Grupo I classe VII – Plenário



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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 000.580/2014-7




Grupo I - Classe VII – Plenário


TC-000.580/2014-7

Natureza: Representação

Órgão: Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Acre – Ifac.

Representante: Flex Sinalização Modular Ltda. (CNPJ 12.957.444/0001-07)

Advogado constituído nos autos: Não há.

Sumário: REPRESENTAÇÃO DE LICITANTE. INDÍCIOS DE IRREGULARIDADE NO PREGÃO ELETRÔNICO SRP 34/2013, SOB RESPONSABILIDADE DO INSTITUTO FEDERAL DE EDUCAÇÃO, CIÊNCIA E TECNOLOGIA DO ACRE. CONTRATAÇÃO DE EMPRESA PARA A CONFECÇÃO E A INSTALAÇÃO DE ELEMENTOS DE COMUNICAÇÃO VISUAL. EXIGÊNCIA ILEGAL DE CERTIFICADO DE QUALIDADE COMO CONDIÇÃO HABILITATÓRIA. AUSÊNCIA DE PROJETO A ESPECIFICAR OS PRODUTOS A SEREM ENTREGUES. AUSÊNCIA DE MOTIVAÇÃO PARA AS QUANTIDADES ADQUIRIDAS. EXIGÊNCIAS ECONÔMICO-FINANCEIRAS DESPROPORCIONAIS À MATERIALIDADE DO OBJETO. INCLUSÃO INDEVIDA DE ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO ESTADUAL COMO PARTICIPANTE NO SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS. MEDIDA CAUTELAR. OITIVAS. REJEIÇÃO DOS ARGUMENTOS APRESENTADOS PELOS RESPONSÁVEIS. DETERMINAÇÃO PARA PROVIDÊNCIAS NECESSÁRIAS À ANULAÇÃO DO CERTAME. CONHECIMENTO DA REPRESENTAÇÃO. PROCEDÊNCIA. NOTIFICAÇÕES. PROVIDÊNCIAS INTERNAS. COMUNICAÇÕES. ARQUIVAMENTO.


RELATÓRIO
Em apreciação, representação formulada pela empresa Flex Sinalização Modular Ltda., com base no art. 113, § 1º, da Lei 8.666/63, contra possíveis irregularidades praticadas no âmbito do Pregão Eletrônico SRP nº 34/2013, sob responsabilidade do Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Acre (Ifac). O objeto do certame é a contratação de empresa para a confecção e a instalação de elementos de comunicação visual.

  1. Reproduzo, com os ajustes na forma que entendo necessários, a derradeira instrução realizada no âmbito da Secex-AC, que contou com a anuência com o Diretor da unidade (peças 37 e 38):

"Cuidam os autos de representação a respeito de possíveis irregularidades ocorridas no Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Acre (Ifac), relacionadas ao Pregão Eletrônico SRP 34/2013.

HISTÓRICO


  1. O supracitado processo licitatório teve por objeto a confecção e a instalação de elementos de comunicação visual para o Ifac, na condição de órgão gerenciador do sistema de registro de preços, e para a Universidade Federal do Acre – Ufac, Corpo de Bombeiro Militar de Rondônia – CBM/RO e Departamento Estadual de Trânsito de Rondônia – Detran/RO, na qualidade de órgãos participantes.

  2. A empresa Systema 2/90 Comunicação Visual Ltda. (CNPJ 00.188.788/0001-01) sagrou-se vencedora de todos os itens licitados no certame, perfazendo cerca de 29 milhões de reais em contratações potenciais.

  3. A representação em análise foi apresentada pela empresa Flex Sinalização Modular Ltda. (CNPJ 12.957.444/0001-07), na condição de licitante habilitada a participar do Pregão Eletrônico SRP 34/2013, e versa, em síntese, sobre suposta irregularidade no ato administrativo que a desclassificou do aludido pregão em razão da não apresentação do laudo exigido no item 6.1.1 do respectivo termo de referência (peças 1 e 3).

  4. Na análise preliminar procedida por esta unidade técnica (peça 14), a representação foi conhecida, uma vez preenchidos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 235 e 237,
    inciso VII, do Regimento Interno/TCU, c/c o art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993.


6. Já no que se refere à procedência do feito, esta secretaria verificou fortes indícios de prejuízo financeiro substancial no processo licitatório em tela, em virtude de possível restrição indevida a concorrência do certame ocasionada pela supracitada exigência editalícia.

7. Outrossim, tendo em vista a presença, nos autos, dos pressupostos do fumus boni iuris e do periculum in mora, alvitrou-se a concessão de medida cautelar para determinar a suspensão da aquisição dos itens decorrentes do Pregão Eletrônico SRP 34/2013 até a deliberação definitiva desta Corte, bem como a oitiva do Ifac e da empresa Systema 2/90 Comunicação Visual Ltda., além de diligência complementar à aludida autarquia federal.

8. O Exmo. Ministro Relator acolheu, por meio do despacho acostado à peça 15, as medidas propostas pela Secex-AC, bem como autorizou esta unidade a realizar as diligências e inspeções que entendesse necessárias ao exame do mérito da matéria.

EXAME TÉCNICO

9. Em resposta às oitivas e diligência promovidas por esta Secretaria, por meio dos Ofícios 5/2014 (peça 17) e 6/2014 (peça 18), ambos datados de 24/1/2014, o Ifac e a empresa Systema 2/90 Comunicação Visual Ltda. apresentaram, tempestivamente, as informações e esclarecimentos constantes, respectivamente, das peças 22 e 26-27 e de mídia digital anexada aos autos.

10. Os interessados nos presentes autos foram instados a se manifestar acerca das ocorrências apuradas na representação em tela, relacionados ao Pregão Eletrônico SRP 34/2013, sobretudo as possíveis irregularidades a seguir dispostas:

10.1. exigência de apresentação de laudo de verificação de aderência de camadas de tinta, consoante item 6.1.1 do Termo de Referência do Edital Ifac 34/2013, conjugada com o fato de uma única empresa sagrar-se vencedora de todos os catorze itens da disputa, mesmo oferecendo o menor lance para apenas dois deles, a indicar suposta restrição indevida à competitividade do certame;

10.2. ausência de projeto de identificação visual, com o devido reconhecimento dos responsáveis, bem como de layout e disposição dos elementos nas unidades, instrumento indispensável a revelar detalhes dos objetos a adquirir, a estabelecer a responsabilidade pelo projeto e a comprovar a necessidade da contratação nos quantitativos pretendidos;

10.3. exigências editalícias insuficientes, relacionadas à qualificação econômico-financeira e técnica, que redundaram em previsão de contratação da ordem de 29 milhões de reais junto à empresa Systema 2/90 Comunicação Visual Ltda., a qual se declara microempresa ou empresa de pequeno porte e possui capital social da ordem de 50 mil reais, a indicar elevado risco à adequada execução dos contratos decorrentes; e

10.4. indevida participação dos órgãos/entidades estaduais, Corpo de Bombeiro Militar de Rondônia – CBM/RO e Departamento Estadual de Trânsito de Rondônia – Detran/RO, na condição de órgãos participantes no Sistema de Registro de Preços decorrente do Pregão Eletrônico Ifac 34/2013, em desacordo ao disposto no art. 2º do Decreto 7892/2013;

11. A fim de propiciar maior clareza à presente análise e aproveitando o elenco das possíveis irregularidades que acoimariam o Pregão Eletrônico 34/2013, já destacadas na instrução precedente (peça 14), o exame técnico que ora se faz será desenvolvido em quatro blocos temáticos, agrupando-se as questões que dizem respeito: à exigência de apresentação de laudo de verificação de aderência de camadas de tintas; à ausência de projeto de identificação visual no processo licitatório; à insuficiência de exigências editalícias relacionadas à qualificação econômico-financeira e técnica do licitante; e à participação indevida dos órgãos/entidades estaduais no Sistema de Registro de Preços decorrente do Pregão Eletrônico Ifac 34/2013.

I - Da exigência de apresentação de laudo de verificação de aderência de camadas de tintas

12. Esclarecimentos/informações apresentadas

Ifac

12.1. Em sua manifestação, o Ifac aduz que a exigência em tela visou unicamente à adequada caracterização do objeto a ser licitado, com sua completa especificação, aí consideradas as necessidades e as técnicas relacionadas ao desempenho, bem como o atendimento ao princípio da padronização, consoante os preceitos estabelecidos nos arts. 14 e 15, inciso I e § 7º, inciso II, da
Lei 8.666/1993 (peça 22).


12.2. Neste ponto, enfatiza que, ao garantir a qualidade do produto a ser adquirido, a Administração atua em harmonia com o princípio da eficiência, uma vez que seleciona a proposta mais adequada às suas necessidades, e com o princípio da economicidade, ao assegurar que o produto ofertado possui maior vida útil, reduzindo, assim, a necessidade de posteriores substituições.

12.3. No que tange a eventual restrição à concorrência do certame ou de antieconomicidade da aquisição, o instituto alega que ao adotar exclusivamente a exigência de atendimento da NBR 11003:2009, objetivou, justamente, aumentar a competitividade da licitação.

12.4. Nessa toada, esclarece que, nada obstante a empresa vencedora do certame ter ofertado o menor preço em apenas dois itens, em todos os demais, a licitante venceu com valores intermediários, à exceção do item 1, sendo classificada em quinto lugar dentre sete concorrentes. Considerando, ainda, que apenas duas empresas foram desclassificadas por não apresentar o laudo de verificação e que as outras duas desistiram da licitação, a autarquia conclui que as desistências foram ocasionadas mais por simples desinteresse das concorrentes do que por qualquer restrição imposta por cláusulas editalícias.

12.5. Com fito de corroborar suas justificativas, o instituto afirma que a jurisprudência desta Corte admite a exigência de adequação dos produtos a serem adquiridos às normas técnicas expedidas por laboratórios certificados, com a finalidade de possibilitar que a Administração realize contratações eficazes e econômicas.

12.6. Outrossim, o Ifac aduz que a NBR 11003:2009 é a norma padrão para verificação da qualidade da aderência de tinta comumente utilizada pela Administração Pública. Com o propósito de demonstrar suas alegações, a entidade cita processos licitatórios realizados por diversos órgãos e entidades públicos para o mesmo objeto que trouxeram no bojo do respectivo edital a exigência de apresentação do laudo impugnado.

12.7. Neste sentido, o instituto ainda alega que o clima acriano é quente e úmido, o que acelera o processo de deterioração de materiais expostos, sendo, portanto, mais premente a busca de maior durabilidade e qualidade do produto a ser adquirido. Demais disso, salienta que os bens em referência serão instalados onde há fluxo de alunos e público externo, fato que poderia atentar contra a integridade dos usuários e terceiros não usuários, em caso de degradação do produto.

12.8. A autarquia, por fim, observa que a opção pela cobrança do laudo contestado está intimamente ligada à discricionariedade da Administração, que deve avaliar no caso concreto, qual melhor opção para atender suas necessidades, conforme se depreende do bojo do Acórdão TCU 555/2008 – Plenário.

Empresa System 2/90

12.9. Por sua vez a empresa Systema 2/90 Comunicação Visual Ltda. afirma, em sua manifestação (peça 26), que a exigência do laudo de verificação de aderência de camadas de tintas em nada restringiu a competitividade do certame. Segundo a licitante, tal teste, que busca evidenciar a durabilidade da pintura e do material utilizado na fabricação dos elementos de comunicação visual, poderia ser feito em diversos laboratórios.

12.10. Ademais, a empresa destaca que todos os participantes do certame tiveram acesso a manifestação do pregoeiro do Ifac, em 9/12/2013, confirmando a manutenção da exigência do referido laudo e a diversidade de laboratórios com capacidade para realizá-lo. Consigna, ainda, que a obtenção do teste atacado não exigia a associação a nenhum órgão, e nem houve qualquer especificação acerca do laboratório que deveria ser responsável por sua emissão. Destarte, conclui que os participantes não providenciaram o documento requerido por descuido ou desinteresse.

12.11. Impende ressaltar que a empresa reafirma a importância do ensaio técnico para atestar a qualidade mínima, a resistência e a durabilidade dos produtos a serem adquiridos, sendo que o objetivo do laudo não é verificar os atributos de determinadas tintas, mas investigar a aderência dessas mesmas tintas aos substratos metálicos a serem utilizados na confecção dos elementos de identificação visual.

12.12. Consoante as alegações da licitante, o material submetido ao ensaio é exatamente aquele indicado no edital, qual seja, réguas de alumínio, não havendo que se especular se a tinta a ser utilizada pela contratada será a mesma que foi submetida ao laudo, uma vez que o escopo do ensaio é justamente verificar os efeitos da exposição da superfície metálica tingida às intempéries climáticas da região.

12.13. Em consonância com os esclarecimentos prestados pelo Ifac, a empresa alega que a cláusula 6.1.1 do Termo de Referência do Pregão SRP 34/2013 é o único item do edital que especifica um critério técnico objetivo relacionado à qualidade do produto a ser adquirido. Trata-se, na verdade, de uma exigência mínima. A ausência de tal cláusula tonaria o padrão de qualidade adotado inexistente ou extremamente vago.

12.14. Por fim, a licitante assevera que todas as empresas participantes da licitação tinham pleno conhecimento da cláusula do edital impugnada e da forma como poderiam atender a exigência nela contida. Ainda assim, ao aceitarem tal imposição da Administração, os participantes vincularam-se ao instrumento convocatório em tela, de forma que a pretensão da representante em alterar as regras anteriormente fixadas para o certame é oportunista e traiçoeira. A empresa também se socorre da decadência do direito de impugnar o edital de licitação previsto no art. 41, § 2º da Lei 8.666/1993, ao mesmo tempo que acusa a representante de tentar frustrar os objetivos do certame, em conduta similar a descrita no art. 88, inciso II, da Lei 8.666/1993. Neste sentido, a Systema 2/90 Comunicação Visual Ltda. requer a este Tribunal que investigue a conduta da empresa Flex Sinalização Modular Ltda. em outros certames similares.

12.15. Em relação ao valor total do contrato, a licitante insurge-se contra as análises desta Secretaria acostada à peça 14.

12.16. Segundo a empresa, o comparativo de valores das propostas só poderia ser feito desconsiderando as empresas desclassificadas e as empresas desistentes. Desta forma, restaria a esta Corte cotejar as propostas ofertados pelas empresas Systema 2/90 Comunicação Visual Ltda.; TAG Sinalização Ltda.; Hemi Sistemas de Sinalização Ltda.; e Flex Sinalização Modular Ltda. Da análise empreendida, a empresa Hemi Sistemas de Sinalização Ltda. apresentou valores significantemente superiores aos da licitante. Já a empresa representante, Flex Sinalização Modular Ltda., apesar de ter apresentado proposta com valor R$ 2.000.000,00 inferior a proposta vencedora do certame, não cumpriu a exigência editalícia referente ao laudo de verificação de aderência de camadas de tinta. Conclui, assim, que a diferença real entre a sua proposta e a proposta de valor mais baixo é significativamente menor do que a apontada no mapa comparativo aposto à peça 13.

13. Análise técnica:

13.1. De fato, consoante afirma o Ifac, os arts. 14 e 15, inciso I e § 7º, inciso II, da
Lei 8.666/1993, estabelecem que as compras realizadas pela Administração Pública serão feitas com a adequada caracterização e a especificação completa do bem a ser adquirido, buscando, sempre que possível, atender ao princípio da padronização.


13.2. Entretanto, a Administração Pública não pode, na tentativa de atender aos supracitados requisitos legais, incluir cláusulas ou condições no edital de licitação que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu caráter competitivo, conforme também estabelecido pelo art. 3º, § 1º, inciso I, da
Lei 8.666/1993 e art. 3º, inciso II, da Lei 10.520/2002 c/c art. 9º, inciso I, do Decreto 5.450/2005. O caráter competitivo é da essência da licitação e a Administração deve favorecê-lo e estimulá-lo o quanto possível. Neste sentido, o Acórdão 110/2007 – TCU – Plenário é cristalino ao afirmar que as exigências previstas no edital “devem limitar-se ao mínimo necessário para o cumprimento do objeto licitado, de modo a evitar a restrição ao caráter competitivo do certame”.


13.3. Outrossim, ao invocar os princípios da eficiência e da economicidade como norteadores da exigência editalícia impugnada, o Ifac não apresenta evidências consistentes acerca da relação custo/benefício da aquisição a ser firmada nos termos propostos. Não há, nos autos, qualquer elemento comprobatório que as vantagens advindas da maior aderência das tintas aos substratos metálicos atestada pelo laudo atacado superam a diferença de valores verificada nas propostas apresentadas.

13.4. Neste ponto, faz-se necessário retificar o mapa comparativo acostado à peça 13. Na planilha anterior constava que a empresa TAG Sinalização Ltda. teria desistido do certame e a empresa Cale Eletricidade Construções e Serviços Ltda. teria sido desclassificada, quando, na verdade, a primeira foi desclassificada, enquanto a segunda, desistiu. Corrigida a impropriedade (peça 30), constata-se que, ao computar os lances vencedores de cada item e considerando as propostas recusadas pelo pregoeiro, o valor total da aquisição resultaria em R$ 10.911.514,00, ou seja, importância correspondente a, aproximadamente, 38% do valor proposta vencedora (R$ 28.881.227,00).

13.5. Deste modo, considerando a diferença de valores apuradas entre a proposta vencedora e as propostas desclassificadas, mais forçoso é que a Administração Pública justifique a imperiosidade do laudo exigido no item 6.1.1 do termo de referência.

13.6. Nesta quadra, não é demais advertir que a própria Empresa Systema 2/90 Comunicação Visual Ltda. esclareceu, em sua manifestação (peça 26, p. 4), que o ensaio requerido pelo Ifac tem por escopo investigar a aderência das tintas aos substratos metálicos a serem utilizados na confecção dos elementos de identificação visual, ou seja, a diferença de valor entre a proposta vencedora e as demais propostas desclassificadas, no montante de R$ 17.969.713,00, justificaria unicamente que a pintura aplicada à superfície metálica dos totens, placas e quadros de avisos não descascará facilmente, sem especificar, no entanto, o real ganho em relação a durabilidade e a resistência do bens a serem adquiridos para efeitos de comparação.

13.7. Impende ainda ressaltar que esta Corte realmente considera “lícita, desde que justificado por meio de parecer técnico elaborado por pessoal especializado, a exigência de certificação do produto licitado em relação à norma escolhida” (Acórdão 555/2008 – TCU – Plenário; grifo nosso). Neste mesmo sentido também dispõem os Acórdãos 1.524/2013, 61/2013 e 2.392/2006 – TCU – Plenário. Entretanto, conforme afirmado anteriormente, tal parecer técnico não consta dos autos, de modo que digressões acerca do efeito das condições climáticas da região, processo de deterioração do bem a ser adquirido e risco à integridade física de pessoas não passam de meras especulações do gestor público, de caráter genérico e desprovido de suporte técnico.

13.8. Demais disso, o próprio Ifac confirma que a exigência atacada trata-se de simples cópia de requisito adotado por outros órgãos e entidades da Administração Pública, sendo que a escolha de igual critério pelo instituto foi motivada pela carência de pessoal especializado no quadro da autarquia e pela estrita relação da NBR 11003:2009 com o objeto licitado (peça 22, p. 5-6). Tal declaração da autarquia só vem a corroborar a inexistência de qualquer estudo técnico a comprovar e a mensurar as supostas vantagens econômicas, técnicas e administrativas advindas da exigência do laudo atacado.

13.9. Por fim, como bem salientado no item 31 da análise preliminar dos autos (peça 14, p. 5), não há qualquer garantia de que as amostras submetidas ao ensaio técnico impugnado serão da mesma qualidade do produto a ser fornecido pela empresa adjudicatária da licitação. Mais coerente seria verificar a conformidade do material entregue em relação a especificação constante do edital quando do seu recebimento, nos termos do art. 73 da Lei 8.666/1993

13.10. Nesta toada, o item 6 do edital do Pregão Eletrônico SRP 34/2013 determina que a licitante apresentará ao Ifac amostras dos itens 4, 5, 6, 7 e 8 para análise da conformidade com as especificações e de qualidade de materiais similares (peça 4, p. 3). Tal exigência, conjugada com a garantia mínima de cinco anos para o material e serviços a serem contratados, estabelecida no item 8 do termo de referência (peça 4, p. 33-34), é uma alternativa assecuratória da qualidade dos produtos a serem adquiridos pela Administração, conforme dispõe o voto condutor do Acórdão 2.995/2013 – TCU – Plenário.

13.11. Ante as considerações ora expendidas, conclui-se que a exigência de apresentação de laudo de verificação de aderência de camadas de tinta, de acordo com a norma NBR 11003:2009, constante do item 6.1.1 do Termo de Referência do Edital Ifac 34/2013, sem a devida motivação por meio de parecer técnico elaborado por pessoal especializado, resultou em restrição indevida à competitividade do certame, em afronta ao art. 3º, § 1º, inciso I, da Lei 8.666/1993 e ao art. 3º, inciso II, da
Lei 10.520/2002 c/c art. 9º, inciso I, do Decreto 5.450/2005, bem como a firme jurisprudência desta Corte constante, entre outros, dos Acórdãos 2.392/2006, 555/2008, 61/2013 e 1.524/2013 – Plenário.


13.12. Outrossim, a indevida restrição à concorrência apurada resultou na antieconomicidade da aquisição pretendida, visto que a única empresa a preencher o requisito do item 6.1.1 do Termo de Referência do Edital Ifac 34/2013 sagrou-se vencedora do certame oferecendo proposta de valor aproximadamente 265% superior aos lances vencedores de cada item, considerando as propostas recusadas pelo pregoeiro.

13.13 Face a essas constatações, propõe-se que seja determinado ao Ifac, com base no art. 71, inciso IX, da Constituição Federal, e no art. 45, caput, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 251 do Regimento Interno do TCU, que, no prazo de quinze dias, anule o Pregão Eletrônico SRP 34/2013, por conter irregularidades insanáveis, conforme disposto nos itens 13.11 e 13.12 supra.

II. Da ausência de projeto de identificação visual no processo licitatório

14. Esclarecimentos/informações apresentadas

Ifac

14.1. O Ifac informa que levou em consideração a futura instalação de unidades da entidade em todas as cidades acrianas para estimar os quantitativos previstos no edital de licitação e seus anexos.

14.2. Por outro lado, tendo em vista que até o presente momento não há a indicação dos locais de instalação dessas futuras unidades, os itens a serem adquiridos foram distribuídos entre as unidades já em funcionamento para posterior remanejamento.

14.3. Neste sentido, o instituto destaca que quantitativos previstos são estimados, sendo que a contratação efetiva dependerá de situação futura e incerta, o que justificou também a opção por se realizar registro de preços.

14.4. Acrescenta ainda que a estimativa de quantidades maiores se mostra benéfica a Administração Pública em face da economia de escala obtida com base no quantitativo total.

14.5. Outrossim, o Ifac esclarece que a avaliação dos quantitativos em questão prescinde de prévio projeto de identificação visual em razão da simplicidade do material a ser adquirido, o que, por sua vez, resulta em celeridade na referida contratação e em economia de recursos para contratação de empresas especializadas em realizar serviços de simples mensuração. A fim de reforçar suas alegações, a autarquia encaminhou, por intermédio de mídia digital, planilha com as quantidades e justificativas unitárias de cada item da licitação, inclusive eventual margem de segurança.

14.6. O Ifac conclui seus esclarecimentos afirmando que, em razão da carência do quadro de pessoal da entidade, a elaboração projeto executivo arquitetônico caberá à empresa contratada, consoante item 21 do edital de licitação. Tal medida visa garantir a coerência entre o aludido projeto e as características dos materiais adquiridos, evitando-se, assim, problemas na execução do ajuste e, consequente, ônus adicional à autarquia.

Empresa Systema 2/90

14.7. Já a empresa Systema 2/90 Comunicação Visual Ltda. esclarece que a Administração Pública quando opta por licitar elementos de comunicação visual, o faz por m2 ou por quantitativo estimado de itens. Entretanto os layouts e informações detalhadas sobre o produto são definidos posteriormente, por meio de projeto definitivo realizado pela empresa executora em colaboração com o contratante.

15. Análise técnica:

15.1. A elaboração prévia de um projeto de identificação e comunicação visual é imprescindível a perfeita definição do objeto a ser licitado, servindo de base para elaboração do ato convocatório.

15.2. Por meio do referido documento, a Administração estabelecerá os materiais, as dimensões, os formatos, a tipologia, as cores, as distâncias, a localização e os quantitativos dos elementos de sinalização mais adequados ao espaço disponível e as suas reais necessidades.

15.3. O projeto em referência deve, ainda, ser desenvolvido por profissional habilitado, na condição de responsável técnico.

15.4. Consoante manifestação do Ifac e compulsando o Processo 23244.001658/2013-02 (mídia digital anexa aos autos) que deu origem ao Pregão Eletrônico SRP 34/2013, verifica-se que a autarquia realizou a especificação constante do termo de referência do certame de forma aleatória, especulativa. Tal providência, além de temerária, dado o vulto da contratação, resultou em dificuldades para perfeita estimativa de preços da contratação em tela, conforme alertado pelo relatório acostado à peça 35, bem como para formulação das propostas dos licitantes, segundo documento aposto à peça 34, p. 7.

15.5. Mormente em relação à cotação de preços realizada pela entidade, é forçoso reconhecer sua precária validade em face de trecho do relatório acostado à peça 35, p. 7, a seguir transcrito:

Porém, se constatou divergências grandes de preços. Ao entrar em contato com as empresas, o servidor Wheliton Souza da Silva indagou o critério de fixação de preços e lhe foi respondido que as especificações do Ifac eram muito genéricas e deixavam grande margem de interpretação e as empresas “chutaram preços”. Aliás, isso seria um dos motivos porque várias empresas não conseguiram cotar para o Ifac.

Isso se confirma em diversos e-mails enviados por algumas empresas solicitando folderes, layout, fotos, etc, para poderem realizar as cotações. (Grifou-se).

15.6. Neste sentido, o Acórdão 1.108/2007 – TCU – Plenário é claro ao afirmar que “não é admissível que a pesquisa de preços de mercado feita pela entidade seja destituída de juízo crítico acerca da consistência dos valores levantados” (grifou-se). Da mesma forma, o Acórdão 2.014/2007 – TCU – Plenário estabelece que não e possível licitar serviços sem que o respectivo orçamento detalhado, elaborado pela Administração, esteja expressando, com razoável precisão quanto aos valores de mercado, a composição de todos os seus custos unitários, nos termos do art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/1993.

15.7. Além disso, questionamento formulado por empresa interessada em participar do certame alertou o Ifac acerca da ausência de publicação de projeto/layout, anexo ao edital, e consequente dificuldade de formulação de propostas pelos licitantes (peça 34, p. 8).

15.8. Destarte, não é demais concluir que a falta do aludido projeto também resultou em restrição à competitividade do certame e na quebra da isonomia entre os licitantes, princípios basilares do processo licitatório estabelecido no art. 3º, caput e § 1º, inciso I, da Lei 8.666/1993 e no art. 3º, inciso II, da Lei 10.520/2002 c/c art. 9º, inciso I, do Decreto 5.450/2005.

15.9. Outrossim, ao contrário do afirmado pelo Ifac, a ausência do projeto em tela tem potencial efeito danoso ao alcance dos objetivos da licitação impugnada, visto que expõe a autarquia a sobrepreços, superfaturamento e, o pior, a aquisição de um produto que não atenderá suas reais necessidades, causando, assim, enormes prejuízos ao erário público. Neste ponto, não é demais ressaltar que a suposta economia de recursos na dispensa de contratação de empresas ou profissionais habilitados em elaborar o aludido projeto, conforme aduzido pelo instituto, é uma atitude imprudente e perigosa, principalmente, se considerado o montante de recursos públicos envolvidos e a alegada falta de profissionais especialistas no quadro de pessoal da entidade.

15.10. Alias, é imperioso ressaltar que a providência constante do item 21 do termo de referência (peça 4, p. 41), transferindo à elaboração do aludido projeto à futura contratada, em nada minimizou os efeitos deletérios advindos da irregularidade apurada, visto que o projeto de identificação e comunicação visual deve ser elaborado previamente, inclusive, à confecção do próprio edital de licitação.

15.11. No que concerne a quantificação dos bens a serem adquiridos, revela-se preocupante as reiteradas afirmações do Ifac no sentido de que estimativa de quantitativos maiores se mostra benéfica ao interesse público em face da economia de escala a ser obtida.

15.12. Não é admissível ao gestor público superestimar quantitativos no âmbito do sistema de registro de preços com intuito de obter um ajuste mais vantajoso para Administração, utilizando-se de forma astuciosa da faculdade de realizar contratações parciais ou, ainda, de sequer realizá-las. Tal atitude afronta os princípios da boa–fé e da confiança, uma vez que induz a empresa fornecedora a falsa expectativa de contratação e, ainda, pode frustrar a competitividade do certame, ao inibir a participação de fornecedores capazes de oferecer quantitativos menores do bem a ser adquirido.

15.13. Ainda a respeito da superestimativa de quantitativos no âmbito de processos licitatórios, impede transcrever, em razão da sua importância e particular clareza sobre o tema, trecho do voto condutor ao Acórdão 331/2009 – TCU - Plenário:

Inadmissível que a própria Administração reconheça como legitima a superestimativa de quantitativos de serviços como forma de margem de segurança para eventuais distorções. Assiste total razão a Secob nesse ponto. Em hipótese alguma a insuficiência do projeto básico justifica a adoção de ato incompatível com os princípios da legalidade - por absoluta falta de amparo na Lei de Licitações - e da eficiência, ensejador de expedição de determinação ao Órgão para que proceda a sua anulação, sem prejuízo da aplicação de multa aos Responsáveis que lhe deram causa.(Grifou-se).

15.14. Ademais, não é razoável estimar qualquer quantitativo de itens da licitação em tela levando-se em consideração a futura instalação de unidades do Ifac em todas as cidades acrianas. O evento em questão não é só futuro e incerto, mas também, improvável, visto que, conforme manifestação do Ifac, atualmente não há sequer indicação dos locais onde serão instaladas tais unidades. Assim, tendo em vista que o prazo de validade da ata de registro de preços, incluídas aí eventuais prorrogações, não é superior a doze meses, consoante prescreve art. 12 do Decreto 7.892/2013, não factível a estimativa de quantitativo de bens a ser licitado fundada na referida expectativa.

15.15. Por fim, reputo questionável a possibilidade de adoção do sistema de registro de preços para a contratação em tela. Alicerçado nos elementos trazidos aos autos e na presente análise técnica, verifica-se que a licitação impugnada não reúne os requisitos legais estabelecidos no art. 3º do Decreto 7.892/2013 a justificar a escolha da aludida sistemática.

15.16. Frise-se que a própria exigência de um projeto prévio de identificação visual resultará na fixação de quantitativos certos de bens a serem adquiridos, o que elimina as hipóteses constantes dos incisos I, II e IV do art. 3º do mencionado diploma legal. Por outro lado, como reconhece o próprio Ifac nos documentos acostados às peças 35, p. 8 e 34, p. 8-10, as necessidades de cada órgão ou entidade participante do aludido registro de preços são específicas e serão determinadas no bojo do respectivo projeto de identificação visual que, por conseguinte, é um documento individualizado. Assim, resta excluída também a hipótese albergada no inciso III do art. 3º do retrocitado normativo. Neste sentido, constata-se, ainda, que não há nos autos do processo de licitatório qualquer justificativa para adoção do sistema de registro de preços para referida contratação. A par disso, parecer emitido pela procuradoria federal alertou a autarquia acerca da necessidade de tal motivação em face do entendimento manifestado por esta Corte de Contas nos Acórdãos 2.401/2006 e 2.172/2008 – Plenário (peça 33, p. 2).

15.17. Ante o exposto, ratifico a proposta formulada no item 13.13 supra, no sentido de que seja expedita determinação ao Ifac, para que anule o Pregão Eletrônico SRP 34/2013, tendo em vista que, além das irregularidades delineadas nos itens 13.11 e 13.12, apresenta as seguintes:

a) ausência de prévio projeto de identificação visual, com o devido reconhecimento dos responsáveis técnicos, bem como de layout e disposição dos elementos nas unidades, instrumento indispensável a revelar detalhes dos objetos a adquirir, a estabelecer a responsabilidade pelo projeto e a comprovar a necessidade da contratação nos quantitativos pretendidos, em violação ao art. 7º, § 2º, inciso I e § 4º da Lei 8.666/1993;

b) superestimativa dos quantitativos a serem licitados, em afronta ao art. 15, § 7º, inciso II, da Lei 8.666/1993, ao teor dos Acórdãos 2.617/2008 e 331/2009 – TCU - Plenário e aos princípios da boa–fé e da confiança do Poder Público no trato com os particulares;

c) insubsistência da estimativa de preços realizada, em infração ao art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/1993 e ao teor dos Acórdãos 1.108/2007 e 2.014/2007 – TCU – Plenário;

d) adoção indevida do sistema de registro de preços, visto que as características da aludida contratação excluem os requisitos legais estabelecidos no art. 3º do Decreto 7.892/2013; e

e) ausência de motivação para escolha do sistema de registro de preços para referida contratação, em afronta aos Acórdãos 2.401/2006 e 2.172/2008 – TCU – Plenário.

15.18. Por oportuno, proponho dar ciência a Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas - Selog acerca da irregularidade apurada nos editais do Pregão Eletrônico SRP 34/2013 realizado pelo Ifac (peça 4) e do Pregão Eletrônico SRP 832/2012 realizado pelo Dnit (peça 12), consistente na adoção do sistema de registro de preços para contratação de instalação e fornecimento de elementos de identificação e sinalização visual em face da especificidade do referido ajuste.

III. Da insuficiência de exigências editalícias relacionadas à qualificação econômico-financeira e técnica do licitante

16. Esclarecimentos/informações apresentadas

Ifac

16.1. O Ifac inicia seus esclarecimentos alegando que a única exigência para qualificação econômico-financeira da licitante são os parâmetros e situações das empresas participantes do certame constante do Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores (Sicaf).

16.2. O instituto ainda esclarece ter verificado, na etapa de cotação de preços, que as empresas especializadas no fornecimento dos itens almejados eram, em sua maioria, microempresas ou empresas de pequeno porte, de forma que o estabelecimento de regras muito rígidas relacionadas à qualificação econômico-financeira culminariam em uma excessiva restrição aos interessados em participar da licitação, resultando em um certame fracassado, se observadas as características e situações verificadas na realização do Pregão Eletrônico SRP 34/2013.

16.3. Por outro lado, a autarquia ressalta que, caso fossem adotados critérios mais restritivos relacionados à qualificação econômico-financeira dos licitantes, seria coerente concluir que a falta de competitividade resultante de tal medida impactaria de forma negativa no preço final alcançado, que, no caso em tela, chegou a mais de 40% em relação ao valor estimado.

16.4. Com relação às exigências de qualificação técnica, o Ifac afirma que as especificações feitas no edital, somadas a exigência de apresentação de laudo técnico para garantir a qualidade do produto, são suficientes para assegurar a segurança da contratação. Neste sentido, a autarquia conclui, in verbis:

Uma ata bem gerenciada, mesmo que por uma empresa aparentemente sem condições econômicas de arcar com a execução, não representa grandes riscos a Administração, uma vez que os pagamentos somente são realizados após cumprida a obrigação da empresa, e mediante ateste do respectivo fiscal. Adotando tal postura, garantimos maior competitividade, lances mais atrativos, e no caso em tela, fomento às microempresas ou empresas de pequeno porte. Ademais, o baixo capital social apenas representa um risco, não uma certeza, sendo que o risco poderá ser mitigado de acordo com a atuação e controle administrativo.

Empresa Systema 2/90

16.5. Por seu turno, a empresa Systema 2/90 Comunicação Visual Ltda. confirma as informações prestadas pelo Ifac no sentido de que as empresas cujo objeto social é a confecção de sinalização visual são, em sua maioria, microempresas ou empresas de pequeno porte.

16.6. Outrossim, a licitante frisa que o objeto licitado, não obstante envolver valores altos, não é complexo, de forma que exigir qualquer qualificação econômico-financeira referente ao valor do capital social ou ao montante do patrimônio líquido resultaria em restrição indevida da competitividade do certame.

17. Análise técnica:

17.1. O art. 14, parágrafo único, do Decreto 5.450/2005, possibilita a substituição da documentação relativa à qualificação econômico-financeira, no âmbito do pregão eletrônico, pelo registro cadastral da licitante constante do Sicaf.

17.2. Já, nos termos art. 43, inciso V, da Instrução Normativa- SLTI nº 02/2010, a comprovação da boa situação financeira das empresas inscritas no Sicaf terá por base a verificação dos índices de liquidez geral, solvência geral e liquidez corrente.

17.3. O supracitado regulamento dispõe ainda que as empresas que apresentarem resultado igual ou menor do que 1 em qualquer um dos índices apurados devem comprovar, para fins de habilitação, considerados os riscos para Administração e a critério da autoridade competente, capital mínimo ou patrimônio líquido mínimo no limite previsto na Lei 8.666/1993.

17.4. Por seu turno, o art. 31, § 2º da Lei de Licitações dispõe que na compra de bens para entrega futura, execução de obras ou prestação de serviços, a Administração pode exigir, para efeito de habilitação do licitante, desde que previsto no instrumento convocatório do certame, comprovação de capital mínimo ou patrimônio líquido mínimo, ou as garantias previstas no § 1º do art. 56 da
Lei 8.666/1993.


17.5. Na contratação ora analisada, a qualificação econômico-financeira das licitantes foi aferida, unicamente, por meio da análise dos índices disponíveis no Sicaf. Entretanto, tal providência mostra-se insuficiente em vista do vulto da avença a ser firmada, uma vez que a pesquisa de preços de mercado para o ajuste em tela, peça 31, p. 1, resultou no montante de R$ 48.824.387,80.

17.6. Nesta quadra, impende salientar que a maioria das empresas participantes do certame declarou-se microempresa ou empresa de pequeno porte. Segundo os termos da Lei Complementar 123/2006, alterada pela lei Complementar 139/2011, considera-se microempresa (ME) a firma individual, sociedade simples ou empresária que aufere, em cada ano-calendário, receita bruta igual ou inferior a R$ 360.000,00. Já a empresa de pequeno porte (EPP), por seu lado, é aquela que aufere receita bruta superior a R$ 360.000,00 e igual ou inferior a R$ 3.600.000,00. Cotejando os valores definidos no referido estatuto legal e os preços estimados para presente licitação, julgo descabido pretender que empresas cuja receita bruta no exercício anterior foi de, no máximo, R$ 3.600.000,00, venham a realizar, no interstício de 12 meses, um fornecimento de bens correspondente a aproximadamente doze vezes este valor. Importa informar que a então vencedora do certame contestado declarou-se microempresa. Feita equivalente análise, verifica-se que, uma vez firmada a ata, a empresa Systema 2/90 Comunicação Visual Ltda. comprometer-se-ia a realizar, no período de 12 meses, um fornecimento de bens de até 130 vezes a sua receita bruta apurada no último ano calendário. A desproporcionalidade constada entre os referidos valores é excessiva e compromete qualquer juízo de razoabilidade ou receio de inviabilizar o certame alegado pelo gestor.

17.7. Impende ressaltar que a contratação impugnada, nos moldes então definidos pelo Ifac, seria para instalação e entrega futura de bens. Desta forma, com fito de assegurar a disponibilidade de recursos da contratada para a satisfatória execução do objeto da avença, sugiro dar ciência ao Ifac da insuficiência de exigências editalícias relacionadas à qualificação econômico-financeira do licitante apurada no Pregão Eletrônico SRP 34/2013, em afronta ao princípio da razoabilidade e do interesse público, ambos agasalhados pelo art. 2º, caput, da Lei 9.784/1999.

17.8. Da mesma forma, convém cientificar a entidade acerca da necessidade de aderência dos valores das contrações por ela firmadas com microempresas e com empresas de pequeno porte, independente da modalidade de licitação, aos montantes estabelecidos nos incisos I e II do art. 3º da Lei Complementar 123/2006, com a redação dada pela Lei Complementar 139/2011, situação que teria sido afrontada no caso do Pregão Eletrônico SRP 34/2013, que foi adjudicado em sua integralidade à microempresa Systema 2/90 Comunicação Visual Ltda., porquanto o montante dessa futura contratação (R$ 28.881.227,00), seria 130 superior ao limite do art. 3º, I, da Lei Complementar 123/2006, com a redação dada pela Lei Complementar 139/2011.

IV. Da participação indevida dos órgãos/entidades estaduais no Sistema de Registro de Preços decorrente do Pregão Eletrônico Ifac 34/2013

18. Esclarecimentos/informações apresentadas

18.1. O Ifac reconhece a transgressão à vedação expressa no art. 2º, inciso IV, do Decreto 7.892/2013, entretanto, a autarquia afirma que tal afronta não teve o intuito de burlar o aludido ato normativo ou, mesmo, conceder interpretação diversa da apregoada por esta Corte, mas apenas maximizar o volume previsto para contratação de forma a obter ganho em escala e, consequente, celebração de contrato mais vantajoso.

18.2. Em defesa de seus argumentos, a autarquia apresenta excertos de cartilha tratando de Registro de Preços formulada pela Controladoria Geral da União (CGU), bem como trecho do Acórdão TCU 2692-39/2012 – Plenário, ambos dispondo sobre a Intenção de Registro de Preços – IRP e suas vantagens. O Ifac observa que ambos os órgãos de controle não restringem à participação de órgãos ou entidades estaduais e municipais no IRP, ao mesmo tempo que incentivam o aumento de participantes no registro de preço, em detrimento da redução do número de caronas, tendo em vista o esperado ganho em escala.

18.3. Atento aos supracitados benefícios, o instituto estendeu o convite para participação na ata de registro de preços a órgãos estaduais, tendo em vista que somente a Universidade Federal do Acre (Ufac) manifestou interesse quando consultados os órgãos e entidades federais.

18.4. Outrossim, a postura adotada pelo Ifac resultou da interpretação de que o legislador, ao excluir como participantes da ata de registro de preços os órgãos e as entidades da Administração Pública Estadual e Municipal, o fez simplesmente porque o aludido decreto só alcança a União.

18.5. Impende ressaltar que o Ifac declara que a participação do CBM/RO e DETRAN/RO no processo licitatório atacado não causou nenhum prejuízo à Administração, ao contrário, contribuiu para tornar o certame mais atrativo e competitivo e, consequentemente, mais econômico.

19. Análise técnica:

19.1. Conforme exposto na instrução técnica pretérita, a definição de órgão participante e não participante do sistema de registro de preços foi estabelecida no art. 2º, incisos IV e V, do Decreto 7.892/2013. Segundo o referido diploma legal, órgão participante é o órgão ou entidade da administração pública federal que participou dos procedimentos iniciais do sistema de registro de preços, integrando a ata dele decorrente. Já o não participante é órgão ou entidade da administração pública que, não tendo participado dos procedimentos iniciais da licitação faz adesão à ata de registro de preços.

19.2. Na manifestação acerca da irregularidade apurada, o Ifac reconhece, de plano, a infração cometida, não cabendo maiores dilações a respeito por se tratar de violação direta ao dispositivo legal apontado.

19.3 Nesse sentido, reitera-se a necessidade de anulação do Pregão Eletrônico SRP 34/2013, devendo-se cientificar o Ifac acerca da participação indevida dos órgãos/entidades estaduais no Sistema de Registro de Preços, em violação ao art. 2º, incisos IV e V, do Decreto 7.892/2013




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