Iii encontro da anppas associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Ambiente e Sociedade



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III Encontro da ANPPAS

Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Ambiente e Sociedade
23 a 26 de maio de 2006

Brasília – DF

Grupo de Trabalho 14 “Relações Internacionais e Ambiente”
Coordenador: Wagner Costa Ribeiro (USP)

Banco Mundial e ONGs Ambientalistas Internacionais: Interações sobre



Desenvolvimento, Governança e Participação”


Flávia Lessa de Barros

Departamento de Sociologia da Universidade de Brasília



Resumo:

Ideologias e utopias, caracterizadas por processos recentes da expansão do capitalismo mundial, favoreceram a reordenação e a emergência de forças sociais e espaços públicos de governança e cidadania em âmbito internacional-global, os quais apresentam avanços e grandes desafios para a democracia. Na perspectiva de um campo de poder diferenciado, são analisadas estruturas, dinâmicas e resultados das interações entre o Banco Mundial, principal instituição financeira multilateral para o desenvolvimento, e ONGs ambientalistas internacionais, destacadas pelo alcance de atividades relacionadas às políticas daquela instituição. Trata-se de interações marcadas por conflitos e colaborações, que revelam ambigüidades e manipulações de perspectivas universalizantes do ambiental-sustentabilismo, bem como dificuldades e possibilidades de suas combinações com o neoliberalismo na arena da cooperação internacional. Abolicionismos, reformismos e agendas positivas tiveram impactos distintos nas redes sociais transnacionais e na definição de potenciais e limites dos modelos de desenvolvimento promovidos pelo Banco Mundial. É fundamental na análise a cultura da participação da sociedade civil que evoluiu em várias instâncias e processos coordenados e dominados pelo Banco Mundial.



Introdução
Este paper é derivado de minha tese de Doutorado no Dept. de Sociologia da Universidade de Brasília. Baseia-se em pesquisa direta, em Washington DC (EUA), onde estão localizados o Banco Mundial e as organizações ambientalistas internacionais ou com programas internacionais 1, no período de setembro de 1996 a fevereiro de 1998, e em pesquisa indireta, nos anos seguintes, principalmente a partir de Brasília - DF. Compreendo um período histórico definido a partir da década de 1970 até início da década de 2000.

Dentre o conjunto de abordagens e conceitos resgatados e reorganizados em alguns de seus aspectos, uma idéia central para a análise das estruturas, dinâmicas e resultados das relações entre os diversos atores é a de “campo de poder” (Bourdieu, 1989, 1983, 1974), a qual norteia minha interpretação da configuração do campo ambiental–sustentabilista. Trata-se de um campo específico de ação social, no qual os atores sociais encontram-se em disputa pelo poder de decisão sobre políticas e agendas que incidem sobre tentativas de regulação global do desenvolvimento com base em condicionalidades ambientais.

As relações entre o Banco Mundial e ONGs ambientalistas internacionais ou com programas internacionais proporcionam cenários privilegiados para a compreensão de tal processo. Devido à natureza destas instituições, suas interações podem revelar mais explicitamente as complementaridades e oposições, continuidades e descontinuidades entre os distintos atores orientados pelos desdobramentos interrelacionados do ambientalismo e da globalização econômica. Outros atores estratégicos são vistos do ponto de vista do Banco Mundial e das ONGs ambientalistas internacionais, considerados com maior peso e eficácia no conjunto das relações a partir do recorte metodológico adotado e dos limites práticos da pesquisa realizada.

O Banco Mundial é o principal centro de governança global, na dimensão político-econômico-financeira, envolvendo o maior número de países-membros, voltado para a promoção e a regulação das condições de expansão da economia capitalista, em coordenação com o Fundo Monetário Internacional, outros bancos multilaterais regionais e grandes instituições financeiras privadas. Possui o maior volume de recursos para o ambiente e o desenvolvimento sustentável. As ONGs ambientalistas internacionais selecionadas são reconhecidas pelo alcance de suas atuações nas áreas de meio ambiente e desenvolvimento e junto às políticas e operações promovidas pelo Banco Mundial. Na perspectiva destas, mais que um novo sistema ético-valorativo, para o qual a arena aberta pela Organização das Nações Unidas era fundamental, mudanças no sistema político-econômico internacional-global tornaram-se essenciais para a viabilização do desenvolvimento sustentável. Para fins de políticas aplicáveis a um número mais amplo possível de países, políticas que fossem efetivamente adotadas por seus governos, era o Banco Mundial que se impunha entre as instituições financeiras multilaterais como o principal protagonista na promoção de diversas iniciativas desenvolvimentistas em escala mundial.

As relações entre o Banco Mundial e ONGs internacionais são aqui privilegiadas para a observação não apenas de algumas mudanças em torno das problemáticas e políticas que consistiram no seu objeto primário, a partir do campo ambiental-sustentabilista, mas também, principalmente, de mudanças nas próprias relações entre estas partes e em cada uma delas, seja nas suas formas de organização, estratégias e objetivos, seja na distribuição e redistribuição do poder no campo delimitado.
I. O campo ambiental–sustentabilista, um campo polinucleado de poder
As percepções das interrelações entre processos ambientais e econômicos em âmbitos local e global, apoiadas em interpretações científicas das estruturas e gradientes de funcionamento da natureza como uma totalidade complexa, dinâmica e integrada, foram decisivas para a transnacionalização do ambientalismo. Tais percepções foram decisivas para a afirmação da necessidade de políticas ambientais globais associadas às políticas de desenvolvimento, de novas formas de governança e planejamento político-econômico global, com a integração e a coordenação entre políticas e modelos nacionais e sub-nacionais. O “gerenciamento global”, idéia fortalecida após a II Guerra Mundial, deveria internalizar aspectos ambientais para promover o “desenvolvimento global” e, assim, garantir o “futuro global” da humanidade.

O espaço conquistado pelo ambientalismo deveu-se em grande parte à pressão da sociedade civil, da opinião pública e da comunidade científica internacional para o maior comprometimento governamental, inter-governamental e do capital privado. Todavia, foi também um espaço permitido pela necessidade de garantia das condições materiais de reprodução do sistema econômico, face à ameaça de esgotamento dos recursos naturais que serviam de base a determinadas atividades produtivas. Foi ainda um espaço liberado por algumas das transformações nos padrões de produção e consumo tradicionais que redefiniam o regime de acumulação capitalista. A expansão do ambientalismo coincidiu com a transição no capitalismo e com a nova divisão internacional do trabalho e, de certo modo, sua lógica também coincidiu com a desta (Dupuy, 1989; Bahro, 1989; Shiva, 1995; Escobar, 1995; Harvey, 1996).


Na medida em que o ambientalismo deixou de ser associado apenas a um modelo alternativo radical de sociedade, passando a contribuir para a redefinição da racionalidade econômica hegemônica, sua consolidação, via a institucionalização do paradigma ambiental, ocorreu por meio de um processo de centralização de poder, onde determinados atores tornaram-se cada vez mais estratégicos. A conciliação entre as ideologias e utopias da defesa do ambiente e do desenvolvimento, originando o ambiental-sustentabilismo foi o principal resultado das diversas forças sociais e vertentes político-filosóficas reunidas nos debates - e embates. Os arranjos variados de capital apresentados pelos diversos atores no cenário internacional-global referentes ao ambiente e ao desenvolvimento propiciaram uma centralização descentralizada de poder no campo ambiental-sustentabilista, aqui expressa pela noção de campo polinucleado de poder. Tal processo deve ser compreendido como um processo de estruturação do poder de influência e disciplina sobre várias formas de poder - econômico, político, ideológico, jurídico, científico, tecnológico - que deveriam considerar o paradigma ambiental para redefinir o modelo do desenvolvimento e sua agenda.

Assumiram os papéis de atores-núcleos no campo ambiental-sustentabilista instituições estruturadas e/ou estruturantes dos novos contextos condicionados pela globalização, as quais apresentavam maiores iniciativas em termos de negociações “internacionais”, “multilaterais” e “transnacionais” e, ao mesmo tempo, maior capacidade de multiplicação e de sobreposição de seus raios de ação e influência em relação às fronteiras político-administrativas tradicionais. Como atores-núcleos, em posições que concentram maiores poderes neste campo, o Banco Mundial e as ONGs internacionais, entre outros, podem, ao mesmo tempo, concorrer entre si e reconhecer-se como núcleos provedores de referenciais, ordens e diretrizes para a formulação e execução de políticas, que deveriam ser gerais, comuns e integradas.

Apesar de suas especificidades, o campo ambiental-sustentabilista não apresenta limites rígidos ou fechados e depende de intersecções com outros diversos campos vinculados às chamadas "políticas de desenvolvimento", os quais procura influenciar e por eles é influenciado. Intersecções que refletem a interdependência e a transversalidade de processos no processo mais amplo de globalização, ao mesmo tempo integradora e antagônica.

Porém, na conversão do plano discursivo-programático ao plano prático-operacional, divergências e conflitos emergiram em torno do significado, dos princípios e das condições objetivas de realização da "sustentabilidade", ou seja, do modelo de desenvolvimento sustentável. Isto pode ser observado especialmente no tocante a aspectos sociais, políticos e culturais das diversas realidades e processos relacionados, que tornam mais evidentes ambigüidades e manipulações de perspectivas universalizantes, assim como dificuldades e limitações de suas fusões com o neoliberalismo. Nessa perspectiva, considero que o campo no qual o ambiental-sustentabilismo se consolidou é também marcado por descontinuidades e contradições entre questões, atores e mecanismos institucionais na condução das políticas, com um grau instável de tensão, avanços e recuos, conforme as diferentes temáticas. Em decorrência, a superestrutura político-ideológica internacional-global informada pelo ambiental-sustentabilismo é, muitas vezes, desequilibrada e fragmentada, incapaz de influir plenamente na eficácia proposta pelo modelo de desenvolvimento em questão.

Ao propiciarem novas concepções de crise e mudança social, as racionalidades emergentes do ambientalismo, combinadas com as novas demandas do processo de expansão do capitalismo, reforçaram percepções e concepções de uma dimensão mais ampla de governança global. Segundo algumas destas, a governança global não se sustenta apenas na autoridade formal-legal, a partir de atores públicos governamentais, e em uma única autoridade central resultante da reunião destes atores, mas pode também se apoiar em mecanismos informais não-governamentais, a partir de atores privados. Identifico a criação e/ou fortalecimento de diversas noções correlatas, tais como “sociedade civil transnacional” e “sociedade civil global”, cujos atores sociais são “atores sociais transnacionais”, “atores sociais globais”, que exercem e/ou buscam exercer a “cidadania transnacional” ou “cidadania global”. Para os precursores destas noções, a nova dimensão da cidadania propicia não só uma reação ao acirramento de tensões entre estruturas e sujeito, entre sociedade e indivíduo, mas também novos canais de cooperação, coesão e integração social (Ianni, 1992; Elias, 1987; Keck & Sikkink, 1998; Rosenau, 2000; Edwards, 2000; Edwards e Gaventa, 2001; Keane, 2003; Mato, 2004; Habermas; 2001).
II. Atores globais estratégicos, perspectivas e questões priorizadas

A relação entre Estados no sistema internacional, a formação de regimes, centros e redes de governança supranacionais e a progressiva integração de corporações econômicas e financeiras transnacionais numa ordem global resultam na orientação/reorientação de diversas ações políticas de atores privados não-governamentais a este plano também - aos aparelhos ideológicos, administrativos e coercitivos de centros de governança constituídos e em vias de constituição. Para desenvolver poder de interação e influência frente aos centros de governança internacional-global, as ONGs ambientalistas internacionais reproduziram estruturas e estratégias de abordagem e manipulação dos diferentes níveis semelhantes às destes centros, entre as quais destaca-se a atuação por meio de redes como uma alternativa necessária.

Por sua parte, os centros de governança internacional-global também se organizaram e reorganizaram, em suas estruturas, mecanismos e relações para lidarem com estes novos atores e interlocutores. Em diversas circunstâncias, cada vez mais, as relações entre centros de governança internacional-global e setores da sociedade civil deixam de contar completamente com a mediação dos Estados nacionais. No entanto, algumas das dificuldades e dilemas que envolvem procedimentos institucionalizados comuns a respeito das relações com a sociedade civil passam pelo reconhecimento e a compreensão de uma sociedade civil “transnacional” ou “global”.

Nas relações entre Banco Mundial e ONGs ambientalistas internacionais, mais especificamente, uma questão inicial refere-se a até que ponto os espaços concedidos e conquistados face às permeabilidades políticas geradas com as reconfigurações do campo ambiental-sustentabilista alteram as estruturas destas organizações, as práticas de seus representantes e como o fazem. Outra questão, relacionada, refere-se à capacidade de tais ONGs em influenciar efetivamente em resultados significativos nas políticas e procedimentos do Banco Mundial, tendo em vista os objetivos assumidos nas interações estabelecidas com esta instituição. Trata-se de um processo ainda em curso, no qual nem todas as conseqüências são já plenamente observáveis.

Governança é uma noção aqui apreendida em referência ao exercício do Banco Mundial no cumprimento de seus propósitos, especialmente no tocante ao financiamento e às políticas de “desenvolvimento”. Em um nível macro, a governança do Banco é um exercício de poder que é, em maior ou menor grau, compartilhado e disputado no campo ambiental-sustentabilista e em suas intersecções com diversos outros campos referentes ao “desenvolvimento”, componentes do sistema internacional-global. Em um nível micro, institucional, a governança do Banco diz respeito à sua capacidade no gerenciamento dos recursos mantidos pela instituição, financeiros, técnicos, burocráticos e políticos, mobilizando diretamente suas estruturas, quadros e regras. A governança do Banco também passou a envolver a capacidade de promoção e controle de uma nova base social e política de apoio e legitimidade e/ou de negociação, emergente de determinados setores das sociedades civis nos países, além dos Estados nacionais.

As relações com as ONGs embasaram o ideal da “participação da sociedade civil”, o qual, por sua vez, informava o ideal da “boa governança”, alguns dos princípios norteadores das reformas do Banco Mundial para o desenvolvimento sustentável em escala global. O Banco elaborou suas próprias concepções de participação e sociedade civil e modelos de “abordagens participativas”, diversificados segundo os tipos de ONGs com as quais buscava ou era levado, por estas mesmas, a interagir. As relações com as ONGs ambientalistas internacionais foram alvo de maior ou menor controle do Banco, conforme temáticas e circunstâncias de distribuição e redistribuição de poderes nas instâncias geridas por este.

A exemplo do “desenvolvimento sustentável”, “participação da sociedade civil” também é aqui entendida como uma noção polissêmica, que abarca significados diferenciados ou divergentes entre os diversos atores sociais, segundo suas culturas e subculturas políticas. No caso das relações entre ONGs - ambientalistas e outras - e o Banco Mundial, são identificados, em geral, quatro diferentes significados. “Participação da sociedade civil” pode ser uma noção carregada de princípios políticos liberais democráticos que implicam a tentativa de resgate do poder de ação direta e indireta dos cidadãos nos processos decisórios. Pode também implicar “participação econômica” e “participação social”, ao invés ou além de participação política, sobretudo entre os setores sociais menos favorecidos e em países mais pobres ou com maiores desigualdades. Nesse sentido, pode também se constituir em uma participação política, direta, ativa e consciente, sem pretender transformar as estruturas sociais e apenas procurar garantir a inclusão dos sujeitos nestas estruturas. Pode significar uma ação meramente presencial, passiva e receptiva, que é planejada e enquadrada por estruturas hierárquicas de poder e regulação, como um meio de administração de conflitos e de promoção de consensos e coesão. Pode ser ainda mais restrita a sentidos instrumentais, que implicam situações limite de práticas de colaboração, por meio das quais os atores da sociedade civil envolvidos tornam-se, de certo modo, extensões operacionais e intelectuais das organizações junto às quais participam.

Participação da sociedade civil é ainda uma noção aqui apreendida, como a participação das ONGs ambientalistas internacionais, que se somam ou se contrapõem à representação das sociedades civis exercida pelos Estados nacionais junto ao Banco Mundial. Elas atuam basicamente i) enquanto atores da sociedade civil privilegiados pelo Banco para a participação direta em processos coordenados, influenciados e dominados por este, relativos a políticas ambientais e de desenvolvimento, em prol do desenvolvimento sustentável, ou ii) enquanto atores que demandam participação direta nestes processos. De ambas as formas, as ONGs podem exercer ou possibilitar que outros atores exerçam uma cidadania transnacional-global junto ao Banco.

As relações entre o Banco Mundial e ONGs ambientalistas internacionais ou com programas internacionais no campo ambiental-sustentabilista oferecem cenários emblemáticos para a observação de como a noção de “cidadania transnacional-global”, na medida em que é fortalecida, engendra outra noção, com a qual se entrecruza, a de “diplomacia civil”. Esta, implica a definição de papéis mais concretos e específicos atribuídos a e/ou assumidos por determinados indivíduos e grupos da sociedade civil junto a organismos oficais e ao setor privado em âmbito internacional, mas também entre os próprios setores não-governamentais, nas relações “Norte-Sul” e “Sul-Sul”.

A noção de “diplomacia civil” é compreendida como um meio de disciplina e legitimação de certas formas de participação da sociedade civil em espaços públicos na ordem internacional-global, com vistas à governança global e que reforça a noção de governança civil. Tal processo, ainda difuso, compreende a estruturação de várias camadas de representação, com a sobreposição de diversas relações de lealdade entre os atores, com vistas a um patamar mais elevado para a atuação nas redes instituídas em âmbito internacional, cujos sistemas e mecanismos ainda não se apresentam claramente consensuados e instituídos.

Nesse sentido, a transnacionalização da “sociedade civil”, da “cidadania” e ou da “participação” ocorre de modo a também conformar estruturas hierárquicas, cujas posições superiores são dominadas pelos atores-núcleos no campo ambiental-sustentabilista. Estes são mais cosmopolitizados e apoiados em burocracias flexíveis, que espelham novas teorias da administração organizacional e da gestão pública, do direito, da comunicação e do marketing de organizações não-governamentais e do terceiro setor. Conforme as circunstâncias e os tipos de organizações envolvidas, o trabalho político estratégico e o poder exercido nas redes são mais ou menos concentrados em determinados grupos, organizações e indivíduos, os quais podem apresentar um “carisma de posição” no campo (Bourdieu, 1984, 1974).
III. Elementos para um balanço das interações entre o Banco Mundial e ONGs ambientalistas internacionais

Antes mesmo de suas interações com ONGs ambientalistas, o Banco Mundial teve um papel estratégico na fase inicial de definição da problemática ambiental como uma questão global, condicionando, desde então, o modo como se deu a institucionalização do ambientalismo no campo da cooperação internacional e a formação do campo ambiental-sustentabilista. Sob o protagonismo do Banco nos diálogos e negociações nos fóruns promovidos pelas Nações Unidas, o “desenvolvimento” foi convertido em solução para a questão ambiental no planeta, de modo a responder a demandas de governos, grandes empresas do setor privado e setores sociais nos países do “Sul”. O problema deixou de ser o desenvolvimento em si, mas o seu modelo, o foco deixou de ser a “suficiência” e passou a ser a “eficiência”, a prevenção e o manejo de impactos e custos, ambientais e sociais, além de econômicos.

A expansão numérica e geográfica das relações entre o Banco Mundial e ONGs ambientalistas ocorreu apenas por volta de meados da década de 1990, mas foi desde a década anterior que tais relações foram definidas e estruturadas, de modo a condicionar o campo ambiental-sutentabilista. Até o início da década de 1980, as relações do Banco Mundial com ONGs eram esporádicas e ad hoc, restringiam-se basicamente a relações de colaboração com um número reduzido de “ONGs científicas” e think tanks internacionais e de países doadores, geralmente com funções consultivas e de assessoria. Na primeira metade da década de 1980, o Banco Mundial deparou-se com ONGs que questionavam e desafiavam seus interesses. Lideradas por ONGs ativistas, ambientalistas, de direitos humanos e desenvolvimentistas, também internacionais e de países doadores, tais ONGs dirigiam-se ao Banco para apresentar críticas, denúncias e influenciar suas políticas e projetos. Diferentemente das relações até então estabelecidas, as novas relações naquele período foram vistas por ambas as partes como originadas em situações de oposição e confrontação.

As problemáticas nas agendas das ONGs ambientalistas internacionais que envolviam o Banco Mundial e, por conseguinte, as principais ações e estratégias empreendidas por estas, compreenderam três conjuntos de críticas, relacionados: críticas às políticas ambientais e sociais; aos programas de ajuste estrutural e à governança. Dentre os diversos tipos de ONGs, eram as ambientalistas ativistas, think tanks ou não, associadas às de direitos humanos, que mais assumiram o conjunto de críticas referidas. No caso dos impactos socais e ambientais dos programas de ajuste, foi marcante a interlocução destas com ONGs desenvolvimentistas, as quais mantinham um enfoque social mais tradicional do desenvolvimento e em torno da pobreza, mas eram orientadas por perspectivas progressistas e se abriam para perspectivas ambientais e sustentabilistas.

A observação das relações entre as ONGs e o Banco Mundial leva também à compreensão de como estes organizaram-se e reorganizaram-se, internamente e nas interações com seus parceiros, aliados e outros interlocutores no campo ambiental-sustentabilista, e de como definiram suas agendas para tais relações. No tocante às ONGs com perfil ativista, foram fundamentais as estratégias por meio de coalizões e redes nacionais e transnacionais, com ONGs baseadas nos EUA, ONGs de outros países doadores e diferentes tipos de organizações dos países onde eram implementados os projetos. Os consensos e dissensos, as posições políticas, o planejamento e a promoção de campanhas; as divisões dos papéis; as relações de cooperação; a articulação dos diversos âmbitos de atuação e os sistemas de legitimação da participação e da representação eram estabelecidos, em grande parte, por meio das coalizões e redes. Já as ONGs com perfil think tank sem orientação para ações políticas diretas buscavam influenciar o Banco Mundial na elaboração e reforma de políticas, programas e projetos por meios distintos, estritamente a partir de investigações e análises técnicas e científicas especializadas, e com base em redes de organizações semelhantes. As campanhas destas think tanks, não envolviam especificidades técnicas e de procedimentos ou monitoramento mais detalhado dos processos, e muito menos questões relacionadas mais diretamente à governança do Banco, consideradas essencialmente “políticas”.

Até o final da década de 1980, as relações mais significativas do Banco Mundial com ONGs, de colaboração ou de oposição e confrontação, deram-se predominantemente com ONGs internacionais ou de países doadores, “ONGs do Norte”, segundo a terminologia comum no campo. Foram mantidas, sobretudo, com ONGs dos EUA e, mais precisamente, com as sediadas em Washington DC, líderes das campanhas internacionais, as quais investiram em canais de interlocução estreitos com o Congresso e o Departamento do Tesouro estadunidenses. A partir da década de 1990, com as suas políticas de participação e de descentralização administrativa, o Banco passou a buscar o envolvimento de ONGs “nacionais”, “locais” ou “ONGs do Sul. No entanto, com a distinção dos papéis atribuídos às ONGs pelo Banco, as ONGs internacionais ou com programas internacionais permaneceram como atores estratégicos. Até o final da década de 1990, em grande medida, “sociedade civil” para o Banco Mundial se restringiu às ONGs.

Num primeiro balanço, pode-se considerar que as ONGs ambientalistas internacionais exerceram influências significativas na formulação de várias das políticas e na execução de vários dos projetos do Banco nas áreas ambiental e social, bem como em outras áreas relacionadas com impactos sobre estas. O Banco adotou novas políticas e procedimentos e realizou uma série de mudanças em políticas e projetos em resposta a pressões ou com a colaboração das ONGs, que compreenderam investimentos substanciais relativos a recursos humanos, técnicos e financeiros. Ao mesmo tempo, pode-se considerar que, com o amadurecimento de suas experiências, as ONGs ambientalistas internacionais também exerceram influências significativas em alguns aspectos referentes à cultura institucional do Banco, os quais, em última instância, deveriam reorientar a administração daquela instituição para a qualidade dos resultados e dos processos das operações. O Banco realizou várias mudanças em políticas institucionais em resposta a pressões ou com a colaboração das ONGs, que também compreenderam investimentos substanciais de recursos humanos, técnicos e financeiros. Dada a importância do Banco Mundial no financiamento para o desenvolvimento, as mudanças nas suas políticas e operações influenciadas pelas ONGs influenciaram políticas e operações de outras agências multilaterais de cooperação, de governos dos países mutuários, de empresas do setor privado e, inclusive, das próprias ONGs e outras organizações das sociedades civis dos diversos países.

Apesar de possíveis descontinuidades e ambigüidades entre as diversas políticas do Banco Mundial, a margem para o envolvimento e relações com as ONGs foi ampliada. A política de participação do Banco foi constituída como uma política difusa, a qual o Banco atribuiu algumas transversalidades em outras políticas, as quais, como no caso da política ambiental, foram também influenciadas pelas ONGs e outras organizações da sociedade civil. Em geral, eram políticas sociais e ambientais convertidas em políticas de salvaguarda, em reação às pressões das ONGs e em cooperação com estas. Eram também relativas à governança da instituição, como as de abertura de informação, de responsabilização e de prestação de contas, consideradas como algumas das principais conquistas das ONGs.

As reformas de ajuste estrutural e o fortalecimento de diversos programas de infra-estrutura colocaram em cheque muitas das reformas específicas e setoriais alcançadas em princípio pelas ONGs com algum sucesso. Face a tal cenário as situações de confronto e colaboração tiveram desdobramentos variáveis na evolução das relações entre ONGs ambientalistas internacionais e o Banco Mundial. Tanto envolveram propostas abolicionistas por parte de posições mais extremadas no campo das ONGs, a partir de meados da década de 1990, quanto propostas reformistas e “agendas positivas”, da parte das ONGs e do Banco.

Embora a sustentabilidade ambiental e social do desenvolvimento promovido pelo Banco seja questionável na perspectiva de várias ONGs, ou mesmo sejam constatados avanços relativos a algumas políticas e programas de proteção natural mais significativos do que avanços referentes a políticas e programas sócio-ambientais relacionados ao combate e alívio da “pobreza global”, máxima discursiva do Banco, certos resultados das relações entre este e as ONGs apresentam-se mais palpáveis. Tal consideração não implica o reconhecimento da capacidade das ONGs ambientalistas internacionais de influenciar efetivamente em mudanças estruturais no Banco Mundial, como algumas daquelas pretendidas por vertentes abolicionistas ou por partidárias de abordagens da problemática ambiental global como resultante de uma “crise de cultura” (Eckersley, 1992). Diante de limites políticos decisivos, dada a grande diversidade de organizações, as ONGs não se apresentaram como uma frente de consenso em torno de um novo paradigma unitário para uma instituição com a missão do Banco.

O objetivo maior do Banco Mundial de promoção e regulação do sistema político-econômico internacional orientado pelo sistema capitalista mundial permanece preservado, atualizado sob perspectivas neoliberais, a partir das últimas décadas. O “desenvolvimento” é o meio pelo qual o Banco persegue tal objetivo - eixo de suas ações desde Estocolmo, a Estratégia Mundial de Conservação, o Relatório Bründtland, até a Agenda 21 e, mais recentemente, as Metas do Desenvolvimento do Milênio. Ainda que tenha assumido o compromisso ético de redução da pobreza, o Banco segue com o enfoque do crescimento econômico como finalidade primordial, desconectado da distribuição mais eqüitativa da riqueza, o que é explicitado, por exemplo, nos documentos de estratégia de assistência aos países. A missão do Banco Mundial na primeira metade da década de 2000 pode ser considerada mais “esverdeada” e “humanizada” que na década de 1970, mas a incorporação do paradigma ambiental pelo Banco compreendeu a adoção de uma das vertentes que, possivelmente, estão entre as mais conservadoras do ambiental-sustentabilismo. De acordo com alguns críticos após a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, tratou-se da redução do ambientalismo a uma forma de “gerencialismo” (Sachs, 1995).

Uma série de inovações adotadas pelo Banco Mundial em situações que incluíram a participação e a influência de ONGs favoreceram a ampliação e o fortalecimento do poder daquela instituição multilateral. Isto ocorre, apesar de lacunas, ambigüidades e retrocessos, resultados negativos de várias ordens constatados pelas ONGs e outros atores mais progressistas no campo ambiental-sustentabilista e de cooperação para o desenvolvimento e, inclusive, reconhecidos por setores do próprio Banco. As influências exercidas pelas ONGs ambientalistas internacionais sobre o Banco até o presente, ocorreram de maneira a contribuir, no máximo, para a maior responsabilidade do Banco no cumprimento de sua própria missão, no sentido da maior eficácia do seu gerenciamento. É principalmente desta forma que as ONGs contribuíram para a governança, para o exercício da missão institucional e alguns dos papéis do Banco no sistema político-econômico internacional-global.

Dentro deste limite, todavia, é importante considerar que, em determinados temas e circunstâncias, o Banco Mundial foi informado pela linguagem dos direitos preconizados pelas ONGs e outros atores no campo da cooperação internacional. Nessa perspectiva, as ONGs ambientalistas internacionais, juntamente com organizações e movimentos sociais atuantes em outras áreas, organizações ativistas e think tanks, fortalecidas pelas interseções com outros campos, assumiram uma espécie de missão civilizatória em relação ao Banco e a outras instituições financeiras para o desenvolvimento em âmbito internacional-global. Um resultado considerável reivindicado seria a “ampliação das fronteiras políticas” do Banco (Gillies, 1996), acatado aqui como a criação de certas permeabilidades em seus princípios constitutivos a proposições de natureza política advindas de forças que, a princípio, são identificadas pelo Banco como contra-hegemônicas.

Em referência ao Banco Mundial e a outras instituições financeiras multilaterais, considera-se que, como no caso do ambientalismo, além de serem espaços conquistados, os espaços ocupados pela cultura da participação da sociedade civil são também espaços concedidos, espaços liberados pelos novos contextos político-econômicos internacionais, nos quais o Banco e as demais instituições se inserem e procuram regular. Nestes novos contextos, dentre os diversos tipos de ONGs ambientalistas internacionais, foram as ativistas que apresentaram maiores influências diretas junto ao Banco Mundial e a outros bancos multilaterais, no sentido de transpor algumas de suas barreiras constitucionais e de qualificar os espaços públicos, formais e informais, desenvolvidos nestas instituições ou a partir delas, como espaços políticos, espaços de exercício de uma “cidadania transnacional-global”.

É especialmente na atuação das ONGs ambientalistas internacionais ativistas em tais espaços que pode ser observada a permanência da importância dos Estados nacionais, em apoio ou em contraposição a políticas de desenvolvimento sustentável e de participação da sociedade civil e, por conseguinte, que deve ser relativizado o poder absoluto do Banco enquanto instituição de governança global. Nesse sentido, diversas ONGs ambientalistas ativistas baseadas em Washington DC representam um caso emblemático. Em algumas de suas estratégias, estadocêntricas, as ONGs ambientalistas internacionais também estendem as hierarquias e relações de dominação entre os países no sistema internacional-global aos atores das sociedades civis nas redes em que operam.

As ações das ONGs ambientalistas internacionais ativistas em instâncias participativas em âmbito internacional-global no Banco Mundial ou vinculadas a este denotam a fragilidade em que ainda se encontram as mensagens subjacentes às noções de cidadania transnacional-global, diplomacia civil ou de governança civil a partir do campo ambiental-sustentabilista e junto ao sistema internacional-global. Isto ocorre, por mais que sejam ações orientadas por um “sentimento global de responsabilidade” (Elias, 1994), sobretudo com o destino das populações impactadas negativamente pelas políticas e projetos financiados pelo Banco nos países mutuários. As redes que envolvem alianças e cooperações Norte-Sul entre organizações e movimentos sociais prosseguem, em geral, como observavam anteriormente alguns ativistas do “Sul” (Shiva, 1995), marcadas por sistemas hierárquicos de decisão sobre a representação, de “cima para baixo”.

De todo modo, da parte do Banco Mundial, as maiores resistências e dificuldades de reconhecimento das ONGs como atores políticos nos espaços públicos internacionais-globais em instâncias de governança informadas pelo campo ambiental-sustentabilista não dizem respeito ao déficit de democracia na atuação das ONGs em suas redes, mas à identificação destas como forças contra-hegemônicas. Isto ocorre, ainda que a falta de base de legitimação nos sistemas de representação e participação das ONGs possa ser instrumentalizada pelo Banco, em determinadas circunstâncias, segundo determinados interesses.
IV. Conclusão
A primeira década de relações entre as ONGs ambientalistas internacionais e o Banco Mundial, correspondente à formação do campo ambiental-sustentabilista e à intensificação das relações entre estes atores, apresenta um padrão geral ascendente de resultados em termos de mudanças do Banco de interesse das ONGs. Por outro lado, a segunda década de relações entre o Banco e as ONGs, correspondente à consolidação e complexificação do campo ambiental-sustentabilista, apresenta um padrão geral de estagnação e descendência, diante do qual os avanços realizados pelas ONGs são vistos como mais fragmentados, isolados e ambíguos, com potencial de influência sobre o Banco, na maioria das vezes, inferior ao do momento anterior.

No seu conjunto, apesar da possível fragilidade dos resultados do desenvolvimento promovido pelo Banco, as influências das ONGs a partir do campo ambiental-sustentabilista, por meio de divesas formas de participação junto às várias instâncias e processos coordenados e dominados pelo Banco, tanto contribuíram para a maior governança exercida por este como para um processo – tortuoso - de construção de uma cidadania transnacional-global no sistema de governança internacional-global.



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1 “ONGs internacionais”, como o Environmental Defense, a Friends of the Earth, o Greenpeace, o World Resources Institute, o Worldwatch Institute e o Bank Information Center são tomadas como um canal de entrada, como “organizações de referência” no campo pesquisado. As abordagens não foram realizadas exclusivamente com base nestas, mas a partir da observação do universo das redes por elas promovidas e/ou nas quais se encontram inseridas.



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