Guia dos direitos previdenciários dos servidores públicos



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Algumas definições gerais
Cargo efetivo - considera-se cargo efetivo, o conjunto das atribuições, deveres e responsabilidades específicas definidas em estatutos dos entes federativos cometidas a um servidor aprovado por meio de concurso público de provas ou de provas e títulos. O tempo de efetivo exercício no cargo em que se dará a aposentadoria deverá ser cumprido no cargo efetivo em que o servidor esteja em exercício na data imediatamente anterior à concessão do benefício. Na hipótese de o cargo em que se der a aposentadoria não estar inserido em plano de carreira, o requisito tempo no cargo deve ser cumprido no último cargo efetivo.
Carreira - considera-se carreira, a sucessão de cargos efetivos, estruturados em níveis e graus segundo sua natureza, complexidade e grau de responsabilidade, de acordo com o plano definido por lei de cada ente federativo. Será considerado como tempo de carreira o tempo cumprido em emprego, função ou cargo de natureza não efetiva até 16-12-1998. O tempo de carreira exigido para concessão dos benefícios de aposentadoria integral das Emendas Constitucionais 41 e 47 deverá ser cumprido no mesmo ente federativo e no mesmo poder.
Tempo de serviço público - considera-se tempo de efetivo exercício no serviço público, o tempo de exercício de cargo, função ou emprego público, ainda que descontínuo, na administração direta, autárquica, ou fundacional de qualquer dos entes federativos.
Remuneração no cargo efetivo - considera-se remuneração do cargo efetivo, o valor constituído pelos vencimentos e vantagens pecuniárias permanentes desse cargo estabelecidas em lei, acrescido dos adicionais de caráter individual e das vantagens pessoais permanentes.
Carência - considera-se carência o número mínimo de contribuições (meses ou anos) indispensáveis para que o segurado faça jus a benefício previdenciário. Na previdência dos servidores, independe de carência parte dos benefícios previdenciários - aposentadoria por invalidez, pensão por morte, salário-família, auxílio-reclusão, licença à gestante, etc -, ressalvadas as aposentadorias voluntárias, que observarão os prazos mínimos definidos legalmente.
Publicação e homologação – concedida a aposentadoria ou a pensão, será o ato publicado e encaminhado, pela Unidade Gestora, ao Tribunal de Contas para homologação.

Integralidade na aposentadoria


Integralidade mantida - preenchidos os critérios listados na Emenda Constitucional 41 - idade mínima, tempo de contribuição, tempo de serviço público, tempo na carreira e no cargo -, foi mantida a aposentadoria com proventos integrais dos servidores admitidos até 31-12-2003, que corresponderão à totalidade da remuneração do servidor no cargo efetivo em que se der a aposentadoria. Em nenhuma hipótese, o valor da aposentadoria poderá exceder a remuneração do servidor. A Emenda Constitucional 47 criou mais uma regra para a aposentadoria integral para servidores admitidos até 16-12-1998, que reduz a idade progressivamente para servidores com muitos anos de contribuição e de serviço público. Todas as demais regras de aposentadoria - como veremos a seguir - têm seus cálculos baseados na média salarial, de forma similar ao INSS.
Integralidade e arrocho salarial - a aposentadoria integral, num cenário de anos sem reajuste salarial, está profundamente arrochada para muitos servidores, sobretudo para os menos qualificados dos serviços administrativos e das áreas de saúde e educação. Na verdade, o que temos atualmente, na maioria dos casos, é uma integralidade nominal. A aposentadoria não é mais integral no sentido do poder de compra real do servidor público, já que, na maioria dos entes federativos, incorpora um arrocho salarial de muitos anos. Isso sem falar no expurgo do valor da aposentadoria de verbas indenizatórias - auxílio-transporte e auxílio-alimentação, por exemplo -, que têm um peso relevante, sobretudo para os servidores de baixa renda.

O cálculo pela média salarial


Como será feito o cálculo - à exceção das duas regras da aposentadoria integral, todas as demais regras de aposentadoria - regra transitória, regra permanente, aposentadoria por idade, aposentadoria compulsória, e aposentadoria por invalidez - serão calculadas pela média das remunerações, a partir de 20-02-2004, quando uma Medida Provisória regulamentou a Emenda Constitucional 41. Esse dispositivo foi regulamentado da mesma forma que vigora no INSS: no cálculo dos proventos será considerada a média aritmética simples das maiores remunerações, utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência a que esteve vinculado, correspondentes a 80% de todo o período contributivo desde a competência de julho de 1994 ou desde a do início da contribuição, se posterior àquela competência.
Média será corrigida monetariamente - as remunerações consideradas no cálculo do valor inicial dos proventos terão os seus valores atualizados, mês a mês, de acordo com a variação integral do índice fixado para a atualização dos salários-de-contribuição considerados no cálculo dos benefícios do regime geral de previdência, administrado pelo INSS, conforme portaria editada mensalmente pelo Ministério da Previdência.
Períodos passados de contribuição – duas observações sobre esse ponto: a - nas competências a partir de julho de 1994 em que não tenha havido contribuição do servidor vinculado a regime próprio, a base de cálculo dos proventos será a remuneração do servidor no cargo efetivo, inclusive nos períodos em que houve isenção de contribuição ou afastamento do cargo, desde que o afastamento seja considerado como de efetivo exercício; b – para efeitos do cálculo da média salarial serão utilizados os valores das remunerações que constituíram base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência, independentemente do percentual da alíquota estabelecida ou de terem sido estas destinadas para o custeio de apenas parte dos benefícios previdenciários.
Limite é a última remuneração - tal como no INSS, o cálculo da aposentadoria dos servidores pela média salarial implicará na correção monetária mês a mês de cada salário-de-contribuição. Isso significa que, aplicada aos servidores públicos, que convivem com anos de arrocho salarial, a média corrigida pela inflação pode resultar, em muitos casos, em valores muito superiores à última remuneração nominal. No entanto, um parágrafo da Lei 10.887/2004, redigido com base num dispositivo remanescente da Emenda Constitucional 20 de 1998, prevê o seguinte: sempre que a média ficar abaixo ou igual o valor da última remuneração, valerá a média; mas se, ao contrário, a média resultar num valor superior à última remuneração, neste caso valerá como valor do benefício a última remuneração. Ou seja, a aposentadoria terá como valor a média ou a última remuneração, a que for pior. No INSS é diferente: o valor da aposentadoria, calculado pela média salarial, pode ser inferior, mas também superior à última remuneração.
Média e aposentadoria proporcional - diversas regras de aposentadoria terão alguma forma de proporcionalidade, seja em função do tempo de serviço - aposentadoria por idade, aposentadoria compulsória e alguns casos da aposentadoria por invalidez -, seja em função de redutores, como é o caso da aposentadoria na regra de transição. Se a média salarial ficar abaixo da última remuneração, a aposentadoria proporcional nos casos que citamos anteriormente poderá ser ainda mais defasada. Nos casos em que a média salarial for superior à última remuneração, a aposentadoria proporcional poderá ter o valor melhorado. No nosso entendimento, a aposentadoria não pode ser superior à última remuneração, mas a média salarial, base para a incidência do percentual da aposentadoria proporcional, pode sim ser superior à última remuneração. O que a Lei 10.887/2004 prevê é que as remunerações atualizadas não poderão ser: inferiores ao valor do salário mínimo e superiores ao limite máximo do salário-de-contribuição de R$ 3.038,99, quanto aos meses em que o servidor esteve vinculado ao regime geral de previdência social (INSS). Assim, por exemplo, a aposentadoria proporcional na regra de transição, que prevê redutor de 35%, se tiver como base de cálculo uma média salarial superior à última remuneração, poderá resultar num percentual superior a 65%, podendo até mesmo atingir a totalidade da remuneração.

Quem tem direito à paridade


Aposentados e pensionistas - a Emenda Constitucional 41 garantiu a paridade aos aposentados e pensionistas em gozo de benefícios até 31-12-2003, bem como aos servidores e dependentes com direito adquirido naquela data e que optem por exercê-lo. A paridade significa que: os proventos serão revistos na mesma proporção e na mesma data, sempre que se modificar a remuneração dos servidores em atividade, sendo também estendidos aos aposentados e pensionistas quaisquer benefícios ou vantagens posteriormente concedidos aos servidores em atividade, inclusive quando decorrentes da transformação ou reclassificação do cargo ou função em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referência para a concessão da pensão.
Quem mais terá direito - com a Emenda Constitucional 47, a paridade nos termos colocados anteriormente, será também garantida aos servidores admitidos até 31-12-2003, que optarem pela aposentadoria integral da Emenda Constitucional 41, bem como para servidores admitidos até 16-12-1998 que optarem pela aposentadoria integral da própria Emenda Constitucional 47 eàs pensões dela decorrentes. A paridade garantida na Emenda Constitucional 47 retroage à 31- 12-2003.
PEC paralela da paralela – um dos pontos da PEC paralela que voltou para a apreciação da Câmara dos Deputados (PEC paralela da paralela) é a garantia da paridade para as pensões decorrentes da aposentadoria integral da Emenda Constitucional 41.
Duas observações: uma primeira limitação da paridade inscrita na Constituição é que ela prevê apenas uma metodologia de reajuste, ou seja, um tratamento igualitário para ativos e aposentados, mas não fixa uma política salarial que garanta pelo menos a reposição das perdas, medida fundamental para as categorias de servidores sem planos de carreira e mais frágeis politicamente. Uma segunda limitação da paridade é que ela vem sendo burlada através da flexibilização da remuneração - elevação de verbas indenizatórias, abonos salariais, gratificações pelo exercício de atividade ativa, etc.

Reajuste pela inflação


Artigo 40 - com a publicação da Emenda Constitucional 41 todas as aposentadorias concedidas com base no artigo 40 da Constituição Federal não terão mais a paridade: aposentadoria na regra permanente, aposentadoria por idade, aposentadoria compulsória, aposentadoria por invalidez e também a aposentadoria com base na regra de transição. Não terão também paridade diversas pensões: as decorrentes das aposentadorias citadas anteriormente; as decorrentes da aposentadoria integral da Emenda 41; as pensões decorrentes das aposentadorias concedidas até 31-12-2003; e as decorrentes da morte de servidor em atividade. A legislação veda a extensão, com recursos previdenciários, do reajustamento paritário a esses benefícios, ainda que a título de antecipação do reajuste anual ou de recomposição de perdas salariais anteriores à concessão do benefício. Para os benefícios sem paridade, a Emenda Constitucional 41 previu: ”É assegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real, conforme critérios estabelecidos em lei”. Assim, a lei precisa assegurar, pelo menos, a reposição das perdas inflacionárias.
Lei omissa - a Lei 10.887/2004, aboliu a paridade para os benefícios citados anteriormente e não colocou nada no lugar. Ficou previsto apenas que tais benefícios serão reajustados na mesma data em que se der o reajuste dos benefícios do regime geral de previdência social (INSS). Significa que foi fixada uma data-base para o reajuste dos benefícios, mas sem a garantia de que eventuais reajustes, como no INSS, tenham que repor as perdas inflacionárias anuais. Assim, está aberto o espaço para o congelamento salarial de milhares de aposentados e pensionistas. A única garantia para os aposentados e pensionistas foi fixada na Orientação Normativa 01/2007, editada pelo Ministério da Previdência, que estabelece: os benefícios de aposentadoria e pensão sem paridade serão reajustados para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real, na mesma data em que se der o reajuste dos benefícios do INSS, de acordo com a variação do índice definido em lei pelo ente federativo, aplicado de forma proporcional entre a data de concessão e a do primeiro reajustamento. É previsto ainda: na ausência de definição, pelo ente, do índice oficial de reajustamento que preserve, em caráter permanente, o valor real, os benefícios serão corrigidos pelos mesmos índices aplicados aos benefícios do INSS. É sabido, no entanto, que uma Orientação Normativa não tem força de lei, que obrigue os diversos entes federativos a reajustarem os benefícios de aposentados e pensionistas sem paridade.

Direito adquirido


Direito a qualquer tempo - é assegurada a concessão, a qualquer tempo, de aposentadoria aos servidores públicos, bem como pensão aos seus dependentes, que, até a data de publicação da Emenda Constitucional 41, em 31-12-2003, tenham cumprido todos os requisitos para obtenção desses benefícios, com base nos critérios da legislação então vigente. Direito adquirido não se perde e pode ser exercido “a qualquer tempo”. Veja o que diz um texto do Ministério da Previdência anterior à aprovação da Emenda Constitucional 41: “Direito adquirido é todo direito fundado sobre um fato jurídico que já sucedeu, mas que ainda não foi feito valer. Assim, tem direito adquirido a um benefício previdenciário toda a pessoa que já completou os prérequisitos para gozar de uma aposentadoria ou pensão, mas que ainda não veio a requerê-la. Assim sendo, qualquer pessoa que tiver completado os pré-requisitos para requerer a sua aposentadoria ou pensão antes da publicação da Emenda Constitucional, usufruirá o benefício a que tem direito valendo as regras hoje vigentes, mesmo que seu requerimento seja feito após a aprovação da reforma da Previdência”. Também a Emenda Constitucional 20, de 16-12-1998, previu igualmente que o direito adquirido naquela data pode ser exercido “a qualquer tempo”.
Cálculo do direito adquirido - os proventos da aposentadoria a ser concedida aos servidores públicos que têm direito adquirido, em termos integrais ou proporcionais ao tempo de contribuição já exercido até 31-12-2003, bem como as pensões de seus dependentes, serão calculados de acordo com a legislação em vigor à época em que foram atendidos os requisitos nela estabelecidos para a concessão desses benefícios ou nas condições da legislação então vigente. Quando o benefício for calculado de acordo com a legislação em vigor à época da aquisição do direito, será utilizada a remuneração do servidor no cargo efetivo no momento da aposentadoria, e, em caso de proventos proporcionais, considerar-se-á o tempo de contribuição cumprido até 31-12-2003. Direito adquirido pode ser exercido a qualquer tempo, mas sem avanço em termos percentuais, quando o cálculo for proporcional. Significa que, se alguém tem direito adquirido a 80% na aposentadoria proporcional, se exercê-lo depois de algum tempo, irá ter direito a esse mesmo percentual. Só muda o salário (base de incidência do percentual), que é o do momento da aposentadoria.

Os dependentes do servidor


O que prevê a legislação federal - a legislação federal não define um critério único para os regimes próprios dos entes federativos sobre quem são os dependentes do servidor. No entanto, a orientação tem sido a adoção de um conceito cada vez mais próximo ao do INSS. A Orientação Normativa 01/2007 prevê que os regimes próprios deverão observar a limitação de concessão de benefício apenas aos dependentes constantes do rol definido para o INSS, que compreende o cônjuge, o companheiro, a companheira, os filhos, os pais e os irmãos.
Servidores estaduais mineiros - no Instituto de Previdência dos servidores estaduais mineiros, o IPSEMG, são considerados dependentes: a - o cônjuge ou companheiro e o filho não emancipado, menor de 21 anos ou inválido; b - os pais; c - o irmão não emancipado, menor de 21 anos ou inválido. Equiparam-se aos filhos para fins legais: o enteado, mediante declaração escrita do segurado; o menor que esteja sob tutela judicial, mediante a apresentação do respectivo termo. A dependência econômica das pessoas do item “a” é presumida; das pessoas dos itens “b” e “c” deverá ser comprovada.
Servidores federais - na União as pensões são de dois tipos: a) vitalícia, composta de cota ou cotas permanentes, que somente extinguem-se ou revertem com a morte de seus beneficiários; e b) temporária, composta de cota ou cotas que podem se extinguir ou reverter por motivo de morte, cessação da invalidez ou maioridade do beneficiário. São beneficiários da pensão vitalícia: I - o cônjuge; II - a pessoa desquitada, separada judicialmente ou divorciada, com percepção de pensão alimentícia; III - o companheiro ou companheira designado que comprove união estável como entidade familiar; IV - a mãe e o pai que comprovem dependência econômica do servidor; V - a pessoa designada, maior de 60 anos e a pessoa portadora de deficiência, que vivam sob a dependência econômica do servidor. São beneficiários da pensão temporária: I - os filhos, ou enteados, até 21 anos de idade, ou, se inválidos, enquanto durar a invalidez; II - o menor sob guarda ou tutela até 21 anos de idade; III - o irmão órfão, até 21 anos de idade, e o inválido, enquanto durar a invalidez, que comprovem dependência econômica do servidor; IV - a pessoa designada que viva na dependência econômica do servidor, até 21 anos, ou inválida, enquanto durar a invalidez.
Dependência homossexual - antecipando-se a decisão do Congresso Nacional, que até hoje não votou o projeto de parceria civil da ex-deputada Marta Suplicy, o Supremo Tribunal Federal - STF garantiu a dependência homossexual no INSS, o que garante pensão por morte e auxílio-reclusão para dependente de segurado homossexual. Alguns municípios - São Paulo, Recife e Porto Alegre - também implantaram esse conceito ampliado de dependência previdenciária. Naqueles entes federativos onde não existe uma legislação, os homossexuais poderão recorrer à Justiça para fazer valer o seu direito.

Uniformização com o INSS


Emenda Constitucional 20 - essa Emenda Constitucional prevê que, além do disposto no artigo 40 da Constituição Federal, o regime de previdência dos servidores públicos titulares de cargo efetivo observará, no que couber, os requisitos e critérios fixados para o regime geral de previdência social (INSS). A Orientação Normativa 01/2007 prevê que, salvo disposição em contrário da Constituição Federal, da Emenda Constitucional 20 e da Emenda Constitucional 41 e 47, o regime próprio de previdência do servidor público não poderá conceder benefício distinto dos previstos no INSS, ficando restrito aos seguintes: a - quanto ao servidor: aposentadoria por invalidez; aposentadoria compulsória; aposentadoria voluntária por idade e tempo de contribuição; aposentadoria voluntária por idade; aposentadoria especial; auxíliodoença; salário-família e salário-maternidade; b - quanto ao dependente: pensão por morte e auxílio-reclusão. Além disso, como já vimos, a orientação do Ministério da Previdência é a de que os regimes próprios deverão observar a limitação de concessão de benefício apenas aos dependentes constantes do rol definido para o INSS. E, finalmente, a Emenda Constitucional 41 adotou para os novos servidores um modelo de previdência muito próximo ao INSS: no teto de benefícios, no cálculo pela média salarial e na regra de reajuste dos benefícios.

Os acúmulos permitidos e os vedados


Aposentadoria e cargo, emprego e função - é vedada a percepção simultânea de proventos de aposentadoria decorrentes do artigo 40 ou dos artigos 42 e 142 da Constituição Federal com a remuneração de cargo, emprego ou função pública, ressalvados os cargos acumuláveis na forma da Constituição, os cargos eletivos e os cargos em comissão declarados em lei de livre nomeação e exoneração. Os cargos acumuláveis na forma da Constituição são: dois cargos de professor; um cargo de professor com outro, técnico ou científico; dois cargos privativos de médico; e dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas.
Regra de transição - a vedação prevista no item anterior não se aplica aos membros de poder e aos inativos, servidores e militares, que, até 16 de dezembro de 1998, tenham ingressado novamente no serviço público por concurso público de provas ou de provas e títulos, e pelas demais formas previstas na Constituição Federal, sendo-lhes proibida a percepção de mais de uma aposentadoria pelo regime de previdência dos servidores públicos. Neste caso, a opção do servidor deve ser pela aposentadoria de melhor valor, o que é permitido na maioria dos regimes previdenciários. E para que o servidor não perca muitos anos de contribuição, a alternativa é a vinculação ao INSS na qualidade de segurado obrigatório, com a averbação do tempo nesse Instituto visando uma nova aposentadoria.
Duas aposentadorias públicas - ressalvado os casos dos professores, dos médicos e de profissionais da área de saúde, que podem acumular duas aposentadorias, é vedada a percepção de mais de uma aposentadoria à conta do regime próprio de previdência dos servidores públicos. O acúmulo de cargos e de aposentadorias nos casos de médicos e professores não é conquista, trata-se de uma válvula de escape que o governo deixou para compensar os baixos salários pagos pelo Estado brasileiro a essas duas categorias.
Aposentadoria e pensão - não existe vedação de acúmulo de aposentadoria e pensão na previdência dos servidores públicos. O governo Fernando Henrique tentou acabar com esse tipo de acúmulo no INSS, mas, pela evidente ilegalidade, teve de recuar. O acúmulo neste caso é legal, porque na aposentadoria o servidor é o titular do plano de previdência e na pensão ele é o dependente. Portanto, são benefícios resultantes de dois planos de previdência distintos e não há ilegalidade nesse acúmulo.
Aposentadoria pública e pelo INSS - o servidor público ativo ou aposentado, se tem um vínculo privado que o torna segurado obrigatório do INSS, pode, além da aposentadoria do setor público, obter uma nova aposentadoria. Essa possibilidade de acúmulo foi vedada temporariamente no governo Fernando Henrique, mas foi restabelecida pela Justiça, por considerar que se trata neste caso de dois regimes de previdência distintos.

Piso e teto no setor público


O piso é o salário mínimo - a Constituição Federal garante aos servidores aposentados e aos pensionistas o salário mínimo, nacionalmente unificado, capaz de atender a suas necessidades vitais básicas e às de sua família com moradia, alimentação, educação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social. Naqueles entes federativos onde vigora um piso maior do que o salário mínimo para os servidores públicos, esse valor é que vale para os aposentados e pensionistas.
Teto é a remuneração do STF - até que seja fixado o valor do subsídio de que trata o artigo 37, inciso XI, da Constituição Federal, será considerado, para fins do limite fixado naquele inciso, o valor da maior remuneração atribuída por lei na data de publicação da Emenda Constitucional 41 a Ministro do Supremo Tribunal Federal, a título de vencimento, de representação mensal e da parcela recebida em razão de tempo de serviço, aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador noâmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, no âmbito do Poder Judiciário. Já para os membros do Ministério Público, Procuradores e Defensores Públicos estaduais, o teto é limitado a 90,25% da remuneração de Ministro do Supremo Tribunal Federal. Outros dispositivos sobre o teto: a - não serão computadas, para efeito dos limites remuneratórios, as parcelas de caráter indenizatório; b – poderá ser fixado um subtetoúnico nos Estados, tendo como referência os subsídios dos Desembargadores do Tribunal de Justiça; c – o teto da remuneração de Ministro do Supremo Tribunal Federal é de R$ 24.500,00.
O direito adquirido - a Emenda Constitucional 41 determina que fixado o teto de remuneração no serviço público brasileiro e os subtetos nos Estados, Distrito Federal e Municípios, ninguém poderá invocar direito adquirido para continuar recebendo acima desses valores. É isso o que prevê o artigo 17 das Disposições Transitórias da Constituição Federal: os vencimentos, a remuneração, as vantagens e os adicionais, bem como os proventos de aposentadoria que estejam sendo percebidos em desacordo com a Constituição serão imediatamente reduzidos aos limites dela decorrentes, não se admitindo, neste caso, invocação de direito adquirido ou percepção de excesso a qualquer título. Essa disposição legal está sendo um dos grandes focos de questionamento jurídico da reforma da Previdência.
Teto é com os acúmulos - a Emenda Constitucional 20 prevê: “Aplica-se o limite fixado no artigo 37, inciso XI, à soma total dos proventos de inatividade, inclusive quando decorrentes da acumulação de cargos e empregos públicos, bem como de outras atividades sujeitas a contribuição para o regime geral de previdência social, e ao montante resultante da adição de proventos de inatividade com remuneração de cargo acumulável na forma da Constituição, cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração, e de cargo eletivo”.
Como controlar o teto - agora, fixado o teto e os subtetos, o que dificulta a concretização dessa medida é a dificuldade de operacionalizá-la. Isso porque, o acúmulo de um servidor, muitas vezes, envolve poderes e entes federativos distintos. A Lei 10.887/04 indicou o caminho: a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão sistema integrado de dados relativos às remunerações, proventos e pensões pagos aos respectivos servidores e militares, ativos e inativos, na forma do regulamento.

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