Icms ecológico – a consolidação de uma experiência brasileira de incentivo a conservação da biodiversidade



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ICMS Ecológico – a consolidação de uma experiência brasileira de incentivo a conservação da biodiversidade

Wilson Loureiro1




Introdução
O ICMS Ecológico tem representado um avanço na busca de um modelo de gestão ambiental compartilhada entre os Estados e municípios no Brasil, com reflexos objetivos em vários temas, em especial a conservação da biodiversidade, através da busca da conservação in-situ, materializada pelas unidades de conservação e outros espaços especialmente protegidos.

Criado pioneiramente no Paraná, em 1991, foi adotado também em nove Estados brasileiros (Tabela 1) e está em debate ou com anteprojetos de Lei em tramitação nas respectivas casas legislativas em sete outros estados (Tabela 2).

Trata da utilização de uma possibilidade aberta pelo artigo 158 da Constituição Federal brasileira que permite aos Estados definir em legislação específica, parte dos critérios para o repasse de recursos do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS, que os municípios tem direito. Neste caso a denominação ICMS Ecológico faz jus na utilização de critérios que focam temas ambientais.

Nascido sob o argumento da compensação financeira aos municípios que possuíam restrição do uso do solo em seus territórios para o desenvolvimento de atividades econômicas clássicas, o ICMS Ecológico tinha tudo para se transformar numa ferramenta estéril, acrítica, uma espécie de “chancelador” puro e simples para o repasse dos recursos, mas felizmente foi, e está sendo possível transformá-lo em muito mais do que isto. O ICMS Ecológico tem representado um instrumento de compensação, mas acima de tudo “incentivo” e em alguns casos, como “contribuição” complementar à conservação ambiental.

Incentivo porque têm, por força da metodologia adotada, especialmente no Paraná, estimulado os municípios que não possuem unidades de conservação a criar ou defender a criação destas, ou ainda aqueles municípios que já possuem unidades de conservação em seu território, que tomem parte de iniciativas relacionadas a regularização fundiária, planejamento, implementação e manutenção das unidades de conservação.

No caso paranaense, cabe realce que entre 1992 e 2000 houve um incremento de 1.894,94 por cento em superfície de das unidades de conservação municipais, de 681,03 por cento nas unidades de conservação estaduais, 30,50 por cento nas unidades de conservação federais e terras indígenas e de 100 por cento em relação as RPPN estaduais. Houve ainda melhoria na qualidade da conservação dos parques municipais, estaduais e das RPPN.

Este trabalho se ocupará em realizar uma descrição objetiva, e uma análise, a luz da experiência paranaense na execução do ICMS Ecológico em relação à conservação Biodiversidade, em relação às legislações já aprovadas e implantadas, ou em implantação no Brasil, bem como das propostas em fase de discussão.
Aspectos da legislação sobre o ICMS Ecológico aprovadas, implantadas ou em implantação
No Estado do Paraná a Lei do ICMS Ecológico, em relação à conservação da biodiversidade tem por objetivos: (a) aumento do número e da superfície de unidades de conservação e outras áreas especialmente protegidas (dimensão quantitativa); (b) regularização, planejamento, implementação e busca da sustentabilidade das unidades de conservação (dimensão qualitativa); (c) incentivo à construção dos corredores ecológicos, através da busca da conexão de fragmentos vegetais; (d) adoção, desenvolvimento e consolidação institucional, tanto em nível estadual, quanto municipal, com vistas a conservação da biodiversidade e, (e) busca da justiça fiscal pela conservação ambiental.

Todo e qualquer município pode se beneficiar com recursos do ICMS Ecológico quer seja através da criação pelo próprio município ou por outro ente federado, de uma unidade de conservação, ou do aumento da superfície das unidades de conservação já criadas, ou ainda pela melhoria da qualidade da conservação das unidades de conservação, ou outra área especialmente protegida.Visando facilitar o exercício do ICMS Ecológico, os índices percentuais definidos para cada município, são calculados a partir da aplicação de fórmula, que visa mensurar Coeficiente de Conservação da Biodiversidade – CCB.

Além do Paraná, nove outros Estados possuem legislações aprovadas. A tabela 1 mostra os referidos Estados (incluindo o Estado do Paraná) com legislações aprovadas, implementadas ou em processo de implementação, apontando os critérios definidos por estes estados e seus respectivos percentuais.

São Paulo foi o primeiro Estado a adotar o ICMS Ecológico depois do Paraná, com a aprovação da Lei n.o 8.510/93. A Lei paulista estabeleceu que uma percentagem de 0,5% dos recursos financeiros deve ser destinada aos municípios que possuem unidades de conservação e outros 0,5% aos municípios que possuem reservatórios de água destinados a geração de energia elétrica. Em relação às unidades de conservação, a legislação prevê beneficiar os municípios que possuem seus territórios integrando unidades de conservação criadas pelo Estado, não considerando as áreas criadas e geridas por outros níveis de gestão. Fixa ainda as categorias de manejo passíveis de gerar os benefícios, deixando de fora as Reserva Particulares do Patrimônio Natural. Além disto a Lei, auto-aplicável, limita a aplicação de variáveis ligadas à avaliação da qualidade das unidades de conservação, que possibilitaria melhor aproveitamento do mecanismo em favor da consolidação das unidades de conservação, a exemplo do que acontece no Paraná (LOUREIRO, 1997).

O Rio Grande do Sul aprovou, em 1997, a Lei n.o 11.038, que criou, mesmo por “vias oblíquas”, seu ICMS Ecológico. O modelo gaúcho associa o critério ambiental ao critério “área do município”, definindo no inciso III, do artigo 1º da referida Lei, que deverá ser repartido entre os municípios “7% (sete por cento) com base na relação percentual entre a área do município, multiplicando-se por 3 (três) as áreas de preservação ambiental e aquelas inundadas por barragens, exceto as localizadas nos municípios sedes das usinas hidrelétricas, e a área calculada do Estado....”. A par de qualquer limitação, os profissionais do órgão ambiental encarregados pelo cumprimento da Lei, tem procurado, com criatividade, tirar o máximo proveito da oportunidade criada pela Lei em favor da consolidação das unidades de conservação, utilizando, além da variável quantitativa, variáveis qualitativas.

Minas Gerais colocou em prática o ICMS Ecológico, também denominada de "Lei Robin Hood", através da criação da Lei n.o 12.040/95. A iniciativa mineira foi extremamente importante pela contribuição para a consolidação do ICMS Ecológico, colocando em prática além dos critérios unidades de conservação e mananciais de abastecimento, outros ligados ao saneamento ambiental, coleta e destinação final do lixo e patrimônio histórico. Do ponto de vista das unidades de conservação os resultados em relação ao aumento da superfície de áreas protegidas incentivadas pelo ICMS Ecológico tem sido contundentes. No Plano da criação de unidades de conservação municipais, tem havido grande repercussão a criação das Áreas de Proteção Ambiental, o que deve ser recebido com alguma cautela posto não exigirem esta categoria de manejo de unidade de conservação desapropriação, o que pode ativar o que se denomina “indústria das APAs”. O Estado de Minas não adotou variáveis qualitativas para o cálculo dos índices que os municípios têm direito a receber, perdendo assim a oportunidade de utilizar mais efetivamente o ICMS Ecológico em benefício da consolidação das unidades de conservação.

Rondônia criou o ICMS Ecológico em 1996, através da Lei n.o 147/96. O modelo rondonense está calcado no critério ligado às unidades de conservação e terras indígenas. Aspecto importante da Lei rondonense diz respeito s possibilidade da redução do ICMS Ecológico aos municípios cujas unidades de conservação sofram invasões ou outros tipos de agressões. Rondônia também não adota o critério qualitativo e, na mesma linha de Minas gerais, perde a oportunidade incrementar o processo de regularização, planejamento, implementação e manutenção das unidades de conservação, além da busca, via ICMS Ecológico da melhoria da qualidade de vida dos povos indígenas.

O Mato Grosso do Sul aprovou o ICMS Ecológico em 1994, ficando a Lei em latência até 2000, quando foi regulamentado pela Lei n.o 2.193. A Lei sul-matogrossensse trata de dois critérios, um relativo aos mananciais e outro unidades de conservação. Considerando que a absoluta maioria da captação de água no Estado é feita a partir de poços artesianos, foi possível compor os dois critérios, de forma a fortalecer as unidades de conservação. Em relação às unidades de conservação e terras indígenas, além do critério quantitativo, está previsto a adoção de critérios qualitativos a serem implantados à partir do ano 2002. O Estado, através da FEMAP, está estruturando um Programa de apoio aos municípios, de maneira a democratizar o acesso destes aos recursos e informações. Por ser o Mato Grosso do Sul o primeiro Estado brasileiro a adotar legislação específica para o reconhecimento das RPPN, especialmente pela possibilidade de poder tratar do aumento da quantidade desta modalidade de unidade de conservação.

O Estado do Mato Grosso, a exemplo do Mato Grosso do Sul, está fazendo a implementação do ICMS Ecológico, aprovado em 7 de dezembro de 2000 (Lei Complementar n.o 73), de forma gradual, ou seja, num primeiro momento pelo critério apenas quantitativo, e numa segunda etapa esta previsto a implantação dos critérios qualitativos. Embora utilizando terminologias diferentes, a Lei adota os mesmos procedimentos para os cálculos dos percentuais a que os municípios têm direito que aqueles utilizados no Estado do Paraná. O Decreto Estadual n.o 2.758, de 16 de julho de 2001, traz conceitos e orienta procedimentos técnicos e administrativos visando o cumprimento da Lei, além de afirmar a necessidade da qualificação das unidades de conservação, tratar dos compromissos a serem assumidos pelos municípios, criar e organizar o Cadastro Estadual de unidades de conservação, definir os procedimentos de cálculos, a edição, as alterações e democratização de informações referente aos índices.

No Estado de Pernambuco o ICMS Ecológico é denominado de "ICMS Sócio-Ambiental", foi aprovado pela Lei Estadual n.o 11.899, de 21 de dezembro de 2000, e destina 12% (doze por cento) a partir do ano 2003 considerando aspectos sócio-ambientais. Destes aspectos, 1% (um por cento) destina-se para os municípios que possuem unidades de conservação e 5% (cinco por cento) devem ser distribuídos de forma igualitária aos municípios que possuam unidade de compostagem ou aterro sanitário controlado. Neste Estado, embora a Lei defina que os critérios para rateio do ICMS devam ser implementados em sua grande maioria a partir de 2003, o Decreto Estadual n.o 23.473, objetiva a implementação quase que total da Lei do ICMS Sócio-ambiental as partir de 2002, tendo como ano de apuração o ano 2001. O modelo de gestão do ICMS Ecológico por biodiversidade pernambucano, deverá passar por um processo de potencialização nos próximos anos coma adoção das fórmulas de cálculo já consagradas em outros Estados, em especial referente a utilização de variáveis qualitativas, a exemplo da experiência paranaense.

O Amapá aprovou o ICMS Ecológico através da Lei Estadual 322, de 23 de dezembro de 1996, no contexto de uma reforma nos critérios de repasse. Ele aproveitou e fez uma reforma ampla nos critérios de rateio do ICMS a exemplo do que fez o estado de Minas gerais. Em relação às unidades de conservação segue o modelo de cálculo dos índices realizados no Paraná.

O Estado do Tocantins passou a ter o ICMs Ecológico através da aprovação da Lei nº 1.323, de 04 de abril de 2002. Além dos critérios clássicos utilizados em outros estados, a lei tocantinense utiliza outros critérios tais como: aprovação de legislação ambiental local e dotação orçamentária que resultem na estruturação da Política Municipal do Meio Ambiente e da agenda 21 local, controle de queimadas e combate a incêndios, promoção da conservação e do manejo dos solos, saneamento básico e conservação da água e coleta e destinação do lixo. A inclusão destes critérios na redistribuição do ICMS teria como objetivo fundamental a indução de ação mais efetiva do poder público local e das entidades da sociedade civil, no esforço pela melhoria da qualidade de vida, minimização das desigualdades sociais e erradicação da pobreza, pelo exercício da cidadania (SEPLAN-TO, 2001). A exemplo do que já existe em outros Estados, o critério unidades de conservação e terras indígenas também estão presentes, indicando a necessidade da adoção de variáveis qualitativas no cálculo do índice.




TABELA 1 - ESTADOS BRASILEIROS QUE POSSUEM ICMS ECOLÓGICO IMPLEMENTADO OU EM FASE DE IMPLEMENTAÇÃO, ANO DE APROVAÇÃO DA LEI, E PERCENTUAIS PARA O REPASSE DE RECURSO FINANCEIRO EM RELAÇDÃO AS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO E OUTROS

ESTADO

ANO

CRITÉRIOS

Unidades de Conservação, Terras Indígenas e outras Áreas Especialmente Protegidas (%)

Outros critérios ambientais

(%)


Paraná

1991

2,5

2,5

São Paulo

1993

0,5

-

Minas Grais

1995

0,5

0,5

Rondônia

1996

5,0

-

Amapá

1996

1,4




Rio Grande do Sul

1998

(1)7,0

-

Mato Grosso

2001

5,0

2,0

Mato Grosso do Sul

2001

5,0

-

Pernambuco

2001

1,0

5,0

Tocantins

2002

3,5

9,5

FONTE: Legislações Estaduais

(1) A legislação do Rio Grande do Sul prevê que se multiplique por três a superfície territorial do município que contenha unidade de conservação.




Aspectos da legislação sobre o ICMS Ecológico em discussão
A Tabela 2 traz os sete Estados brasileiros que esta realizando debates acerca de legislações relativas ao ICMS Ecológico.

Na Bahia, a primeira entidade a se dedicar ao debate sobre o ICMS Ecológico, em parceria com a Conservation International, foi o IESB - Instituto de Estudo Sócio-Ambiental do Sul da Bahia (IESB), que além de iniciativas próprias, tem apoiado ações da Assembléia Legislativa e da Associação dos Municípios da Região Caucaueira – AMURC e do Conselho da Reserva da Biosfera da Mata Atlântica. No ano 2000 foi elaborado pela Secretaria de Estado da Fazenda proposta de Lei denominada “ICMS Cidadão”, que além da gestão das unidades de conservação, estabelece critérios relacionados a educação, saúde e saneamento ambiental. Segundo a SEFAZ, a aprovação da proposta visa contribuir para minimizar as "diferenças inter-regionais, em contraponto ao caso de hoje em que a elevada concentração de recursos tem contribuído para estimular o fluxo migratório" (SEFAZ/BAHIA, 1999). As unidades de conservação deverão ser tratadas tanto do ponto de vista quantitativo como qualitativo, utilizando-se de base similar ao modelo paranaense, inclusive quanto à utilização de parâmetros similares. A proposta de Lei é detalhista e pode engessar em parte a organização das políticas públicas a serem desenvolvidas.

No Ceará tramita na Assembléia Legislativa o anteprojeto de Lei n.o 33/97, que trata do ICMS Ecológico. A proposta cearense trata dos mananciais de abastecimento e das unidades de conservação, mas em Audiência Pública realizada pela Assembléia Legislativa foram levantadas outras demandas, em especial relacionadas a pré-desertificação na regiões específica do Estado (LOUREIRO, 1997).

O Espírito Santo organizou um primeiro seminário em que se discutiu o ICMS Ecológico. Na seqüência foi aprovada a Emenda Constitucional 11/96 e a Lei Estadual no 5.265, de 10 de setembro de 1996, que em seu artigo 1.o define que "O Poder Executivo fica autorizado a criar mecanismos de compensação financeira para repasse aos municípios que sofram restrições de uso de solo por abrigarem, em seus territórios, áreas protegidas por unidades de conservação, áreas naturais em avançado estado de regeneração, reservatórios e mananciais de abastecimento público". Deste modo, a Secretaria de Estado do Meio Ambiente preparou três proposta de Lei do ICMS Ecológico que introduz critérios ligados à temática ambiental. Estas propostas estabelecem um índice de 5% (cinco por cento) dos recursos para os municípios que possuem unidades de conservação e mananciais de abastecimento, definem algumas regras, procedimentos técnicos e administrativos visando operacionalizar a Lei e estabelecem critérios para fixação dos índices de participação dos Municípios no produto da arrecadação do ICMS (LOUREIRO, 1997).

No Estado de Goiás, os critérios para o rateio do ICMS estão engessados pelo artigo 107 da Constituição Estadual. Neste sentido, foram preparadas pela Secretaria de Estado do Meio Ambiente de Goiás, duas propostas, uma delas alterando a própria constituição e a segunda remetendo a alteração dos critérios para Lei Complementar. Além das propostas, foram também preparadas seis propostas alternativas de Lei dos ICMS Ecológico, duas dispondo de 20% para a definição dos critérios sócio-econômicos e ambientais, e outros quatro propondo 25% para este fim. Visando apoiar a aprovação da emenda constitucional e da própria Lei Complementar, foram realizados Seminários sobre o ICMS Ecológico em várias cidades, organizados pela secretaria de Estado do Meio Ambiente, WWF, prefeitos e outras organizações não governamentais regionais (LOUREIRO, 2002).

Mesmo após ter sido objeto de audiência pública o anteprojeto de Lei do ICMS Ecológico no Estado do Pará foi arquivado. A exemplo de alguns outros Estados, a proposta do Pará procura dar conta de uma mini-reforma nos critérios de rateio do ICMS, colocando, além das unidades de conservação, saneamento básico, saúde, educação, outros temas que tem relação estreita com as questões ambientais e de cidadania. (SCAFF, 2000).

O Estado do Rio de Janeiro tem, a pelo menos sete anos, tentado elaborar e aprovar legislação sobre o ICMS Ecológico, em especial sob a liderança do deputado Carlos Minc. Vários debates foram realizados sobre o tema, que alcança legitimidade junto aos órgãos públicos e entidades ambientalistas. A última proposta elaborada no Rio de Janeiro foi relacionada a unidades de conservação e passou por ajustes a partir de contribuições de entidades, deputados e órgãos ambientais e propunham além de aprimoramentos em relação às unidades de conservação, a adoção do critério relativo ao saneamento básico (LOUREIRO, 2002).

Em Santa Catarina foram elaborados seis anteprojetos de Lei do ICMS Ecológico, alguns em tramitação, sendo que a primeira proposta foi o “Projeto: Viva o Verde”, encaminhado a Assembléia Legislativa em 1995 pelo Governo de então. Vários debates foram organizados visando reforçar a busca de aprovação da do ICMS Ecológico. No dia 31 de maio de 2001 foi realizado uma Audiência Pública com o objetivo de buscar consenso entre as diversas propostas. O encaminhamento foi que todos apoiariam uma proposta única encaminhada pelo CONSEMA – Conselho Estadual de Meio Ambiente, que deve o cumprimento da tarefa aos catarinenses (LOUREIRO, 2002).





TABELA 2 - ESTADOS BRASILEIROS COM O ICMS ECOLÓGICO EM FASE DE DISCUSSÃO, E PERCENTUAIS PROPOSTOS PARA OS REPASSES EM RELAÇÃO AS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO E OUTROS

ESTADO

CRITÉRIOS

Unidades de Conservação, Terras Indígenas e outras Áreas Especialmente Protegidas (%)

Outros critérios ambientais

(%)


Bahia

2,5

2,5

Ceará

0,625

1,875

Espírito Santo

5,0

3,0

Goiás

1,5

1,5

Rio de Janeiro

5,0

--

Santa Catarina

1,25

3,75

Pará

8,75

5,0

FONTE: Anteprojetos de Lei

NOTAS: (1) Espírito Santo apresenta cinco propostas alternativas de Lei, sendo que os critérios e os percentuais constante na tabela, diz respeito a primeira proposta.

(2) Goiás apresenta seis propostas alternativas, sendo que os critérios e os percentuais constante na tabela, diz respeito a primeira proposta.

(3) Santa Catarina apresenta seis propostas alternativas, sendo que os critérios e os percentuais constante na tabela, dizem respeito a uma proposta de consenso liderada pelo Conselho Estadual do Meio Ambiente (CONSEMA).





RESULTADOS E DISCUSSÃO

A criação de Leis do ICMS Ecológico vem crescendo no Brasil, na proporção de uma por ano a partir de 1991, ano em que foi criada a primeira Lei no Paraná, o que mostra a viabilidade da experiência e seu potencial.

O ICMS Ecológico vem evoluindo nos Estados, com adoção de variáveis diferentes, de forma a atender as especificidades de cada Estado, complexando-se cada dia mais. Em todas as propostas aprovadas ou em debate o critério relacionado a unidades de conservação tem estado presente.

Salvo exceções, a maioria das Leis tem se pautado pela preocupação em ser extremamente detalhista, descendo a definições que tem dificultado a ação dos órgãos ambientais no exercício das políticas públicas. As Leis, quando debatidas apenas no âmbito das casas legislativas acaba tendo este vício de origem, entre outros. Estas precisam ser elaboradas a partir de debates ampliados, compondo os anseios dos políticos, com a melhor técnica disponível sempre mediado pela vontade sociedade civil. Este é melhor caminho para quem quer tem compromisso e responsabilidade com uma Lei de qualidade.

Em alguns Estados percebe-se a tendência de que basta que o ICMS Ecológico “compense” os municípios que sejam integrados pelas unidades de conservação ou terras indígenas. Este comportamento rouba a oportunidade do exercício da política de conservação a partir da parceria com o município.

A participação direta do município na gestão das unidades de conservação, inclusive das áreas sob responsabilidade outros níveis de Governo, é fundamental para que possamos virar o jogo e tirarmos nossas unidades de conservação do estágio atual, traduzido pela falta de planejamento, implementação e manutenção.

Ampliar temas, como fez o Estado do Tocantins também é altamente recomendável, até porque entre eles foi destacado a preocupação com a estruturação da Política Municipal do Meio Ambiente, inclusive com a orientação de que entre os critérios, a aprovação de dotação orçamentária relacionadas a gestão ambiental é básico.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

O ICMS Ecológico deve ser aprimorado nos Estados onde foi criado, especialmente com adoção de varáveis qualitativas na composição dos índices ambientais, além de ser aprovado em todos os outros Estados brasileiros.

As Leis devem ser enxutas, trazendo apenas os fundamentos legais e constitucionais, criando condições objetivas a boa gestão ambiental pública. As Leis devem remeter a regulamentação para atos posteriores, com ampla participação da sociedade civil.

As Leis devem prever processo orgânico de articulação entre Estados e Municípios e sempre que possível a União, de forma que se possa caminhar para a construção e operacionalização da agenda 21, bem como de uma espécie de Federalismo Conservacionista, a exemplo do que previa o Sistema Nacional do Meio Ambiente.

Em relação à conservação da biodiversidade, os Estados quando da adoção de suas Leis deveriam se orientar pelo SNUC, porém devem buscar a aprovação de Lei sobre Sistemas Estaduais, com adoção de Planos do Sistema de Unidades de Conservação, face não ser o ICMS Ecológico um fim em si mesmo, mas um instrumento meio, não devendo funcionar de maneira isolada, mas em conjunto com outras ações públicas.

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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS


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BAHIA. Secretaria da Fazenda. ICMS Cidadão. Salvador, 1999.

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RONDÔNIA. Lei Complementar n.o 115, de 14 de junho de 1994 (Alterada pela Lei Complementar n.o 147, de 15 de janeiro de 1996). Disciplina a distribuição das parcelas do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação – ICMS, destinadas aos municípios. Diário Oficial do Estado de Rondônia, Porto Velho, 1994.

SÃO PAULO. Lei n.o 3.201, de 23 de dezembro de 1981. Dispõe sobre a parcela pertencente aos municípios, do produto da arrecadação do ICM. Diário Oficial do Estado de São Paulo, São Paulo, 1981.

_____. Lei n.o 8.510, de 29 de dezembro de 1993. Altera a Lei 3.201, de 23 de dezembro de 1981, que dispõe sobre a parcela, pertencentes aos municípios, do produto da arrecadação do ICMS. Diário Oficial do Estado de São Paulo, São Paulo, 1993.

SCAFF, F. ICMS Ecológico. Disponível em: <http://www.belemdopara.com.br/colaboradores/index.cfm?autor=> Acesso em: 29 out. 2001. (Projeto de Lei, 18 de junho de 2000).

TOCANTINS. Secretaria de Estado do Planejamento. ICMS Ecológico no Tocantins: Relatório Preliminar. Palmas. 2001. 252 p.



1 Engenheiro Agrônomo, Doutor em Economia e Política Florestal. Profissional do Instituto Ambiental do Paraná. wilsonloureiro@softone.com.br



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