II. Que desenvolvimentos para a pac ? Mudanças recentes na pac



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Terceira Parte – II. Que desenvolvimentos para a PAC ?



II. Que desenvolvimentos para a PAC ?
1. Mudanças recentes na PAC
Nos últimos dez anos a Política Agrícola Comum sofreu duas reformas, estando já aberta a discussão de uma nova PAC. A realização de tantas alterações num espaço de tempo relativamente curto prende-se com as necessidades de adaptação dos objectivos de política aos novos contextos (ultrapassagem do auto-abastecimento alimentar na maior parte dos sectores, ampliações sucessivas da comunidade europeia, nova organização do comércio mundial) bem como de solucionar problemas específicos criados pelas regras da política agrícola (excedentes, custos financeiros, degradação do ambiente, acentuar de desigualdades).

Quando a PAC foi criada (numa comunidade económica de 6 países) tinha entre os seus objectivos principais alcançar um nível de produção suficiente para alimentar a população comunitária, no que teve sucesso, passando a criar excedentes a partir dos anos 80. Incentivar financeiramente o aumento da produção perdeu, assim, parte da sua legitimidade, face à preocupação em afectar eficientemente recursos.

Para além da criação de excedentes, com as consequentes implicações financeiras, a PAC gerou outras situações negativas, nomeadamente, problemas ambientais (excesso de nitratos e resíduos de pesticidas, destruição de habitats naturais e da bio-diversidade), decorrentes da implementação de sistemas produtivos demasiado intensivos, e desigualdades regionais profundas derivadas, em grande parte, da adesão da Grécia, Portugal e Espanha, com estruturas produtivas sectoriais em que se destacavam produtos fracamente apoiados pela política.

Em paralelo, foram-se desenvolvendo novas formas de organização do comércio mundial, que passaram a incluir a agricultura, o que criava necessidades adicionais de alteração de regras de política.

Em 1992, ocorreu uma reforma da PAC que procurou (e veio a conseguir) dar resposta aos problemas mais prementes: os excedentes e a preparação das negociações multilaterais no GATT. Como é sabido, foram descidos os preços de intervenção e criadas ajudas directas aos produtores sem ligação directa com as quantidades produzidas. Quer nesta reforma quer nos anos anteriores, foram ainda tomadas outras medidas tendentes a controlar a oferta de produtos agrícolas (quotas, pousio obrigatório e voluntário). Em simultâneo, foram criadas, em 1992, as Medidas de Acompanhamento da Reforma da PAC, com destaque para as Medidas Agro-Ambientais1, as quais têm uma legitimação diversa dos apoios clássicos, podendo ser consideradas um pagamento aos agricultores pela produção de bens públicos, ambientais ou outros, não remuneráveis pelo mercado.

A reforma de 1992 representou uma transição suave (para muitos agricultores apenas significou uma alteração da forma de remuneração da sua actividade e as Medidas de Acompanhamento representaram uma fracção reduzida do total) mas contém os princípios para uma transformação muito mais ampla: aumentou a transparência na afectação de recursos financeiros e criou medidas com uma nova base de legitimidade.

Mantiveram-se, contudo, problemas de fundo, agora mais visíveis: afectação ineficiente de recursos2, problemas ambientais e ampliação das diferenças de rendimento entre agricultores face aos que seriam originados pelas diferenças de produtividade. O reforço insuficiente das verbas destinadas ao desenvolvimento rural não permite que a agricultura desempenhe eficazmente novos papéis, resultantes da transformação das sociedades europeias: ordenamento e gestão do território, preservação do ambiente e da paisagem, coesão social. Tal contribuiu para criar um clima de incerteza quanto aos desenvolvimentos futuros da política.

No âmbito da Agenda 2000, aprofundaram-se as tendências da reforma de 1992 mas, agora, combinados com compromissos financeiros mais rígidos. Tal não permitiu resolver os problemas principais, originando dificuldades de legitimação dos apoios financeiros à agricultura, acrescidas recentemente das crises ligadas à segurança alimentar no sector animal.

Por outro lado, o equilíbrio precário conseguido entre regras da PAC e tectos orçamentais, bem como as incertezas face à aplicação da PAC aos países candidatos3, aumentam os elementos de instabilidade, o que pode ter consequências negativas para o desenvolvimento da actividade agrícola.
Algumas medidas legislativas após a Agenda 2000
Após a Agenda 2000 foram tomadas outras medidas que prosseguem na via da transparência e do desligamento das ajudas das quantidades produzidas.

A reforma da OCM dos frutos e hortícolas terminou com o preço mínimo ao tomate para a indústria, substituindo a ajuda aos industriais (destinada a compensá-los por se comprometerem a adquirir o tomate a um preço elevado) por uma ajuda directa aos produtores.

Em Junho de 2001, o Conselho de Ministros da Agricultura, adoptou um regime simplificado para os pequenos produtores, que se aplica aos beneficiários de ajudas compensatórias por hectare de culturas arvenses, leguminosas para grão e arroz, ou por cabeça normal de bovinos, ovinos e caprinos. Estes podem optar por receber, entre 2002 e 2005, um montante igual ao máximo entre a médias dos três anos anteriores e o valor do último ano4, desde que não ultrapasse o valor de 250 contos, não necessitando de apresentar candidaturas cada ano e ficando exonerados da obrigação de qualquer produção específica, embora ficando obrigados a manter uma utilização agrícola nas áreas em causa.

Portugal é o Estado Membro onde esta medida potencialmente tem mais alcance, podendo ser abrangidos cerca de 80% dos agricultores alvo deste tipo de ajudas, representando cerca de 20% do montante total das ajudas em causa. Para o conjunto da UE, essas percentagens são inferiores a, respectivamente, 15% e 1%, sendo para o segundo Estado Membro em que a medida terá maior impacto, a Grécia, de cerca 50% e 10%, respectivamente.



2. Desafios à Política Agrícola Comum
Para além dos problemas conjunturais que têm recentemente provocado a contestação do actual modelo da PAC, esta padece de um problema estrutural de fundo: impedir a reorientação da agricultura europeia no sentido da competitividade, da qualidade e da sustentabilidade.

No que respeita à competitividade, há que assinalar que as actuais ajudas directas continuam a ter associações claras com produções específicas, já que obrigam o agricultor a manter áreas com determinadas culturas ou com cabeças de bovinos, ovinos e caprinos. Para além de conduzir a uma grande complexidade na administração das ajudas e no controlo, isto introduz uma rigidez estrutural face aos ajustamentos que deveriam ter lugar para dar resposta ao mercado ou às novas exigências ambientais. O desligamento das ajudas face às áreas de actividades agrícolas concretas e ao número de cabeças de gado na exploração, conduzindo a uma maior liberdade empresarial, permitiria uma maior eficiência no uso dos recursos, libertando-se terra para os usos mais valorizados pelos consumidores e pela sociedade em geral.

Os principais desafios no âmbito da competitividade e eficiência da agricultura europeia são: recuperar a liberdade empresarial dos produtores e libertar terra para usos mais valorizados pelos consumidores do que aqueles que são objecto das actuais ajudas directas; disponibilizar orçamento comunitário para as novas políticas agrícolas e rurais; orientar a agricultura para o mercado; aproveitar o potencial exportador da UE; promover a competitividade via baixos custos ou diferenciação do produto.

No âmbito da qualidade, a actual PAC, embora não possa ser apontada como a única responsável pela excessiva intensificação da agricultura europeia, incentivou um modelo agrícola intensivo, hoje associado a muitos dos problemas de segurança alimentar, e desincentivou a produção de alimentos de superior qualidade.

Os principais desafios no âmbito da qualidade são: assegurar o direito a uma alimentação segura e saudável; criar oportunidades para uma escolha informada por parte dos consumidores; apoiar a transição dos sistemas de produção agrícola no sentido da qualidade; defender a enorme diversidade dos patrimónios agrícolas e gastronómicos europeus, através do apoio aos sistemas tradicionais característicos das diversas regiões europeias.

No que se refere à sustentabilidade ambiental, económica e social do desenvolvimento das zonas rurais, há que notar que os actuais apoios via preços e ajudas não desligadas da produção promovem a intensificação, com os problemas ambientais que lhe estão associados. Por outro lado, uma vez que as ajudas são calculadas em função do nível de produtividade histórica de cada zona, a PAC beneficia sobretudo os locais à partida mais favorecidos e pouco faz pela vitalidade económica e social das zonas marginais da UE, reforçando, assim, as assimetrias regionais. No entanto, existem também benefícios ambientais, económicos e sociais associados à PAC, já que, sem os seus apoios, a agricultura teria desaparecido de muitas zonas marginais. Para manter esses benefícios (emprego, contributo para a vitalidade económica e social, diversidade paisagística) é importante que as formas de desligamento das ajudas da produção contemplem, onde tal se justifique, uma exigência básica de manutenção da superfície agrícola segundo determinadas regras.

Os principais desafios no âmbito da sustentabilidade são: adaptar a agricultura moderna de acordo com os requisitos ambientais mínimos; apoiar e promover modos de produzir geradores de benefícios ambientais, conservar a diversidade de sistemas tradicionais de elevado valor natural e paisagístico; reforçar o contributo da agricultura e da diversificação de actividades para a vitalidade das zonas rurais; respeitar o princípio da manutenção da superfície agrícola, sempre que isso se justifique por razões de emprego, desenvolvimento rural ou ambiente.

A proposta portuguesa de reforma da Política Agrícola Comum5 procura dar resposta a estes grandes desafios da competitividade, da qualidade e da sustentabilidade.

Propõe três grandes objectivos para a política agrícola: 1) a promoção dos mecanismos de mercado na orientação da produção para a satisfação da procura; 2) a estabilização dos rendimentos dos agricultores; 3) o redireccionamento dos apoios para a promoção de uma agricultura de qualidade, respeitadora do ambiente, criadora de diversidade e geradora de oportunidades económicas nos diferentes espaços rurais da UE.

As medidas de política tomadas para prosseguir estes objectivos deverão respeitar cinco princípios fundamentais: i) o carácter comum da política agrícola e rural; ii) a óptica territorial a privilegiar na definição da política agrícola e rural; iii) o aprofundamento do carácter contratual da relação entre agricultores e sociedade em geral, no que se refere à satisfação da crescente procura social de bens e serviços públicos em espaço rural (ambiente, paisagem, ...); iv) a eficácia e a eficiência dos fundos públicos afectados à política agrícola e rural; v) a transparência na demonstração dos benefícios da política agrícola e rural, em matéria de ambiente, emprego e qualidade.

Das medidas propostas, deve-se destacar, para um período de transição 2003-2010, a criação de um novo sistema de ajudas desligadas da produção e orientadas para a promoção do ambiente, do emprego e da qualidade, uma ajuda transitória de garantia de rendimento, a modulação obrigatória das ajudas em todos os Estados Membros e a manutenção do actual sistema de protecção na fronteira. No futuro, vigorariam dois tipos de apoios: um sistema de ajudas, desligadas da produção e orientadas para a promoção do ambiente, do emprego e da qualidade, e um sistema de estabilização do rendimento face à instabilidade dos preços no mercado mundial ou outros factores fortemente perturbadores da regularidade dos rendimentos dos agricultores.

Sinais de mudança na PAC
Em Outubro de 2000, Alan Swinbank e Stefan Tangermann, no documento de trabalho “Uma Proposta para o Futuro das Ajudas Directas da PAC”, no âmbito do projecto “Bondscheme”, financiado pela Comissão Europeia, propõem o desligamento completo das ajudas da produção pela conversão das ajudas em títulos transaccionáveis com um valor degressivo no tempo. Tal permitiria a transferência de verbas para o desenvolvimento rural sem aumento da despesa agrícola.

Os três últimos conselhos informais de Ministros da Agricultura, antes da Presidência belga, tiveram os seguintes temas: em Évora (Maio de 2000), “Qualidade na diversidade: um desafio para a agricultura europeia”, em Biarritz (Setembro de 2000), “Promover o modelo alimentar europeu: diversidade, qualidade, segurança” e em Östersund (Abril de 2001), “Cadeia alimentar 2001: segurança, sustentabilidade e ética”. Os documentos a que deram origem, apesar das diferenças de orientações que preconizam, têm como ponto comum o facto de a justificação das ajudas aos agricultores já não estar no aumento da produção mas sobretudo na qualidade dos alimentos e nas externalidades geradas pela actividade agrícola.

Em Janeiro de 2001, a Comissão Europeia publicou um documento sobre gestão do risco na agricultura6, onde se afirma que esta será uma necessidade crescente no futuro, face a uma maior liberalização dos mercados agrícolas e ao fim dos preços garantidos. A Presidência sueca convocou uma reunião do Grupo “Questões Horizontais”, do Conselho para debater o documento.

As necessidades em gestão de risco vão aumentar. Por um lado, o aumento de risco de preço e uma maior oscilação anual dos rendimentos em torno de um nível mais baixo terão como consequência uma maior frequência de casos em que o rendimento descerá abaixo do nível crítico de viabilidade da exploração. Por outro lado, a redução do nível de suporte poderá disponibilizar meios financeiros para as políticas de gestão de risco, o que contribuirá para fazer face àquele problema.



No futuro deverá caber às políticas públicas assegurar a estabilização dos rendimentos de modo a dificultar que estes desçam abaixo de níveis críticos de viabilidade (trata-se de permitir a manutenção de explorações estruturalmente viáveis face a problemas conjunturais). As ocorrências extremas penalizam em cada ano situações que têm um impacto reduzido à escala da UE mas não de cada EM ou região. Por isso, aquelas medidas de estabilização do rendimento deveriam ser asseguradas à escala da UE com base num envelope financeiro comum de acordo com a gravidade das situações. A UE deveria ainda adoptar medidas de formação em matéria de gestão privada de risco, de esquemas privados de partilha de riscos, quer ao longo das fileiras quer através de mercados de opções e futuros, e capitais de risco, bem como definir normas comuns em matéria de medidas nacionais de modo a evitar a inibição de estratégias privadas de gestão do risco e evitar distorções da concorrência. Neste quadro, caberá ao sector privado o papel principal na gestão do risco, devendo os agricultores adoptar a combinação óptima de medidas técnicas (sistema de produção, tecnologias), medidas de partilha de risco (seguros, capitais de risco) e outras. Existirá ainda um papel complementar para as políticas públicas, em matéria de bonificação de prémios de seguros. De facto, na ausência de mecanismos perfeitos de partilha de risco, e tendo em conta a carteira limitada de riscos de cada agente económico (face à carteira social, global), as decisões privadas de investimento serão sempre sub-óptimas na ausência de políticas públicas de redução do custo dos seguros privados. Como os esquemas de seguros obedecem a necessidades regionais específicas, e para evitar um nível excessivo de subvenção, estas políticas deverão ser definidas a nível nacional ou regional e poderão conter um elemento de co-financiamento nacional.



1 As Medidas de Acompanhamento da Reforma da PAC incluem ainda a Florestação de Terras Agrícolas e Reforma Antecipada.

2 Em 1999, a Finlândia apresentou um VALpm negativo e as estimativas efectuadas pelo GPPAA do VAL a preços paritários do mercado mundial apresentam resultados negativos em vários Estados Membros.

3 O Comissário europeu da Agricultura, Franz Fischler, tem afirmado que os países candidatos não terão acesso às ajudas directas criadas pela Reforma de 1992, mas esses países não têm aceitado essa posição.

4 No caso de um agricultor requerer a adesão ao novo regime em 2002, será o máximo entre a média das ajudas recebidas entre 1999 e 2001 e a ajuda recebida em 2001.

5 Um novo rumo para a agricultura europeia – Contributo português para a reforma da PAC, Abril 2001, Ministério da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas.

6 Risk Management Tools for EU Agriculture with a special focus on insurance, Janeiro 2001, CE (DGAGRI).





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