Gestão democrática escolar: uma produçÃo histórica



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GESTÃO DEMOCRÁTICA ESCOLAR: UMA PRODUÇÃO HISTÓRICA

Erica Machado – Mestre em Educação


Este texto tem como objetivo abordar a evolução histórica do tema gestão democrática da escola. Para que este estudo não se torne reducionista, serão acrescentadas mais duas esferas de análise: democratização e qualidade escolar. A idéia que aqui se defende é a de que a categoria gestão democrática deve ser compreendida como decorrente do desenvolvimento dessas esferas e, portanto, produto da dinâmica engendrada no decorrer do século XX. Isto porque o aflorar dessa dimensão no final desse século, só foi possível devido ao fato de as condições históricas apresentarem-se propícias ao seu desenvolvimento. O debate acerca da qualidade e da democratização desenvolvido ao longo dos anos acolheu e, até mesmo, estimulou esta discussão, fornecendo os argumentos que justificariam a urgência de se explorar a gestão democrática. Por conseguinte, considera-se que o exame a respeito dessa questão tem que ser subsidiado pelo estudo dos debates educacionais que a precederam e que, portanto, de alguma forma, a produziram.

Diante dessas considerações, percebe-se que a preocupação em entender a evolução histórica das dimensões democratização, qualidade e gestão democrática escolar, leva o estudioso do assunto a reportar-se à década de 1920, onde se desenvolveram os movimentos “entusiasmo pela educação” e “otimismo pedagógico" (Nagle, 1976, p. 99-101).


1. Os fundamentos da democratização e da qualidade educacional

A constituição da sociedade brasileira foi marcada, conforme esclarece Mendonça (2000, p. 52), com base nos estudos de Faoro, por um Estado fortemente influenciado por ordenamentos patrimonialistas e autoritários, o que não favoreceu a edificação de campos democráticos. De acordo com a tese desse autor, a presença da forma de organização social baseada no patrimônio e na autoridade santificada pela tradição, colaborou intensamente para a formação das bases do autoritarismo no Brasil (ibid, p. 51).


Na estrutura patrimonial do estado, o poder político da autoridade é organizado segundo os mesmos princípios do poder doméstico, objetivando a administração patrimonial a satisfação das necessidades pessoais, de ordem privada, da família do chefe da casa. Ao tratar a administração como coisa particular, o senhor seleciona os servidores na base da confiança pessoal, sem delimitação clara de funções. Os servidores atuam por dever de direito e obediência. Sob o patrimonialismo, os direitos e obrigações são alocados de acordo com o prestígio e o privilégio de grupos estamentais.
Essas características, presentes durante a Colônia, persistiram na passagem para o Império que, a rigor, não significou alteração nas estruturas de poder que até então prevaleciam. Isso porque as forças hegemônicas que impulsionaram a independência nacional não eram opostas à ordem patrimonial estruturada no período colonial (Azevedo, 2001, p. 18) 1. Essas forças correspondiam ao poder dos grandes proprietários de terras e de outros estratos privilegiados na estrutura da colônia, que tinham a intenção de conquistar a emancipação, a fim de realizar politicamente sua condição econômica e social de grupos dominantes. Objetivava-se desvincular as atividades produtivas da tutela da metrópole, sem modificar a estrutura sócio-econômica brasileira, caracterizada pelo grande latifúndio e pelo trabalho escravo.

O desinteresse pela edificação da educação manteve-se com a independência. O analfabetismo no Brasil, até o século XIX, não era motivo de preocupação, de tal forma que se convivia com um grande contingente de iletrados sem qualquer indignação.

Ao final do período imperial, contudo, começaram a surgir algumas manifestações contra a “chaga” do analfabetismo presente entre os pobres, os trabalhadores manuais, os “órfãos da sorte”, os desvalidos (Barroso, 1999, p. 82). A tentativa de se atingir o “progresso” fazia do analfabetismo, cujos índices correspondiam, no início do século, a 80% da população, um entrave à construção de um país moderno. A expansão da educação começa a ser reivindicada.

A passagem do Império para a Primeira República, por sua vez, também não logrou romper com a estrutura patrimonialista e autoritária do regime anterior, agora representada pela conhecida política do “café-com-leite” e pelo “voto de cabresto”.

De acordo com a tese desenvolvida por Nagle (1976, p. 282-283), a proclamação da República não logrou alterar a estrutura social e econômica. Essa engessada estrutura iria contribuir para que as idéias de expansão da educação fossem dirimidas.

Pode-se observar a permanência de uma estrutura agrária representada, nomeadamente, pela produção do café e comercialização para o mercado externo; a persistência do sistema coronelista2, que enfraquecia a formação de grupos políticos com ideologias distintas; e a continuação de uma estrutura de classes sociais pouco variada.


A sociedade brasileira entra no século XX guardando as características que lhe imprimira a economia agroexportadora, embora com algumas nuanças. Havia conservado e incorporado a essa dinâmica os padrões autoritários de dominação peculiares ao patrimonialismo, implantados ainda durante o período colonial. O Estado oligárquico consolidou-se sob a égide republicana, mantendo-se prisioneiro dos interesses agraristas dominantes (Azevedo, 2001, p. 23-24).
Diante disso, a questão dos direitos políticos possuía um timbre próprio que o poder oligárquico lhe imprimira. Esse timbre encontrava-se expresso sob a forma de práticas do “voto de cabresto”, do coronelismo, dos “currais eleitorais”, entre outras práticas fraudulentas.

Ao atrelar a possibilidade de voto à condição de alfabetizado, a Primeira República acabava por tornar a presença popular, no jogo político, diretamente dependente da difusão da instrução elementar. Como a esmagadora maioria da população era analfabeta, os direitos políticos eram restritos a uma pequena parcela da sociedade.

Essas são considerações gerais, selecionadas para fornecer um retrato, embora com traços concisos, da sociedade brasileira durante a Primeira República. Compreendê-la se faz necessário para que se possa situar a educação nesse panorama. No tocante a essa questão, é interessante recorrer à análise tecida por Paiva (1985, p. 18), feita com base nos estudos de Manheim e Stewart, concernente à relação educação e sociedade. Conforme elucida a autora,
(...) as características dos diversos períodos da história da educação de um país acompanham seu movimento histórico, suas transformações econômicas e sociais, suas lutas pelo poder político. Assim, apesar do sistema educacional influenciar a sociedade a que serve, reflete suas condições sociais, econômicas e políticas (ibid).
Seguindo essa perspectiva e reportando-se ao momento histórico ora abordado, infere-se que o alijamento dos sujeitos do campo dos direitos políticos e sociais irá se dar também no âmbito do direito educacional. Pode-se dizer que se estruturavam, nesse período, as bases da dualidade presente em nosso sistema educacional.

Não havia, naquele período, a necessidade de mão-de-obra qualificada por parte dos setores econômicos. As lavouras cafeeiras, principal forma de acumulação, utilizavam-se de "trabalhadores imigrantes estrangeiros, e na maior parte dos demais setores da economia empregava-se o braço escravo” (Azevedo, 2001, p. 21). Tais características levam Azevedo a concluir que, “tanto no Império como na Primeira República, guardando-se as devidas nuanças, a educação para o voto era um detalhe sem significação”.

Contudo, embora o conservadorismo tenha persistido como elemento característico durante o Império, o ideário liberal3 articulou-se a ele, numa mistura de provincianismo e modernização. “Suas formulações, filtradas e adaptadas pelos interesses prevalecentes, forneceram a justificação para o projeto da sociedade livre” (ibid, p. 18).

Nos primeiros anos da Primeira República, contudo, a alternância de poder entre a aristocracia rural de Minas Gerais e de São Paulo e a instituição do “voto de cabresto” fizeram com que o princípio do liberalismo ficasse mais no plano das idéias que se pretendiam modernas do que propriamente se consubstanciasse em uma intenção real de sua implantação na gestão política (Patto, p. 55).

A educação escolar era coerente com o contexto daquela época, constituindo-se privilégio de alguns poucos: “menos de 3% da população freqüentava a escola, em todos os níveis, e 90% da população adulta era analfabeta” (ibid, p. 55).

A Constituição da Primeira República omitiu-se sobre a questão da gratuidade da instrução pública primária. A influência do princípio liberal (segundo o qual a individualidade é uma conquista progressiva do indivíduo) e o federalismo acabaram contribuindo para abafar a discussão referente ao aspecto da obrigatoriedade do ensino.

Esse documento obrigava a laicidade do ensino público e dava ao governo federal, mas não privativamente, a “faculdade de criar instituições de ensino superior e secundário nos Estados” e “animar no país desenvolvimento das letras, artes e ciências (...) sem privilégios que tolham a ação dos governos locais” (apud Nagle, 1990, p. 265). Tais preceitos pareciam indicar, de forma patente, o critério da competência concorrente da União e dos Estados em matéria educacional, embora essa não tenha sido a interpretação que vigorou durante todo o período da Primeira República (ibid, p. 266). Predominou, por força da tradição, a doutrina descentralizadora estabelecida desde o Ato Adicional de 1834 (período imperial), cuja idéia é a atribuição da discriminação de competências entre União e estados4. Nagle (ibid) aponta essa questão como uma das razões que contribuíram para o “chamado dualismo escolar brasileiro, traduzido, muitas vezes, na contraposição entre as escolas de elite - secundária e superior - e as escolas do povo - primária e técnico-profissional” (grifos no original) 5.

Se, no campo político, as relações entre Estados e União fluíam muito bem, através da política dos governadores, no âmbito da educação não houve acordo entre ambos, cada um ficou responsável por determinados graus ou ramos escolares, sem maiores intervenções na área alheia. De tudo isso resultava uma amputação tanto para a administração central, como para a regional (Nagle, 1976, p. 268).


As iniciativas da Primeira República nessa área foram modestas. Criaram-se as universidades, mas a estrutura dual do sistema de ensino permaneceu. O princípio federalista, descentralizador, manteve o ensino primário público como de responsabilidade dos estados, mas não se registram ações estaduais significativas visando à escolarização em massa. A despeito da eloqüência da retórica republicana em favor da universalização do ensino fundamental, as oportunidades educacionais não foram ampliadas (Azevedo, 2001, p. 24-25).
Assim, um dos sistemas era destinado à formação da elite, comprometido principalmente com a formação de bacharéis e letrados, “habilitados para exercerem os cargos públicos na burocracia e outras atividades liberais” (ibid, 2001, p. 20). O outro sistema dedicava-se à “educação do povo”, orientado para aprendizagem dos ofícios manuais, no caso dos homens, e para treinamento nas prendas do lar, no caso das mulheres. Tal ensino seria paulatinamente transformado em preparação para o exercício do magistério primário (ibid).

O descaso para com a educação era uma forma de manter esse quadro de injustiças, em que o povo encontrava-se cada vez mais miserável.

Com exceção da Constituição de 1891, algumas alterações de importância secundária ocorreram de 1889 a 1920, do ponto de vista da ordem legal; contudo, mesmo sob esse aspecto, o Estado brasileiro permanecia com molduras dos tradicionais imperativos. Nesse sentido, como analisa Nagle (1976, p. 99-101), nos primeiros quinze anos desse século, não houve vigorosas discussões nem planos inovadores. Somente a partir de 1915 iniciaram-se, realmente, os debates e pressões para um amplo desenvolvimento do sistema escolar. Nesse período, a realidade é assim caracterizada: envolvimento do país em um clima de efervescência ideológica e de inquietação social; maior grau de perturbação, provocado pelas campanhas presidenciais; alastramento das invasões armadas; lutas reivindicatórias do operariado; pressões da burguesia industrial; medidas de restrição adotadas na Revisão Constitucional de 1926; desencadeamento do movimento revolucionário vitoriosos de outubro de 1930. Requeria-se o voto consciente e legítimo, como orientação para construção de uma sociedade democrática, indicando uma intenção de “republicanizar a República”. Essa pretensão se manifestou de diversas formas, dentre as quais se poderiam apontar o tenentismo, os movimentos nacionalistas, o modernismo e o entusiasmo pela educação (Patto, 1985, p. 56).

É a partir desse momento que o ideário liberal começa a encontrar terrenos férteis para sua implantação, passando a representar a ideologia do trabalho livre e a igualdade perante a lei.


Políticos e empresários dissidentes do jogo político em vigor valiam-se da bandeira da escola para todos tendo em vista não só aumentar a população votante e enfraquecer a manipulação do voto e a corrupção eleitoral mas também enveredar por uma política que catalisasse a vontade popular enquanto estratégia de tomada de poder; os integrantes das classes subalternas que viviam nos centros industriais, por sua vez, reivindicavam o direito à educação escolar. Na convergência destes interesses, os educadores progressistas levavam sua luta pela escola para o povo imbuído das melhores intenções, acreditando na possibilidade de democratização, através da escola, de uma sociedade que avançava pelos caminhos da produção industrial capitalista dependente (Patto, 1985, p. 57, grifos meus)
O entendimento das proposições colocadas por Patto torna-se essencial para o estudo que se empreende neste texto, isto porque, a partir das asserções contidas em sua explanação, pode-se depreender que predominava no imaginário dos grupos sociais daquela época uma interpretação ingênua e mecânica da relação escola e sociedade, em que a democratização da sociedade (estruturalmente desigual) estava condicionada à democratização escolar. Essa significava, basicamente, a expansão quantitativa dos estabelecimentos de ensino.

Nessa época, os setores médios da sociedade e o operariado urbano, revestidos das idéias nacionalistas, lutaram pelo estabelecimento de uma nova ordem, vendo na escolarização das massas uma possibilidade de derrubar os sustentáculos autoritários que legitimavam as elites oligárquicas no poder. Esses grupos defenderam a escolarização das massas e a universalização do ensino primário, exigindo do governo ações tanto no sentido de prover fundos quanto no de desenvolver uma política nacional de educação (Azevedo, 2001, p. 25).



Na linha dos movimentos nacionalistas, situavam-se também os militares, partidários da industrialização, cujo projeto permanecia pautado em valores autoritários presentes no ideário da cultura brasileira. Conforme elucida Azevedo (ibid, p. 27), na visão desse grupo, “instruir o povo significava torná-lo a fonte de votos que deviam legitimar novos grupos no poder; dirigir a nação, porém, era tarefa para as elites”.

As idéias referentes à importância da educação do povo como elemento capaz de contribuir para o progresso, difundidas entre os intelectuais brasileiros desde o final do século XIX, ganharam traçados mais definidos nos anos vinte do século passado, consubstanciando-se no fenômeno denominado por Nagle (1976, p. 101) "entusiasmo pela educação". Esse é um movimento caracterizado por uma multiplicidade de realizações, manifestado pelos republicanos desiludidos com a república existente, que procuravam combater a estrangeirização do Brasil, vencer o analfabetismo e difundir a instrução popular. Todavia, não obstante a movimentação em torno da necessidade de expansão da escolarização dos pobres, somente com o Estado Novo o poder público iria dedicar seus esforços a esse campo. “Em 1930, ano do ocaso da Primeira República, o crescimento da rede pública de ensino era inexpressivo em comparação com as estatísticas referentes ao Império e o país possuía cerca de 75% de analfabetos” (Patto, 1985, p. 56).

No tocante a esse fenômeno, é essencial que se considere um aspecto trabalhado por Paiva (1985, p. 27) em sua refinada análise sobre a educação popular6: a luta em prol da ampliação das oportunidades de educação e sua teorização foram empreendidas por políticos e sujeitos interessados pelos problemas educacionais, pois, nessa época, não existiam profissionais da educação. Compreender esse ponto é de suma importância, pois ele fornece pistas para entender o porquê da adoção de uma abordagem política (externa) dos problemas educacionais empreendida pelos entusiastas.

O “entusiasmo” tinha como preocupação central a dimensão quantitativa da educação - difusão do ensino. Como lembra Paiva, seu crescimento coincide com o desenvolvimento da industrialização, o que indica sua ligação com o problema da construção das bases eleitorais, através do aumento do número de votantes. Estava presente aí a idéia de que a educação era o motor para construção de uma sociedade democrática. Acreditava-se que o “soerguimento da nacionalidade” só se tornaria possível através da disseminação da educação popular. Conforme nos esclarece Nagle (1990, p. 263), “havia uma percepção romântica dos problemas da sociedade brasileira e de suas soluções, o que resulta numa superestimação do problema educacional”. Em face disso, o apanágio desse fenômeno era a "supervalorização da educação como fator capaz de resolver todos os problemas da Nação" (Paiva, 1985, p. 27).

Um outro movimento importante foi o “otimismo pedagógico”. Enquanto no “entusiasmo” existia a crença de que, pela multiplicação das instituições escolares, alcançar-se-ia a democratização, no “otimismo” existia a crença de que era preciso investir na qualidade da educação. Sob a inspiração do “otimismo”7, se desenvolveu, no terreno pedagógico, o escolanovismo, que dominará o cenário educacional, a partir da década de 1930.

Em termos de realizações concretas, o otimismo pedagógico desencadeou um ciclo de reformas da educação nos anos vinte. Diante da ausência de uma política nacional de educação, vários intelectuais buscaram estabelecer normas para o ensino de cada Estado ou capital. Dentre eles, podem-se apontar: Anísio Teixeira (Bahia, 1925), Fernando de Azevedo (Distrito Federal, 1928), Lourenço Filho (São Paulo, 1930; Ceará, 1923), Francisco Campos (Minas Gerais, 1927), Sampaio Dória (São Paulo, 1920), Carneiro Leão (Pernambuco, 1930). É essencial destacar que não se tratava de diletantes, mas de profissionais da educação, cuja existência é uma característica fundamental do “otimismo”. Esses profissionais se dedicaram aos problemas referentes à administração do ensino, à preparação dos professores, à reformulação e ao aprimoramento de currículos e métodos. Tal como acentua Paiva (1985, p. 30), havia uma preocupação com os problemas referentes aos aspectos técnicos do ensino.

Segundo essa estudiosa, o apego ao aspecto estritamente pedagógico levou a uma tecnificação do campo em estudo, contribuindo para que o pensamento educacional se apresentasse fraturado em relação à reflexão sobre o político e social.

De acordo com a tese defendida por Nagle (1976, p. 101-102), a ingenuidade dos entusiastas foi substituída pela tecnificação do plano pedagógico, gerando um empobrecimento no terreno das discussões políticas da educação. Na mesma linha de argumentação, Paiva (1985, p. 107) indica que, ao dissociar o educativo do social e histórico, encobria-se o potencial da educação como um dos veículos de transformação social.

Ambos os movimentos procuraram responder às novas expectativas decorrentes das mudanças sociais que ocorreram a partir do segundo decênio do século passado. Em decorrência deles, reformas educacionais passaram a ser implementadas na década de 308.

A partir dessa década, apesar das constantes preocupações qualitativas dos profissionais da educação, torna-se intensa “a reivindicação de medidas em favor da democratização do ensino e da responsabilidade da União pela educação em todos os níveis através de uma política nacional” (Paiva, 1985, p. 117).

Na IV Conferência Nacional de Educação (1931), cujo tema era “As Grandes Diretrizes da Educação Popular”, os técnicos denunciaram a ausência de uma política nacional de educação. Dessa reunião resultou a idéia de um manifesto que expressasse os anseios dos educadores e estipulasse o sentido da política educacional brasileira, que acabou consubstanciando-se no Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova (1932).

A rigor, a ênfase na necessidade de uma escola pública, universal e gratuita constituiu, durante muito tempo, a preocupação central tanto das políticas quanto de muitas pesquisas educacionais no Brasil. A exigência de acesso ao sistema escolar apresentou-se como a principal bandeira de luta para a consolidação da democracia. Pode-se dizer que a articulação entre democracia e educação ganhou impulso com o movimento dos Pioneiros, sobretudo nesse período. Anísio Teixeira (1967, p. 78), educador representante desse movimento, na obra intitulada “Educação não é privilégio”, expressou a necessidade de uma educação comprometida com a integração e a justiça social. Somente uma escola pública universal e gratuita poderia ser usada como instrumento para igualar as condições entre os homens. Para ele, democracia era literalmente educação.

Conforme esclarece Silva (1992, p. 77), subjacente a essa idéia de expansão do ensino estava o pressuposto de que “a educação escolar generalizada contribuiria para a construção de uma sociedade democrática tanto pelo poder modernizante (...), quanto pela sua capacidade de aplainar e nivelar as diferenças sociais recebidas”.

A despeito de constituir-se como um documento nascido de reflexões dos chamados escolanovistas, não se pode negar que ele incorpora a perspectiva externa de compreensão dos problemas educacionais.

Formulado pelos profissionais da área, que entendiam ser a educação um campo de decisões técnicas, o Manifesto propunha um plano unitário de ensino, uma solução global para a educação, em que as reformas educacionais estivessem atreladas às reformas econômicas. O excerto abaixo é representativo da supremacia atribuída à educação na ordem dos problemas nacionais:
Na hierarchia dos problemas nacionaes, nenhum sobreleva em importância e gravidade ao da educação. Nem mesmo os de carácter econômico lhe pódem disputar a primazia nos planos de reconstrucção nacional. Pois, se a evolução orgânica do systema cultural de um paiz depende de suas condições economicas, é impossível desenvolver as fôrças economicas ou de producção, sem o preparo intensivo das fôrças culturaes e o desenvolvimento das aptidões á invenção e á iniciativa que são os factores fundamentaes do accrescimo de riqueza de uma sociedade (Manifesto dos Pioneiros apud Ghiraldelli Jr, 1994, p. 54).
O documento refutava a concepção de ensino presente na escola tradicional, com tendências exclusivamente passivas, intectualistas e verbalistas. Estava presente a concepção de que o único critério legítimo de diferenciação do nível de escolarização entre os indivíduos deveria ser o das diferenças individuais. Tentava-se romper com a idéia de elites formadas artificialmente por diferenciação econômica, contudo, enveredava-se por uma avaliação das aptidões individuais e por uma política meritocrática presente entre os cientistas e filósofos liberais que tratavam das questões educacionais (Patto, p. 101).

É preciso advertir, contudo, que a despeito do documento advogar como critério único de seleção as capacidades individuais, esse pensamento era contraditório com a idéia presente no manifesto de se associar uma determinada classe social, a trabalhadora, a uma modalidade específica de ensino, o profissionalizante (ibid, p. 103).

Ademais, tecia uma veemente crítica à situação educacional deixada pela Primeira República: fragmentação, desarticulação, inexistência de um plano nacional e falta de bases científicas. Vê-se, pois, que embora os pioneiros localizassem os problemas educacionais no interior da escola, eles acenavam para uma perspectiva externa de compreensão de tais problemas. É justamente essa capacidade de conjugar a abordagem interna à perspectiva externa, que conduzirá os otimistas ao que Paiva denomina de “realismo em educação”:
Na medida em que “os profissionais” integram mais e mais em sua luta os objetivos de uma política nacional de educação que permita a expansão quantitativa do sistema, eles incorporam melhor a perspectiva externa do sistema, embora pretendam fazê-lo apenas em nome de ideais educativos e não em nome de objetivos políticos. Entretanto, na medida em que se desenvolve e se radicaliza a luta política, os próprios educadores se vêem forçados a encarar mais de frente a educação em suas relações com a sociedade e a vida política do que faziam antes e a necessidade de definição política se coloca como a pedra de toque que conduz os otimistas ao realismo” (Paiva, 1985, p. 126, grifos no original).
Segundo Paiva (ibid, p. 26), tanto o “entusiasmo” quanto o “otimismo” se nutriram de uma concepção unilateral da educação, seja enfatizando uma perspectiva externa, seja enfatizando uma perspectiva interna, respectivamente. A tentativa de coadunar os discursos que aí se apresentavam truncados será realizada por um terceiro movimento, denominado por Paiva (ibid, p. 31) de "realismo em educação"9. Para a autora, esse movimento caracterizava-se pela abordagem “das questões educativas sem perder de vista a importância da qualidade do ensino, mas levando também em consideração o papel desempenhado pelo sistema educacional e por outros movimentos educativos na sociedade como um todo”.

Essa mesma autora acredita que a incorporação de valores educativos tradicionais (igualdade de oportunidades, universalidade e obrigatoriedade do ensino elementar), a percepção da necessidade de ampliar o número de votantes, a conscientização política de contingentes populacionais tradicionalmente marginalizados, a vinculação entre investimentos em programas educativos e benefícios sociais e econômicos, teriam favorecido a atenção atribuída à qualidade educacional e ao movimento de educação de caráter extensivo simultaneamente. Ela classifica os realistas em quatro grupos: profissionais liberais da educação, que embora tenham se preocupado com a dimensão qualitativa do ensino não a absolutizaram, incorporando à problemática a perspectiva externa; defensores de posições educativas ligadas à esquerda marxista; grupo formado pelo intercâmbio ideológico entre cristãos e marxistas, na década de 50, em conseqüência da evolução do pensamento social na Igreja católica; “tecnocratas” surgidos no campo da economia, na década de 60, que buscaram adequar a oferta da educação à demanda de mão-de-obra qualificada (ibid, p. 31-35).

Do exposto, pode-se constatar que “otimismo” e “entusiasmo” irão mesclar-se nas teorias educacionais durante o século XX. As tendências pedagógicas sofrerão a influência desses fenômenos.

Na tendência escolanovista, a idéia básica era o reconhecimento das diferenças individuais, o que exigia um tratamento diferencial dos indivíduos. Conforme esse ideário, a educação era entendida como "um instrumento de correção da marginalidade na medida em que cumprir sua função e de ajustar, de adaptar indivíduos à sociedade incutindo neles o sentido de aceitação dos demais e pelos demais” (Saviani, 1995, p. 20). Dentro dessa concepção, o aluno passa a ser o centro do trabalho pedagógico e as atividades escolares devem pautar-se “em situações de experiência onde são ativadas as potencialidades, capacidades, necessidades e interesses naturais da criança” (Libâneo, 1994, p. 62).

Apesar de não lograr transformar significativamente o cenário da organização da educação nacional, devido, entre outros aspectos, ao seu elevado custo, o pensamento escolanovista penetrou no imaginário dos educadores repercutindo no ensino oferecido pelas escolas oficiais organizadas tradicionalmente (Saviani, 1995, p. 21-22). Saviani (ibid) adverte que essa interferência acabou produzindo efeitos negativos nesses estabelecimentos de ensino, como o descompromisso com a transmissão dos conhecimentos, essencial ao público que freqüenta as escolas oficiais, visto que, muitas vezes, constitui a sua única fonte de acesso ao conhecimento historicamente elaborado10. Para o autor o escolanovismo “dava força à idéia segundo a qual é melhor uma boa escola para poucos do que uma escola deficiente para muitos”. Por conseguinte, pode-se inferir que a categoria qualidade escolar possui em suas origens a marca da exclusão, que se agravou com o chamado tecnicismo educacional, teoria que ganhou ênfase no Brasil a partir da década de 1970.

É na década de 50 que o viés técnico do “otimismo” começa a ser exacerbado no âmbito dos problemas educacionais, atingindo seu auge com a Lei nº 5692, de 1971. Diante do desgaste da Escola Nova, que não teria logrado dinamizar um processo de qualidade na educação pública, o tecnicismo ganha espaço no campo das discussões. As escolas públicas, que até esse momento, funcionavam sob os moldes tradicionais e com traços enviesados da pedagogia escolanovista, iriam ser submetidas a um enquadramento técnico. Dentro dessa perspectiva tecnicista os meios deveriam condicionar todo o processo de aprendizagem.

Sob o postulado da neutralidade científica, o tecnicismo irá sobressair-se no panorama educacional. Com o objetivo de imprimir racionalidade, eficiência e produtividade, entendidas como critérios de qualidade educacional, foi proposto o fracionamento do trabalho e a introdução de técnicas no processo de ensino. A crença de que a educação é um mecanismo de equalização social permanece, porém agora se identifica com o chamado enfoque sistêmico, segundo o qual a educação é concebida como um subsistema cujo funcionamento eficiente é condição sine qua non para equilíbrio do sistema social a que pertence (ibid, p. 25).

Essas tendências iriam influenciar, sobremaneira, a construção do campo de estudos da administração ao longo da história da educação brasileira.




2. A gestão democrática escolar: uma produção histórica
Poder-se-ia dizer que o debate acerca da administração escolar tem sido foco de preocupação sistemática desde a década de 1960, ganhando maior ímpeto nos anos 90, sob a forma da defesa de uma gestão democrática.

Ao percorrer atentamente a trajetória da investigação referente à gestão escolar, se percebe que se deve ao estudioso Querino Ribeiro (1968) a primeira tentativa de formulação de uma teoria referente a esse campo do conhecimento no Brasil. Trata-se de um impulso no sentido de tecnificação da área de administração educacional, que vinha influenciando a formação dos pedagogos, fundamentalmente a partir dos anos 20. Naquela época, se buscavam subsídios para a construção epistemológica da administração escolar nos princípios da administração de empresa, ou seja, na racionalização e na divisão do trabalho. A escola era vista como uma “grande empresa”, possuindo a mesma complexidade das organizações modernas. Buscava-se, além da cientificidade educacional – alvo perseguido pelos profissionais da educação – adequar a instituição escolar às demandas do que o autor chamava de “mercado social”. Embora reconhecesse que a escola possuía características que lhe são próprias, o autor defendia a reprodução, no campo da educação, dos princípios consagrados pela teoria de administração de empresa, especialmente dos princípios da chamada Administração Clássica, que teve início com os trabalhos de Taylor e Fayol.

Nessa mesma perspectiva, encontra-se o pensamento de Lourenço Filho11 (apud Alonso, 1978, p. 35-36), que colocava a escola em igual patamar que a oficina e a fábrica, entendendo, assim como Querino Ribeiro, que embora a escola possuísse suas especificidades enquanto instituição educacional, existiam preceitos da administração de empresa que eram passíveis de serem aplicados a qualquer tipo de organização, inclusive a ela.
Na verdade, a pedagogia tecnicista, ao ensaiar transpor para a escola a forma de funcionamento do sistema fabril, perdeu de vista a especificidade da educação, ignorando que a articulação entre escola e processo produtivo se dá de modo indireto e através de complexas mediações (Saviani, 1995, 26).
Ambas as interpretações, ao contrário da ingenuidade presente nos diletantes do início do século, advogam o imperativo da técnica e se perfilam com a pedagogia tecnicista, comprometida com a ordem vigente.

Contemporâneo do professor Querino Ribeiro, o educador liberal Anísio Teixeira divulgou, nos anos 60, estudos que, pode-se dizer, inauguraram a crítica à adaptação da lógica empresarial à escola. Divergindo da concepção de Lourenço Filho, Anísio havia se desiludido com o neutralismo, empenhando-se agora, na defesa dos ideais democráticos (Paiva, 1985, p. 106). Esse teórico se mostrava radicalmente contra essa adaptação, entendendo que os objetivos da empresa e da organização escolar eram, a rigor, opostos.


Em educação o alvo supremo é o educando a que tudo mais está subordinado; na empresa o alvo supremo é o produto material, a que tudo mais está subordinado. Nesta, a humanização do trabalho é a correção do processo de trabalho, na educação o processo é absolutamente humano e a correção um certo esforço relativo pela aceitação de condições organizatórias e coletivas inevitáveis. São assim, as duas administrações, polarmente opostas (Ribeiro, 1968, p. 15).
Essas idéias se apresentaram destoantes no debate educacional daquela época e só encontraram eco nas obras divulgadas na década de 1980 relativas ao tema.

Os anos 70 seguem o caminho em busca da eficiência escolar através da racionalização, do tecnicismo, da cientificidade e da profissionalização, para atender o mercado de trabalho e diminuir a demanda pelo ensino superior. O texto da Lei nº 5692/71 é a expressão dessa tendência, que anseia imprimir ao sistema de ensino maior produtividade através da economia de recursos.

Foi nessa década que Myrtes Alonso (1978) publicou uma obra onde discutia o papel do diretor na administração escolar, apresentando sua contribuição para a revisão dos estudos concernentes a essa temática. A autora, diante da constatação da importância que a administração vinha assumindo no campo educacional, alertava para a necessidade de aplicar uma única teoria de administração a todas as organizações (incluindo a escola), visto que as características da função administrativa seriam as mesmas em quaisquer tipos de empreendimentos (ibid, p. 15). Tendo como base a teoria das organizações, considerava que a principal finalidade da administração escolar era a manutenção do equilíbrio interno e externo, possuindo a escola uma estreita relação com o meio ambiente. Nesse sentido, adotava a perspectiva dos sistemas abertos.
A organização escolar, tanto quanto as demais organizações existentes, terá sua existência assegurada somente na medida em que for capaz de responder aos novos “inputs” do meio exterior, devolvendo “outputs” que representam elementos de ativação e alimentação do sistema maior (ibid, p. 179).
A partir desse pensamento, torna-se clara a marca da pedagogia tecnicista na implementação da reforma de ensino no país, que, “invocando os princípios da racionalização, eficiência e produtividade e, concomitantemente embasada na ótica do enfoque sistêmico (...), buscou provar sua superioridade científica sobre as teorias pedagógicas concorrentes” (Ghiraldelli Jr, 1991, p. 197).

A despeito desse teor conservador, não se pode negar que, já naquela época, estava presente na obra de Alonso (1978, p. 3) a percepção de que vinham sendo atribuídas responsabilidades cada vez maiores ao diretor escolar. Tendo em vista esse fenômeno, assinalava o papel desse sujeito como “tomador de decisões”, “criador de novas atitudes”, “mediador na solução de problemas e dificuldades dos vários elementos da escola”, advertindo que o mesmo não poderia constituir-se como um mero aplicador de lei ou provedor de recursos materiais para a escola (ibid, p. 155). Tais competências defendidas pela estudiosa convergem, de certa forma, para o perfil de diretor requerido hoje pela nossa sociedade, como será visto em outro momento deste trabalho.

É necessário advertir que a relevância atribuída à administração escolar por Alonso extrapolava, na verdade, os próprios limites desse instrumento, que era visto como responsável pelas disfunções do sistema educativo.
A problemática central da escola brasileira, possivelmente da escola em geral, parece situar-se em uma falha de natureza administrativa, qual seja, a sua incapacidade de ajustar-se às exigências da vida contemporânea, ajustamento esse que requer, necessariamente ação organizada e planejada, realizada por pessoas qualificadas, a fim de que sejam atendidas as crescentes demandas quantitativas e qualitativas da sociedade atual (ibid, p. 11).
Considerar que a problemática central da escola brasileira seja de natureza administrativa e que se expressa na sua incapacidade de se ajustar às exigências da sociedade é assumir uma concepção ingênua e ideológica. Ingênua porque desconsidera que a própria forma como a sociedade capitalista é organizada supõe a desigualdade entre as classes. A administração, nesse contexto, estaria sendo apropriada pela classe dominante como um de seus instrumentos para a perpetuação de sua hegemonia. Ideológica, porque ao atribuir à gestão escolar essa responsabilidade, desvia a atenção da problemática da desigualdade social, que reside na forma injusta que sedimenta as estruturas da sociedade capitalista, para a problemática da organização interna às escolas, como se tudo não passasse de uma questão meramente administrativa (Paro, 1986, p. 125).

Passando para a década de 80, quando se dá o início do processo de redemocratização da sociedade, pode-se encontrar a produção de duas obras acadêmicas fundamentais para esse campo de discussão, cujos autores são Félix (1984) e Paro (1986).

Ao adotarem uma posição crítica diante da realidade, em que se levam em consideração a forma injusta como a sociedade está posta e as contradições entre as classes sociais, esses estudiosos refutam a perspectiva sistêmica, criticando, portanto, a necessidade de ajustamento da escola à (injusta) realidade externa, como propusera Alonso (1978). A adoção dessa posição por Felix e Paro autorizam-me a reconhecê-los como representantes da pedagogia histórico-crítica, cujo apanágio é a preocupação em analisar a questão educacional a partir do desenvolvimento histórico objetivo (D. Saviani, 1995, p. 69-88). Os defensores dessa postura entendem a relação escola-sociedade dialeticamente, em que uma esfera sofre influência da outra. Dentro dessa concepção, a pedagogia tem como escopo a formação da “consciência crítica face às realidades sociais”, de forma a capacitar os educandos a assumirem “no conjunto das lutas sociais a sua condição de agentes ativos da sociedade e de si próprios” (Libâneo, 1994, p. 70-71).

Retornando à obra de Felix (1984), nota-se que a crítica dessa autora irá incidir sobre o fato da Administração Escolar não ter um corpo teórico próprio, mas utilizar, na sua construção, as diferentes teorias da administração de empresa, já que essa é concebida como teoria geral, científica, técnica e neutra, que pode ser aplicada a qualquer organização. Segundo a autora, não se têm levado em conta as vicissitudes de cada organização, principalmente da escola, com características tão singulares e diferentes de uma empresa.

Nesse sentido, a concepção defendida por Querino Ribeiro e Myrtes Alonso, seria, conforme indica a autora, reducionista, na medida em que tais autores recomendam que, na função administrativa, se utilizem os parâmetros de eficiência e de produtividade para orientar o aperfeiçoamento da estrutura burocrática da escola, considerando apenas como critério de ação a racionalidade técnica (Felix, ibid, p. 93). Dentro dessa abordagem conservadora, a forma de organização na sociedade capitalista seria legitimada pelas “teorias de administração, que buscam comprovar cientificamente que esse é o modo mais correto e adequado de organizar e administrar” (ibid, p. 77, grifo no original).
Assim, a principal função da administração escolar é, tornando o sistema escolar cada vez mais uma estrutura burocrática, permitir ao estado um controle maior sobre a educação, para adequá-la ao projeto de desenvolvimento do país, descaracterizando-a como atividade humana específica e submetendo-a a uma avaliação cujo critério é a produtividade, no sentido que lhe atribui a sociedade capitalista (ibid, p. 176).
Felix critica veementemente a abordagem sistêmica que, conforme aponta, supõe a adaptação das instituições à sociedade capitalista, de tal forma que, ao atingirem o padrão de organização estabelecido, deveriam contribuir para a manutenção do equilíbrio externo (ibid, p. 89).

Dentro da mesma linha de pensamento, Paro (1986, p. 81) argumenta que a administração capitalista possui função eminentemente conservadora, visto que media a exploração do trabalho pelo capital, colocando-se a serviço da classe interessada na manutenção do status quo. Isto posto, propõe uma forma de organização que esteja comprometida com a classe trabalhadora e que leve em consideração a especificidade do ato educativo.

Entendendo a administração como “utilização racional de recursos para a realização de fins determinados” (ibid, p. 18), vislumbra as condições e as possibilidades de que a mesma esteja voltada para a superação da ordem vigente, e, portanto, para a transformação social. A contribuição da escola e, é claro, de sua administração, para essa circunstância, se dará mediante a promoção, junto às massas trabalhadoras, da apropriação do saber historicamente acumulado e do desenvolvimento da consciência crítica da realidade em que se encontram (ibid, p. 113).

Assim como Felix, Paro refuta a aplicação da administração empresarial na escola, acreditando que tal circunstância confere aos condicionantes específicos da excludente estrutura capitalista, bem como aos seus métodos e técnicas administrativas particulares, categoria de universalidade (ibid, p. 125).

Paro, da mesma forma que Anísio Teixeira, não só considera que os objetivos da escola e da empresa são diferentes, mas antagônicos.

É curioso notar que Querino Ribeiro, Lourenço Filho, Alonso, entre outros, reconhecem as diferenças existentes entre a escola e a empresa. Todavia esse reconhecimento não os faz rejeitar os princípios utilizados por esta última organização, mas apenas atentarem para a necessidade de adequação dos métodos empresariais às peculiaridades da escola. De acordo com Paro (1989, p.127), “isto ocorre porque se considera a administração como um elemento estritamente técnico, desvinculado dos condicionantes sociais e econômicos que a determinam” (grifo meu).

Desde meados dos anos 1980, um dos enfoques freqüentes nos debates educacionais tem sido a administração escolar. Um elemento que contribuiu para o destaque conferido a essa temática foram os movimentos de grupos de educadores (incluindo os sindicatos), que começaram a lutar por uma nova gestão. Ademais, na esteira da democratização do país, a legislação educacional da década de 80 e 90 postulou o princípio da gestão democrática. Na Constituição de 1988, esse princípio aparece sacramentado em seu art. 206, inciso VI. É interessante notar que a Carta Magna não fala em uma escola democrática, mas numa gestão democrática, o que, de certa forma, denota a importância concedida a esse instrumento no âmbito educacional. O princípio da gestão democrática é ratificado pela Lei nº 9394/96, no art. 3º, inciso VIII, e no art. 14.

A hipótese que se tem na chamada década de “Educação Para Todos12” refere-se ao entendimento de que a gestão escolar é um elemento essencial na busca da qualidade. Requer-se que a administração fechada e hierárquica seja substituída por uma gestão horizontal, com a utilização progressiva de redes interativas de organização e administração, que facilitem a ação cooperativa e a comunicação interna e externa (Sander, 1996, p. 28).

Pode-se dizer que a discussão em torno da urgência do desenvolvimento de mecanismos democráticos na organização escolar realizada por tantos estudiosos progressistas deu origem à construção de um arcabouço teórico próprio acerca da gestão democrática.

Todavia, a despeito da defesa enfática de uma gestão democrática, a década de 90 irá assistir a uma invasão dos princípios empresariais na escola. Tais princípios assumem agora uma nova roupagem, aparentemente mais “humana”. Trata-se do chamado modelo toyotista, que utiliza como slogan a Gestão da Qualidade Total (GQT). Para muitos educadores e/ou políticos, esse modelo deve ser transposto à escola com o objetivo de imprimir a essa instituição ares de modernização e eficiência13. Sua implementação na organização escolar é feita em nome de uma suposta “neutralidade”, que, ancorada na lógica produtiva, escamoteia seu forte componente ideológico, ao atribuir à administração escolar a única responsabilidade pelos problemas educacionais14.

Depreende-se, pois, que a relevância que vem ganhando a questão da administração educacional tanto pode possuir uma conotação progressista (democrática), quanto pode assumir uma conotação conservadora (empresarial).
3. Considerações finais
O estudo da história da educação brasileira revela que o tema da democratização, associado ao da universalização do ensino, salvo em alguns momentos de enfraquecimento, vem traduzindo-se em uma preocupação constante nos debates educacionais. A discussão sobre a qualidade, por sua vez, apesar de estar presente, de alguma forma, desde o “otimismo”, manifestou-se de forma mais explícita em movimentos específicos (Escola Nova e Tecnicismo), até atingir seu ápice nos anos 1990.

Nessa década, dentro de uma ótica progressista, a qualidade será mais um elemento pelo qual se deve lutar, portanto como uma extensão de direitos, em que se defende uma escola pública, gratuita e democrática. Porém, sob a inspiração de uma pedagogia de caráter neotecnicista, decorrente das idéias neoliberais que iriam desaguar com maior ímpeto, nesse ínterim, a problematização acerca da qualidade, assumida pelo discurso de cunho neoliberal, irá embotar a preocupação com a democratização da educação e da sociedade. O problema da qualidade será aí compreendido dentro da lógica produtiva empresarial. Segundo esse prisma, não há falta de vagas e nem de recursos, mas uma ineficiência da administração escolar pública.

Ambas as posições, porém, irão reconhecer a importância da gestão educacional, e mais especificamente, da gestão escolar, como uma das formas de concretizar essa qualidade. Os setores progressistas, entendendo a qualidade dentro de uma concepção mais ampla, lutarão por formas mais justas de organização escolar. Os setores conservadores, contudo, irão proclamar por novas formas de gestão com o objetivo de promover a eficiência no campo educacional.

Assim, se no movimento escolanovista a qualidade esteve relacionada aos meios de aprendizagem, e no tecnicismo às técnicas implementadas no processo de ensino, na década de 1990, essa dimensão estará associada, entre outros aspectos, à gestão escolar, ou melhor, à gestão democrática escolar. Há que se alertar que a importância conferida à administração não pode ser considerada como um fenômeno circunstancial ou uma simples corrente acadêmica. Na verdade, a atenção concedida a ela, atualmente, deve ser compreendida como uma questão dotada de historicidade, pois, como se viu, tem sido objeto de investigação sistemática desde a década de 1960.

A idéia que procurei defender nesse artigo é que a ênfase na gestão democrática da unidade escolar é influenciada pela dinâmica dos movimentos que a antecederam - analisados aqui sob as categorias democratização e qualidade escolar. Contudo, é preciso elucidar que a importância que irá adquirir a temática gestão democrática no meio acadêmico e no campo das políticas públicas educacionais fará com que esta problemática seja mais do que um desdobramento das categorias acima referidas e se consubstancie em um outro movimento de suma importância nos debates educacionais. Esse movimento está relacionado com uma dinâmica de focalização da escola, que se apresenta nitidamente, no Brasil, a partir da década de 1980. A valorização da organização escolar implicará o reconhecimento das unidades de ensino como locais dotados de uma margem de autonomia pedagógica e administrativa. Sob a orientação dessa valorização, a gestão escolar passará a ser objeto de atenção dos sujeitos envolvidos, direta ou indiretamente, com a educação.


3. Referências bibliográficas

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1 Muitos dos traços dessa estrutura se fazem presentes atualmente no país, embora agora com uma nova conotação que a modernidade lhes conferiu, dentre eles poder-se-ia citar, o mandonismo, o clientelismo políticos, as práticas populistas e a conservação dos laços pessoais de dependência (Azevedo, 1997, p. 112).

2 Proveniente da distribuição de postos honoríficos da Guarda Nacional, o sistema coronelista não é interrompido com o início do regime republicano; ao contrário, é paulatinamente fortalecido por meio do desenvolvimento das formulações oligárquicas e atinge o seu ápice com a denominada “política dos governadores”. A introdução do regime republicano não gerou alterações nas bases materiais do sistema político coronelista; não destruiu os clãs rurais e o grande latifúndio (Nagle, 1976).

3 Esse amálgama de concepções conferiu ao Brasil uma forma própria de consubstanciação do ideário liberal, diferente daquela empregada nos países em que essa doutrina se originou. “É nítido, no entanto, o contraste entre a utilização que aqui se fez do ideário liberal e o seu emprego nos países em que teve berço. Nesses, o liberalismo constituiu-se na base doutrinária para a promulgação dos direitos civis, contribuindo assim, para viabilizar o predomínio das relações de assalariamento, fundamentais para a afirmação da ordem social burguesa. Aqui, as relações de trabalho escravo sequer foram postas em xeque: muito pelo contrário, os princípios liberais, num ato criativo, foram utilizados para legitimar a própria escravidão” (Azevedo, 2001, p. 18).

4 Conforme lembra Paiva (1985, p. 92), a descentralização possibilitava que a aplicação de verbas em educação fosse distinta nos diversos estados e, até mesmo, fosse diferente no mesmo estado de ano para ano.

5 Kuenzer (1998, p. 366) concluiu que a “formação de trabalhadores e cidadãos no Brasil constituiu-se historicamente a partir da categoria dualidade estrutural, uma vez que havia uma nítida demarcação da trajetória educacional dos que iriam desempenhar as funções intelectuais ou instrumentais”.

6 Obra: Educação Popular e Educação de Adultos (1985).

7 O escolanovismo apropriar-se-á das idéias do “otimismo” e sofrerá forte influência de idéias de educadores estrangeiros, como as do filósofo norte americano John Dewey.

8 Dentre elas, podem-se citar: a criação do Ministério dos Negócios da Educação e da Saúde Pública (1930), a criação do Conselho Nacional de Educação (1931) e a Reforma Francisco Campos (1931-1932).

9 Nagle (1976), apesar de não ter explicitado essa terceira categoria, acredita que, em determinado momento, há uma interpenetração dos fenômenos “otimismo” e “entusiasmo”.


10 É preciso destacar aqui que, embora a Escola Nova tenha sido gerada no seio do ideário liberal – e portanto tenha sido defensora da ordem burguesa -, não se pode negar que essa teoria rompia com o modelo de escola tradicional, pugnando a autonomia do educando, colocando-se, assim, em contraposição à própria ordem autoritária burguesa (Paro, 1996, p. 223).

11 Lourenço Filho, ao manter a crença no “neutralismo tecnicista” comprometia-se, de certa forma, com a ditadura getulista (Paiva, 1985, p. 106).

12 A Conferência de Educação Para Todos, realizada em 1990, em Jomtien, Tailândia, deu origem, no Brasil, ao Plano Decenal de Educação Para Todos (1993) e inspirou a elaboração de outros documentos.

13 Exemplo dessa postura pode ser encontrado na gestão 1993-1996 da Secretaria de Educação de Cuiabá, que teve como objetivo criar uma nova “cultura escolar e organizacional”, baseada nos princípios do modelo da Qualidade Total; e na gestão 1991-1994 da Secretaria Estadual de Educação de Minas Gerais, que introduziu na sua proposta de reforma da rede estadual de ensino um Programa de Qualidade Total. A respeito da análise dessa última proposta, ver: D. Cunha (1995).

14 De acordo com o modelo de Gestão da Qualidade Total, “se o aluno não está aprendendo, certamente o problema está na escola, em seus processos, organização e funcionamento. (...) O sucesso do aluno depende da escola e o sucesso da escola depende das propostas e dos projetos que ela identifica como necessários para operacionalizar uma proposta pedagógica” (Krawczyk, 1999, p. 123).



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