I – diagnóstico


I.8 - Estrutura Institucional



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I.8 - Estrutura Institucional


Este capítulo tem por objetivo expor percepções e opiniões de atores organizacionais da COPASA e das Prefeituras Municipais de Betim e de Contagem com relação à questão ambiental e aos principais problemas que afetam a bacia de Várgem das Flores. Para tanto, foram realizadas entrevistas com membros da COPASA e das Prefeituras, além de reunião com técnico da empresa Belba - Engenheiros Consultores Ltda., responsável pela reformulação dos serviços de limpeza urbana no Município de Contagem. Buscaram-se também, no caso das Prefeituras, dados e informações sobre a organização e a situação administrativa de áreas funcionais cuja atuação está mais diretamente ligada à gestão dos problemas da Bacia.
Pretendeu-se ainda, a partir da análise do discurso dos representantes das instituições pesquisadas, identificar a maneira como cada uma delas tem atuado no que diz respeito aos problemas ambientais da bacia de Vargem das Flores, seus objetivos e metas em termos estratégicos para combatê-los e, na medida do possível, conhecer a capacitação técnica e organizacional destas entidades para que se possa avaliar suas reais possibilidades de participação no Programa de Gestão Integrada da Bacia, proposto como parte integrante do PDA Vargem das Flores.
O resultado das entrevistas e análises está apresentado a seguir, organizado por instituição pesquisada.

I.8.1 - COPASA


A COPASA considera a represa de Vargem das Flores altamente estratégica enquanto manancial de água indispensável para o abastecimento da Região Metropolitana de Belo Horizonte. É necessário manter a qualidade das águas, preservando-se a represa de ameaças que se materializam em três vertentes: processos desordenados de ocupação do solo no entorno da barragem, acarretando o seu assoreamento; lixo e detritos, subprodutos das atividades de lazer e turismo que se desenvolvem às margens da lagoa; padrões inadequados de esgotamento sanitário que, reforçados pelo processo de ocupações e construções irregulares, causam a contaminação das águas. No entender dos representantes da COPASA a solução dos dois primeiros ítens inscreve-se na alçada das Prefeituras Municipais de Betim e Contagem, através de leis restritivas de uso e ocupação do solo na área referente à bacia de Vargem das Flores, o aperfeiçoamento dos sistemas de coleta de lixo na região, e a disciplina ou restrição do turismo e das atividades de comércio ambulante dele resultantes. O terceiro ítem - esgotamento sanitário - vem merecendo atenção por parte da COPASA que tem em execução, ou em fase de negociação, três projetos de reversão de esgotos na área de bacia de Vargem das Flores: Centro, Nova Contagem e Retiro (Município de Contagem), Bairro Icaivera (Município de Betim), e que testemunham concretamente a prioridade conferida à questão.
Registra-se, por fim, que para os entrevistados, o Plano de Desenvolvimento Ambiental de Vargem das Flores constitui oportunidade para conceber-se e implantar-se mecanismo de gestão cooperativa que possibilite a ação conjugada de todos os órgãos e entidades que têm interesse na preservação da Bacia.

I.8.2 - Prefeitura Municipal de Contagem


A maioria dos entrevistados afirma que a trajetória institucional da Prefeitura , nos últimos anos, foi marcada por crises que afetaram a governabilidade e o desenvolvimento do município, o que teria acarretado diluição de políticas públicas, descontinuidade administrativa, perda de dinamismo econômico, queda na arrecadação; entende-se que a atual gestão demonstra senso de iniciativa e capacidade de mobilização, cujo reflexo principal é a arregimentação dos diferentes órgãos da Prefeitura e respectivas equipes de trabalho em torno de suas tarefas e linhas de ação.
Do ponto de vista do planejamento global, o Superintendente de Estudos e Planejamento - encarregado de elaborar o Plano Plurianual de Governo - torna claro que a prioridade da Administração é reencontrar os eixos que possibilitem a retomada do desenvolvimento abrangente do Município, com ênfase nas área de saúde, educação, habitação, e aperfeiçoamento do sistema viário. A atual gestão não é infensa à questão ambiental nem à problemática de Vargem das Flores; no entanto, a questão da Bacia terá de ser pensada não só sob o ângulo ambiental, mas também enquanto acervo territorial apto à viabilização do desenvolvimento e à solução de problemas habitacionais do Município.
Quanto à necessidade de preservar-se a bacia de Vargem das Flores, verifica-se existir concordância de parte de atores organizacionais relevantes da Prefeitura. Variam, no entanto, as concepções em torno do futuro da barragem, como também as idéias relativas às formas e estratégias de preservação, a saber:
- para o Superintendente de Planejamento Urbano, pensar o problema de Vargem das Flores exclusivamente como manancial de abastecimento de água pode constituir equívoco, pois a represa pode perder seu caráter estratégico para a COPASA em futuro próximo, o que obriga a desenharem-se, antecipadamente, soluções e estratégias para a gestão físico-territorial da região; dentre suas idéias figura a hipótese de transformação da zona rural do município em zona urbana, bem como a adoção de formas de parcelamento que possibilitem conciliar o interesse ecológico e ambiental com as demandas e necessidades de ocupação do solo; nesta linha de raciocínio, seria legítimo que, em determinadas sub-bacias, e após resolvidos problemas de reversão ou tratamento de esgotos, fosse estabelecido o parcelamento do solo em lotes de 360 m2, com coeficiente de aproveitamento igual a ½ ou 1;
- os titulares das Divisões de Normas e Projetos Urbanos e de Parcelamento e Licenciamento do Solo têm uma concepção que enfatiza a proteção do meio ambiente em Vargem das Flores através de instrumentos legais atualizados, da modernização dos recursos de gestão, e do reforço dos mecanismos de fiscalização, que deverão ter características antecipatórias e preventivas; alertam, porém, que padrões radicais de preservação serão desrespeitados, porque utópicos; é preciso encontrar um padrão de ocupação adequado para Vargem das Flores, como, por exemplo, a implantação de atividades econômicas que não agridam o meio ambiente;
- os Superintendentes de Planejamento Ambiental e de Controle Ambiental advogam firmemente a causa da preservação de Vargem das Flores enquanto recurso ecológico e manancial de abastecimento de água; entendem que os instrumentos legais disponíveis são satisfatórios, sendo necessário melhorar os recursos de gestão com vistas à sua implementação eficaz; propõem, como estratégia mais ampla, que toda a área do Município seja convertida em zona urbana, atribuindo-se à região de Vargem das Flores a condição de Área de Proteção Ambiental.
Com relação aos principais instrumentos normativos verifica-se que o Plano Diretor e a Lei Ambiental são de confecção recente e afiguram-se atualizados, já o Plano Diretor de Limpeza Pública do Município encontra-se em elaboração, a cargo da firma Belba Engenheiros Consultores e pretende estabelecer os parâmetros e os mecanismos de adequação da limpeza urbana às demandas e necessidades do Município;
O Plano Diretor confere relevância ao tratamento das questões relacionadas com a proteção do meio ambiente e dos mananciais de água; a bacia de Vargem das Flores, em particular, é contemplada em diferentes dispositivos, como visto no tópico II.6.
A Lei Ambiental, por seu turno, estabelece com clareza as diretrizes e as linhas de ação que devem configurar a gestão do meio ambiente, bem como os mecanismos e instrumentos de ação do Poder Público, dentre eles o elenco e a graduação das sanções aplicáveis aos infratores das normas de proteção ao meio ambiente. A Lei contém diretrizes específicas de proteção à bacia de Vargem das Flores.
Com relação ao modelo estrutural da Prefeitura verifica-se que ele foi recentemente reordenado, buscando-se formato mais econômico e integrador de atividades, que, no plano estruturante-finalístico, distribuem-se em cinco Secretarias: Planejamento e Desenvolvimento Econômico Social, Desenvolvimento Urbano, Educação e Cultura, Saúde, Meio Ambiente. Destaca-se que, não obstante o enxugamento ocorrido na estrutura, a área de meio ambiente viu-se valorizada, tendo sido alçada à condição de Secretaria Municipal, integrada pelas Superintendências de Planejamento Ambiental e Controle Ambiental.
Com referência à dotação de recursos humanos, constata-se que a área de desenvolvimento urbano, apesar de defecções ocorridas nos últimos anos, conta com um ponderável contingente de pessoal técnico - a maioria funcionários de carreira - considerados experientes e com larga vivência dos problemas do Município.
A área de meio ambiente vem procurando adequar e expandir seu contingente de pessoal, de forma a que possa se aparelhar para o cumprimento de seus objetivos institucionais e o enfrentamento de desafios crescentes (foi recentemente autorizada a admissão de mais três engenheiros e cinco fiscais de obras).
Os serviços de limpeza urbana, anteriormente confiados à Diretoria de Limpeza Urbana da CUCO (entidade extinta), é da competência da Superintendência de Limpeza Urbana, órgão integrante da Companhia Municipal de Habitação - CONTERRA - , vinculada à Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano. A área de limpeza urbana conta com apenas um técnico de nível superior; espera-se, no entanto, que com a aprovação do Plano Diretor de Limpeza Pública, que prevê nova estrutura para a Superintendência de Limpeza Urbana, os recursos humanos destinados às funções de gestão e de execução de atividades técnicas sejam ampliados.
A tecnologia administrativa afigura-se defasada: os recursos e equipamentos de informática são escassos e parcamente utilizados, o que dificulta, por exemplo, a constituição de sistemas de dados e informações, a agilização de procedimentos operacionais, ou a posse de instrumentos de controle. A área de desenvolvimento urbano, em especial, necessita da aquisição e implantação de recursos de computação gráfica e de géo-processamento, julgados indispensáveis para modernizar-se a gestão físico-territorial do Município. Já a área de meio ambiente vem conseguindo municiar-se de equipamentos modernos graças a recursos do PROSAM.

I.8.3 - Prefeitura Municipal de Betim


A trajetória institucional da Prefeitura Municipal de Betim, consideradas a gestão atual e a precedente, caracteriza-se pelo signo da continuidade, tanto ao nível das políticas públicas, quanto de programas e projetos; ressalta-se que também as equipes gerenciais e técnicas encarregadas de elaborar e implementar as estratégias e linhas de ação da Administração Municipal têm sofrido poucas alterações. Em consistência com este quadro, parece prevalecer uma concepção coletivamente compartilhada quanto ao sentido e às prioridades da ação governamental, razão pela qual o discurso dos atores entrevistados converge para a tônica do desenvolvimento sustentado, em que a elevação dos padrões sócio-econômicos da população menos favorecida e melhoria da qualidade de vida no Município constituem temas fundamentais. Consoante a Secretaria Municipal de Planejamento e Coordenação, após haver resolvido os deficits mais prementes de educação e saúde, a Administração Municipal volta-se com mais ênfase para os problemas relativos a meio ambiente, saneamento e habitação.
No que diz respeito ao meio-ambiente e, mais especificamente, a Vargem das Flores, o discurso também é nivelado: o desenvolvimento municipal sustentado inclui necessariamente a defesa do meio-ambiente, o que inclui, como ítem privilegiado, a proteção da bacia de Vargem das Flores. Conforme a Secretária Municipal de Planejamento e Coordenação, a macro-estratégia de expansão urbana é induzir o crescimento no sentido sul, o que teria o benefício de aliviar pressões de ocupação na região de Vargem das Flores. Assessores da referida Secretaria alertam, no entanto, para a necessidade de encontrar-se um padrão de ocupação que concilie os diferentes vetores em jogo, e que não conflite com a lógica da realidade: nessa linha de raciocínio, a implantação de atividades econômicas não-poluentes seria uma alternativa viável.
No plano normativo, verifica-se que o Plano Diretor do Município é instrumento jurídico e tecnicamente atualizado, conferindo a devida atenção às questões do meio-ambiente e estabelecendo diversos dispositivos de proteção à bacia de Vargem das Flores.
Encontra-se em fase adiantada de elaboração a Lei Ambiental, projeto minucioso, que dispõe, entre outros aspectos, sobre os instrumentos de gestão e regulação, fiscalização e controle ambiental. De particular importância é o fato de dotar-se o órgão executivo do meio-ambiente de poderes efetivos de fiscalização e controle, mediante o exercício do poder de polícia e a aplicação de sanções aos infratores das normas legais, o que aumentará a eficácia da ação do Poder Público em defesa do meio-ambiente.
No plano da organização estrutural, verifica-se que vêm sendo valorizadas as funções relativas ao meio-ambiente e à qualidade de vida dos munícipes. É o caso das áreas institucionais de meio-ambiente e de saneamento, que recentemente ganharam espaço institucional autônomo (Lei n. 2977, de 24 de dezembro de 1996), elevadas que foram à condição de Coordenadorias diretamente subordinadas ao Prefeito. A este fato deve somar-se a criação da Coordenadoria de Habitação, o que parece ratificar o discurso quanto às prioridades emergentes na Administração Municipal.

Quanto ao quadro de recursos humanos, verifica-se que a área de planejamento municipal/físico-terrirorial conta com equipe considerada experiente e compromissada; no entanto, o vínculo desses profissionais com a Prefeitura é precário, haja vista que quase todos são detentores de cargos em comissão ou contratados como consultores, situação que se replica em outras áreas da Prefeitura.


O setor de fiscalização de obras particulares apresenta um sério deficit operacional. No entender da respectiva chefia, a força de trabalho do órgão é totalmente desproporcional às necessidades de fiscalização impostas a um Município do porte e complexidade de Betim; estuda-se o aumento do número de fiscais de obras, concomitantemente à ampliação das atribuições do setor.
A área de meio-ambiente vem ampliando gradativamente seu quadro, mediante o recrutamento de servidores de outros órgãos da Prefeitura; não conta com uma equipe de fiscais, limitação que, em parte, é sanada através de convênios ou da atuação conjunta com outras áreas da Prefeitura.
A área de saneamento, segundo a respectiva titular, conta com um quadro de pessoal que lhe permite implementar gradativamente suas metas; ainda assim, entende necessário ampliar a capacidade operacional do órgão, a fim de atender às crescentes demandas, o que implicaria a admissão de dois engenheiros sanitaristas e dez estagiários.
A área de limpeza urbana conta com uma equipe técnica que se desincumbe satisfatoriamente das tarefas de programação e supervisão das atividades operacionais (terceirizadas) afetas à área, além de dispor de uma equipe de mobilização social.
Do ponto de vista da tecnologia administrativa, verifica-se que a SEPLAN conta com instrumentos atualizados de acompanhamento da realidade físico-territorial do Município, graças a um parque de equipamentos de informática, e o uso de técnicas de geo-processamento; o levantamento aerofotogramétrico data de 1994, com atualização em 1995; dispõe-se de cesta abrangente de dados e informações sobre o Município, periodicamente editada no Informativo Municipal; o geo-processamento, que incorpora gradativamente níveis sucessivos de decodificação da realidade municipal, projeta-se como ferramenta abrangente do planejamento global e setorial e suporte ao processo de tomada de decisões.



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