Helton Roseno Lima1 resumo



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O QUE É TRANSPARÊNCIA O QUE ELA ENSEJA NA ADMINISTRAÇAO PÚBLICA?

Helton Roseno Lima1


RESUMO: O presente artigo é resultado de uma pesquisa realizada com o objetivo de responder a seguinte pergunta: “o que é transparência pública?”. Trata-se de um trabalho bibliográfico, fundamentado no Direito Público Administrativo e nos princípios constitucionais externalizadores do que se pode chamar de transparência e na Lei de Responsabilidade Fiscal. Com assentamento teórico em GUERRA (2003), MARTINS JÚNIOR (2004), entre outros.

PALAVRAS-CHAVE: Administração Pública e Transparência.

1 INTRODUÇÃO
A participação social nas políticas púbica é elemento essencial na formatação dos controles sobre a Administração Pública. Tanto é assim que, a sociedade começa a reconhecer que os agentes públicos devem ser responsabilizados por suas atividades e prestar contas de seus atos aos cidadãos ou a instituições especializadas. Isso constitui uma característica fundamental dos sistemas democráticos, no quais os mecanismos de controle se situam.
Esse interesse advém do amadurecimento social no que se refere a estado democrático de direito dando origem a uma inquietação social sobre a gestão pública. O legislador brasileiro foi levado a adotar, no mundo jurídico, as bases para o atual Estado Democrático de Direito da Constituição Federal de 1988, modificando a estrutura das relações entre a Administração Pública e os administrados.
Então, a Constituição lançou os princípios norteadores da administração pública, a saber: os da legalidade, legitimidade, economicidade e transparência, parâmetros que limitam o gestor público quando ao tomar e executar suas decisões, em que não poderá ultrapassar a barreira imposta pelo ordenamento jurídico, sob pena de responsabilização.
Dentre esses princípios os mais importantes são, sem dúvida, o da legalidade - que busca a verificação da obediência dos atos administrativos aos mandamentos preconizados em lei; e o da legitimidade – que afere a regularidade do ato, tratando-se tais sujeições de fundamento do Estado Democrático de Direito.
2 A TRANSPARÊNCIA PÚBLICA
A Constituição Federal de 1988 consagrou a constitucionalização dos preceitos básicos do Direito Administrativo ao prever que a Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência; além dos preceitos básicos distribuídos nos 21 incisos e 10 parágrafos do art. 37 e das demais regras previstas nos art. 38 a 42 daquele instituto.
A constitucionalização do Direito Administrativo, que formula diretrizes para a Administração Pública, foi objeto de pesquisa do Professor Alexandre de Morais, em que mostrou a remota origem, “ao final do século XVIII, início do século XIX”, o nascimento do Direito Administrativo como ramo autônomo do Direito, cindindo-se do Direito Civil, ramo que estabelecia até então esparsas normas administrativas a serem desempenhadas pelo Poder Público, bem como as funções, os cargos e a estrutura administrativa.
Isso trouxe para a Lei Maior a afirmação do Estado Democrático de Direito, que lançou novos rumos sobre as estrutura do relacionamento entre Administração Pública e os seus administrados, possibilitando assim caminhos mais nítidos para um novo entendimento sobre o princípio da legalidade na execução da atividade administrativa.
Os princípios ali consagrados são altamente relevantes para se alcançar uma clara definição de interesse público e afirmam que a busca por uma Administração eficiente não é mais privilégio exclusivo da própria Administração. O cidadão quer, e tem o direito de participar mais ativamente das decisões, não como simples espectador distanciado do poder, mas como destinatário da atuação das entidades e órgãos administrativos.
Com a abertura desse caminho ficou mais clara a possibilidade de participação do povo na tomada de decisões administrativas, o que permite um maior grau de correspondência entre as demandas sociais e as ações administrativas. Diante desse esforço, foi indispensável proceder a uma maior importância da publicidade das ações da Administração, incrementando os níveis de conhecimento e fiscalização, e uma suficiente explicação dos motivos que orientam as decisões. Com isso, cria-se maior visibilidade do governo perante a sociedade, e permite-se o conhecimento e a aceitação de atos legítimos, bem como a reação imediata aos atos imorais e ou desproporcionais.
A utilização dos princípios da publicidade, motivação e participação popular apontam para a existência do princípio da transparência a orientar as atividades da Administração Pública que, no ensinamento do professor Martins Júnior (2004), tem como elemento mais caracterizador facilitar o exame da observância dos princípios que regem a administração pública quais sejam: da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da eficiência, da proporcionalidade, além de tratar-se de um processo que incide sobre a própria legitimidade do uso do poder.
Esses princípios, aliados às tecnologias da informação, permitem o que se convencionou chamar de transparência pública. Isso faz com que o cidadão acompanhe os processos decisórios e que o próprio administrador, ou responsável, tenha uma visão do valor financeiro de determinado projeto, dos recursos de que disporá efetivamente, sem falar da impressionante flexibilidade no uso final dos recursos. Assim, tanto a sociedade adquire capacidade de controle, como o responsável tem instrumentos adequados de gestão físico-financeira.
Em comentário sobre transparência, ensina Evandro Martins Guerra (2003, p.91):
Importante notar que a transparência aparece na lei como mecanismo mais amplo que o já previsto princípio da publicidade, posto que este prevê a necessidade de divulgação das ações governamentais, ao passo que aquele determina, além da divulgação, a possibilidade de compreensão do conteúdo, ou seja, a sociedade deve conhecer e entender o que está sendo divulgado.

A constitucionalização das regras básicas da Administração Pública buscou a neutralidade do aparelho estatal, a fim de coibir, sobretudo o Poder Executivo de manipulá-lo com descabimento capaz de comprometer objetivos do Estado de Direito. Isso porque na vivência prática dos direitos fundamentais, é o Poder Executivo, ou melhor, o administrador público que tem o papel de vilão.


Poder-se-ia afirmar ainda que a atual Constituição da República trouxe para seu texto as principais normas do Direito Administrativo prevendo normas de gerência, contratação, publicidade, entre outras; além do Estatuto do Servidor Público e de mecanismos de controle da Administração.
A codificação constitucional das normas administrativas visa a dar uma orientação mais segura aos rumos da condução da Administração Pública, tendo como finalidade limitar o poder estatal, prevendo instrumentos de controle e meios de responsabilização dos agentes públicos, para garantia de transparência, probidade administrativa para o combate à corrupção. Como informa Alexandre de Morais (2002. p. 99)
a constitucionalização dos princípios básicos da Administração Pública tem a mesma finalidade: garantir a honestidade na gerência da res pública e possibilitar a responsabilização dos agentes públicos que se afastarem dessas diretrizes obrigatórias.

Dessa forma, diante do crescimento e modernização do Estado na prestação de serviços, a constitucionalização do Direito Administrativo representa verdadeiro instrumento de combate à corrupção em todos os níveis da Administração Pública, em defesa da legitimidade do regime democrático.Portanto, as regras trazidas pela Constituição de 1988 apontam para uma regência profissional da Administração Pública e responsabilização maior de seus agentes.


O conceito de transparência abrange mais que o princípio da publicidade previsto na Carta de 1988. Um elemento que se mostra importante para caracterizar a transparência é a possibilidade de participação do cidadão nas decisões, permitindo que se conheça como se gasta os recursos obtidos da sociedade.
Outro elemento a ela relacionado é a obrigação que o governo tem de prestar contas sobre seus atos, sobretudo os que envolvem gastos. Essa prestação de contas permite à sociedade sintetizar as informações sobre o governo e emita um juízo de valor sobre as ações governamentais. Para isso, cada vez mais o governo deve utilizar-se dos meios de comunicação, sobretudo os eletrônicos, que tendem a facilitar a oficial divulgação.
Como as ações do governo são pautadas exclusivamente por leis, os gastos públicos não fogem à regra. As leis orçamentárias direcionam os gastos do governo; com isso, a participação popular no processo orçamentário é de extrema importância, visto que o governo se subsume desses instrumentos jurídicos para executar seus objetivos.
O entendimento de que a Administração Pública atual reflete os anseios da sociedade por uma especialização no prestamento dos serviços e uma racionalização dos recursos é o que se afere do ensinamento do Professor Luis Carlos Bresser Pereira (1997):
A participação de usuários na gestão e controle de instituições públicas é um instrumento que pode resolver problemas da relação principal-agente entre políticos e burocratas. Os usuários dos serviços públicos podem auxiliar os políticos na supervisão e garantir a implementação eficiente das políticas por eles definidas, pois detêm informações sobre o desempenho dos burocratas.
No entanto, os cidadãos, para os quais os serviços públicos são prestados, têm informações sobre o desempenho dos burocratas na implementação de políticas públicas que podem ser utilizadas pelos políticos para resolver os problemas da relação principal-agente com os burocratas. Com base nas informações dos usuários dos serviços públicos, o principal (político) pode controlar o agente (PEREIRA, 1997)
Note-se que há uma preocupação dos doutrinadores sobre as demandas sociais de ajuste entre o que se arrecada e a aplicação razoável desses recursos, com vista a um maior aproveitamento social.
O controle oficial, o sistema de controle estabelecido na Constituição, é o principal veículo de visibilidade do governo e a divulgação dos gastos contribui para o alcance da transparência administrativa, sendo o meio eletrônico o que universaliza melhor as informações sobre os entes públicos que ultrapassem os limites dos gastos orçados.
Esse conhecimento é sintetizado pela sociedade que reage conforme o grau de insatisfação com a gestão pública, o que é sadio no regime democrático. Isso reflete no conceito que se tem dos gestores públicos contribuindo, seguramente, para o processo em que o controle social se apresenta como eficiente regulador dos atos do administrador público.
Com efeito, os princípios jurídicos são os principais indutores das atividades administrativas, com base no alcance da dimensão princípiológica que pode ser caracterizada tanto pela função negativa (proibição de uma conduta) quanto pela função positiva (imposição de determinado comportamento para verificação prático-jurídica de sua finalidade). Ambas servem à invalidação de ato jurídico transgressor, no benefício da relativa dose de indeterminação da função positiva, se concebida com a influência exercida sobre o conteúdo da regulação de sucessivas decisões.
Para se entender transparência como princípio, recorre-se à análise da positivação ou não dos princípios, nas questões de princípios implícitos e explícitos no ordenamento jurídico, tanto é que a validade e aplicação dos princípios jurídicos independem de consagração pelo legislativo (positivação). A obrigatoriedade de serem respeitados habita na harmonia desses princípios com a consciência coletiva e no reconhecimento deles como fonte do direito, da qual se originam as normas mais elementares, independentemente de positivação e de regulamentação. Assim, leciona Wallace Paiva Martins Júnior (2004. p.12):
A força dos princípios repousa, mercê de sua obrigatoriedade e da presencialidade normativa, na necessidade de serem observados pela interpretação e aplicação das regras jurídicas, já que as regras conferem-lhes concreção, isto é, são aplicações dos princípios, ainda que independentes de consagração específica em qualquer preceito particular. Ademais, os princípios jurídicos vinculam a atividade estatal, implicando por sua função fundamentadora a perda de eficácia de regras contrapostas e atos administrativos contrários, podendo ser invocados como supedâneos imediatos de pretensões jurídicas deduzidas em juízo. Com efeito, a dimensão determinante dos princípios jurídicos é caracterizada tanto pela função negativa (proibição de uma conduta) quanto pela função positiva (imposição de determinado comportamento para verificação prático-jurídica de sua finalidade). Ambas servem à invalidação de ato jurídico transgressor, mercê da relativa dose de indeterminação da função positiva, se concebida como a influencia exercida sobre o conteúdo da regulação de sucessivas decisões.
Com isso, vê-se que a normatizar os princípios jurídicos transita pela concretização, processo em que se densificam normas portadoras de grande abertura, diluindo a indeterminação por meio de regulamento, e que o princípio transparência administrativa enquadra-se nos padrões dos princípios de menor densidade, propondo-se a orientar padrões de comportamento da Administração Pública em diversas situações.
As afirmações de que os princípios podem estar explícitos ou implícitos, coadunam com os escritos de Wallace Paiva Martins Júnior, no seu livro “Transparência Administrativa”, com se vê a seguir:
Sem prejuízo das regras legais que incorporam prescrições mais concretas da transparência administrativa, a abertura que sua própria compreensão como princípio jurídico proporciona e o maior grau de abstração, de generalidades e de indeterminações que ostenta têm forte carga para alterações ou reformulações de comportamentos administrativos tradicionais marcados pela histórica opacidade, de maneira que, diante de situações reveladoras de zonas cinzentas, a tendência deve ser a afirmação do princípio da transparência e da ampliação de seus graus de concretização (MARTINS JUNIOR, 2004, p.16),
O mesmo autor apresenta o entendimento de que o princípio da transparência administrativa como sendo um super princípio do qual decorrem três subprincípios quais sejam: publicidade, motivação e participação popular, senão vejamos:
A identificação do princípio da transparência administrativa palmilha esse percurso, ligada, em última essência, à idéia-base do Estado Democrático de Direito. Em escala decrescente, o princípio da transparência administrativa é inerente do princípio democrático (princípio fundamental estruturante) e, à míngua de clara e precisa denominação normativo-constitucional, resulta como o valor impresso e o fim expresso pelos princípios da publicidade, da motivação e da participação popular, como princípios constitucionais especiais ou subprincípios que a concretizam, uma vez que todos (isolada ou cumulativamente) apontam para a visibilidade da atuação administrativa e inspiram a produção de regras como o direito de petição, o direito de certidão e o direito à informação, tidos como mecanismos constitucionais essenciais no controle jurisdicional da transparência, legalidade, moralidade e proporcionalidade na gestão da coisa pública.
Seja qual for o gral de transparência administrativa em um ordenamento jurídico, esta é considerada um dos alicerces básicos do Estado Democrático de Direito e da moderna Administração Pública pelo acesso à informação e pela participação na gestão da coisa pública, diminuindo os espaços reservados ao caráter sigiloso da atividade administrativa – ponto de partida par nichos da ineficiência, do arbítrio e da imunidade do poder (MARTINS JUNIOR, 2004, p.17),
Nesse passo, presume-se que transparência não se resume a um ou dois termos como conceito, mas em uma série de assuntos e ações que possam resultar em uma forma de visibilidade do governo pela sociedade. A forma como a população avalia determinada ação é resultado daquilo que o próprio governo deseja mostrar. Isso faz com que o controle externo contribua muito para essa visão social sobre o governo.
Ressalte-se, porém, que a transparência mostrada pelo governo pode não atender ao que a sociedade espera. Essa maneira de se mostrar para a sociedade também serve de instrumento de legitimidade, principalmente nos dias atuais em que o governante já não se subsume de divindades para se justificar, retira da própria sociedade, a quem deve prestar contas, sua legitimidade de poder.
A transparência elevada ao grau de princípio possibilitou que a doutrina a reconheça como pertencente a essa categoria de instituto jurídico. Sua aplicabilidade ganha forma e lugar cada vez mais definido no controle social. Transparência e participação popular na gestão pública são fatores determinantes para o controle efetivo da sociedade sobre a gestão dos recursos públicos.
Transparência, no sentido alcançado pela lei, é a qualidade exigida do administrador público pela qual deixa-se evidenciar o sentido desejado em suas ações governamentais; caracteriza-se pela possibilidade efetiva participação da sociedade, além de ampla publicidade da informações referentes à administração da coisa pública (GUERRA, 2003, p. 91).
Vejam-se, ainda, os ensinamentos de Martins Júnior que explica seu conceito de transparência administrativa e os mais variados institutos concretizadores desse instituto tão importante para o Estado Democrático de Direito “O princípio da transparência administrativa colima, em apertada síntese, a preservação da visibilidade e do caráter público da gestão dos negócios públicos”.

Conhecer o conceito e importância da transparência é elemento essencial ao controle social sobre a Administração Pública, pois ressalta os valores do Estado Democrático de Direito da Constituição Cidadã.



REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BRASIL. Constituição (1988). Brasília: Senado Federal, 2007
FERNANDES, José. Técnicas de Estudo e Pesquisa. 6.ed. Goiânia: Kelps, 2002.
GUERRA, Evandro Martins. Os Controles Externo e Interno da Administração Pública e os Tribunais de Contas. Belo Horizonte: Fórum, 2003.
MARTINS JÚNIOR, Wallace Paiva. Transparência Administrativa: publicidade, motivação e participação popular. São Paulo: Saraiva, 2004.
MORAIS, Alexandre de. Direito constitucional administrativo. São Paulo: Atlas, 2002.
PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Estratégia e estrutura para um novo Estado. Revista do Serviço Público/Fundação Escola Nacional de Administração Pública – v1. n.1- ano 48 (jan-abr/1997). Brasília: ENAP, 1997.


1 Graduado em Direito pela Universidade Federal do Tocantins, servidor na Procuradoria da União em Palmas.


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