Julian Garcia Alves de Almeida Secretaria do Meio Ambiente do Estado de São Paulo



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III Encontro da ANPPAS

23 a 26 de maio de 2006


Brasília – DF


A Construção Social da Gestão Ambiental dos Recursos Minerais no Estado de São Paulo

Julian Garcia Alves de Almeida - Secretaria do Meio Ambiente do Estado de São Paulo

RESUMO
As dinâmicas sociais, produzidas a partir da emergência do ambientalismo contemporâneo, modificaram formas tradicionais voltadas para as relações entre sociedade e natureza, entre elas, a gestão dos recursos minerais. Procurou-se refletir sobre essas modificações a partir de duas abordagens. Estabeleceram-se, no plano teórico, referências mais gerais a partir da leitura da sociologia ambiental, em especial dos teóricos da “modernização ecológica”, e das considerações de sociólogos contemporâneos que têm refletido sobre as relações sociedade e natureza na modernidade tardia. No plano empírico, realizou-se o levantamento histórico dos principais momentos da institucionalização da gestão ambiental dos recursos minerais no Estado de São Paulo e o mapeamento da ação e do discurso, no Conselho Estadual do Meio Ambiente, dos principais sujeitos sociais - empresários, ambientalistas, comunidade técnico-científica, técnicos e dirigentes de órgãos governamentais - envolvidos nessa questão. A regulação ambiental do setor mineral paulista acompanhou as características dos conflitos sócio-ambientais ligados ao processo de produção de materiais para a construção civil e para a indústria, no Estado de São Paulo, gerando políticas e instrumentos de gestão específicos.



Sociologia ambiental e a teoria da “modernização ecológica”

Na sociologia ambiental, há uma forte tradição em ver o desenvolvimento da modernidade, através da dinâmica da sociedade industrial – capitalista, como responsável pela degradação ambiental. A modernidade é vista como estruturalmente degradadora da qualidade e da integridade ambiental do planeta. A “prisão de ferro” de WEBER(1996) é o referencial metafórico. BUTTEL, no entanto, chama atenção para uma outra linha de abordagem que se contrapõe à visão de inevitabilidade da degradação, tentando estudar as possibilidades de melhoria ambiental ainda dentro da modernidade. Para essa linha, a modernidade tem sido acompanhada pela degradação ambiental, mas concomitantemente, o desenvolvimento dos conhecimentos ambientais e as pressões sociais criam uma base social para uma deflexão do curso degradador da modernidade na direção do que denominam modernização ecológica (BUTTEL, 1996, p.72-73).

Autores como SPAARGAREN e MOL consideram que, em nível analítico, é possível constatar a crescente autonomia entre as esferas e racionalidades ecológicas comparadas às esferas econômicas e políticas. Na esfera política, observam o descolamento das ideologias ecologistas das ideologias dominantes do socialismo, liberalismo e conservadorismo. Na esfera econômica, identificam processos de produção e consumo sendo projetados, avaliados e julgados a partir de considerações econômicas e ecológicas. Para eles, a ampliação de sistemas de gerenciamento ambiental nas empresas, a valoração econômica de bens ambientais através de eco – taxas, os seguros baseados em considerações ambientais, o aumento da importância dos objetivos ambientais para empresas, entre outros, são indicadores desse processo (SPAARGAREN (1997), MOL (1995 , 2000), MOL e SPAARGAREN (1993,1998) e SPAARGAREN E MOL (1997)).

MOL E SPAARGAREN, nesses artigos, enfatizam cinco categorias nucleares de análise, segundo a teoria da modernização ecológica, para entendimento do que denominam reestruturação ecológica das sociedades modernas: 1) A mudança no papel da ciência e do desenvolvimento tecnológico: ciência e tecnologia passam a fazer parte dos processos de reforma ambiental; 2) A crescente importância das dinâmicas de mercado e de seus agentes como portadores de inovações e transformações ecológicas em adição (algumas vezes em substituição) aos agentes estatais e aos movimentos sociais;3) Mudanças nos papéis e estilos de governança ambiental: políticas baseadas em comando e controle sendo substituídas por instrumentos mais flexíveis, incorporando a participação de atores não governamentais no processo decisório e inclusão de agências multilaterais em programas de reforma ambiental com diminuição relativa do papel dos estados nacionais;4) Modificações nas posturas de movimentos sociais em relação aos fóruns de decisão: a participação direta, ao invés do posicionamento à margem (ou na periferia) que marcou os momentos iniciais do ambientalismo, obrigou a adoção de estratégias que combinam cooperação e conflito com outros atores sociais; 5) Emergência de novas ideologias nas arenas políticas e sociais que não aceitam as posições nem do ecologismo mais radical nem as defesas corporativas dos “negócios como de costume” do empresariado e buscam outros princípios e práticas para as relações entre economia, ecologia e sociedade. O aparecimento de princípio como o da preocupação com as gerações futuras faria parte dessas novas ideologias (SPAARGAREN (1997), MOL (1995, 2000), MOL e SPAARGAREN (1993, 1998), SPAARGAREN E MOL (1997) e MURPHY (2001)).

A abordagem da “teoria da modernização ecológica” tem recebido a atenção cada vez maior dos cientistas sociais que lidam com as questões ambientais e tem adquirido ampla exposição nos encontros internacionais promovidos pela ISA (ver, por exemplo, os artigos reunidos em SPAARGAREN, MOL e BUTTEL, 2000, MOL e SONNENFELD, 2000 a , 2000 b e 2000 c).

Outros cientistas sociais utilizam o conceito de modernização ecológica em sentido mais descritivo tirando a carga normativa encontrada nos escritos de MOL e SPAARGAREN. HAJER (1996), por exemplo, considera que o discurso da modernização ecológica tornou-se dominante nas discussões públicas sobre a questão ambiental.

Para ele, a modernização ecológica rompe com os discursos ambientalistas da década 70, seja o ecologista que reivindicava mudanças radicais nos usos e costumes da modernidade industrial, seja o pragmático dos órgãos ambientais governamentais que enfrentaram o problema ambiental a partir de uma visão focada nos efeitos do crescimento econômico. A estratégia de “controle na chaminé (ou no fim-do-tubo)”, geradora de uma série de normas e padrões ambientais e legislações associadas, é o exemplo mais claro desse pragmatismo governamental. Os enfoques eram polarizados: reformas versus mudanças profundas; crescimento econômico versus economia estacionária... O discurso eco-modernista evita a polarização; de um lado, reconhece o caráter estrutural dos “dilemas ecológicos”, porém, ao contrário dos ecologistas, considera que as soluções estão no próprio desenvolvimento da modernidade através das inovações tecnológicas e modificações de procedimentos empresariais; por outro lado, ao contrário dos controles pontuais, amplia o caráter das gestões ambientais falando em “tecnologias limpas” e “sistemas técnicos com embasamento ambiental” associados a legislações cooperativas a partir de instrumentos de indução econômica.

Para HAJER (1996), os interesses para a sociologia das questões ambientais são a análise do discurso da modernização ecológica e das dinâmicas sociais que acompanham o seu desenvolvimento e, para efeitos heurísticos, o autor avança três interpretações ideais desse processo. A modernização ecológica pode ser entendida como um processo de aprendizado institucional, como um projeto tecnocrático ou como um processo de política cultural (“cultural politics”).

Como aprendizado institucional,a modernização ecológica é percebida como um projeto social moderado que considera possível a internalização das questões ambientais, nas instituições e nas empresas, a partir da incorporação da racionalidade ecológica , progressivamente, nos processos sociais de decisão. A Natureza é assumida como um subsistema entre outros. A visão do processo político tem uma hegemonia social-democrática.

Pensar a modernização ecológica como um projeto tecnocrático é percebê-la criticamente e entendê-la a partir de suas imbricações com as elites de decisores políticos, especialistas e cientistas. A Natureza aqui é aquela produzida e enquadrada pelas formulações das racionalidades científica e tecnológica. A política é hegemonizada por um viés hierarquizante e centralizador.

A interpretação da modernização ecológica como política cultural (“cultural politics”) entende as políticas ambientais como construções sociais em disputa. Nessa visão não há uma crise ecológica “objetiva”, como as duas interpretações anteriores pressupõem, mas discursos historicamente constituídos em que reduções, exclusões e escolhas de questões têm significados culturais (HAJER,1996,p248-260).

A teoria da “modernização ecológica” e a gestão ambiental da mineração

A reflexidade social (ver GIDDENS,1991,1996, e 2002 ; BECK,1992,1995, 1997 e BECK,GIDDENS e LASH, 1997) das discussões ambientais nas décadas de 60 e 70 do século XX impactou de modo extraordinário as concepções de gestão dos recursos minerais que predominaram desde a 2a Guerra Mundial.

No campo dos recursos minerais não metálicos - britas, areias, cascalhos, argilas, calcários... - a evolução das políticas públicas de gestão ambiental e mineral em países como a França, Inglaterra, Canadá e Estados Unidos foi marcada, na década de 60, por conflitos no uso e ocupação do solo que, nos anos 70 e 80, foram sendo dirimidos em negociações dos poderes públicos regionais e municipais e as comunidades locais. Uma visão panorâmica desse processo pode ser obtida a partir das várias contribuições apresentadas no Seminário Internacional sobre Mineração em Áreas Urbanas, realizado em São Paulo em outubro de 1989 (SEMINÁRIO, 1989 e HERRMANN, 1982,1990,1992, 1995 e 1997).

Em nível mundial, as principais transnacionais da mineração incorporaram em seu discurso corporativo a questão ambiental como constitutiva das práticas empresariais e as regulações governamentais sobre essa atividade econômica têm se pautado por normas,padrões e exigências voltadas para a minimização dos impactos ambientais e a recuperação das áreas degradadas.

Esses discursos e regulamentações modernizantes têm, todavia, sido confrontados com realidades de degradação ambiental e social provocados por essas mesmas companhias e por omissões dos poderes públicos que revelam um jogo social mais complexo do que aquele sugerido pelos sociólogos da teoria da “modernização ecológica”.

No processo de discussão do projeto “Mineração, Minerais e Desenvolvimento Sustentável”, patrocinado pelo Conselho Empresarial Mundial para o Desenvolvimento Sustentável para o Encontro de Cúpula Mundial sobre Meio Ambiente em Joanesburgo, África do Sul, em setembro de 2002 (Rio + 10), foram levantadas várias dessas questões em depoimentos de comunidades indígenas, ambientalistas, pequenos empresários, líderes comunitários e outros (MMDS – Mineração, Minerais e Desenvolvimento Sustentável (2003)).

A reflexividade social presente nas discussões atuais remete para a necessidade de um melhor entendimento dos processos chamados de “modernização ecológica” e reforçam uma postura analítica mais crítica em que os discursos e as práticas empresariais e de outros sujeitos sociais são avaliados a partir das interações dos diversos grupos sociais e das articulações políticas que produzem.

As discussões da disponibilidade mineral de longo prazo e dos impactos da mineração, por exemplo, provocadas pelo livro “Limites do Crescimento”(MEADOWS e outros,1973) deram-se a partir de embates sociais e políticos que reproduziram clivagens políticas referidas ao relacionamento Norte-Sul, em que as ênfases dos intelectuais latino-americanos reunidos na Fundação Bariloche (ver HERRERA, 1974 e 1976) eram determinadas pela postura crítica em relação às conseqüências, nos países subdesenvolvidos, dos postulados de não crescimento econômico e de controle demográfico que o relatório do M.I.T. trazia. Ao mesmo tempo, as críticas de setores ligados à mineração dos países do Norte estavam relacionadas aos desenvolvimentos técnicos de avaliação de recursos que vinham sendo realizados para subsidiar as políticas de suprimento mineral daqueles países e aos interesses econômicos do setor mineral.

No mundo industrializado, os debates sobre a disponibilidade em longo prazo dos recursos naturais, em especial, a possibilidade de escassez dos recursos minerais e as conseqüências da poluição provocadas pela extração mineral, levaram a regulações governamentais que imprimiram à gestão dos recursos minerais lógicas de avaliação social que, progressivamente, vêm transformando esses recursos em recursos econômico – ambientais.

No caso específico dos bens minerais utilizados como matérias-primas na indústria da construção civil, os conflitos da sua extração com a urbanização, com outras formas de ocupação de território e com espaços naturais protegidos determinaram regras de consultas públicas, avaliações de impactos sócio-ambientais e exigências de recuperação das áreas degradadas para as autorizações governamentais aos empreendedores .

Se, no desenvolvimento dessa primeira caracterização, mais geral, foi possível identificar um processo de “modernização ecológica” conflituoso com disputas ideológicas e políticas de diferentes grupos e atores sociais, é na discussão da gestão paulista que se pode identificar melhor a “modernização ecológica” como um processo de construção social (HANNIGAN, 1995) em que diferentes sujeitos e instituições sociais interagem produzindo políticas públicas e privadas para o setor mineral paulista.

No Brasil, os impactos ambientais da mineração começaram a ter uma atenção mais sistemática do poder público a partir da institucionalização da Secretaria do Meio Ambiente do Governo Federal, em 1973, e do aumento da consciência pública em torno da questão que irá se refletir nas constituições federal (1988) e estaduais (1989). Assim, as áreas degradadas pela mineração de carvão na região Sul, em especial no Rio Grande do Sul e Santa Catarina; a poluição do lago da Batata, no Pará, pela mineração da bauxita; a degradação do vale do Rio Doce pelo complexo mínero-metalúrgico situado em suas margens; a preocupação pela contaminação do mercúrio e pela degradação ambiental dos garimpos amazônicos e as questões ambientais relacionadas à instalação do pólo mínero-metalúrgico de Carajás passam a fazer parte do debate nacional das questões ambientais (ver BRITTO, 1978, para uma visão inicial da preocupação na comunidade técnico-científica; CIMA, 1991 e MACEDO,1998 e 1999, para uma visão geral dos problemas ambientais da mineração e IBRAM, 1992, para a visão empresarial ).

A mudança de paradigma na gestão dos recursos minerais pode ser apreendida na evolução das legislações federais da década de 1970 à década de 1990.

A gestão dos recursos minerais, alicerçada, preponderantemente, no Código de Mineração de 1967 e legislações associadas, vai ter que compor-se às legislações ambientais posteriores, em especial, à lei da política nacional do meio ambiente (Lei 6938/81) e às resoluções do CONAMA (especialmente a Resolução n.1/1986) e evoluirá através da edição de diplomas legais com preocupações minerárias e ambientais (Decreto 97632/89 dos PRADS – Planos de Recuperação de Áreas Degradadas).

A constituição federal confirma essas tendências quando, apesar de considerar os bens minerais propriedade da União e dando a esta o poder exclusivo de legislar sobre a matéria, dá, aos estados, competências legislativas complementares na área ambiental e, por esse caminho e o da avaliação de impactos ambientais, acaba consolidando o papel dos governos estaduais na gestão ambiental da mineração.

Essas mudanças legais serão acompanhadas por mudanças institucionais com a criação de novos órgãos na área ambiental (CONAMA, por exemplo) e relativização da autonomia dos órgãos tradicionais da mineração, como o DNPM.

O Estado de São Paulo desenvolveu, a partir dos anos 50 do século XX, um intenso processo de urbanização, industrialização, modernização agrícola e crescimento de sua infra-estrutura de transportes, que exigiu a utilização dos recursos minerais, especialmente os empregados na indústria de construção civil (areias, britas, calcários, argilas). A extração desses bens minerais ocorreu de forma predatória com desmatamentos, assoreamentos de rios, desfiguração de paisagens, conflitos sociais com populações de entorno de jazidas e disputas com atividades econômicas não-minerárias e outras formas de uso e ocupação do solo,especialmente com unidades de conservação ambiental.

No final da década de 1970, esses conflitos, na região metropolitana de São Paulo, começam a ser enfrentados pelos órgãos públicos ligados à gestão mineral (DNPM) e ao planejamento metropolitano (EMPLASA), através dos estudos e atividades que culminaram na elaboração do “Plano Diretor de Mineração da Região Metropolitana de São Paulo”.

Pode-se tomar este plano como um primeiro indício daquilo que nas décadas seguintes tornou-se dominante: a construção social de novas formas de gestão dos recursos minerais com a introdução do viés ambiental. A antiga caracterização do recurso mineral como recurso econômico a ser explorado e transformado passa a ser questionada por uma série de conflitos e pressões sociais que reivindicam uma postura mais prudente, que considere os aspectos ambientais dessa exploração. As lutas de moradores contra pedreiras próximas às suas residências, de ambientalistas contra a extração indiscriminada de areia dos leitos de rios e de municípios propondo legislações restritivas à atividade mineral serão manifestações importantes dessa pressão para a mudança de paradigma da gestão mineral.

No Brasil, a evolução da legislação e das políticas ambientais, em nível federal, destacou a extração mineral como um importante aspecto das questões ambientais brasileiras;ver, por exemplo, a resolução n.º 01/86 do CONAMA - Conselho Nacional do Meio Ambiente, que instituiu os Estudos de Impactos Ambientais e respectivo Relatório de Impacto Ambiental (EIA/RIMAS) e a legislação posterior relativa aos Planos de Recuperação de Áreas Degradadas (PRADS) pela atividade mineral.

Do ponto de vista estadual, teremos nesse período também uma evolução das legislações específicas e, principalmente, a criação de agências governamentais de meio ambiente (CETESB, Secretaria do Meio Ambiente) que lidam com as questões minerárias e seus impactos e passam a regulamentar essa atividade econômica do ponto de vista ambiental.

No plano federal, o órgão tradicional de gestão mineral, o DNPM, é obrigado a se atualizar a partir dessas pressões e das dinâmicas geradas pelas novas legislações, propondo medidas que tentam incorporar a questão ambiental em sua ação. Exemplos dessa atitude são o “Plano Diretor de Mineração da Região Metropolitana de São Paulo” e o Programa “Diretrizes para Mineração da Areia na Região Metropolitana de São Paulo”.

Antes da criação da Secretaria do Meio Ambiente (1983), a mineração era objeto de licenciamento ambiental, pela CETESB, por tratar-se de atividade potencialmente poluidora, desde o decreto estadual número 8668, de 1976.

As regulamentações ambientais são, nesse momento, traçadas a partir das ambíguas interações entre tecnoburocracias estatais e o setor empresarial, dentro do quadro autoritário do regime militar. Os fóruns decisórios não são públicos.Os planos diretores de mineração da década dos 1970 parecem seguir esse padrão de formulação.

O começo de gestão é marcado por uma série de atritos entre o órgão ambiental e o setor empresarial.

A política ambiental é realizada por instrumentos típicos de “comando e controle”, como normas técnicas, regulamentos e a estruturação de um aparato técnico burocrático de licenciamento.

Após dez anos da implantação desse sistema, a Resolução CONAMA número 1 de 1986, que instituiu os Estudos Prévios de Impacto Ambiental e os Relatórios de Impacto Ambiental, lista a mineração como atividade passível de licenciamento através desses instrumentos técnico-legais.

A abertura política e depois a redemocratização do país instauram processos mais abertos onde a ação estatal tem que ser compartilhada com outros atores sociais. O CONSEMA é criado nesse contexto.O fórum de decisão agora é público e os diferentes atores sociais terão que lidar com essa nova situação. Diversas comissões serão criadas para tratar do setor mineral no âmbito do CONSEMA.

O atrito entre mineradores e órgãos do Governo readquire intensidade com os mineradores pressionando a SMA para excluir (ou flexibilizar) da apresentação de EIA-RIMAS uma série de empreendimentos.

Por outro lado, no CONSEMA, começam a ser analisados os primeiros EIA-RIMAS, dentre eles, destacam-se os de mineração que, num primeiro momento, têm um número significativo de RIMAS rejeitados. Os ambientalistas no CONSEMA passam a acompanhar, com interesse as questões relacionadas à mineração (ver ALMEIDA, 1991 e SEARA FILHO,1997) .

A Constituição Federal de 1988 consolida, entre outras importantes questões, na sua seção ambiental, as preocupações ambientalistas com a questão mineral estabelecendo a obrigatoriedade (artigo 225, parágrafo 2º) daquele que explorar recursos minerais, recuperar o meio ambiente degradado.

O Decreto número 97632, de 10 de abril de 1989, que regulamentou a Lei número 6938/81, reflete a preocupação constitucional estabelecendo a obrigatoriedade dos empreendimentos minerais apresentarem Planos de Recuperação de Áreas Degradadas.

Essa nova demanda é acrescida aos trabalhos dos órgãos licenciadores da SMA. Um volume significativo de “Planos de Recuperação de Áreas Degradadas” – PRADS – dá entrada no protocolo da secretaria e ficam, aparentemente, sem resposta, acumulando-se nos órgãos de análise técnica. É outra frente de atritos com o setor empresarial. A resolução SMA número 18, de 23 de outubro de 1989, tenta normatizar a apresentação dos PRADS.

Na SMA, os atritos e as pressões dos mineradores, ambientalistas e municipalidades gerarão comissões e grupos de trabalho que procurarão estabelecer critérios e simplificações para o processo de licenciamento. Essas pressões adquirem expressão nacional e refletem-se em resoluções do CONAMA (número 9, de 06 de dezembro de 1990 e número 10 , de 06 de dezembro de 1990), que estabelecem normas específicas para o licenciamento ambiental de extração mineral.

Em paralelo a esses movimentos nacionais, no Estado de São Paulo, ocorrem iniciativas de licenciamentos regionais. Novamente aqui, é importante observar como interagem interesses empresariais e dos órgãos técnicos ambientais e a resistência ambientalista às modificações dos procedimentos de análise de estudos pontuais e localizados para estudos regionais. O CONSEMA será palco das disputas e das críticas ambientalistas e do Ministério Público a esses novos procedimentos. Diversos estudos de impacto ambiental para um conjunto de minerações serão apresentados: o da Associação das Indústrias Extrativas de Areia do Vale do Paraíba, o da Prefeitura de Araçariguama, para a definição de um distrito minerário; o da Associação do Extratores de Areia Vermelha da Bacia do rio Jaguari Mirim. No vale do rio Paraíba do Sul, palco de conflitos entre órgãos de governo, extratores de areia, prefeituras locais e ambientalistas, realiza-se uma experiência inovadora que combina o planejamento ambiental regional com a atividade de licenciamento de atividade mineral (Resolução número 42, de 16 de setembro de 1996) através de um zoneamento ambiental minerário.

Destaque-se que uma avaliação da evolução das diversas resoluções da SMA sobre a mineração (a de número 18/89, plano de recuperação de área degradadas; número 26/93, de licenciamento ambiental de empreendimentos minerários; a número 66/95, sobre a tramitação do licenciamento ambiental para empreendimentos minerários; a número 42/96, sobre o licenciamento ambiental da areia da Bacia Hidrográfica do Rio Paraíba do Sul; a número 69/97, da extração de areia e argila vermelha na Bacia Hidrográfica do Rio Jaguari-Mirim e as Resoluções 3 e 4 de 1999,com novos procedimentos para os EIA – RIMA de mineração) pode constatar formas diferenciadas de intervenção da SMA na regulamentação da atividade mineral. Parte-se de resoluções amplas, que tratam o licenciamento de forma mais geral, para resoluções mais específicas, que tratam de áreas críticas e, aparentemente, sai-se de formatos de políticas ambientais típicas de comando-controle, marcadas por relações diretas Estado-Empreendedor , para formas mais negociadas com a participação de mais atores no processo de licenciamento ; no Vale do Paraíba do Sul, por exemplo, as prefeituras, desde o início do processo, foram chamadas a participar do zoneamento ambiental-minerário. É essa dinâmica que foi detalhada nos estudos empíricos (ALMEIDA, 2003).

Os diferentes atores - políticos e tecnoburocratas estatais, comunidade técnica, ambientalistas, empresários, comunidades e governos locais – atuaram sobre essa dinâmica e as políticas públicas de gestão ambiental de mineração no Estado de São Paulo têm refletido as disputas e consensos desse processo.

Os ambientalistas tiveram uma atuação marcada, inicialmente, pela cobrança legal, buscando a aplicação da legislação dos EIA-RIMAS para enquadrar o órgão federal de administração dos recursos minerais. Depois passaram a cobrar a explicitação dos processos de análise do DAIA e reivindicar o planejamento mineral do estado como um todo.Os representantes ambientalistas presidiram duas comissões que trataram dos procedimentos do licenciamento ambiental da mineração e nessas funções atuaram no sentido de cobrar posturas de outros conselheiros, em especial dos conselheiros governamentais, mas em outras comissões ou grupos de trabalho tomaram atitudes de obstrução e de não cooperação, o que os levou ao isolamento político.

A tecnoburocracia da SMA, apoiando-se nos pareceres da consultoria jurídica, buscou elaborar propostas de resoluções que reduzissem o número de EIA-RIMAS a serem analisados pelo DAIA. Formada por profissionais universitários de órgãos técnicos de origens, procedimentos e culturas organizacionais diferentes, essa tecnoburocracia vai mostrar-se extremamente resistente às mudanças administrativas, aparentemente simples, como a proposta da criação de um “guichê único” para a protocolização dos pedidos de licenciamento da mineração. Vai-se assistir, permanentemente, disputas intraburocráticas de afirmação de competências e atribuições legais dos diversos órgãos responsáveis pelo licenciamento na SMA – DAIA, DEPRN, DUSM, CETESB- representados nas Comissões e Grupos de Trabalho.A tecnoburocracia, no entanto, estabelecerá coalizões parciais entre si e com os empresários para reduzir o número de processos e também para propostas de regulações a partir de avaliações e estudos regionais e para enfrentar situações críticas de pressões de municípios e de ambientalistas.

Os empresários sairão de uma postura inicial extremamente defensiva para uma intervenção organizada através de suas entidades de representação e também construirão coalizões parciais com a tecnoburocracia para isolar ambientalistas, técnicos e políticos municipais mais restritivos à atividade minerária.

Nesse processo, técnicos e políticos municipais participarão através de consultas dos grupos de trabalho e levarão posturas, em geral, de exigências de restrições maiores à atividade mineral, mas houve situações em que os representantes dos poderes locais aliaram-se aos interesses dos mineradores.

Diversos observadores das políticas ambientais têm ressaltado que os chamados critérios técnicos de procedimentos relacionados às políticas ambientais têm sido sucessivamente estabelecidos em um jogo social em que técnicos, decisores políticos e outros atores sociais negociam limites e concessões (KEELEY e SCOONES, 1999). Os critérios, normas e padrões têm sido construídos por aproximações sucessivas em que considerações político-culturais, isto é, avaliações de posições de poder e valores, e determinações técnicas, isto é, as construções discursivas oriundas, em geral, das engenharias e das ciências naturais, se influenciam mutuamente.

É interessante sintetizar os resultados dessas múltiplas interações de valores e interesses nas regulamentações da SMA sobre a mineração.

Uma avaliação do conjunto de materiais e documentos encontrados nos arquivos do CONSEMA mostra que os marcos legais como que nortearam toda a reflexão.É necessário, para que se entenda a dinâmica dos trabalhos das comissões, considerar-se que a evolução da legislação ambiental e mineral e dos órgãos que tratam das questões regulatórias da mineração fez-se por justaposição e concorrência e não por sínteses que permitissem a superação de entraves das legislações preexistentes (BENJAMIN,1999).As legislações foram elaboradas a partir de enfoques setoriais e por isso não conseguem constituir-se em instrumentos de regulação coerentes.

A regulação ambiental da mineração, pelo CONSEMA e pela SMA, deu-se tanto pela ação direta empreendimento a empreendimento através da legislação relacionada aos estudos de impactos ambientais, quanto pela análise de empreendimentos regionais que inovou sobre essa legislação e por uma ação indireta vinculada a planejamentos e zoneamentos territoriais que sobre-determinaram condições para a existência da atividade extrativa mineral.

Essas abordagens transbordaram a regulação econômica estabelecida pelo Código de Mineração, transformando o bem mineral de um recurso econômico para um recurso econômico-ambiental em que as variáveis ambientais têm de ser levadas em conta na realização da atividade econômica.

As lutas políticas no CONSEMA dão-se em torno dessa passagem e muitas das polarizações havidas revelam as dificuldades dessa transição. Da análise, a partir dos fundamentos da teoria da modernização ecológica, pode-se constatar que, no plano legal e institucional, há um sentido geral modernizante. Na aplicação prática, porém, as dificuldades se multiplicam por conflitos intraburocráticos, legislação conflitiva, falta de compreensão técnica e disputas políticas dos sujeitos sociais -empresários, ambientalistas, comunidade técnica, decisores - que limitam acordos eco-modernos mais amplos. De um modo geral, nas comissões prevaleceram coalizões parciais, em especial, entre a tecnoburocracia e os setores empresariais (e suas assessorias técnicas) ligados às associações de representação (FIESP, SINDIAREIA, SINDIPEDRAS e ANEPAC). Os ambientalistas não conseguem construir alternativas a essa coalizão, apesar de presidirem algumas dessas comissões.

As experiências, como o zoneamento ambiental minerário do Vale do Paraíba, que envolveram um processo social mais diversificado e um aporte técnico inovador acabaram não avançando muito além dos limites da coalizão técnico-empresarial.



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