I. Relatório Requerente e pedido



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8.3. Sobre a atribuição à jurisdição arbitral necessária do TAD de competência para conhecer litígios que têm por objeto atos e omissões das federações e outras entidades desportivas e ligas profissionais, no âmbito do exercício de poderes regulamentares, disciplinares e outros de natureza pública, concedidos por efeito da delegação de poderes efetuada pela atribuição do estatuto de utilidade pública desportiva e para conhecer dos recursos das deliberações tomadas por órgãos disciplinares das federações desportivas ou pela Autoridade Antidopagem de Portugal em matéria de violação das normas antidopagem (litígios antes sujeitos à jurisdição administrativa), pronunciou-se o Tribunal Constitucional no já referido acórdão n.º 230/2013, aquando da apreciação preventiva da constitucionalidade de norma do Decreto n.º 128/XII.

Entendeu o Tribunal Constitucional que «a criação de tribunais arbitrais não pode deixar de se encontrar preordenada a outros princípios constitucionais e, de entre estes, à garantia de acesso aos tribunais e à garantia de reserva de jurisdição» e que a submissão de litígios a uma jurisdição arbitral, como prevê o n.º 2 do artigo 209º da CRP, «não significa que o recurso a um tribunal estadual não seja ainda a principal via de acesso ao direito e que não possam ser estabelecidos, com base nessa reserva de jurisdição, certos limites à constituição de tribunais arbitrais.»

Sublinhou, por outro lado, que embora no domínio do contencioso administrativo a possibilidade de recurso à arbitragem não seja inteiramente estranha aos litígios que envolvam o exercício de poderes de autoridade da Administração, a solução preconizada na Lei do TAD distingue-se porque prevê «a arbitragem necessária como único meio de resolução dos litígios e não contém qualquer exceção relativamente aos atos administrativos que poderão ser objeto de apreciação em tribunal arbitral, na medida em que abrange todos os atos praticados no exercício de poderes de autoridade, incluindo os atos sancionatórios (…)».

Admitindo que, fora dos casos individualizados na Constituição em que há lugar a uma reserva absoluta de jurisdição, o direito de acesso aos tribunais poderá ser assegurado apenas em via de recurso, caso em que se poderá falar numa reserva relativa de jurisdição ou reserva de tribunal, o Tribunal identificou especiais dificuldades porque «estamos perante uma forma de arbitragem necessária e a autoridade administrativa implicada no processo arbitral é uma entidade privada que apenas intervém na execução de uma tarefa de interesse público por efeito da transferência do exercício de poderes pertencentes a uma entidade pública e que, apesar da transferência, se mantêm na sua titularidade».

Considerou o Tribunal Constitucional não ser «aceitável, num primeiro relance, que o Estado delegue poderes de autoridade numa entidade privada, operando por essa via uma privatização orgânica da Administração relativamente ao exercício de uma certa tarefa pública, e simultaneamente renuncie também a qualquer controlo jurisdicional de mérito, através de tribunais estaduais, quanto às decisões administrativas que sejam praticadas no quadro jurídico dessa delegação de competências.»

E que, em tese geral, «a exigência de previsão de um meio de recurso para um tribunal estadual, no quadro da arbitragem necessária, torna-se mais evidente, no plano jurídico-constitucional, quando não estão em causa meras relações de direito privado, nem meras relações jurídicas administrativas em que as partes se encontrem em situação de paridade, mas antes relações jurídicas que decorrem do exercício de poderes de autoridade.»

Entendeu-se que, para além disso, a circunstância de estarem «implicados poderes de autoridade que resultam de uma transferência de responsabilidade no exercício de uma certa tarefa pública, de que o Estado é ainda o titular e por cuja execução continua a ser o garante, justifica que se invoque uma reserva relativa de juiz que proporcione aos tribunais estaduais a última palavra na resolução de litígios que resultem dessa intervenção administrativa delegada.»

E que «ainda que os tribunais arbitrais constituam uma categoria de tribunais e exerçam a função jurisdicional, não pode perder-se de vista que essa é uma forma de jurisdição privada, que, no caso do Tribunal Arbitral do Desporto, é imposta obrigatoriamente aos potenciais lesados por decisões unilaterais praticadas por entidades desportivas no exercício de poderes de autoridade.»

Concluiu o Tribunal Constitucional que o «direito fundamental de acesso aos tribunais constitui tendencialmente uma garantia de acesso a tribunais estaduais em resultado da necessária conexão entre esse direito e a reserva de jurisdição, que apenas poderá caracterizar uma reserva de jurisdição arbitral quando o acesso ao tribunal arbitral seja livre e voluntário. Ademais, a intervenção de órgãos judiciais do Estado torna-se particularmente exigível quando se trate de assegurar, no quadro regulatório da atuação de entidades privadas investidas em poderes públicos, a sua vinculação à lei e aos princípios materiais de juridicidade administrativa, e, desse modo, também, a adequada fiscalização do desempenho da tarefa pública que lhes incumbe.»

Concluiu, ainda, que neste contexto a irrecorribilidade das decisões arbitrais «representa uma clara violação do direito de acesso aos tribunais, não apenas por se tratar de decisões adotadas no âmbito de uma arbitragem necessária, mas também pela natureza dos direitos e interesses em jogo e pelo facto de estar em causa o exercício de poderes de autoridade delegados.»

Clarificando, depois, que o direito fundamental de acesso aos tribunais impõe que as partes possam discutir num tribunal estadual o mérito da decisão arbitral e que a restrição do direito de acesso aos tribunais resulta «da insuficiência dos mecanismos de acesso à justiça estadual, na medida em que não se contempla um mecanismo de reexame perante um órgão judicial do Estado relativamente às situações comuns em que o particular pretenda discutir a decisão que se pronuncia sobre o fundo da causa ou que ponha termo ao processo».

Decorre, assim, da jurisprudência do Acórdão n.º 230/2013 que pode ser atribuída à jurisdição arbitral necessária do TAD competência para conhecer litígios que têm por objeto atos e omissões das federações e outras entidades desportivas e ligas profissionais, no âmbito do exercício de poderes regulamentares, disciplinares e outros de natureza pública, concedidos por efeito da delegação de poderes efetuada pela atribuição do estatuto de utilidade pública desportiva e para conhecer dos recursos das deliberações tomadas por órgãos disciplinares das federações desportivas ou pela Autoridade Antidopagem de Portugal em matéria de violação das normas antidopagem, desde que se contemplem mecanismos que proporcionem aos tribunais estaduais a última palavra na resolução desses litígios.

A questão que se coloca é, pois, a de saber se, na Lei do TAD, se contemplam mecanismos que proporcionem aos tribunais estaduais, com suficiente abrangência para salvaguardar os valores constitucionais em presença, a última palavra na resolução dos litígios submetidos à jurisdição arbitral necessária do TAD. Dito de outro modo: se são suficientes os mecanismos de acesso à justiça estadual, em especial se se contemplou um mecanismo de reexame perante um órgão judicial do Estado relativamente às situações comuns em que o particular pretenda discutir a decisão que se pronuncia sobre o fundo da causa ou que, sem conhecer deste, ponha termo ao processo arbitral.

 

9. Recurso das decisões proferidas no âmbito da jurisdição arbitral necessária do Tribunal Arbitral do Desporto

 

9.1. Encontram-se previstos no artigo 8.º da Lei do TAD três mecanismos de acesso à justiça estadual para «discussão» de uma decisão adotada no âmbito da jurisdição arbitral necessária do TAD: o recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo, o recurso para o Tribunal Constitucional e a ação de impugnação da decisão arbitral. Nenhum destes meios de recurso ou impugnação afeta os efeitos desportivos validamente produzidos pela mesma decisão (n.º 6).

É facultada a possibilidade de impugnação da decisão arbitral através de uma ação com os fundamentos e nos termos previstos na LAV (n.º 4 do artigo 8.º). Nesta ação, como decorre do disposto no artigo 46.º da LAV, as partes só podem pedir a anulação da decisão arbitral e esta só pode ser anulada «por nulidade de sentença ou com fundamento em violação de lei processual ou outras questões formais» (acórdão n.º 230/2013), não se possibilitando ao tribunal estadual a pronúncia sobre o mérito da decisão arbitral.

O recurso para o Tribunal Constitucional também não permite às partes a discussão sobre o mérito da decisão arbitral, porquanto o objeto do recurso de constitucionalidade não é a decisão arbitral em si mesma considerada mas uma norma ou interpretação normativa e este recurso «é sempre restrito a uma questão de constitucionalidade, que consiste em saber se uma norma aplicável a uma causa pendente é ou não inconstitucional, limitando-se, por isso, à apreciação de uma questão jurídico-constitucional, que poderá resultar da aplicação pelo tribunal arbitral de norma que tenha sido arguida de inconstitucionalidade ou de recusa de aplicação de norma por motivo de inconstitucionalidade» (acórdão 230/2013).

Nenhum destes mecanismos de acesso a um tribunal estadual constitui, pois, como se considerou no acórdão n.º 230/2013, um mecanismo de reexame da decisão arbitral perante um órgão judicial do Estado.

Assim, a questão colocada ao Tribunal residirá em saber se o mecanismo de acesso aos tribunais estaduais previsto no n.º 2 do artigo 8.º da Lei do TAD, o recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo, é um mecanismo de reexame que permite ao particular discutir a decisão arbitral que se pronunciou sobre o fundo da causa ou que, sem conhecer deste, pôs termo ao processo arbitral, em termos tais que permitam afirmar que a última palavra na resolução dos litígios submetidos à jurisdição arbitral necessária do TAD cabe ao Supremo Tribunal Administrativo.

 

9.2. A Lei do TAD prevê a possibilidade de interposição de recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo das decisões proferidas pela câmara de recurso quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito, aplicando-se, com as necessárias adaptações, o disposto no Código de Processo nos Tribunais Administrativos quanto ao recurso de revista (n.º 2 do artigo 8.º).

A possibilidade de recurso para um tribunal do Estado, no caso o Supremo Tribunal Administrativo, depende, assim, de (i) se tratar de uma decisão proferida pela câmara de recurso (instância de recurso do TAD) e (ii) de estar em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou da admissão do recurso ser claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.

Como se referiu, a jurisdição do TAD, no âmbito arbitragem necessária, é exercida por um colégio de três árbitros, de entre os da lista do Tribunal, a quem compete conhecer dos litígios emergentes dos atos e omissões das federações e outras entidades desportivas e ligas profissionais, no âmbito do exercício dos correspondentes poderes de regulamentação, organização, direção e disciplina e dos recursos das deliberações tomadas por órgãos disciplinares das federações desportivas ou pela Autoridade Antidopagem de Portugal em matéria de violação das normas antidopagem, nos termos da Lei n.º 38/2012, de 28 de agosto, que aprova a lei antidopagem no desporto.

Ora, das decisões proferidas pelos colégios arbitrais, no âmbito dos litígios submetidos à jurisdição arbitral necessária do TAD, só são passíveis de recurso para a câmara de recurso as decisões que sancionem infrações disciplinares previstas pela lei ou pelos regulamentos disciplinares aplicáveis ou que estejam em contradição com outra, já transitada em julgado, proferida por um colégio arbitral ou pela câmara de recurso, no domínio da mesma legislação ou regulamentação, sobre a mesma questão fundamental de direito, salvo se conformes com decisão subsequente entretanto já tomada sobre tal questão pela câmara de recurso (n.º 1 do artigo 8.º do TAD).

Daqui decorre, desde logo, que para muitos dos litígios submetidos à apreciação do TAD se encontra prevista uma única instância – a que é exercida pelos colégios arbitrais. Com efeito, fora dos casos identificados no n.º 1 do artigo 8.º da Lei do TAD, as decisões dos colégios arbitrais não são passíveis de recurso nem para a instância de recurso do TAD nem para os tribunais estaduais.

Por seu turno, das decisões proferidas pela câmara de recurso (nos limitados casos em que é admissível recurso para esta instância) só pode haver recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.

Também o artigo 150.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, que regula o recurso de revista no âmbito do contencioso administrativo, para cuja aplicação remete o n.º 2 do artigo 8.º da Lei do TAD, faz depender a possibilidade de recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo, das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo, de estar em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou da admissão do recurso ser claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.

Com efeito, do confronto do disposto no n.º 2 do artigo 8.º da Lei do Tribunal Arbitral do Desporto com o disposto no n.º 1 do artigo 150.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, resulta que os requisitos de admissão do recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo das decisões proferidas pela câmara de recurso do TAD, no âmbito da jurisdição arbitral necessária do TAD, são iguais aos requisitos de admissão do recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo de decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo. Acresce que ao recurso de revista das decisões proferidas pela câmara de recurso do TAD se aplica, com as necessárias adaptações, o disposto no Código de Processo nos Tribunais Administrativos quanto ao recurso de revista, ou seja o referido artigo 150.º.

Ora, no âmbito do contencioso administrativo é unânime, quer na doutrina quer na jurisprudência, o entendimento de que o recurso de revista previsto no artigo 150.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos é um recurso excecional, o que é de resto afirmado expressamente pelo legislador quando estabelece que das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excecionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo (n.º 1).

A decisão quanto à questão de saber se, no caso concreto, se preenchem os pressupostos de admissão do recurso de revista compete ao Supremo Tribunal Administrativo, devendo ser objeto de apreciação preliminar sumária, a cargo de uma formação constituída por três juízes de entre os mais antigos da Secção de Contencioso Administrativo (Para uma síntese dos critérios essenciais que têm sido seguidos na prática jurisprudencial quanto à admissão do recurso de revista excecional cfr. Mário Aroso de Almeida/Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª edição revista, Coimbra, p. 988-989).

Quanto aos pressupostos do recurso de revista, o Supremo Tribunal Administrativo tem entendido (cfr., entre muitos outros, o acórdão de 3 de outubro de 2013, processo n.º 1244/13, disponível para consulta em www.dgsi.pt) que a «intervenção do STA é considerada justificada apenas em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se desvirtuarem os fins tidos em vista pelo legislador.»

A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a considerar que «a relevância jurídica fundamental, exigida pelo artigo 150º nº 1 do CPTA, se verifica tanto em face de questões de direito substantivo, como de direito processual, sendo essencial que a questão atinja o grau de relevância fundamental. Nos termos daquela jurisprudência, o preenchimento do conceito indeterminado verifica-se, designadamente, quando se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina.»

E tem «considerado que estamos perante assunto de relevância social fundamental quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade.»

Já quanto à admissão do recurso de revista para uma melhor aplicação do direito esta «tem tido lugar relativamente a matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objetivo, isto é, que o recurso não visa primariamente a correção de erros judiciários.»

Desta jurisprudência decorre que o recurso de revista para Supremo Tribunal Administrativo é um recurso excecional só sendo justificada a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo «em matérias de assinalável relevância e complexidade».

Resulta, ainda, que «o objetivo principal desta revista não será tanto a defesa do recorrente quanto a realização de interesses comunitários de grande relevo, designadamente, a boa aplicação do direito» (Vieira de AndradeA Justiça Administrativa, 12.ª edição, Coimbra, 2012, p. 413). Também neste sentido, Elizabeth Fernandez observa que «a construção deste sistema de revista acaba por determinar que a satisfação do interesse do recorrente em ver a decisão que lhe foi desfavorável reapreciada está diretamente dependente e condicionada pela utilidade de que a impugnação se reveste e que ultrapassa o exclusivo núcleo de interesses do mesmo, só sendo admitida na exata medida em que, concomitantemente aos interesses defendidos pelo recorrente, da admissão da mesma possa resultar, igualmente, uma utilidade para o sistema jurídico ou para a comunidade» (Notas sobre a excecionalidade da revista no processo administrativo, Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 60, p. 26-27).

O recurso (excecional) de revista tem, pois, uma função predominantemente objetiva, porquanto não está orientado principalmente para a defesa de direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares, mas sim para a defesa de interesses comunitários.

Deverá, no entanto, ter-se presente que, na jurisdição administrativa, o recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo corresponde a uma segunda instância de recurso nos tribunais estaduais e a um triplo grau de jurisdição, enquanto no âmbito da jurisdição arbitral necessária do TAD o recurso de revista, embora consista também num duplo grau de recurso, porquanto as decisões recorríveis são decisões proferidas pela instância de recurso do TAD, constitui o primeiro (e único) grau de acesso à justiça estadual.

Deverá, ainda, ter-se em atenção que, se a Constituição não impõe a existência de um terceiro grau de jurisdição para a resolução dos litígios submetidos aos tribunais administrativos (cfr. acórdão do Tribunal Constitucional n.º 197/2009), impõe, de acordo com a orientação fixada no Acórdão n.º 230/2013 do Tribunal Constitucional, a existência de um mecanismo de acesso aos tribunais do Estado para a apreciação dos litígios submetidos à jurisdição arbitral necessária do TAD.

Assim, se no âmbito do contencioso administrativo se pode justificar a previsão de um recurso com pendor objetivo, por se tratar de um segundo grau de recurso jurisdicional, já no âmbito da jurisdição arbitral do TAD a previsão de um (único) recurso aos tribunais do Estado, que não visa, à partida, a defesa de direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares, viola o direito fundamental de acesso aos tribunais, pois este visa tutelar, entre o mais, posições jurídicas subjetivas, a título individual, as quais não podem ser deixadas sem proteção por não serem social ou juridicamente relevantes.

Com o recurso de revista, tal como ele se encontra previsto no n.º 2 do artigo 8.º da Lei do TAD, não é possibilitado ao particular (que viu o seu litígio emergente do exercício de poderes públicos de autoridade submetido ao tribunal arbitral por imposição da lei e não por sua vontade) o acesso ao tribunal estadual, a não ser em casos excecionais, quando se trate de uma decisão relativa a infrações disciplinares ou se tenha verificado oposição de julgados e a sua pretensão possua a exigida relevância jurídica ou social.

Com efeito, exceto em algumas «matérias de assinalável relevância e complexidade», a última palavra na resolução dos litígios submetidos à jurisdição arbitral necessária do TAD continua a não caber aos tribunais estaduais, mantendo-se a insuficiência dos mecanismos de acesso à justiça estadual, por não se contemplar «um mecanismo de reexame perante um órgão judicial do Estado relativamente às situações comuns em que o particular pretenda discutir a decisão que se pronuncia sobre o fundo da causa ou que ponha termo ao processo».

Neste contexto, a recorribilidade das decisões arbitrais para os tribunais do Estado, tal como se encontra prevista nas normas impugnadas, representa uma violação do direito de acesso aos tribunais, consagrado no n.º 1 do artigo 20.º da CRP, quer pelas limitações impostas quanto às decisões recorríveis, quer pela excecionalidade dos requisitos de admissão do recurso de revista.

 

9.3. Uma outra questão que se coloca prende-se com os poderes de cognição do tribunal de revista.

Como se referiu, o n.º 2 do artigo 8.º da Lei do TAD, no qual se estabelece a possibilidade de recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo das decisões proferidas pela câmara de recurso, determina a aplicação, com as necessárias adaptações, do disposto no artigo 150.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos quanto ao recurso de revista.

Dispõe este preceito que a revista só pode ter como fundamento a violação de lei substantiva ou processual (n.º 2) e que, aos factos materiais fixados pelo tribunal recorrido, o tribunal de revista aplica definitivamente o regime jurídico que julgue adequado (n.º 3). Dispõe, ainda, que o erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa não pode ser objeto de revista, salvo havendo ofensa de uma disposição expressa de lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova (n.º 4).

De acordo com o regime do recurso de revista, previsto no artigo 150.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o Supremo Tribunal Administrativo apenas tem competência para conhecer questões de direito, porquanto se limita a aplicar o direito aos factos materiais fixados pelo tribunal recorrido, estando, à partida, excluído o recurso com base em erro de julgamento quanto à matéria de facto (neste sentido Mário Aroso de Almeida/Carlos Alberto Fernandes Cadilha,Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª edição revista, Coimbra, p. 984).

Observam estes Autores que o «Supremo tem de acatar, em princípio, a matéria de facto fixada pelas instâncias (n.º 3), tendo aí uma função meramente residual, destinada a averiguar da observância de regras de direito probatório material (n.º 4) ou a mandar ampliar a decisão sobre a matéria de facto, quando esta não constitua base suficiente para a decisão de direito ou ocorram contradições na decisão sobre a matéria de facto que inviabilizem a decisão jurídica – 729.º, n.º 3, do CPC.» (n.º 3 do artigo 682.º do Novo CPC).

No recurso de revista não é possibilitada às partes a discussão sobre o mérito da decisão da matéria de facto adotada pela jurisdição arbitral. Assim, em regra, a última palavra quanto ao julgamento da matéria de facto caberá à jurisdição arbitral e não ao Supremo Tribunal Administrativo pelo que, também nesta medida, o recurso de revista, previsto no n.º 2 do artigo 8.º da Lei do TAD, não veio suprir a insuficiência de mecanismos de acesso à justiça estadual, apontada no acórdão n.º 230/2013.

 

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