Interessado: arnaldo bandeira assunto: consulta



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ACÓRDÃO nº 1726/07 – Pleno

PROCESSO N.°: 18493-6/07

ENTIDADE: INSTITUTO PARANAENSE DE ASSISTÊNCIA TÉCNICA E EXTENSÃO RURAL

INTERESSADO: ARNALDO BANDEIRA

ASSUNTO: CONSULTA

Relator: Cons. Fernando Augusto Mello Guimarães


EMENTA: CONSULTA – REPASSES EFETUADOS PELOS MUNICÍPIO À EMATER PARA complementação de receitas POSSIBILITANDO execuÇÃO DE políticas agrícolas e atividades de extensão rural; natureza jurídica de contribuição (art. 1° da Resolução 01/97-STN) – necessidade de lei prevendo a contribuição, devendo o diploma legal estipular a forma de prestação de contas, a qual se recomenda ser menos formal que convênios, mediante avaliação de resultados e custo/benefício – necessidade de revisão dos iten “2” e “4” do ofício circular 02/07-DAT.


Vistos, relatados e discutidos estes autos


RELATÓRIO


Versa o presente expediente acerca de consulta formulada pelo Sr. Arnaldo Bandeira, Diretor-Presidente da Empresa Paranaense de Assistência Técnica e Extensão Rural (doravante denominada apenas EMATER), relativamente à forma de contabilização e prestação de contas de recursos recebidos dos Municípios como forma de viabilizar a operacionalização de programas do órgão.
A folhas 05 foi apresentado parecer técnico cuja conclusão é, em síntese, de que “outra não é a classificação contábil cabível, mas do elemento contábil 41-contribuições, sem que isto implique na prestação de contas específica da parcela, pois o recurso é incorporado ao orçamento geral, e não em forma de conta corrente individual”.

A Coordenadoria de Jurisprudência e Biblioteca (Informação 33/2.007, a folhas 09/10) noticia não haver prejulgado sobre o tema, bem como que não encontrou consulta a respeito.

A Diretoria de Análise de Transferências (Parecer 175/2.007, a folhas 13/17) assim se manifesta em relação à perquirição:

(...) a dúvida do consulente reside na natureza dos repasses realizados pelos Municípios à autarquia e, consequentemente, se incidem as regras previstas na Resolução nº. 03/2006 sobre essas transferências.



Primeiramente, é necessário destacar a previsão da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº. 101/00), em seu art. 25 (...) Seguindo essa mesma linha, a Resolução nº. 03/2006 deste Tribunal de Contas, que dispõe sobre a fiscalização das transferências voluntárias estaduais e municipais, definiu, em seu art. 2º, transferência voluntária como “o repasse de recursos correntes ou de capital por entidades da Administração Pública Estadual ou Municipal a outra pessoa jurídica de direito público ou privado da Administração Pública Federal, Estadual ou Municipal, ou a pessoa jurídica de direito privado sem fins lucrativos, a título de convênio, auxílio, acordo, cooperação, subvenção social, ajustes ou outros instrumentos congêneres, que não decorra de determinação constitucional ou legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde”.

(...)


Os repasses dos Municípios ao Emater são realizados a título de cooperação, tendo como objetivo a obtenção de um resultado comum. O Município tem interesse nos trabalhos desenvolvidos pelo Instituto EMATER, que atua no desenvolvimento da agricultura, no desenvolvimento rural sustentável e na promoção da cidadania e da qualidade de vida da população rural, e por esta razão, repassa valores à autarquia, os quais ficam vinculados à utilização prevista no ajuste.

(...)


Sendo assim, entendemos que os repasses realizados pelos Municípios ao Instituto Paranaense de Assistência Técnica e Extensão Rural – EMATER, são transferências voluntárias nos termos da Lei Complementar nº. 101/2000 e da Resolução nº. 03/2006-TC, os quais devem ser instrumentalizados através de convênio.

Para corroborar esse entendimento, lembramos que este Tribunal de Contas já manifestou esse mesmo posicionamento quando, recentemente, encaminhou a cada um dos Municípios do Estado do Paraná Ofício Circular nº. 02/2007-DAT (cópia em anexo), informando que estes entes devem observar as seguintes medidas nos acordos firmados com o EMATER:

1- Edição de lei local, autorizando o Poder Executivo a transferir recursos a Emater, a título de contribuição;



2 – Firmar acordo formal entre a municipalidade e a Emater com plano de trabalho pré-definido, atendendo o disposto pelos Artigos 3º, 4º, 5º, 6º e 7º da Resolução 03/2006-TCE/DAT;

3 – Para fins de empenhamento do repasse à Emater, conforme disposto pela Instrução Técnica nº. 20/2003-DCM, Edição SIM-AM 2007, utilizar a seguinte estruturação: 3.3.30.41

Categoria Econômica – 3

Grupo de Despesas – 3

Modalidade de Aplicação – 30

Elemento de Despesa - 41

4 – Anualmente, a Emater deverá prestar contas dos valores aqui tratados, diretamente ao Município, nos termos do art. 34 da Resolução nº. 03/2006-TCE/DAT, sem prejuízo do encaminhamento a esta Corte em eventual solicitação, conforme dispõe o §3º do mesmo artigo;

5 – O município deverá enviar os dados dos repasses a título de “contribuição” à Emater, à Diretoria de Contas Municipais, via Sistema SIM-AM, no período pré-determinado”.

O Ministério Público de Contas (Parecer 17.439/2.007, a folhas 43/46) opina pela resposta à consulta nos seguintes termos:



7.1 A controvérsia gira em torno do enquadramento da transferência de recursos dos municípios para o Instituto EMATER necessários à complementação de suas receitas visando suas atividades de executar as políticas agrícolas e de extensão rural em todo o território estadual, através dos múltiplos programas de governo, tanto a nível estadual quanto federal.

(...)


7.2 Na conceituação legal de transferências voluntárias, centro da divergência, aponta-se o art. 25 da LC n° 101/2000, como o ato normativo disciplinador da definição.

(...)


Assim, restaria excepcionada da integração ao conceito normativo a transferência de recursos decorrentes de determinação legal. Daí a razão da previsão genérica da Lei Estadual n° 6969/77 (art. 5°, IX), quando fixou como fonte de receita da então EMATER-PARANÁ os “recursos decorrentes de lei específica”, pois que a atividade agrícola e de extensão rural envolve a colaboração, o desenvolvimento, a cooperação e a promoção de serviços, estudos, pesquisas, análises e outros subsídios de acordo com as políticas públicas federais e estaduais para o meio rural (art. 2° da mesma lei).

Como esclareceu o Instituto EMATER, após diligência autorizada pelo Conselheiro relator, o suprimento necessário de recursos ao atendimento da demanda rurícola no Estado do Paraná se dá mediante a edição de leis municipais que concedem transferências, a título de contribuição, ao Instituto, não tendo contraprestação específica de obra, serviço ou bem, mas tão somente do atendimento generalizado e global que presta a mencionada autarquia a todos os rincões do Estado visando a melhoria das condições do homem do campo, visando dar-lhe condições de sustentabilidade.

Desta última ilação, cumpre inferir que descabe a aplicação do art. 34 da Resolução n° 03/2006, eis que as contas do Instituto EMATER são examinadas e julgadas anualmente por esta Corte de Contas, sendo que os recursos auferidos mediante repasses dos municípios fazem parte do orçamento geral da entidade e são aferidos nos variados aspectos (legalidade, legitimidade e economicidade) no julgamento desta Casa.

VOTO E FUNDAMENTAÇÃO


Consoante bem aponta o Ministério Público de Contas, “A controvérsia gira em torno do enquadramento da transferência de recursos dos municípios para o Instituto EMATER necessários à complementação de suas receitas visando suas atividades de executar as políticas agrícolas e de extensão rural em todo o território estadual, através dos múltiplos programas de governo, tanto a nível estadual quanto federal”.
A definição de transferência voluntária (instituto jurídico que engloba conceitos como convênio e subvenção social) pode ser extraída da LC 101/2.000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), que assim dispõe:
Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde.
Como se percebe, os repasses efetuados por parte dos Município à EMATER se enquadram quase que totalmente na definição acima. Quase porque são decorrentes de determinação legal, fugindo ao conceito em comento. Neste diapasão cumpre salientar que dispõe a Lei 6.969/1.9771 (artigo 5°, IX) que constituem recursos da EMATER os decorrentes de lei específica, além de que os repasses em tela são originários e regidos por meio de leis exaradas pelos Municípios que os realizam.
O próprio objeto dos repasses não permite seu enquadramento como convênios. Não existe uma finalidade específica, previamente planejada e delimitada, mas o atendimento generalizado e global de pequenos produtores, finalidade esta comum ao Estado e aos Municípios, mas que por este simples aspecto não permite que qualquer ação conjunta seja denominada convênio.
A solução para o debate acerca do instituto jurídico relativo aos repasses pode ser dirimida a partir do exame da Resolução 01/1.997 da Secretaria do Tesouro Nacional, que assim prevê:
Art. 1º A execução descentralizada de Programa de Trabalho a cargo de órgãos e entidades da Administração Pública Federal, Direta e Indireta, que envolva a transferência de recursos financeiros oriundos de dotações consignadas nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, objetivando a realização de programas de trabalho, projeto, atividade, ou de eventos com duração certa, será efetivada mediante a celebração de convênios ou destinação por Portaria Ministerial, nos termos desta Instrução Normativa, observada a legislação pertinente.

§ 1º Para fins desta Instrução Normativa, considera-se:

I - convênio - instrumento qualquer que discipline a transferência de recursos públicos e tenha como partícipe órgão da administração pública federal direta, autárquica ou fundacional, empresa pública ou sociedade de economia mista que estejam gerindo recursos dos orçamentos da União, visando à execução de programas de trabalho, projeto/atividade ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação;

(...)


VI - contribuição - transferência corrente ou de capital concedida em virtude de lei, destinada a pessoas de direito público ou privado sem finalidade lucrativa e sem exigência de contraprestação direta em bens ou serviços;
Consoante se verifica do excerto transcrito, estamos diante da figura da contribuição, ou seja, uma transferência de recursos derivada de lei, para uma pessoa pública sem finalidade lucrativa, sem exigência de contraprestação direta.

Feitas tais considerações, resta ainda importante aspecto a ser abordado, qual seja, a forma de prestação de contas das transferências. Uma vez descaracterizados os repasses como convênios e havendo diplomas legais que os prevêem e regem, não há que se falar em aplicação da Resolução 03/2.006-TC, devendo as próprias leis estipular a forma de controle.


Inexistindo, como visto acima, objetivos específicos e prévios para as contribuições, a prestação de contas com forte apelo formal, como observado em relação às transferências voluntárias, não parece ser a melhor opção, até porque em conversas com técnicos da EMATER a da 5ª Inspetoria de Controle Externo (responsável pela fiscalização daquela autarquia) restou evidenciado que os Municípios suportam gastos de difícil comprovação (v.g. custos com água e luz dos escritórios municipais, cuja dissociação entre a parte suportada por Estado ou Municipalidades é impossível).
Parece-nos mais viável e, inclusive, mais proveitoso, que os Municípios instituam um sistema de controle de resultados, verificando se os pequenos produtores estão sendo devidamente beneficiados e se os valores empregados efetivamente estão de acordo com os fins atingidos2.
Finalmente, devemos destacar que as questões em apreço já foram objeto de análise nesta Casa, havendo sido exarado em conjunto pela DG, DAT e DCM o Ofício Circular 02/2.007-DAT, cujo teor é o seguinte:
Senhor (a) Prefeito(a)
Considerando-se o disposto pelos artigos 155 e 76, da Constituição do Estado do Paraná, bem como o disposto pelo Artigo 34 da Resolução 03/2006-TCE/DAT, solicitamos a Vossa Excelência, a observância das seguintes medidas, em acordos firmados entre a municipalidade e a EMATER, para a consecução de objetivos comuns, no desenvolvimento de ações na área da agropecuária local:
1 – Edição de lei local, autorizando o Poder Executivo a transferir recursos a Emater, a título de contribuição;
2 – Firmar acordo formal entre a municipalidade e a Emater com plano de trabalho pré-definido, atendendo o disposto pelos Artigos 3º, 4º, 5º, 6º e 7º da Resolução 03/2006-TCE/DAT;
3 – Para fins de empenhamento do repasse à Emater, conforme disposto pela Instrução Técnica nº. 20/2003-DCM, Edição SIM-AM 2007, utilizar a seguinte estruturação: 3.3.30.41

Categoria Econômica – 3

Grupo de Despesas – 3

Modalidade de Aplicação – 30

Elemento de Despesa - 41
4 – Anualmente, a Emater deverá prestar contas dos valores aqui tratados, diretamente ao Município, nos termos do art. 34 da Resolução nº. 03/2006-TCE/DAT, sem prejuízo do encaminhamento a esta Corte em eventual solicitação, conforme dispõe o §3º do mesmo artigo;
5 – O município deverá enviar os dados dos repasses a título de “contribuição” à Emater, à Diretoria de Contas Municipais, via Sistema SIM-AM, no período pré-determinado.
Louvável a preocupação do Tribunal em regulamentar a matéria, mas existem dois itens deste Ofício Circular que esbarram na natureza jurídica da contribuição.
Primeiramente, quanto ao item “2”, ainda que seja recomendável a elaboração de documento com a previsão do repasse, o mesmo não precisa ser formado de acordo com a Resolução 03/2.006-TC, que trata de transferências voluntárias. Em segundo lugar, no que tange ao item “4”, cabe à lei de regência da contribuição estatuir a forma de prestação de contas, tema esta já tratado acima, havendo sido recomendada uma análise menos formal de avaliação de custo/benefício e resultados.
Isso posto, entende-se que merece revisão o ato em tela, comunicando-se os Municípios a respeito de tal alteração.

Nos termos acima expostos, e em consonância com o parecer do Ministério Público de Contas, considera-se respondida a consulta.


ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado do Paraná, na conformidade com o voto do Relator e das notas taquigráficas, por unanimidade, responder á consulta nos termos acima expostos.

Votaram, nos termos acima, os Conselheiros ARTAGÃO DE MATTOS LEÃO, HEINZ GEORG HERWIG, FERNANDO AUGUSTO MELLO GUIMARÃES e HERMAS EURIDES BRANDÃO e os Auditores CLÁUDIO AUGUSTO CANHA e SÉRGIO RICARDO VALADARES FONSECA.

Presente a Procuradora Geral do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, ANGELA CASSIA COSTALDELLO.


Curitiba, 29 de novembro de 2007.

FERNANDO AUGUSTO MELLO GUIMARÃES

Conselheiro Relator

NESTOR BAPTISTA



Presidente


1 Tal diploma legal encontra-se acostado a folhas 23.

2 Insta destacar, neste ponto, que não se pode inverter a ordem de prioridades, de modo que a fiscalização de recursos torne-se mais cara que o próprio montante fiscalizado. O custo anual “por técnico” é de aproximadamente R$ 17.500,00 – de acordo com o tamanho do Município o número de servidores empregados é variado (algumas Municipalidades chegam a utilizar apenas ½ técnico). Assim, na maior parte dos locais do Estado o controle deverá ser muito simplificado, de forma a avaliar o custo/benefício.



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