I. introduçÃO: o caso estudado



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CAPACIDADE INSTITUCIONAL DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL DE INFLUENCIAR EM POLÍTICAS PÚBLICAS
Consultoria - Universidade de San Andrés, Buenos Aires

Projeto Comparativo Argentina, Brasil e Colômbia

A CRIAÇÃO DE UM NOVO MARCO LEGAL PARA O TERCEIRO SETOR

NO BRASIL

Leilah Landim

Jorge Eduardo S. Durão*

I. INTRODUÇÃO: O CASO ESTUDADO
Em 23 de março de 1999 foi sancionada pelo Presidente da República a Lei no. 9.970, que "dispõe sobre a qualificação de pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, institui e disciplina o Termo de Parceria, e dá outras providências".
Trata-se do estabelecimento de um novo marco legal para regular as relações entre o chamado Terceiro Setor e o Estado, no qual está envolvida uma proposta classificatória das diversificadas entidades da sociedade civil, delimitando-se, dentro desse enorme universo, aquelas que são de Interesse Público (OSCIPs - Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público). Estas serão as aptas ao estabelecimento do Termo de Parceria, novo instrumento que pretende desburocratizar, imprimir maior agilidade gerencial, transparência e possibilidade de controle de resultados nos projetos que envolvam colaboração das OSCs com os órgãos governamentais. 1
A nova lei agora promulgada não modifica, mas apenas se acrescenta aos dispositivos legais anteriores. A estratégia de manutenção de dois estatutos jurídicos paralelos, com estímulos para a migração para o novo estatuto, é copiada da experiência norte-americana. As organizações que optarem por entrar dentro do novo estatuto de parceria (o Termo de Parceria), poderão manter as formas anteriores de enquadramento legal em que se encontram por um período de dois anos. Após esse prazo, terão que optar por uma ou outra forma de regulação (a antiga ou a nova), nas suas relações de colaboração com órgãos governamentais e sua modalidade de acesso a fundos públicos.
O principal interesse, aqui, desse caso está no fato de que a promulgação da Lei foi o resultado de um processo onde ressaltam as iniciativas de um conjunto diferenciado de atores da sociedade civil que entram em interação e negociação entre si e com representantes de órgãos públicos governamentais. Dentre esses últimos, destaca-se o Conselho da Comunidade Solidária, presidido pela Primeira Dama Ruth Cardoso, principal interlocutor com os atores da sociedade. Esse Conselho, por sua vez - criado para atuar no campo da ação social - é composto por 12 membros do governo e 20 da sociedade civil.
Movimentações no sentido de transformações nas antigas e inadequadas leis que regulam as relações entre o Estado e as organizações da sociedade civil vinham sendo feitas por alguns segmentos dessas entidades desde o início dos anos 90, com destaque para as organizações de assistência social e as ONGs ligadas à ABONG (Associação Brasileira de ONGs), como será retomado. Em 1995-96 inaugura-se uma dinâmica mais formalizada e com maior pluralidade de atores em torno da elaboração de um "Marco Legal para o Terceiro Setor" - em contexto, portanto, no qual essa nova expressão ganhava reconhecimento e já era objeto de disputas de significado.
Um fator que acelerou esse processo que já estava em andamento foi a realização, no Brasil, do Programa Regional de Consultas Nacionais para Fortalecer a Sociedade Civil na América Latina, um programa do BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento) em parceria com CIVICUS (Aliança Mundial para a Participação Cidadã) e o Instituto Synergos. Uma das metas dessa consulta foi a de "Identificar maneiras de melhorar o ambiente legal e fiscal para facilitar o papel das organizações da sociedade civil" (Valencia y Winder, 1997). Da consulta brasileira originou-se, em 1996 e a partir do envolvimento ativo da Comunidade Solidária, um Grupo de Trabalho para implementar as discussões e medidas necessárias às transformações legais pretendidas, sob a coordenação do GIFE (Grupo de Institutos, Fundações e Empresas), uma entidade associativa voltada à promoção do investimento social empresarial.
A partir de 1997, deslancha-se o processo de modo mais formalizado, com a convocação feita pela Comunidade Solidária. Conforme consta em documento elaborado por esse organismo, "o processo de negociação iniciado pelo Conselho da Comunidade Solidária sobre o Marco Legal do Terceiro Setor, que teve início em julho de 1997, foi realizado a partir da consulta e intenso diálogo com mais de 100 representantes do Governo Federal, das organizações do Terceiro Setor e do Poder Legislativo. Desse modo, foram identificadas as principais dificuldades legais e as sugestões de como mudar e inovar a atual legislação relativa às organizações da sociedade civil que são de interesse público" (Comunidade Solidária, 1999).
Foram dois a três anos de debates entre as organizações mencionadas, até a elaboração do Projeto de Lei. E surpreendeu a todos a rapidez com que foi aprovado: enviado em julho de 1998 à Câmara dos Deputados, entrou em regime de urgência no final dessa legislatura. Nessa ocasião não houve consenso entre os deputados para a aprovação do texto, o que levou a uma nova rodada de negociação com todos os partidos sobre a Lei. Finalmente, em 3 de março de 1999, foi aprovado, por unanimidade, o Substitutivo de Plenário apresentado por um deputado do PT (Partido dos Trabalhadores, da oposição), coroando um processo de interlocução e negociação, o qual marcou toda a construção da Lei. No dia 11 de março, o Senado Federal aprovou esse Substitutivo enviando-o para a Sanção Presidencial que, como se viu, deu-se no dia 23 de março de 99. Segundo a versão do mesmo documento, "A Lei simplifica o mecanismo de reconhecimento institucional das entidades sem fins lucrativos a fim de potencializar as relações entre o Estado e a sociedade civil".
Portanto, estamos diante de um processo em que houve formulação e promulgação de política pública - no caso, através de uma nova lei - no qual teve lugar a participação de organizações da sociedade civil.

Os mecanismos e estratégias adotados pelos atores basearam-se na argumentação: debates, reuniões, participação em audiências públicas etc. Pode-se dizer que houve baixa participação social, em termos de que o processo não alcançou uma grande visibilidade pública, nem contou com um grande engajamento direto e massivo do próprio campo de organizações da sociedade civil envolvidas, mas apenas de lideranças das instituições mais consolidadas. Inclusive, o teor das discussões envolvia especialização e capacidade, pelos atores, para discutir minúcias jurídicas.

No entanto, o resultado obtido em termos de incidência em política social - considerado aí o mero fato de que a lei foi promulgada - está certamente relacionado à participação de diversos agentes reconhecidos e representativos do campo das organizações sem fins lucrativos: das ONGs, das áreas religiosa, empresarial, assistencial etc. Acrescente-se, nesse caso, a importância da participação do Estado como interlocutor e mesmo convocador - como acontece em vários outros processos da mesma natureza, sobretudo no contexto latino-americano.
Para além da promulgação da lei, cujos efeitos ainda pouco se fazem sentir e têm sido objeto de debates, o processo de discussão do marco legal levou a um novo esforço classificatório das organizações da sociedade civil, bem como a controvérsias em torno da idéia de "Terceiro Setor", a qual se afirmou particularmente nesse processo. As conotações de indiferenciação e homogeneidade que esse termo evoca foram questionadas na dinâmica que produziu disputas de significados entre as organizações da sociedade civil, afirmando-se identidades diversificadas. Sobretudo, as organizações que surgiram nos últimos 25 anos com ideários modernizantes e politizados, comprometidas com direitos e cidadania - como as ONGs, as quais tinham escasso reconhecimento nos antigos marcos legislativos - tiveram sua identidade de atuar "em sentido público" particularmente afirmada.
Se nos perguntarmos, como foi proposto para esse estudo de caso, qual a natureza da problemática que a política ou proposta busca solucionar, poderemos chegar a mais de uma resposta. Na verdade, a busca pela reformulação do marco legal para o Terceiro Setor envolve diferentes concepções e motivações por parte dos atores aí envolvidos que souberam chegar, como fruto de negociações, a um consenso final na forma de um produto que é a Lei mencionada.
Passamos a uma exposição mais aprofundada do caso, deixando para a conclusão comentários analíticos sobre as características que aí assumem as relações das organizações da sociedade civil com as políticas públicas.


II. O CONTEXTO.

Em primeiro lugar, vai-se proceder a uma descrição esquemática do universo composto pelas organizações sem fins lucrativos no Brasil, assim como um delineamento de seu estatuto legal estabelecido desde os anos 30, para efeitos de acesso a fundos públicos. A seguir, vão-se esquematizar alguns traços do contexto onde se dão as transformações legais atuais.



- As organizações sem fins lucrativos no Brasil, sua história, diversidade, e o marco legal.
Como em outros contextos nacionais, também na sociedade brasileira as áreas mais extensas de organizações privadas registradas sem fins lucrativos são as dedicadas à educação, saúde e assistência social, seguidas de perto pelas recreativas/esportivas.2
As três primeiras são áreas antigas e tradicionais, onde durante quase quatro séculos reinou exclusiva a Igreja Católica na prestação de serviços, com o mandato do Estado. A partir dos anos 30, a centralização e intervenção do Estado na sociedade - caracterizada pelo autoritarismo e corporativismo, em que os sindicatos e a previdência tiveram papel estratégico - tem como contraparte a exclusão de grandes contingentes da população de qualquer mecanismo de proteção social. Muitos ficam de fora desse sistema analisado por cientistas sociais brasileiros como sendo de "cidadania regulada". Representam um papel nada desprezível, nesse contexto, as organizações privadas sem fins lucrativos prestadoras de serviços diversos na área social. A aliança entre fé e Pátria, entre a poderosa Igreja Católica e o governo populista e ditatorial de Getúlio Vargas (1930 – 1945), foi o pano de fundo para o repasse de recursos públicos às escolas, hospitais e obras sociais católicas espalhadas pelo país. Não é, portanto, por acaso que data desse período a espinha dorsal da legislação, mantida até hoje, que regula as relações entre Estado e organizações privadas sem fins lucrativos. Ou seja, a centralização e a provisão direta de serviços pelo Estado na área da educação, saúde e assistência, não deixou de reservar um lugar para as organizações privadas sem fins lucrativos.
Com o tempo, essas três áreas de organizações vão-se diversificar quanto à origem, somando-se ao campo outras religiões, assim como entidades crescentemente secularizadas. Educação/cultura, saúde e assistência social são áreas caracterizadas historicamente por funcionarem em colaboração com o Estado, sendo tradicionais receptoras de fundos públicos, mesmo que jamais houvesse políticas claramente definidas nesse sentido - sendo essa uma história pouco estudada. Perpassam parte desse campo os vícios históricos que marcam as relações entre sociedade e Estado no Brasil: clientelismos e favorecimentos políticos, com a transferência de recursos públicos para usos privados.
As entidades de recreação/esportes são também tradicionalmente muito numerosas, um tipo de associativismo que compreende sobretudo clubes sociais e esportivos espalhados pelos bairros urbanos das pequenas e grandes cidades, sendo na sua quase totalidade registradas como sem fins lucrativos.
Apesar do peso numérico e econômico dessas áreas de OSCs, os resultados da pesquisa mencionada acima sugerem, no entanto, que crescem aceleradamente outras áreas, menos numerosas. Em primeiro lugar, surpreende o crescimento do associativismo de bases ocupacionais.3 Mas além disso, aponta-se para o fato de que um campo vigoroso e crescente de organizações são as mais recentes e comprometidas com ideários modernos e igualitários, referidas à defesa de grupos de interesses ou interesses difusos, à promoção de direitos e cidadania, às iniciativas de tipo comunitário.
Portanto, apesar de não ser tão significativo em termos de seu peso econômico, esse novo campo de iniciativas que cresce no contexto brasileiro representa de modo especial a idéia da atuação no sentido público e de conformação de uma esfera pública ampliada. As chamadas ONGs encarnam de forma paradigmática esse novo campo surgido nos últimos 20 anos, refletindo as tendências recentes de organização da sociedade civil brasileira. Embora pouco numerosas, seu peso social e político é significativo. No entanto, é importante lembrar que, quanto ao crescimento numérico continuado, não ficam para trás as entidades de assistência social - as quais, ao que tudo indica, transformam-se e se reposicionam no cenário contemporâneo.
Finalmente, vale lembrar o aparecimento nos últimos anos de organizações ligadas ao campo empresarial e voltadas para a ação social, ainda pouco estudadas, mas que ganham visibilidade no terreno das OSCs brasileiras.
Uma das justificativas e objetivos da nova legislação seria exatamente o de contemplar um melhor reconhecimento oficial, com as consequências que isso acarreta sobretudo quanto às possibilidades de obtenção de fundos públicos, para todas essas formas organizativas de origem recente. Conforme consta do documento da Comunidade Solidária já mencionado, "a nova Lei, ao contrário da legislação vigente, abriga adequadamente várias das novas ações sociais das organizações da sociedade que surgiram na última década como a defesa dos direitos de grupos específicos da população, como mulheres, negros e povos indígenas, ou de proteção ao meio ambiente, promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza, experimentação de novos modelos sócio-produtivos e modelos alternativos de crédito, promoção do trabalho voluntário etc." (Comunidade Solidária, 1999).
A Constituição Federal brasileira garante a mais ampla liberdade de associação, vedando qualquer forma de interferência estatal sobre o funcionamento de associações civis. O quadro de ordenamento legal existente no país facilita a criação de Organizações da Sociedade Civil de uma maneira geral, mas essa facilidade de registro garante reduzido acesso aos mecanismos de isenção fiscal e menos ainda a fontes de financiamento público.
A Constituição Brasileira estabelece limitações ao poder de tributar da União, Estados e Municípios o que, no direito brasileiro, é chamado de imunidade tributária. Pela Constituição é assim vedado instituir impostos sobre o patrimônio, renda ou serviços das instituições de educação e de assistência social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei.
Além disso, a Lei brasileira garante a isenção de imposto de renda para as seguintes categorias de OSCs: "as sociedades e fundações de caráter beneficente, filantrópico, caritativo, religioso, cultural, instrutivo, científico, artístico, literário, recreativo, esportivo, e as associações e sindicatos que tenham por objetivo cuidar dos interesses dos seus associados", desde que não remunerem suas diretorias nem distribuam "lucros sob qualquer forma", aplicando "integralmente os seus recursos na manutenção e desenvolvimento dos objetivos sociais".
São necessários registros adicionais, aos quais nem todas as organizações têm direito, para que o gozo da imunidade seja garantido. Os principais são o reconhecimento da organização como sendo de Utilidade Pública (Federal, Estadual e Municipal), e o registro no CNAS (Conselho Nacional de Assistência Social), que permite o reconhecimento da organização como Filantrópica. O acesso a esses registros - que chegam, no caso das Filantrópicas, à possibilidade de receberem subvenções públicas sem contrapartida e à isenção da cota patronal do imposto previdenciário - é extremamente burocratizado e complicado, o que dá margem, evidentemente, a distorções, falta de transparência e jogos de favores na obtenção desses benefícios. Finalmente e como foi dito, as parcerias com órgãos governamentais são feitas através das figuras jurídicas de Contratos e Convênios, ambos extremamente burocratizados e que não garantem transparência nas atividades desenvolvidas.4
A nova lei, como se falou, tem suas justificativas no sentido de desburocratizar, requalificar e moralizar as formas de acesso aos fundos públicos pelas OSCs, instituindo - ao lado das antigas formas de Subvenções, Contratos e Convênios - o Termo de Parceria.
Vale a pena continuar mencionando o documento elaborado pela Comunidade Solidária, após o processo de discussão com as OSCs para a elaboração do Projeto de Lei. Segundo sua visão, a Lei simplifica o mecanismo de reconhecimento institucional das entidades sem fins lucrativos a fim de "potencializar as relações entre o Estado e a sociedade civil". Atualmente, diz o documento, o sistema de qualificação é inadequado, já que a legislação vigente preocupa-se excessivamente com o fornecimento de documentos e registros contábeis em detrimento do controle de resultados. "É pouco precisa na definição de requisitos para o reconhecimento dos títulos, permitindo uma apreciação discricionária da autoridade no ato de qualificação, além de não diferenciar a finalidade social das entidades, tratando de forma idêntica entidades de fins mútuos – destinados a um círculo restrito de sócios – daquelas dirigidas à comunidade de um modo geral."
Por outro lado, conforme ainda o texto da Comunidade Solidária, a atual legislação que rege o Terceiro Setor não prevê dispositivos de fiscalização suficientes para exercer o controle da utilização dos recursos públicos pelas entidades. Portanto, os principais objetivos da lei podem ser sistematizados como sendo:
"i) classificar e qualificar as organizações do Terceiro Setor por meio de critérios simplificados e transparentes, possibilitando uma base de informações confiável e objetiva que oriente a definição de parceiros;

ii) implementar mecanismos adequados de controle social e responsabilização da organização visando garantir que os recursos de origem estatal administrados pelas entidades do Terceiro Setor de fato sejam destinados a fins públicos.

iii) criar o Termo de Parceria que é um instrumento de fomento que permite a negociação de objetivos e metas entre as partes e também o monitoramento e a avaliação dos resultados dos projetos."
Atualmente - continua - as entidades que realizam convênios são um subconjunto delimitado por legislação que não acompanha as transformações recentes nesse campo. Além disso, quando ocorre a celebração de convênios, as entidades ficam sujeitas às mesmas regras gerenciais do setor estatal, perdendo a flexibilidade na administração e no uso de recursos.
Ainda segundo o documento mencionado, à maior autonomia gerencial das organizações viabilizada pelo Termo de Parceria, corresponde o compromisso do Estado para flexibilizar os controles burocráticos das atividades-meio. Desse modo, em lugar do controle burocrático apriorístico e de uma cultura impeditiva para o uso de recursos, realiza-se a avaliação de desempenho global do projeto em relação aos benefícios direcionados para a população-alvo, por meio de mecanismos de fiscalização e responsabilização previstos na presente Lei. Além disso, fortalece os atuais mecanismos de participação e controle social por meio dos Conselhos de Políticas Públicas. "Por fim, vale ressaltar que a Lei aprovada, ao romper velhas amarras regulatórias, estimula o investimento em capital social do país, sem o qual nenhuma nação conseguirá atingir prosperidade econômica e boa governança. Ademais, ela traz uma novidade importante: pela primeira vez o Estado reconhece que existe uma esfera pública em emersão, que é pública não pela sua origem mas pela sua finalidade. Que é publica embora não-estatal." (Comunidade Solidária, op. cit.).
Esse reconhecimento oficial do papel das OSCs na construção de uma esfera pública não-estatal dá-se dentro de um cenário contemporâneo muito conhecido, cujos traços gerais podem ser delineados.

- Cenário em que se dá a reforma legal: traços gerais.

A afirmação do novo Marco Legal para as entidades sem fins lucrativos se desenvolve ao mesmo tempo em que o processo de reforma do Estado e o ajuste estrutural têm impacto sobre as políticas sociais. A regulação jurídico-política das organizações da sociedade civil voltadas para o interesse público ganha autonomia e importância no debate sobre a agenda social do país, em termos de suas consequências para o tratamento de questões que vão desde os sistemas de assistência e proteção social até as políticas de combate à pobreza5. Nesse sentido, as organizações da sociedade civil no Brasil estão sofrendo uma redefinição de sua institucionalidade como parte de uma metamorfose mais profunda da esfera pública. É sobretudo a temática das políticas sociais que coloca desafios para uma reconstrução de identidades e remete para uma melhor formalização institucional.

Nesse cenário, são variados os elementos que constituem a trama sobre a qual os atores tradicionais e os novos atores constróem suas lógicas de discurso e ação: a idéia de uma nova contratualidade baseada na noção de parceria, a emergência de novas esferas públicas de negociação, os problemas de financiamento, a questão da focalização das ações dirigidas aos pobres, o colapso das políticas públicas sociais e a crise de legitimidade das formas "assistencialistas", baseadas na ação pontual e caritativa.

Alguns antecedentes podem contribuir para pensar o papel de pressão e proposição de atores da sociedade civil no espaço público: são acontecimentos diversos em que se vão acumulando forças, alianças, interações. A Constituição de 88 é um momento significativo. Essa Carta possui caráter programático no que se refere aos direitos econômicos, sociais e culturais o que, ao lado do fortalecimento de instâncias de controle e participação social em políticas públicas, representou o esforço de formalização de uma década ininterrupta de lutas e pressões por parte da sociedade civil organizada. Ressalte-se particularmente os setores da Igreja Católica com suas pastorais e comunidades de base, assim como movimentos sindicais, corporações profissionais, movimentos de moradores, ONGs, movimentos de mulheres, de negros, indígenas e ecologistas que, de uma forma mais ampla através das plenárias pela participação popular na Constituinte chegaram a obter mais de 12 milhões de assinaturas para os seus pleitos frente aos constituintes, realizando centenas de reuniões e audiências públicas. Ao lado dessas definições quanto a direitos sociais obteve-se um resultado político de descentralização nas políticas públicas, no âmbito das políticas de saúde e educação, assim como um fortalecimento das atribuições dos municípios, sendo constituídos novos fundos constitucionais para o desenvolvimento regional. A emergência de conselhos tripartites para as diferentes políticas públicas (trabalho, saúde, educação etc.) e para segmentos da população (crianças e adolescentes, mulheres, negros, idosos e outros), acentuavam as dimensões de descentralização e desverticalização, bem como abriam novas margens de participação e controle público.


Mas diferentes fatores como a desregulamentação, reforma e reestruturação do aparato estatal, a crise macroeconômica e os programas de ajuste e estabilização, assim como a privatização, se combinaram num cenário de crise estrutural do modelo de desenvolvimento. Os problemas fiscais e a estrutura orçamentária acabaram por bloquear o sentido social-democratizador ou de Welfare State moderno que marcava o formato programático da nova Carta.
Os inícios dos anos 90, a partir do impeachhment presidencial em 1992, seriam o palco de construção de um conjunto de discursos e ações voltadas para o enfrentamento da pobreza, um desafio colocado para a legitimidade dos atores sociais que lidam com a questão social e para o governo da União, atravessando a sociedade brasileira até hoje e pondo em questão a capacidade da democracia política transformar-se em democratização social, econômica e cultural. O tema da exclusão social vai sendo construído através de um conjunto de agentes intelectuais e políticos, do campo governamental e da sociedade civil. Mapear a geografia da fome, classificar quem são os pobres, conceituar e delimitar a miséria, redefinir os contornos e as formas de responsabilizar o Estado e envolver a sociedade, aparece como questão chave desde então.
A construção de um campo de atores e significados em disputa para enfrentar os temas ligados à miséria e à fome viu-se materializada, em 93-94, por uma importante campanha conduzida pela sociedade civil. A campanha Ação da Cidadania contra a Miséria e pela Vida nasceu de uma conjuntura particular derivada do impeachment, mas foi também o produto da emergência de vários conflitos públicos e mobilizações sociais em torno do tema da segurança alimentar e da exclusão social. Cria-se então uma agenda social que, antes de ter um tratamento formal em esferas institucionais, foi uma formulação nascida da interpelação pública e da convocação para a ação realizada por lideranças civis e religiosas, dentre as quais se destacou uma liderança criada no campo das ONGs, Herbert de Souza.
Mas a idéia de autonomização e recorte dos temas da fome e miséria também foi obra de economistas e técnicos de agências governamentais com seus mapas e curvas da pobreza. O elo entre as quantificações teóricas e a análise qualitativa dos processos ganhou também novos contornos críticos com a participação de agentes das universidades, relacionando estrutura de distribuição da renda, da qualidade de vida e da exclusão social.
Ao lado desses processos, organizações da sociedade civil – sobretudo as chamadas ONGs, de perfil mais politizado - crescentemente apontavam para o caráter ineficiente dos sistemas de proteção e assistência social. Além disso, a sucessão de denúncias contra as formas de assistência de tipo clientelista ou marcadas pela corrupção, apontavam cada vez mais para a necessidade de reconstruir um marco normativo e de controle público sobre as políticas sociais. Esse processo de mudança legal só ganharia mais densidade com a abertura de uma esfera de negociação política ampliada por vários interesses e forças da sociedade civil, particularmente em torno dos temas ligados ao acesso aos fundos públicos e às parcerias e projetos entre organizações da sociedade civil e governos nos diversos níveis da federação.
O governo Fernando Henrique Cardoso traria formalmente para dentro do Conselho da Comunidade Solidária o processo de negociação com a sociedade civil para influenciar as políticas governamentais na sua dimensão executiva. Entre 1994 e 1995 esse processo se deu apoiado numa Secretaria Executiva e a partir do mapa da pobreza realizado pelo Instituto de pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). Num segundo momento, o governo colocaria a Comunidade Solidária nos marcos estritos da consulta e mediação para demandas e eventual estabelecimento de parcerias com a sociedade civil e com governos subnacionais. Vale a pena transcrever o discurso governamental, onde estão em jogo os grandes temas de uma agenda social para o país:
"1. Quando e porque começou - A partir de junho de 1996, após um intenso processo de discussão entre seus Conselheiros, optou-se por efetuar uma reestruturação do Conselho da Comunidade Solidária que levasse em conta a necessidade de promover canais políticos de diálogo entre governo e sociedade sobre os grandes temas de uma estratégia de desenvolvimento social para o Brasil."

2. O objetivo político geral - O objetivo político da Interlocução Política é o de contribuir para a construção de um acordo ou entendimento estratégico nacional em torno de uma Agência Mínima de prioridades, medidas, instrumentos e procedimentos de ação social do Estado e da sociedade para o enfrentamento da fome, da miséria, da pobreza e da exclusão social” (IPEA, 1998).
Os anos noventa promovem então, com essa constituição de um campo de discussão de uma agenda social, novos recortes na vida associativa brasileira com a busca da delimitação das áreas próprias de ação das diferentes organizações da sociedade civil. Ao lado das mudanças na esfera econômica e das reorientações da política de governo com as reformas de cunho neoliberal, temos uma reorganização da esfera própria dos sistemas institucionais que marcam a vida civil. Existem, portanto, mudanças na esfera pública brasileira onde se cruzam a reforma do Estado, as novas disputas sobre os rumos do desenvolvimento e uma modificação nas formas de ordenamento jurídico.
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