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GRUPO I - CLASSE V - PLENÁRIO

TC 002.946/2003-2

Natureza: Relatório de Levantamento de Auditoria

Órgãos: Secretaria do Tesouro Nacional, Instituto Nacional do Seguro Social e Secretaria de Orçamento Federal

Interessado: Congresso Nacional


Sumário: Relatório de acompanhamento das despesas e receitas da Seguridade Social, com o objetivo de avaliar as receitas e despesas daquela esfera, inclusive do Instituto Nacional do Seguro Social, atendendo às Decisões Plenárias de nºs 550/1995 e 209/1998. Subsídio às contas do Presidente da República relativas ao exercício de 2002. Impropriedades encontradas. Recomendações. Remessa de cópia dos autos ao Senado Federal e aos Ministérios da Previdência Social e do Planejamento, Orçamento e Gestão.
RELATÓRIO
Em exame o levantamento de auditoria realizado para acompanhamento das despesas e receitas da Seguridade Social, em cumprimento às Decisões Plenárias de nºs 1.511/2002, 550/1995 e 209/1998.

2.Realizados os trabalhos de campo, a equipe de auditoria produziu extenso e abrangente relatório, do qual transcrevo, a seguir, o Sumário Executivo, as Conclusões e as Propostas apresentadas pela Semag.


“SUMÁRIO EXECUTIVO
APRESENTAÇÃO
O presente levantamento de auditoria tem por finalidade dar cumprimento à Decisão Plenária nº 1.511/2002, que determinou a elaboração, em periodicidade anual, de relatório de acompanhamento das despesas e receitas da Seguridade Social, com o objetivo de avaliar as receitas e despesas daquela esfera, inclusive do Instituto Nacional do Seguro Social, atendendo às Decisões Plenárias de nºs 550/1995 e 209/1998.

Destarte, o presente relatório contempla a análise das Receitas e Despesas da Seguridade, incluído o INSS, relativa ao exercício 2002, destacando-se a atuação do Tribunal relacionada à Seguridade Social, mormente aquelas ações orientadas para dar transparência às receitas e despesas dessa esfera orçamentária.


RECEITAS
A Seguridade Social, conforme o respectivo dispositivo constitucional (art. 195), será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, Distrito Federal e dos Municípios, e de contribuições arrecadadas dos empregadores, trabalhadores e sobre as receitas de concursos de prognósticos. A análise da legislação em vigor referente à matéria informa que as receitas financiadoras da Seguridade estão subdivididas em vinculadas e não-vinculadas. Entre as vinculadas estariam aquelas mencionadas pelo art. 27 da Lei nº 8.212/91, inclusive as receitas diretamente arrecadadas pelos órgãos, fundos e entidades que integram, exclusivamente, o Orçamento da Seguridade Social, conforme disposto reiteradamente nas Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO´s. As receitas não vinculadas compreenderiam as receitas provenientes de dotações da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, oriundas principalmente da arrecadação de impostos.

À primeira vista, esse critério conjugado com as disposições da Constituição relativas ao financiamento da Seguridade Social bastariam para elaboração de um Orçamento específico com o exato dimensionamento dos recursos necessários ao financiamento de suas despesas. No entanto, até o presente, sabe-se da inexistência de um orçamento específico para a Seguridade, mas tão somente do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social, contrariando a disposição do § 5º do art. 165 da Constituição Federal de 1988. Em razão disso o Tribunal, mediante a Decisão Plenária nº 1.511/2002 TC 928.231/1998-4, determinou aos Ministérios da Fazenda e do Planejamento, Orçamento e Gestão que estabelecessem os procedimentos necessários à efetiva segregação dos orçamentos fiscal e da seguridade social, consoante o mandamento constitucional.

No mesmo trabalho, confirmou-se que as atuais classificações orçamentárias da receita, por natureza ou fonte orçamentária, não conduzem de forma objetiva à identificação das receitas vinculadas à Seguridade Social, determinando-se também a instituição de classificação específica das receitas desta esfera orçamentária, bem como a elaboração de balanço orçamentário próprio. Nesse particular, conforme exposto no TC 017.872/2002-5, a Secretaria de Orçamento Federal (Ofício nº 113/SOF/MP, de 27.12.2002) esclareceu que estão sendo adotadas providências, em especial com a edição da Portaria SOF nº 10, de 22.10.02, que contempla classificação mais explícita sobre as receitas de concursos de prognósticos e as provenientes da Contribuição para o Plano de Seguridade Social do Servidor, a vigorar a partir da Lei Orçamentária para o exercício de 2003, destacando, ainda, a inclusão de parágrafo na Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2003, Lei nº 10.524, de 25.07.2002, normatizando que as receitas diretamente arrecadadas pelos órgãos, fundos e entidades, cujas despesas integram, exclusivamente, o orçamento da seguridade devem ser classificadas de acordo com as normas vigentes, independentemente de estarem custeando despesas da seguridade social.

A única sistematização oficial das receitas que seriam vinculadas à seguridade social é o quadro ‘Demonstrativo da Receita do Orçamento da Seguridade Social’, encaminhado pelo Poder Executivo em atendimento à Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO, que indica por meio da classificação por natureza de receita os recursos que são vinculados à seguridade social e as respectivas fontes em que são alocados, não obstante a deficiência encontrada em ambas as classificações: a existência de mais de uma destinação para uma única receita.

Pautando-se nesse demonstrativo oficial, e procedendo os ajustes e depurações necessárias (Tabela nº 01), verifica-se que foram arrecadados nas naturezas de receitas vinculadas à seguridade social o total de R$ 146,28 bilhões, já deduzidos desse valor as receitas desvinculadas pela DRU no montante de R$ 19,5 bilhões. Ao todo, arrecadou-se nas naturezas de receitas vinculadas à seguridade social o total R$ 165,8 bilhões, o que não significa que todo esse recurso foi aplicado nessa esfera orçamentária, pois os recursos desvinculados pela DRU não têm destinação específica, podendo ser aplicados nas ações da esfera Fiscal.

Como já mencionado, a Lei 8.212/91 em seu art. 27 (incisos II a IV) estabeleceu que pertencem à seguridade social as receitas diretamente arrecadadas pelos órgãos, fundos e entidades que integram, exclusivamente, o Orçamento da seguridade social, inclusive por determinações nos últimos anos pelas Leis de Diretrizes Orçamentárias - LDO´s.

Um dos principais obstáculos na quantificação dos recursos vinculados à seguridade social está na definição de quais seriam os órgãos/fundos/entidades que integram exclusivamente esta esfera orçamentária. Não há critério bem definido para destinar ao orçamento da seguridade social as receitas próprias dos órgãos, fundos e entidades que integram exclusivamente este orçamento, conforme dispõe a Lei 8.212/91 (art. 27, incisos II a IV) e a Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Os órgãos com as respectivas receitas próprias integrantes do Orçamento da Seguridade Social em 2002 são: Ministério da Previdência e Assistência Social, Ministério da Saúde e Ministério do Trabalho e Emprego (Fundo de Amparo ao Trabalhador), conforme Tabela nº 02.

Observa-se na Tabela nº 02 que o Fundo de Amparo ao Trabalhador - FAT foi responsável por R$3,8 bilhões, representando mais de 73% do total arrecadado a título de receitas próprias pela seguridade social, seguido pelo INSS que apresentou uma arrecadação de R$ 1,14 bilhão, ou seja, 22,00% do total das receitas próprias. Ressalte-se que desses valores foram desconsideradas as naturezas de receitas constantes da Tabela nº 01.

Com relação às multas, a Decisão nº 770/2001 - Plenário - TCU firmou o entendimento de que as multas referentes às contribuições pertencentes à seguridade social, administradas pela Secretaria da Receita Federal, são vinculadas a essa esfera orçamentária. Os valores arrecadados em 2002 e que já foram incorporados ao respectivo orçamento da seguridade social, alcançaram R$ 634,7 milhões, discriminados R$ 126 milhões desvinculados pela DRU .

Os recursos da seguridade social, no entanto, não se limitam a esses mencionados anteriormente, ou seja, receitas vinculadas, recursos diretamente arrecadados e multas, mas inclui também os recursos do Orçamento Fiscal da União, Estados e Municípios nessa esfera orçamentária, conforme disposto no art. 195 da Constituição Federal.
PREVIDÊNCIA E ASSISTÊNCIA SOCIAL
A seguridade social, em 2002, apresentou uma despesa realizada de R$ 175,4 bilhões, o que representa um aumento de 15,8% em relação ao exercício anterior. Entre os órgãos típicos da seguridade, o Ministério da Previdência e Assistência Social - MPAS representou um pouco mais da metade deste valor, com 56,75% e o Ministério da Saúde 16,12%. O restante da despesa ficou distribuído entre os outros órgãos.

A função assistência social constou valores na despesa tanto no orçamento da seguridade social quanto no orçamento fiscal. No primeiro, o valor liquidado foi de R$ 6,49 bilhões e no fiscal, R$ 18 milhões (0,29%), do qual a concentração fica no Ministério da Integração Nacional, com R$ 12 milhões.

No entanto, consoante o art. 204 da CF, as ações governamentais na área da assistência social devem ser realizadas preferencialmente com recursos do orçamento da seguridade social, motivando, desse modo, proposta de determinação à Secretaria de Orçamento Federal para a inclusão das referidas despesas no orçamento da seguridade social.

Do orçamento da seguridade, 99,7% é executado pelo MPAS, com destaque ao Fundo Nacional de Assistência Social - FNAS, responsável pelo financiamento dos benefícios, serviços, programas e projetos assistenciais, com R$ 4,7 bilhões.

Em relação aos programas assistenciais, sobressaem a Atenção à Pessoa Portadora de Deficiência, que corresponde a R$ 3,4 bilhões, e a valorização ao Idoso, com R$ 1,9 bilhão. Esses dois programas, em conjunto, equivalem a 84,06% do total da função assistência. Registre-se que a Secretaria de Assistência Social do MPAS repassou ao INSS em 2002, o montante de R$154 milhões para regularizar pagamentos de Benefícios de Prestação Continuada aos Deficientes e Idosos, referentes ao período de 1996 a 1999, em cumprimento à determinação constante da Decisão Plenária 677/2002.

A função previdência acumulou despesa de R$ 123,2 bilhões, dos quais R$ 92,3 bilhões estão concentrados no MPAS. O restante, executado por outros órgãos, corresponde ao pagamento da previdência de inativos e pensionistas da União.

O Fundo do Regime Geral da Previdência Social, que provê recursos para o pagamento dos benefícios previdenciários e assistenciais, representa 69,8% do total da função Previdência, com despesa de R$ 86 bilhões.

Dos programas previdenciários, destaque para a Previdência Básica, com R$ 87,1 bilhões, e a Previdência de Inativos e Pensionistas da União, com R$ 33,1 bilhões. Em conjunto, equivalem a 97,6% da função previdência social.

Em 2002, o Ministério da Previdência e Assistência Social concedeu 3.906.030 de benefícios previdenciários, assistenciais e acidentários. Com isso, a quantidade de benefícios emitidos ampliou-se para 21.125.512, aumento de 5,4% referente ao ano anterior. Em relação aos benefícios rurais, foram emitidos 6.869.592, correspondente a R$ 17,2 bilhões, valor que representa 19,4% do total gasto em benefícios.

Os créditos previdenciários do INSS alcançaram o montante de R$ 169 bilhões no exercício de 2002, dos quais R$ 93 bilhões encontram-se em dívida ativa e R$ 75 bilhões em fase de cobrança administrativa. Este estoque representa um aumento de 33,8% em relação ao ano de 2001. Do total, R$ 71,2 bilhões (42,4%) encontram-se em parcelamento.

No âmbito da Procuradoria, arrecadação dos créditos em dívida ativa alcançou R$ 1,1 bilhão. Com isso, observa-se que o índice de recuperação da dívida ativa foi de 1,18%. Esta taxa, apesar de irrisória, demonstra um aumento de 50% em relação a 2001.

Durante o exercício, foram inscritos R$ 16 bilhões em dívida ativa, o que sinaliza um volume expressivo de créditos não recuperados em cobrança administrativa.


RESULTADO PREVIDENCIÁRIO DA UNIÃO
Embora não seja objetivo do presente trabalho, abordou-se acerca do tema déficit previdenciário, com análise individualizada do Regime Geral da Previdência Social e da Previdência dos Servidores Públicos, destacando-se as dificuldades de apuração do resultado previdenciário, notadamente no que se refere a este último regime

No caso do Regime Geral, são computados os gastos efetuados com os benefícios previdenciários e as receitas das contribuições de empregados e empregadores incidentes sobre a folha de salários. O resultado em 2002 foi de R$ 17,0 bilhões de déficit. Como razões explicativas desse resultado, além do aumento da quantidade de benefícios previdenciários concedidos e emitidos, existem também outras questões adjacentes, quais sejam: (a) as elevadas renúncias de receitas, em função de políticas de subsídios a segmentos específicos da sociedade, em que as estimativas apontam que seria de R$ 9,2 bilhões em 2002, (b) distribuição de renda por meio de aumentos reais conferidos ao salário-mínimo que, com o reajuste do mínimo, aumenta-se a necessidade de financiamento da previdência, embora isso represente uma política social plenamente justificável, e (c) transferência de renda da área urbana para a rural, já que, em 2002, a necessidade de financiamento do setor rural foi de R$ 14,7 bilhões e do setor urbano de R$ 2,2 bilhões.

Para o Regime de Previdência dos Servidores Públicos, o presente trabalho restringiu-se ao resultado previdenciário da União, que é afeto à competência deste Tribunal. O relatório abordou uma breve contextualização histórica do Regime, que não pode ser desvencilhada da análise dos números referentes aos gastos da União com os benefícios dos servidores aposentados e pensionistas e as respectivas contribuições.

Nesse contexto, ressaltam-se as diversas particularidades que dificultam a determinação precisa do resultado previdenciário público, dentre elas: a coexistência, antes da Constituição de 1988, dos vínculos empregatícios estatutário, celetista e especial; a unificação dos diversos institutos de previdência pública, com a posterior aglutinação do patrimônio financeiro desses institutos ao do Regime Geral (SINPAS, posteriormente INPS) e a efetivação como estatutários, após a Constituição de 1988, de mais de 650 mil servidores celetistas.

Feitas essa considerações, apurou-se um resultado negativo de R$27,8 bilhões, decorrente do confronto entre receitas de contribuições dos servidores e da União, que totalizaram R$5,3 bilhões e as despesas efetuadas com servidores inativos e pensionistas no total de R$ 33,1 bilhões.

Ainda ressaltando as dificuldades para a exata dimensão do resultado previdenciário, como a Lei 9.717/98 não estabelece um limite mínimo de contribuição patronal, considerou-se a adoção da proporção entre contribuição do servidor/contribuição patronal de um para dois (1:2), nos moldes do Regime Geral, hipótese que demonstrou decréscimo do resultado para R$ 23,8 bilhões, com receita de R$ 9,3 bilhões

Outro dado é a relação de servidores ativos e inativos/pensionistas da União, que, de 1995 a 2001, apresentou uma diminuição de 15% no número de ativos e um acréscimo de 17% no de inativos/pensionistas. Isso reflete não só a mudança na estrutura etária do funcionalismo público, mas também em razão das aposentadorias. No que tange à estrutura etária, a idade média de ingresso no serviço público federal foi 33 anos, o que, segundo a Secretaria de Previdência Social, tende a aumentar os custos de manutenção do sistema. Por outro lado, não se pode esquecer também que houve nos últimos anos uma política deliberada do Poder Executivo em reduzir o número de contratações no serviço público, privilegiando segmentos específicos ou carreiras de Estado, o que influenciou no quantitativo de contribuintes entrantes no sistema. Quanto às aposentadorias precoces as mudanças levadas a cabo com a Emenda Constitucional nº 20/98 atuaram no sentido de evitar distorções, estabelecendo período mínimo de permanência no regime próprio dos servidores.
SAÚDE
As ações e serviços de saúde integram um rede regionalizada e hierarquizada e constituem um Sistema Único de Saúde - SUS, que será financiado com os recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além outras fontes. No âmbito Federal, além de coordenar e fiscalizar o SUS, é função do Ministério da Saúde dispor de todas as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde.

As despesas na função Saúde são essencialmente executadas no orçamento da seguridade social, apenas uma parcela ínfima de 0,20% consta no orçamento fiscal de 2002, segundo a Tabela nº 07. Conforme já exposto no TC 017.872/2002-5, a parcela que consta da esfera fiscal corresponde à ação 0002 - ‘Apoio Financeiro ao Funcionamento do Posto Avançado do INCOR (Fundação E. J. Zerbini) em Brasília executado pelo Senado Federal e pela Câmara dos Deputados, e às ações vinculadas ao programa 0469, Aplicações Nucleares na Área Médica, executado pelo Ministério da Ciência e Tecnologia (unidade orçamentária 24204 - Comissão Nacional de Energia Nuclear). Assim, propõe-se recomendar à Secretaria de Orçamento Federal que, no âmbito dos trabalhos desenvolvidos por aquela secretaria, sejam incluídas aquelas despesas no orçamento da seguridade social.

O Ministério da Saúde é composto de Unidades da administração direta, cuja execução orçamentária e financeira encontra-se no âmbito do Fundo Nacional de Saúde, representando 86,45% da despesa realizada, e por entidades da administração indireta. Houve uma expressiva participação relativa dos recursos vinculados à seguridade social na realização das despesas realizadas do Ministério da Saúde em 2002, representando 85,95% dos recursos totais aplicados. As despesas realizadas pelo Ministério da Saúde em 2002 foram de R$ 28,2 bilhões, sendo que, desse total, 2,67% são representativos de fontes próprias, 14,05% referem-se a recursos sem vinculação específica (operações de crédito e outros) e 83,28% são relativos a fontes oriundas do Tesouro Nacional.

O programa 0023 - Atendimento Ambulatorial, Emergencial e Hospitalar é o principal programa executado pelo Ministério da Saúde em 2002, correspondendo a 46,14% da despesa realizada do órgão. O segundo maior em execução é o programa 0001 - Saúde da Família, com 11,27% de participação na despesa, seguido do programa 0750 - Programa de Apoio Administrativo, com 10,47%.

Na Decisão Plenária nº 143/2002, que trata da forma de aplicação da Emenda Constitucional 29/2000, quanto à metodologia de cálculo dos recursos federais mínimos a serem aplicados na área de saúde, firmou-se o entendimento de que deve ser adotado o conceito de ‘base móvel’, ou seja, a expressão ‘valor apurado no ano anterior’ deve ser compreendida como o valor efetivamente empenhado no ano anterior em ações e serviços públicos de saúde, sobre o qual deverá ser adicionada a variação nominal do PIB, para efeito de definição do valor mínimo a ser despendido no exercício subseqüente, até o ano de 2004. Conforme exposto no TC 017.872/2002-5, a Secretaria de Orçamento Federal - SOF, na Nota Técnica nº 001/SECAD/SOF/MP, apresentou a metodologia de cálculo utilizada para a programação das despesas com saúde, a qual se verificou de acordo com as regras definidas pela EC nº 29/2000 e com o entendimento do Tribunal, demostrando que o Poder Executivo aplicou em 2001 aproximadamente R$ 1,2 bilhão acima do valor mínimo definido pela legislação. Para o exercício de 2002, a aplicação mínima de recursos considerou o valor mínimo em ações e serviços públicos de saúde para 2001, corrigido pela variação esperada do PIB nominal, em 2002, tendo sido aplicado R$ 1,0 bilhão a mais que o limite mínimo.

O Tribunal determinou, em Sessão da 1ª Câmara de 09/10/2001, Relação nº 71/2002 - Gab. do Min. Walton Alencar Rodrigues, a inclusão dos hospitais do Grupo Conceição (Hospital Cristo Redentor, Hospital Fêmina e Hospital Nossa Senhora da Conceição) no Orçamento da Seguridade e, de sua execução orçamentária, no Sistema Siafi, o que, de acordo com o TC 017.872/2002-5, verificou-se efetivado para o exercício de 2003.


AVALIAÇÃO DAS AÇÕES DA SEGURIDADE SOCIAL
De acordo com a metodologia adotada no TC 928.231/1998-4, haviam sido identificadas algumas ações estranhas às finalidades e objetivos da seguridade, as quais não se caracterizavam como específicas das áreas de previdência, assistência social ou saúde, áreas típicas da seguridade social. A seguir é apresentada a situação para o exercício em análise dessas ações identificadas como não-características da seguridade.

A Decisão Plenária nº 1.511/2002 no item 8.1.2.1. determinou à Secretaria de Orçamento Federal que no prazo de seis meses adotasse providências no sentido de ‘fazer a classificação da parcela de recursos previstos no caput do art. 239 da Constituição Federal, destinada ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, como recurso do orçamento fiscal’. Esses recursos apresentam um caráter de fomento à atividade econômica, não tendo relação direta com a seguridade social. A despesa realizada da ação 0158 - ‘Financiamento de Programas de Desenvolvimento Econômico a Cargo do BNDES’ corresponde a R$ 4,2 bilhões em 2002.

A pertinência da classificação da atividade 2004 - Assistência Médica e Odontológica aos Servidores, Empregados e seus Dependentes na esfera da seguridade social foi questionada nos itens 1.15.10/13 do TC 928.231/1998-4. No TC 017.872/2002-5, reafirmou-se que, em síntese, a atividade 2004 não se adequaria aos objetivos previstos para a seguridade social nos incisos I e II do parágrafo único do art. 194 da Constituição Federal: a universalidade da cobertura e do atendimento e a uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais, visto que se trata de um benefício concedido especificamente aos servidores, empregados e seus dependentes, configurando uma relação patronal entre a União e seus funcionários. Essa condição descaracteriza essa ação como pertencente à seguridade.

Ademais, dado o argumento exposto para a ação 2004, faz-se necessário considerar a possível exclusão da ação 6011 - Assistência Médica e Odontológica aos Servidores, Empregados e seus Dependentes dos Extintos Estados e Territórios, executada pela unidade orçamentária 73101 - Recursos sob Supervisão do Ministério da Fazenda, que no exercício de 2002, apresentou uma despesa executada de R$ 2.811.182.

Diante do exposto, propomos recomendar à Secretaria de Orçamento Federal que verifique a pertinência da atual classificação das despesas e receitas referentes às ações 2004 e 6011 na esfera da seguridade social.

A Decisão Plenária nº 1.511/2002 (item 8.1.2.1.) determinou à Secretaria de Orçamento Federal que fosse efetivada a inclusão da ação 2528 - Manutenção dos Serviços Médicos/Hospitalares do Hospital das Forças Armadas no orçamento da seguridade social, o que verificou-se já ter sido efetivado para o exercício de 2002.

Considerando a proposta no presente trabalho quanto à possível exclusão da ação 2004 do orçamento da seguridade social e, por força da Decisão nº 1.511/2002 - Plenário - TCU (item 8.1.2.3), a exclusão da ação 0158, foi elaborada a Tabela nº 33, ajustando (reduzindo) o valor da despesa realizada da seguridade em R$ 4,4 bilhões.
VALORES ARRECADADOS E EXECUTADOS POR FONTES ORÇAMENTÁRIAS
O confronto entre as despesas realizadas por fonte de recursos e as receitas arrecadadas no exercício de 2002 (Tabela nº 35) demonstra que, por fonte orçamentária, as despesas realizadas superaram as receitas arrecadadas em R$421,8 milhões, ou seja, apresentou-se um déficit de aproximadamente 0,29%. Foram consideradas as fontes típicas da seguridade social com as devidos ajustes na fonte 140 - Contribuições para os Programas PIS/PASEP (40% pertencem a ações a cargo do BNDES) e na fonte 139 - Alienação de Bens Apreendidos (60% pertencem ao Fundo Especial de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento das Atividades de Fiscalização - FUNDAF). Procedeu-se, ainda, à inclusão da fonte 179 - Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza - que embora não constitua uma fonte típica da seguridade, tem significativa parte de sua destinação voltada às ações dessa esfera orçamentária.

Nas fontes deficitárias, destacam-se as 154 - Contribuição dos Empregadores e Trabalhadores p/ a Seguridade Social e 155 - Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira - CPMF que apresentaram, no conjunto, R$ 2,5 bilhões de déficit. No caso das superavitárias, destacam-se as fontes 151 - Contribuição sobre o Lucro Líquido das Pessoas Jurídicas, 153 - Contribuição p/ Financiamento da Seguridade Social e 179 - Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, cujas receitas arrecadadas superaram as despesas realizadas em R$ 1,98 bilhão.

Questão suscitada foi no enquadramento correto dos recursos da fonte 184 - Contribuição sobre a Remuneração devida ao Trabalhador, ou seja, se as receitas e despesas realizadas na conta desta fonte podem ser consideradas como recursos da seguridade social.

Segundo a SOF, a Lei Complementar nº 110, de 29.06.2001, que instituiu a contribuição social devida pelos empregadores em caso de despedida do empregado sem justa causa e a incidente sobre a remuneração do trabalhador, estabeleceu a noventena no início da cobrança das contribuições em apreço, nos termos do § 6º do art. 195 da Constituição Federal, lhes parecendo ser aplicável somente às contribuições para a seguridade social

No entanto, embora tenha sido aplicado a noventena jurídica e mesmo tratar-se de contribuição social, entende-se não serem razões suficientes para considerar as contribuições instituídas pela referida Lei como vinculadas à seguridade social.

Pelo exame dos artigos 149 e 195 da Constituição Federal, conclui-se que existem contribuições sociais que não estão sujeitas à noventena, estando restrita esta, em tese, às contribuições disciplinadas no art. 195, ou seja, da seguridade social. No caso entende-se que o legislador ‘emprestou’ esse instituto das contribuições da seguridade social. Outra ilação razoável é que as contribuições sociais não se destinam somente ao custeio da seguridade, mas também a outras finalidades sociais, ou seja, contribuições com outros fins. Dessa feita, há o encaminhamento de proposta de determinação à Secretaria de Orçamento Federal para alocar os recursos da fonte 184 - Contribuições sobre a Remuneração Devida ao Trabalhador ao orçamento fiscal.


RESULTADO DA SEGURIDADE SOCIAL
Face à inexistência de efetiva segregação entre o orçamento fiscal e o orçamento da seguridade social e, por conseguinte, de balanços contábeis específicos para a seguridade, para a apuração de um resultado da esfera da seguridade social faz-se necessário a identificação de suas reais receitas e despesas.

O resultado da seguridade social foi elaborado a partir da comparação entre as receitas e as despesas identificadas como integrantes da seguridade (Tabela nº 36) para o período 1997/2002, contemplando nos cálculos inclusive a hipótese de ajuste da despesa da seguridade e destacando os recursos desvinculados da seguridade pela Emenda Constitucional nº 27/2000, que trata da sistemática de Desvinculação de Receitas e Contribuições da União - DRU.

Confrontando-se a receita total (receita arrecadada, recursos diretamente arrecadados e multas) e a despesa realizada, o resultado da seguridade foi deficitário para o período 1997-2002 (Gráfico nº 05 e linha 8 da Tabela nº 36). Ao ser considerada a hipótese de ajuste na despesa, por meio da exclusão dos valores executados em ações não características da seguridade, o resultado permanece deficitário para todos os exercícios apresentados, embora com menor magnitude (linha 9 da Tabela nº 36).

O valor resultante da DRU proveniente do orçamento da seguridade social no exercício de 2002 foi de R$ 19,65 bilhões, referentes a 20% do valor de todas as contribuições sociais vinculadas à seguridade, percentual aplicado inclusive sobre o valor das multas referentes a essas contribuições. O resultado da seguridade apresenta situação superavitária nos exercícios de 2000 a 2002 somente na hipótese de se considerar os ajustes propostos no campo da despesa e os valores desvinculados das receitas de contribuições sociais típicas da seguridade - DRU (linha 11 da Tabela nº 36). Contudo, há que se registrar que se trata apenas de uma projeção do que caberia à seguridade, visto que os mencionados recursos não têm destinação específica, conforme estabelecido pela Emenda Constitucional nº 27/2000, podendo ser aplicados tanto na esfera fiscal, quanto na própria seguridade. Essa hipótese não reflete a situação vigente, tampouco encontra respaldo na classificação orçamentária/contábil atual, a qual não permite ainda a efetiva identificação dos valores envolvidos no cálculo.


(...)
4 - CONCLUSÃO
À vista do todo exposto, concluiu-se que a não segregação dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, conforme o art. 165, §5º, da Constituição Federal, continua sendo um dos grandes obstáculos à identificação das receitas e despesas da seguridade social.

Objetivando o cumprimento da Decisão nº 1.511/2002 - Plenário - TCU, que determinou a segregação dos referidos orçamentos, as Secretaria de Orçamento Federal - SOF e a do Tesouro Nacional - STN iniciaram a adoção de providências com vistas à implementação da medida, com destaque para a edição da Portaria SOF nº 10, de 22.10.2002, que contempla classificação mais explícita sobre as receitas de concursos de prognósticos e as provenientes da Contribuição para o Plano de Seguridade do Servidor, a vigorar a partir da Lei Orçamentária para o exercício de 2003.

Destaca-se, ainda, a inclusão de parágrafo na Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2003 (Lei nº 10.524, de 25.07.2002), normatizando que as receitas diretamente arrecadadas pelos órgãos, fundos e entidades, cujas despesas integram, exclusivamente, o orçamento da seguridade devem ser classificadas de acordo com as normas vigentes, independentemente de estarem custeando despesas da seguridade.

No que tange às receitas da seguridade, além das impropriedades já identificadas na utilização da classificação por fontes de recursos ou por natureza de receitas (TC 928.231/1998-4), verificou-se que os recursos originários da arrecadação Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira - CPMF, uma contribuição típica da seguridade social, estão sendo alocados em despesas do orçamento fiscal, em decorrência da instituição do Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza. Ainda, ficou demonstrado que recursos da Fonte 184 - Contribuição sobre a Remuneração ao Trabalhador, referentes à Lei Complementar nº 110/2001, não podem ser considerados como pertencentes ao orçamento da seguridade social, o que vem ocorrendo atualmente.

Quanto às despesas da seguridade social, em continuidade à identificação das ações ‘estranhas’ às finalidades e objetivos dessa esfera orçamentária, iniciada nos trabalhos do TC 928.231/1998-4, em que se verificou que determinadas ações não se caracterizavam como específicas das áreas de Previdência, Assistência Social ou Saúde, constatou-se no TC 017.872/2002-5, por outro lado, que ações típicas da função Assistência Social, estavam sendo executadas no orçamento fiscal, em desacordo com o preceito estabelecido no art. 204 da Constituição Federal. Outrossim, essas ações constam do orçamento fiscal para o exercício de 2002: ações de capacitação de gestores locais nos municípios (ação 3532), executada pela Presidência da República, a campanha educativa de combate ao turismo sexual (ação 5393), executada pelo Ministério do Esporte e Turismo, a implementação de sistemas sanitário e de abastecimento de água em escolas públicas (ação 1279) e a ações de gerenciamento da implementação de projetos para o desenvolvimento sustentável em mesorregiões de algumas localidades, ambas executadas pelo Ministério da Integração Nacional. Da mesma forma, a ação 0002 - ‘Apoio Financeiro ao Funcionamento do Posto Avançado do INCOR em Brasília’ e as ações vinculadas ao programa 0469, ‘Aplicações Nucleares na Área Médica’, típicas da função Saúde, encontram-se classificadas no orçamento fiscal, quando deveriam integrar a seguridade social, dada a área de aplicação dos recursos.

Após a realização dos ajustes e depurações necessárias, como por exemplo, a exclusão dos recursos da Contribuição para os Programas PIS/PASEP, destinados ao BNDES. Conforme Tabela nº 36, considerou-se como valores pertencentes à seguridade social o montante de R$ 152,00 bilhões, já excluídos os valores destinados à Desvinculação de Receitas da União - DRU no total de R$ 19,65 bilhões. As despesas da seguridade social, procedendo-se aqui também aos devidos ajustes, como a exclusão de R$ 4,2 bilhões em despesas efetuadas na atividade 0158 - Financiamento de Programas de Desenvolvimento Econômico a Cargo do BNDES, totalizaram o montante de R$ 170,9 bilhões.

Com relação ao Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, em que pese o volume de recursos arrecadados a título da Contribuição dos Trabalhadores e Empregadores (Fonte 154) em 2002 (R$ 70,5 bilhões) ter sido superior ao verificado em 2001, as despesas superaram as receitas em R$ 18,3 bilhões (resultado previdenciário negativo). Os créditos previdenciários administrados pelo INSS, nas fases administrativa e judicial, alcançaram o montante de R$ 169 bilhões no exercício de 2002. Durante o exercício, foram inscritos R$ 16 bilhões em dívida ativa, o que sinaliza um volume expressivo de créditos não recuperados em cobrança administrativa.

No que pertine ao déficit previdenciário do Regime Geral de Previdência, devem ser considerados como fatores influenciadores, segundo fonte do próprio Ministério da Previdência Social, as elevadas renúncias de receitas, em função de políticas de subsídios a segmentos específicos da sociedade; distribuição de renda por meio de aumentos reais conferidos ao salário-mínimo; e transferência de renda da área urbana para a rural. Além disso, influencia negativamente o resultado da previdência o alto nível de informalidade da economia brasileira, em que 54,29% da população ocupada não tem cobertura previdenciária alguma.

No setor público o confronto entre as receitas arrecadadas com os servidores ativos e as despesas com inativos foi de R$ 27,8 bilhões a favor destas últimas. Considerando a proporção de 2 (dois) para 1 (um) entre a Contribuição da União e dos servidores esse resultado decresceria para R$ 23,8 bilhões. Ficou consignado, ainda, as diversas mudanças porque passou a Previdência dos Servidores Públicos, em especial destaque o advento da Constituição de 1988, em que aproximadamente 650 mil servidores celetistas foram transformados em estatutários, sem a devida contribuição previdenciária, com objetivo de diferir despesas com encargos trabalhistas.

Por fim, concluiu-se que a análise dos números referentes aos atuais gastos da União com benefícios dos servidores aposentados e pensionistas e as respectivas contribuições não pode ser desvencilhada da consideração desses diversos matizes que permearam a história da Previdência dos Servidores.


5 - PROPOSTAS DE ENCAMINHAMENTO
Diante disso e considerando que as principais conclusões e recomendações constantes do TC 017.872/2002-5, que constitui o processo de acompanhamento das receitas e despesas da seguridade social relativo ao exercício de 2001, deveriam subsidiar o Relatório e Parecer Prévio das Contas do Governo, referentes ao exercício de 2002, inseriu no presente processo as recomendações consignadas naqueles autos à Secretaria de Orçamento Federal, acrescidas das recomendações decorrentes do presente trabalho.

Em face de todo exposto, propõe-se o encaminhamento dos autos ao Gabinete do Exmo. Sr. Ministro Ubiratan Aguiar, Relator das Contas de 2002, para que seja avaliada a conveniência de se:

a) recomendar à Secretaria de Orçamento Federal:

I - incluir, entre as receitas e despesas do orçamento fiscal, os recursos referentes à Fonte 184 - Contribuições sobre a Remuneração devida ao Trabalhador, tendo em vista tratarem de recursos destinados ao FGTS, que não se enquadram como integrantes da seguridade social;

II - incluir, com fundamento no art. 204 da Constituição Federal, as seguintes despesas referentes à função Assistência Social no orçamento da seguridade social: capacitação de gestores locais nos municípios (ação 3532), executada pela Presidência da República, campanha educativa de combate ao turismo sexual (ação 5393), executada pelo Ministério do Esporte e Turismo, implementação de sistemas sanitário e de abastecimento de água em escolas públicas (ação 1279) e as ações de gerenciamento da implementação de projetos para o desenvolvimento sustentável em mesorregiões de algumas localidades, executadas pelo Ministério da Integração Nacional;

III - incluir as despesas referentes à ação 0002 - ‘Apoio Financeiro ao Funcionamento do Posto Avançado do INCOR em Brasília’ e às ações vinculadas ao programa 0469, ‘Aplicações Nucleares na Área Médica’, no orçamento da seguridade social;

IV - verificar a pertinência da atual classificação das despesas e receitas referentes à ação 2004 - ‘Assistência Médica e Odontológica aos Servidores, Empregados e seus Dependentes’ e 6011 - ‘Assistência Médica e Odontológica aos Servidores, Empregados e seus Dependentes dos Extintos Estados e Territórios’ na esfera da seguridade social;

b) encaminhar cópia dos autos às comissões: de Fiscalização Financeira e Controle, de Finanças e Tributação e de Seguridade Social e Família, todas da Câmara dos Deputados, bem assim à Comissão de Fiscalização e Controle do Senado Federal, com fundamento nas Decisões Plenárias nº 550/1995 e n. º 209/1998.

c) autorizar a juntada dos presentes autos ao processo que for constituído por ocasião do recebimento das contas do Presidente da República relativas ao exercício de 2002, provenientes do Congresso Nacional, com fundamento no item 8.3.1. da Decisão Plenária 1.511/2002.”
3. Por despacho (fl. 67), o Eminente Ministro Ubiratan Aguiar determinou o apensamento do presente processo às contas do Governo, para o cumprimento da orientação constante da Decisão nº 1.511/2002 - Plenário - TCU, alertando a Semag no sentido de que, após o julgamento das Contas do Governo, promovesse seu desapensamento, encaminhando-o à SEGECEX para sorteio entre os relatores das respectivas unidades jurisdicionadas, quais sejam, Previdência, Saúde e Assistência Social.

Adotados os procedimentos sugeridos, foi o Ministro Iram Saraiva sorteado relator deste Processo (fl. 76).

Veio aos autos cópia do Acórdão 666/2003 - Plenário - TCU, acompanhado do Relatório e do Voto que o fundamentaram, contendo, entre outras medidas, o encaminhamento do Relatório de Auditoria constante deste processo à Comissão de Seguridade Social e Família da Câmara dos Deputados.
É o Relatório.
VOTO
Relato estes autos com fundamento no art. 18 da Resolução nº 64/96-TCU, tendo em vista tratar-se de processo referente à Lista de Unidades Jurisdicionadas atribuída ao Senhor Ministro Iram Saraiva.

2.Quero, inicialmente, cumprimentar a equipe de auditoria da Semag formada pelos ACEs Erika Rocha Ferreira Lima, Henrique César de Asunção Veras e Vinicius de Sá Rodrigues pelo excelente trabalho apresentado.

3.O Relatório em apreço já foi objeto de profunda e percuciente análise no âmbito desta Casa, quando da apreciação das Contas do Governo, relatadas pelo nobre Ministro Ubiratan Aguiar de forma cuidadosa e competente. Na ocasião a matéria foi, ainda, objeto de lúcida análise pelo eminente Ministro Benjamin Zymler, ao proferir sua Declaração de Voto, de forma que, ante a abrangência da discussão do tema na oportunidade, a matéria prescinde de maiores comentários.

4.Entretanto, as propostas apresentadas neste processo não foram contempladas entre as recomendações constantes das mencionadas contas do Governo. Oportuno, portanto, adotá-las.

Diante disso e tendo em vista a atual discussão da Reforma da Previdência no Senado Federal, VOTO no sentido de que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à apreciação deste Plenário.
TCU, Sala das Sessões, em 1º de outubro de 2003.
LINCOLN MAGALHÃES DA ROCHA

Relator
ACÓRDÃO 1459/2003 - Plenário - TCU


1. Processo nº TC 002.946/2003-2

2. Grupo I - Classe de Assunto: V - Relatório de Levantamento de Auditoria

3. Órgãos: Secretaria do Tesoura Nacional, Instituto nacional do Seguro Social e Secretaria de Orçamento Federal

4. Interessado: Congresso Nacional

5. Relator: Ministro Lincoln Magalhães da Rocha

6. Representante do Ministério Público: não atuou

7. Unidade Técnica: Semag

8. Advogado constituído nos autos: não consta


9. ACÓRDÃO:

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Relatório de Levantamento de Auditoria realizada para, em cumprimento à Decisão Plenária nº 1.511/2002, avaliar as receitas e despesas da Seguridade Social, inclusive do Instituto Nacional do Seguro Social, para subsidiar as contas anuais do Governo.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões expostas pelo Relator, em:

9.1 - recomendar à Secretaria de Orçamento Federal:

9.1.1 - incluir, entre as receitas e despesas do orçamento fiscal, os recursos referentes à Fonte 184 - Contribuições sobre a Remuneração devida ao Trabalhador, tendo em vista tratarem de recursos destinados ao FGTS, que não se enquadram como integrantes da seguridade social;

9.1.2 - incluir, com fundamento no art. 204 da Constituição Federal, as seguintes despesas referentes à função Assistência Social no orçamento da seguridade social: capacitação de gestores locais nos municípios (ação 3532), executada pela Presidência da República, campanha educativa de combate ao turismo sexual (ação 5393), executada pelo Ministério do Esporte e Turismo, implementação de sistemas sanitário e de abastecimento de água em escolas públicas (ação 1279) e as ações de gerenciamento da implementação de projetos para o desenvolvimento sustentável em mesorregiões de algumas localidades, executadas pelo Ministério da Integração Nacional;

9.1.3 - incluir as despesas referentes à ação 0002 - “Apoio Financeiro ao Funcionamento do Posto Avançado do INCOR em Brasília” e às ações vinculadas ao programa 0469, “Aplicações Nucleares na Área Médica”, no orçamento da seguridade social;

9.1.4 - verificar a pertinência da atual classificação das despesas e receitas referentes à ação 2004 - “Assistência Médica e Odontológica aos Servidores, Empregados e seus Dependentes” e 6011 - “Assistência Médica e Odontológica aos Servidores, Empregados e seus Dependentes dos Extintos Estados e Territórios” na esfera da seguridade social;

9.2 - remeter ao Senado Federal cópia do inteiro teor deste processo;

9.3 - remeter cópia deste Acórdão, acompanhado do Relatório de Auditoria, aos Ministérios da Previdência Social e do Planejamento, Orçamento e Gestão;

9.4 - determinar à Semag que acompanhe a implementação das providências, no âmbito da Secretaria de Orçamento Federal, em relação às recomendações constantes do item 9.1 deste Acórdão.
10. Ata nº 38/2003 - Plenário

11. Data da Sessão: 01/10/2003 - Ordinária

12. Especificação do quorum:

12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler e os Ministros-Substitutos Lincoln Magalhães da Rocha (Relator) e Augusto Sherman Cavalcanti.

12.2. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa.
VALMIR CAMPELO

Presidente


LINCOLN MAGALHÃES DA ROCHA

Ministro-Relator


Fui presente:
LUCAS ROCHA FURTADO

Procurador-Geral


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