Direito positivo (do Direito legislado ou do Direito consuetudinário), apreensíveis como faltas e falhas de conteúdo de regulamentação jurídica para determinadas situações de facto em que é de esperar essa regulamentação e em que tais falhas postulam e admitem a sua remoção através duma decisão judicial jurídico-integradora". (op. cit., p. 270). Posteriormente, resumindo, conclui que as lacunas podem ser involuntárias e voluntárias, ou seja, analisa a hipótese em que o legislador, de forma proposital, deixa uma questão jurídica "em aberto" , não se referindo, entretanto, aos casos de utilização de conceitos vagos (p. 280).

20  Metaphysische Aufangsgründe der Naturwissenschaft, preâmbulo, p. IV, apud Claus Wilhelm Canaris, op. cit., p. 10.

21  Pensamento sistemático e conceito de sistema na ciência do direito, passim.

22  Acessado no site do Ministério da Justiça: http://www.mj.gov.br/sedh/ct/legis_intern/ddh_bib_inter_universal.htm, em 7 de setembro de 2009.

23  Sobre o tema v. Ronaldo Poletti, Constituição anotada, Forense, Rio de Janeiro, 2009, p. 70 e s., bem como Renato Barão Varalda, Restrição ao princípio da presunção da inocência – prisão preventiva e ordem pública, Porto Alegre, Sergio Antonio Fabris, 2007, passim.

24  Nesse sentido: HC 85249/BA, Rel.  Min. Celso de Mello, J.  22/03/2005, nestes termos: “A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de reconhecer que a efetivação da prisão decorrente de sentença condenatória meramente recorrível não transgride o princípio constitucional da não-culpabilidade do réu, eis que, em tal hipótese, a privação da liberdade do sentenciado - por revestir-se de cautelaridade - não importa em execução definitiva da sanctio juris".

25  Sobre o tema a Suprema corte já se manifestou reconhecendo tão-somente a repercussão geral da matéria, em face de RE interposto, recentemente, pelo Ministério Público de Santa Catarina (cf. RE 593818 RG/SC - Santa Catarina, Repercussão geral no recurso extraordinário, Rel.  Min. Joaquim Barbosa, J. 26/02/2009), com parecer favorável da PGR, encontrando-se conclusos com o relator.     

26  HC 84.078.

27 HC 96186/AC, Rel.  Min. Marco Aurélio, J.  31/03/2009.

28 V. também: HC 97143 / SP, Rel.  Min. Carlos Britto, J.  23/06/2009;  HC 96795/SC, Rel.  Min. RICARDO LEWANDOWSKI, J.  02/06/2009.     

29 Djalma Pinto, Elegibilidade no Direito Brasileiro, p. 85.

30 Op. cit., p. 87.

31 Assim, Marcos Ramayana, Direito Eleitoral, p. 67.

32 Ramayana, op. cit.

33 O citado dispositivo, esclarece, também que são inelegíveis: “os que forem condenados criminalmente, com sentença transitada em julgado, pela prática de crime contra a economia popular, a fé pública, a administração pública, o patrimônio público, o mercado financeiro, pelo tráfico de entorpecentes e por crimes eleitorais, pelo prazo de 3 (três) anos, após o cumprimento da pena”.

34 Assim soa o dispositivo:“os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se a questão houver sido ou estiver sendo submetida à apreciação do Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 5 (cinco) anos seguintes, contados a partir da data da decisão”.

35 Eis, ademais, a completa redação do citado § 9.º: “Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para exercício de mandato considerada vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta”.

36 O TSE, ademais, vale lembrar, já aplicou o citado art. 1.o, I, “i”, analogicamente, aos administradores de consórcios (cf. Recurso especial eleitoral 16447, DJ. 5/09/2000, Rel. designado Min. Maurício José Corrêa).

37 Fávila Ribeiro, ademais, referindo-se à antiga letra “o”, da revogada lei de inelegibilidade, trata as empresas em questão como “organizações financeiras ou securitárias”, podendo-se entender que utilizou a expressão em sentido lato (Direito Eleitoral, p. 200).

38 Fran Martins, Curso de Direito Comercial, p. 323.

39 João Eunápio Borges, Curso de Direito Comercial Terrestre, p. 474/475.

40 Sobre o surgimento dos institutos v. Rubens Requião, Curso de Direito Falimentar, 2.o, vol. P. 176.

41 Op. cit., p. 177.

42 Cf. Recurso Especial Eleitoral n. 34.115, Rel. Min. Arnaldo Versiani, em que pese ter limitado, sem razão, ao “causador do estado falimentar”, DJ. 17/12/2008.

43 Podemos incluir entre as empresas sujeitas à intervenção ou liquidação extrajudicial: sociedade corretora de valores e câmbio (Lei n.o 6.024/74), companhias de seguro (Decreto-lei n.o 73/66), usinas de açúcar (Decreto-lei 3.855/41), empresas de distribuição de prêmios (Lei n.o 5.768/71), sociedades de capitalização (Decreto n.o 22.456/33), sociedades cooperativas (Lei n.o 5.764/71) etc. Cf. Requião, op. cit., p. 177.

44 Sobre o tema, v. também Guilherme Fernandes Neto, Direito da Comunicação, p. 93 e s.

45 Doctrina general del contrato, vol. 1, p. 134.

46 Ato jurídico, p. 172.

47 J.J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, p. 374 e s.

48 Parecer n. 14/82 da Comissão Constitucional de Portugal, apud Canotilho, op. cit., p. 376/377.

49 Não se adentra no pantanoso terreno da apuração da eficácia dos estímulos subliminares. Tais estímulos, técnicas, quer sejam utilizadas no âmbito da propaganda eleitoral ou da publicidade – quer se esteja utilizando o conceito lato ou estrito de subliminar – afrontam de forma inconteste o primado da confiança. Utilizando o conceito de subliminar no sentido lato, pode-se imaginar a propaganda eleitoral camuflada de reportagem, ou um merchandising eleitoral afrontando a confiança. Sobre o princípio da confiança no sistema jurídico da Comunicação Social, v. nosso Direito da Comunicação Social, p. 83 e s., em especial p. 112 e s. pertinente aos princípios da propaganda eleitoral.

50 J.J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, Almedina, p. 604.

51 Assim a art. 337, do Código Eleitoral, o qual prevê pena de até seis meses de detenção e multa de 120 dias-multa.

52 V. Tito Costa, Recursos em matéria eleitoral, p. 124 e s.

53 Op. cit., p. 96.

54 Raymond Salvat, Tratado de Derecho Civil Argentino, Parte General, 1917, n. 107 e Windcheidt – Lehrbuch dês Pandektenrechts, 8.a. ed., vol. I, p. 84, apud Carlos Maximiliano, Hermenêutica e aplicação do Direito, Forense, Rio, 1984, p. 165.

55 Carlos Maximiliano, Hermenêutica e aplicação do direito, p. 124.

56 Celso, Digesto, liv. 33, tít. 10, frag. 7, 2.o, apud Carlos Maximiliano, op. cit., p. 124.

57 Op. cit., p. 126.



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