Grupo I classe III plenário tc-009. 583/2007-9 Natureza: Consulta Órgão



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GRUPO I - CLASSE III - Plenário

TC-009.583/2007-9

Natureza: Consulta

Órgão: Câmara dos Deputados

Interessado: Presidente da Câmara dos Deputados Arlindo Chinaglia

Sumário: PREVIDENCIÁRIO. CONSULTA. APLICAÇÃO DO ENUNCIADO N.º 74 DA SÚMULA DE JURISPRUDÊNCIA DO TCU APÓS O ADVENTO DA EC N.º 41/2003. CONHECIMENTO. IMPOSSIBILIDADE. ESCLARECIMENTO AO CONSULENTE. ARQUIVAMENTO.

1. A impossibilidade de computar o tempo de aposentadoria para nova inativação decorre da vedação à contagem fictícia de tempo de contribuição.

2. A existência de contribuição de inativo não viabiliza a aplicação do Enunciado n.º 74, uma vez que a contribuição do inativo não se equipara à do ativo e não há previsão legal para que a União, suas autarquias ou fundações realizem contribuições, a exemplo do que ocorre com o servidor ativo.

Adoto como relatório a bem-lançada instrução da lavra da ACE Simara Gorete Gonçalves Lara, Assessora da Secretaria de Fiscalização de Pessoal (Sefip):

Trata-se de consulta encaminhada ao Presidente do Tribunal de Contas da União pelo Exmo. Senhor Arlindo Chinaglia, Presidente da Câmara dos Deputados, acerca da possibilidade de cômputo do tempo de contribuição de inativo, após a vigência da Emenda Constitucional nº 41/2003, para a concessão de nova aposentadoria, no caso de retorno do servidor à atividade, tendo em vista a instituição do sistema contributivo para as aposentadorias.

2. A autoridade consulente, por intermédio do Ofício nº 925/07/GP (fls. 1/3), ante as considerações ali explicitadas, formula consulta em tese, nos termos do disposto no art. 264 do Regimento Interno deste Tribunal, a seguir transcrita:

Nos termos do artigo 264 do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, dirijo-me a Vossa Excelência para formular a presente CONSULTA com o objetivo de dirimir dúvidas suscitadas na interpretação das Emendas Constitucionais nºs 20, de 16/12/98, e 41, de 31/12/03, fazendo-o na forma seguinte:



2. Cumpre realçar, em preâmbulo, a importância do instituto da consulta na esfera de atuação das cortes de contas na administração pública brasileira. É consabido que o aspecto preventivo da atuação fiscalizatória exerce, no mais das vezes, melhor papel que sua nuança repressiva ou punitiva. Além disso, por meio da consulta, ao administrador é dado conhecer do pensamento do tribunal sobre o ponto controvertido e duvidoso da lei, permitindo-lhe uma aplicação remansosa dos textos normativos.

3. No presente debate, tem-se relevante discussão sobre disciplina constitucional, cuja solução possibilitará um deslinde para diversos casos existentes assim na esfera administrativa da Câmara dos Deputados como na da União de uma maneira geral.

4. Veja-se, antes de adentrar no ponto principal do debate, que a presente consulta merece ser admitida, porquanto diz respeito a dúvida sobre aplicação das Emendas Constitucionais nºs 20, de 1998, e 41, de 2003, bem como sobre a Súmula 74 do Tribunal de Contas da União, conforme alude o art. 264 do Regimento Interno/TCU. De outra parte, a matéria em discussão insere-se na competência desse tribunal, uma vez que o deslinde da contenda resultará na possibilidade, ou não, no caso de retorno à atividade por qualquer motivo, de se computar o tempo de inatividade para a concessão de nova aposentadoria. Por último, a consulta tem como referência discussão abstrata de textos normativos e jurisprudencial, possibilitando a solução de casos atuais ou futuros no âmbito desta Casa, não tendo incidência, assim, o art. 265 do RI/TCU.

5. A controvérsia jurídica em análise teve início em expediente administrativo em que um servidor desta Casa Legislativa, após retorno à atividade por ter sua aposentadoria julgada ilegal, suscitou dúvidas acerva da interpretação das Emendas Constitucionais nºs 20, de 16 de dezembro de 1998, e 41, de 31 de dezembro de 2003, e Súmula nº 74 desse Egrégio Tribunal de Contas da União, quando da concessão de nova aposentadoria.

6. O período de inatividade, sempre sob circunstâncias muito excepcionais, vinha sendo passível de aproveitamento por essa Colenda Corte de Contas, conforme Súmula 74.

7. Estabelece a citada Súmula que para efeito apenas de aposentadoria admite-se a contagem do período de inatividade, com o objetivo de suprir lacuna deixada pela exclusão de tempo de serviço não computável em face da lei e o de evitar a reversão à atividade de antigos servidores, cujas concessões foram tardiamente submetidas a exame e julgamento do Tribunal de Contas da União.

8. Nada obstante, com o advento da Emenda Constitucional nº 20, de 16 de dezembro de 1998, que instituiu o sistema contributivo para as aposentadorias, conforme o disposto no § 9º do artigo 40, esse Tribunal passou a entender inviável a aplicação da mencionada Súmula nº 74 para períodos de tempo posteriores à aludida emenda.

9. Por outro lado, o advento da Emenda Constitucional nº 41, de 31 de dezembro de 2003, estabeleceu a contribuição de inativos, efetivada em 20 de maio de 2004, em decorrência da edição da Medida Provisória nº 167, de 20 de fevereiro de 2004, que foi transformada na Lei nº 10.887, publicada em 21 de junto de 2004.

10. Destarte, em face do que foi narrado supra, formula-se a presente consulta a esse Egrégio Tribunal de Contas da União, sintetizada nos seguintes termos: nos casos de retorno à atividade, por qualquer razão, após a edição das Emendas Constitucionais nºs 20, de 1998 e 41, de 2003, o tempo de contribuição como inativo poderá ser computado para a concessão de nova aposentadoria? (negritamos).

11. Como se observa, a interrogação é relevante, ainda mais quando se considera que a matéria não foi discutida por essa respeitável Corte de Contas após a edição das citadas Emendas Constitucionais. Ademais, a situação exige imediata solução ante a demanda de processos administrativos aguardando um posicionamento conclusivo sobre a matéria, razão pela qual solicitamos seja analisada a possibilidade de tramitação preferencial a que se refere o inciso IV do artigo 159 do Regimento Interno desse Tribunal.’

3. Inicialmente, temos por necessário informar, acerca da origem da Súmula 74, que a contagem do período de inatividade como tempo de serviço foi introduzida pela lei 1.711/52, que estabelecia em seu artigo 80, in verbis:

Art. 80. Para efeito de aposentadoria e disponibilidade, computar-se-á integralmente:

(...)

VI – O tempo em que o funcionário esteve em disponibilidade ou aposentado.

4. A vista do comando legal, supra, e ante os precedentes oriundos de inúmeras Decisões do TCU, formalizou-se então o comando contido no enunciado da Súmula 74, abaixo transcrito:

SÚMULA Nº 074 - Para efeito apenas de aposentadoria - e não para o de acréscimo por tempo de serviço ou qualquer outra vantagem - admite-se a contagem do período de inatividade, com o objetivo de suprir lacuna deixada pela exclusão de tempo de serviço não computável em face da lei e o de evitar a reversão à atividade de antigos servidores, cujas concessões foram tardiamente submetidas a exame e julgamento do Tribunal de Contas da União.’



5. Posteriormente, o regime jurídico do servidor, introduzido pela Lei nº 8.112/90, convalidou aquele dispositivo ao estabelecer que:

Art. 103. Contar-se-á apenas para efeito de aposentadoria e disponibilidade:

(...)

§ 1º. O tempo em que o servidor esteve aposentado será contado apenas para nova aposentadoria.

6. Desta forma, a Súmula 74 foi por muito tempo utilizada e ainda hoje o é, dependendo do caso, para o aproveitamento do tempo de inatividade, permitindo o deferimento de aposentadoria proporcional tão-somente nos seus termos mínimos, em situações muito especiais que discrimina, não podendo ser utilizada para justificar a integralização de aposentadorias, mas somente para a complementação do tempo mínimo necessário para a concessão de aposentadorias proporcionais nos limites mínimos de 30/35 (homem) e 25/30 (mulher).

7. Com o advento da Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98, o Tribunal passou a entender que a Súmula TCU 74 não mais se aplicava aos casos em que a aquisição do direito a aposentação tenha ocorrido posteriormente à promulgação da referida Emenda. Vasta é a jurisprudência do Tribunal quanto à espécie. (Decisões 369/2000, 248/2001 e Acórdãos 349/2003 e 261/2004, todos da Primeira Câmara e Acórdãos 1.584/2003, 1.156/2004, 147/2006 e 1371/2006, todos da Segunda Câmara).

8. Este entendimento está amparado no disposto no art. 40 da Constituição Federal que, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 16/12/98, estabeleceu o regime de previdência de caráter contributivo, passando a exigir tempo de contribuição e não mais tempo de serviço para fins de aposentadoria no serviço público, bem como vedou a contagem de tempo fictício de contribuição, conforme a seguir transcrito, in verbis:

Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.



(...)

§ 10. A lei não poderá estabelecer qualquer forma de contagem de tempo de contribuição fictício.’



9. Estabeleceu-se, assim, o termo para a contagem de tempo de serviço para fins de aposentadoria, introduzindo-se o tempo de contribuição previdenciária e a vedação para a contagem de tempo fictício, assim entendido todo o tempo para o qual não haja a correspondente contribuição.

10. Neste ponto, registre-se que, embora não tenha sido expressamente revogado, não mais subsiste o comando contido art. 103, § 1º, da Lei nº 8.112/90, por força de mandamento constitucional posterior que o sobrepujou.

11. Voltemos então à dúvida tratada na presente consulta sobre ‘se o tempo de contribuição como inativo poderá ser computado para a concessão de nova aposentadoria, nos casos em que o servidor tenha retornado à atividade, por qualquer razão, após a edição das Emendas Constitucionais nºs 20, de 1998 e 41, de 2003’.

12. Inicialmente, cumpre-nos deixar registrado que o Tribunal nunca admitiu a contagem do período de inatividade ‘por qualquer razão’, mas somente, conforme discriminado no enunciado da Súmula 74, para suprir lacuna deixada pela exclusão de tempo de serviço não computável em face da lei e o de evitar a reversão à atividade de antigos servidores, cujas concessões foram tardiamente submetidas a exame e julgamento do Tribunal de Contas da União.

13. Neste sentido, servidores que tenham retornado à atividade pelo instituto da Reversão, a exemplo, ou que tenham retornado para completar tempo para aposentadoria face à exclusão de cômputo indevido detectado posteriormente, não poderão beneficiar-se da excepcionalidade prevista no enunciado da citada Súmula. Neste último caso, se o servidor optou por retornar à atividade para completar tempo para aposentadoria integral, em detrimento da opção por permanecer aposentado com proventos proporcionais, não há que se falar em aplicação da súmula. Vale lembrar, neste ponto, que o servidor estará inclusive sujeito às regras em vigor à data em que vier a solicitar a nova aposentadoria.

14. Com a publicação da Emenda Constitucional nº 41/2003, foi instituída contribuição sobre os proventos de aposentadoria, conforme alterações introduzidas pelo § 18 do art. 40 e pelo art. 4º, que trata do ‘direito adquirido’, nos termos a seguir transcritos, in verbis:

Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.



(...)

§ 18. Incidirá contribuição sobre os proventos de aposentadorias e pensões concedidas pelo regime de que trata este artigo que superem o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201, com percentual igual ao estabelecido para os servidores titulares de cargos efetivos.

.......................................................................................................................................................

Art. 4º Os servidores inativos e os pensionistas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, em gozo de benefícios na data de publicação desta Emenda, bem como os alcançados pelo disposto no seu art. 3º, contribuirão para o custeio do regime de que trata o art. 40 da Constituição Federal com percentual igual ao estabelecido para os servidores titulares de cargos efetivos.

Parágrafo único. A contribuição previdenciária a que se refere o caput incidirá apenas sobre a parcela dos proventos e das pensões que supere:

I - cinqüenta por cento do limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201 da Constituição Federal, para os servidores inativos e os pensionistas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

II - sessenta por cento do limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201 da Constituição Federal, para os servidores inativos e os pensionistas da União.

15. Assim, ante a parcialidade da contribuição previdenciária dos inativos instituída pelos dispositivos retromencionados, em se retroagindo no tempo para buscar o entendimento em vigor antes da vigência da EC-20/98, a fim de que seja possível a contagem do tempo nos termos da Súmula 74, para períodos posteriores à EC-41/03, teríamos então situações complexas onde estariam em jogo dois aspectos difíceis de serem tratados em conjunto: de um lado a contagem de tempo de serviço e as regras do direito adquirido; de outro lado a contagem de tempo de contribuição e a aposentadoria pela média das contribuições.

16. Cite-se, a exemplo, o caso hipotético de um servidor que tenha se aposentado pelas regras do direito adquirido (por tempo de serviço) e que venha a requerer a aplicação da súmula 74, tendo em vista ter sido detectado posteriormente cômputo de tempo indevido. Em se considerando que o tempo posterior à EC-41/03 possa ser utilizado, uma vez que houve contribuições, ainda que parciais, estaria agora o servidor sujeito às regras da citada emenda e, para se chegar ao valor dos proventos, teriam que ser feitos os cálculos computando-se os proventos mensais do servidor, subtraídos do valor limite do regime geral de previdência social, parcela sobre a qual não incidiu contribuição.

17. A nosso ver, ao dispor a Carta Magna no sentido de que ‘A lei não poderá estabelecer qualquer forma de contagem de tempo de contribuição fictício’ pretendeu-se vedar não apenas o cômputo de tempo indevido sobre o qual não incide contribuição, mas também toda situação que viesse amparar excepcionalidades não previstas naquele comando constitucional, tal como o cômputo de tempo em que o servidor esteve aposentado, ainda que contribuindo em percentual inferior ao exigido dos servidores ativos, já que este tempo não está previsto nas regras de aposentadoria.

18. Dessa forma, entendemos que deve ser mantido o entendimento do Tribunal no sentido de ser inviável a aplicação do enunciado da súmula TCU 74 a partir do advento da Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98, aos casos em que a aquisição do direito à aposentação tenha ocorrido posteriormente à promulgação da referida Emenda.

Ante o exposto propomos ao Tribunal que conheça da presente consulta, nos termos do art. 1º, inciso XVII da Lei nº 8.443/92, uma vez presentes os requisitos estabelecidos no art. 264 do Regimento Interno/TCU, para:

a) responder ao Presidente da Câmara dos Deputados, Exmo. Senhor Arlindo Chinaglia, que:

a.1) com fulcro no art. 40, parágrafo 10, da Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 16/12/98, permanece inalterado o entendimento do Tribunal de Contas da União acerca da impossibilidade da aplicação da Súmula TCU 74 aos casos em que a aquisição do direito à aposentação tenha ocorrido posteriormente à promulgação da referida Emenda; e

a.2) o servidor que retornar a atividade para complementar o tempo de serviço estará sujeito às regras vigentes à data em que vier a solicitar nova aposentadoria;

b) enviar ao consulente, para conhecimento, cópia da Decisão que vier a ser proferida nos presentes autos, bem como do Relatório e Voto que a fundamentarem;

c) arquivar o presente processo.

É o relatório.



VOTO

Conheço da presente consulta com fulcro na Lei n.º 8.443/1992, art. 1º, inciso XVII e § 2º e no Regimento Interno, art. 264.

No mérito, entendo assistir razão à Sefip, no essencial.

Contudo, algumas considerações se fazem necessárias.

Anteriormente à EC n.º 20/1998, o requisito essencial para aposentação era o tempo de serviço, seja tanto para as aposentadorias com proventos integrais quanto para aquelas com proventos proporcionais. De igual similar, a aposentadoria especial de professor tinha como requisito tempo de serviço no exercício (exclusivo) das funções de magistério.

O Enunciado n.º 74 da Súmula de Jurisprudência do TCU, aprovado em Sessão Ordinária de 25.11.1976, previa a possibilidade computar o tempo de inatividade para a concessão de nova aposentadoria, na hipótese de o ato concessório ser considerado ilegal. A admissão do cômputo desse período tinha por finalidade evitar que o servidor, após anos de inatividade, se visse forçado a retornar ao trabalho. Para tanto, assegurava-se o provento mínimo, ou seja, a proporcionalidade mínima, sem acréscimo de qualquer espécie, inclusive da gratificação por tempo de serviço.

Posteriormente, a matéria veio a ser tratada no § 1º do art. 103 da Lei n.º 8.112/1990, que estipulou que o tempo de inatividade seria computado apenas para efeito de uma nova aposentação.

De registrar que o Enunciado n.º 74 não era aplicado em relação à aposentadoria especial de professor, por ser exigência constitucional o efetivo exercício de funções de magistério.

A EC n.º 20/1998 alterou drasticamente os princípios que regiam o regime próprio de previdência social do setor público federal (RPPS), que passou a ser, ao menos em tese, um regime contributivo. Em homenagem ao princípio da segurança jurídica, todo o tempo de serviço anterior foi recepcionado como se de contribuição fosse, mas, a partir do advento da nova norma constitucional, vedada ficou a possibilidade de o legislador instituir tempo de contribuição fictício (§ 10 art. 40 da Constituição Federal).

Em conseqüência, a jurisprudência do Tribunal evoluiu no sentido de não mais permitir a aplicação do Enunciado n.º 74 em relação ao tempo de inatividade posterior à data de publicação da mencionada alteração constitucional (Decisão n.º 248/2001-1ª Câmara, Acórdão n.º 216/2003-1ª Câmara, Acórdão n.º 914/2006-2ª Câmara, dentre inúmeros outros).

Contudo, ao contrário do entendimento da Sefip, a EC n.º 20/1998 não afastou a possibilidade de cômputo de tempo de contribuição no qual não haja labor. Necessário, contudo, haver contribuição por parte do servidor.

Nessa seara, o § 2º do art. 183 da Lei n.º 8.112/1990, com a redação conferida pela Lei n.º 10.667/2003, assegura ao servidor afastado ou licenciado sem remuneração a possibilidade de continuar a contribuir para o RPPS. Nessa circunstância, a União, enquanto “empregadora”, também será obrigada a efetuar suas contribuições, nos termos do art. 8º da Lei n.º 10.887/2004, que reza:

Art. 8º A contribuição da União, de suas autarquias e fundações para o custeio do regime de previdência, de que trata o art. 40 da Constituição Federal, será o dobro da contribuição do servidor ativo, devendo o produto de sua arrecadação ser contabilizado em conta específica.

Parágrafo único. A União é responsável pela cobertura de eventuais insuficiências financeiras do regime decorrentes do pagamento de benefícios previdenciários.

Assim, claro está que a situação do inativo diverge da situação do ativo, no tocante ao quesito contribuição social. Em primeiro lugar, porque a União não contribui em relação ao servidor inativo. Em segundo lugar, conforme apontado pela Sefip, a contribuição paga é menor que a do ativo, por conta do limite de isenção previsto no art. 5º daquela norma, nos seguintes termos:

Art. 5º Os aposentados e os pensionistas de qualquer dos Poderes da União, incluídas suas autarquias e fundações, contribuirão com 11% (onze por cento), incidentes sobre o valor da parcela dos proventos de aposentadorias e pensões concedidas de acordo com os critérios estabelecidos no art. 40 da Constituição Federal e nos arts. 2º e 6º da Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003, que supere o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social.

De ver que a contribuição do inativo não se presta a garantir individualmente sua aposentação ou eventual benefício pensional, mas possui como objetivo maior assegurar a viabilidade do sistema como um todo. É dizer, atende ao caráter solidário estipulado no caput do art. 40 da Constituição Federal. Por conseguinte, o fato de haver contribuição do inativo é irrelevante, por si só, para assegurar o cômputo do período de inatividade. Para que isso fosse possível, seria necessário que houvesse norma legal dispondo sobre a contribuição da União e sobre a complementação dos valores pagos a menor pelo servidor, enquanto na inatividade.

Não pode a Corte suprimir essa lacuna legal por meio do Enunciado n.º 74, cuja aplicação tem ficado restrita aos períodos anteriores à EC n.º 20/1998, ou estipular condições outras não previstas em lei para o pagamento do tributo.

Dessarte, a resposta ao questionamento formulado – “nos casos de retorno à atividade, por qualquer razão, após a edição das Emendas Constitucionais n.º 20, de 1998, e 41, de 2003, o tempo de contribuição como inativo poderá ser computado para a concessão de nova aposentadoria?” – deve ser negativa.

Ante o exposto, VOTO por que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto à apreciação deste Plenário.
TCU, Sala das Sessões, em 6 de junho de 2007.


BENJAMIN ZYMLER

Relator

ACÓRDÃO Nº 1072/2007- TCU - PLENÁRIO


1. Processo TC – 009.583/2007-9

2. Grupo I – Classe III - Consulta

3. Interessado: Presidente da Câmara dos Deputados Arlindo Chinaglia

4. Órgão: Câmara dos Deputados

5. Relator: Ministro Benjamin Zymler

6. Representante do Ministério Público: não atuou

7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Pessoal

8. Advogado constituído nos autos: não há


9. Acórdão: VISTOS, relatados e discutidos estes autos de consulta, ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão da 2ª Câmara, com fulcro na Lei n.º 8.443/1992, art. 1º, inciso XVII e § 2º e no Regimento Interno, art. 264, em:

9.1. conhecer da presente consulta e esclarecer à autoridade consulente que não é possível computar o tempo de inatividade para fins de nova aposentação, mesmo após o advento da Emenda Constitucional n.º 41, de 2003, uma vez que a contribuição do servidor inativo é inferior à do ativo e que não há contribuição por parte da União, suas autarquias e fundações, ao contrário do que ocorre quando o servidor encontra-se em atividade;

9.2. dar ciência deste acórdão, bem como do relatório e voto que o fundamentam à autoridade consulente;

9.3. arquivar o presente processo.


10. Ata n° 23/2007 – Plenário

11. Data da Sessão: 6/6/2007 – Ordinária

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1072-23/07-P

13. Especificação do quórum:

13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça, Valmir Campelo, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler (Relator), Augusto Nardes, Aroldo Cedraz e Raimundo Carreiro.

13.2. Auditores presentes: Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.



WALTON ALENCAR RODRIGUES

BENJAMIN ZYMLER

Presidente

Relator

Fui presente:

LUCAS ROCHA FURTADO

Procurador-Geral





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