Ladislau Dowbor Colaboração de Lilia Martins São Paulo, Outubro 2000



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Instituto Pólis


A Comunidade Inteligente
(visitando as experiências de gestão local)

Ladislau Dowbor

Colaboração de Lilia Martins

São Paulo, Outubro 2000


I – Buscando caminhos 4

Mudanças e inércias 5

A difícil transparência 6

Os direitos sociais: uma cultura 7

O peso dos símbolos 8

A complexidade comunitária 9

A lenta aprendizagem da gestão social 10

Essas pequenas coisas constituem a longa marcha... 11

Os núcleos de irradiação 12

O poder articulador do social 12

Do projeto à dinâmica social 16

O negócio poder ser pequeno, mas bem conectado. 17

O local: força e limites 18

II – Resumo de sugestões 19

III – Alguns exemplos 22

1 - Moradias Protegidas – Ribeirão Preto – SP 22

2 - Terra Solidária – Iguaraçu - PR 23

3 - Consórcio Ribeirão Lajeado – Penápolis - SP 24

4 - Horto Municipal – Vitória - ES 24

5 - A População de Rua – Belo Horizonte - MG 25

6 - Capacitação Profissional de Adolescentes – Santos - SP 26

7 - Geração de Emprego e Renda – Fortaleza - CE 27

8 - Incentivo ao Produtor Rural – Urupema - SC 29

9 - Cinturão Verde – Franca - SP 30

10 - Gerenciamento do Transporte – Santo André - SP 31

11 - Apoio às Ongs – Uberlândia - MG 32

12 - Reciclagem de Lixo – Porto Alegre - RS 33

13 - Segurança Pública – Porto Alegre - RS 34

14 - Hortas Comunitárias – São Bernardo do Campo - SP 36

15 - A Terceira Idade – Ribeirão Preto - SP 37

16 – Apoio ao Estudante – Presidente Prudente - SP 38

17 - O Desenvolvimento Agrícola – Ronda Alta - RS 38

18 – Prefeitura e Universidade – Jaboticabal - SP 39

19 - A Criança e o Adolescente: Investindo no Futuro – Monsenhor Tabosa - CE 40

20 – Creches Comunitárias – Porto Alegre - RS 41

21 – Melhorando a Qualidade do Ensino Público – Paracatu - MG 42

22 – Mulheres em Ação – Leme - SP 43

23 - A Criança em Primeiro Lugar – Maracanaú - CE 44

24 – Apoio ao Empreendedor – São José dos Campos - SP 45

25 – Adoção de uma Creche – Amambaí - MS 46

Bibliografia 47


A Comunidade Inteligente

Ladislau Dowbor

Colaboração de Lilia A. de Toledo Piza Martins

Novembro 2000

"Real democracy – erected on the foundation of people's active participation in local and national affairs – does not happen overnight" – Undp, Poverty Report 2000
"The people have to be seen, in this perspective, as being actively involved – given the opportunity – in shaping their own destiny, and not just as passive recipients of the fruits of cunning development programs" – A. Sen, Development as Freedom


I – Buscando caminhos

O espaço da administração local está mudando profundamente. Foi-se o tempo em que construir um viaduto e inaugurar alguns postos de saúde resolvia o problema de uma gestão. Se as empresas já descobriram que na era da globalização precisam se reorganizar e reequipar, os municípios, grandes ou pequenos, estão gradualmente descobrindo que a dinâmica e a complexidade dos sistemas sociais modernos exige outros caminhos, outras respostas.


Muitas administrações ainda continuam empurrando sossegadamente os seus quatro anos de gestão como se nada tivesse mudado. Uns privilégios, umas propinas, alguns contratos com empreiteiras, garantindo o dinheiro para a campanha seguinte, e estamos entendidos. Alguns, para dar um toque de modernidade, nomeiam um gerente, um city-manager como se diz de forma ainda mais moderna, o que permite fazer de conta que estamos mudando sem precisar mexer em nada. O arcáico pode perfeitamente se adaptar à internet e ao celular.
A realidade é que não adianta disfarçar. Com as novas tecnologias, a urbanização generalizada, a expansão dos bens públicos e do consumo coletivo, e a própria globalização que redefine em profundidade as funções dos diversos espaço econômicos e sociais, encontrar novos caminhos de gestão local se tornou uma necessidade, uma questão de sobrevivência.
Reinventar a roda não nos faz ganhar tempo. Por isso, torna-se cada vez mais útil olhar de perto as diversas experiências inovadoras que estão dando certo em diversos municípios. No presente texto, partimos de 25 experiências concretas, estudadas por diversas instituições, para sugerir o que se pode aprender cruzando visões teóricas, ideais democráticos e práticas inovadoras. Estas, e outras experiências que estaremos vendo, não nos interessam apenas porque obtiveram resultados concretos, mas porque apontaram para parcerias, convênios, consórcios, acordos informais ou outras iniciativas que têm em comum o fato de articular de forma inovadora os atores sociais que participam do desenvolvimento humano.
As 25 experiências mencionadas, e elencadas no final do presente texto, fazem parte de um conjunto de alguns milhares de inovações que vêm sendo registradas pelo programa Gestão Pública e Cidadania, dirigido por Peter Spink na FGV; pelo Dicas Municipais do Instituto Pólis, pelo Cepam no quadro do seu Catálogo de Experiências Municipais; pela Secretaria de Assuntos Institucionais do Partido dos Trabalhadores; pela Fundação Abrinq no quadro do movimento Prefeito-Criança.
Estas experiências estão sendo estudadas por Lilia Martins, que colabora no presente artigo, e que tem trabalhado numa tentativa de sistematização e de elaboração de uma primeira visão de conjunto. Mas nos apoiamos aqui também, nas reflexões que seguem, nas tendências gerais de mudanças de formas de gestão que ocorrem em diversos países do mundo, que não são elencadas aqui, mas influenciam as nossas visões.
Não se trata portanto de uma descrição de experiências interessantes. Trata-se disto também, pois boas idéias sempre ajudam. Mas o nosso foco aqui está na indagação sobre universo mais amplo que estas experiências abrem em termos de qualidade de vida, de cultura política, de capital social.


Mudanças e inércias


Olhar as inúmeras inovações que estão se dando no espaço local, nos provoca uma estranha sensação de processos que estão mudando rapidamente, dentro de um quadro geral de referência cultural, político e institucional extremamente viscoso. Uma boa imagem, já utilizada para descrever tentativas de reforma universitária, sugere que vejamos esta realidade como jogo de futebol praticado por elefantes. Há movimento, regras, objetivos, há até energia, mas o resultado não é propriamente muito ágil.
Um primeiro ponto, portanto, é constatar a gigantesca força de inércia que permeia a nossa sociedade. Visitamos recentemente uma experiência extremamente promissora, e bem concebida, de geração de empregos no interior de Pernambuco, através de agricultura familiar em pequenas propriedades irrigadas com água do Rio São Francisco. Os pequenos agricultores tiram mais de 20 toneladas de excelente uva por hectare, estão devidamente assentados. Mas é uma agricultura intensiva, e necessita de apoio de crédito, pois qualquer contratempo geral dificuldades para as quais o pequeno agricultor não tem reservas financeiras. Neste momento entra em jogo a oligarquia tradicional da localidade, interfere na concessão de crédito, leva o pequeno à quebra, e compra barato uma terra preciosa pela infraestrutura construída e água disponível. Num segundo momento, o pequeno agricultor que voltou a uma agricultura miserável na caatinga, é convidado a progredir de novo, com lucro garantido, mas plantando maconha.
A moral da história não é complexa. Há limites ao progresso de organização social que se pode trazer quando as estruturas políticas continuam sendo controladas por um sistema suficientemente forte para inverter o sentido político de qualquer ação. Não se trata de uma particularidade de coronéis pré-históricos. Em São Paulo, Lúcia Bógus estudou os melhoramentos introduzidos em habitações populares no Jabaquara: a intenção era sem dúvida melhorar as condições de vida de gente modesta. Mas o resultado foi a valorização das casas, o seu controle por especuladores imobiliários, e a expulsão dos pobres que passaram a viver pior em outro bairro.
Todos viram na Globo o relato de uma bonita história de auto-construção de casas populares, no Paraná, com a iniciativa dos próprios moradores organizados por um padre cheio de boas intenções. As imagens mostraram as belas casinhas de tijolo, os felizes moradores. Pouco depois, a associação dos arquitetos do Paraná, indignada que se fizesse construção sem a sua aprovação, e sobre tudo sem as empreiteiras, aplicou aos moradores uma multa superior ao valor das casas. Para erguer quatro paredes de tijolo, é preciso entrar no sistema, ainda que tecnicamente seja ridículo, e que em termos econômicos seja absurdamente mais caro.
O ponto chave, aqui, e que valoriza os diversos exemplos de real sucesso encontrado nos municípios, é que organizar qualquer ação com a iniciativa dos próprios interessados, significa enfrentar poderosas resistências. Em outros termos, quando um grupo ou uma associação popular consegue arregaçar as mangas e atingir um objetivo, trata-se realmente de uma vitória, e se trata seguramente de um despertar político e cultural.


A difícil transparência


Um outro ponto que merece ser enfatizado, refere-se à necessária modéstia que convêm ter quando vamos avaliar as experiências. Por um lado, os que tomam as iniciativas nem sempre têm a prática, ou até o conhecimento necessário, para implantar os sistemas necessários de avaliação. Ainda não se generalizou a visão de que qualquer ação social deve gerar a sua correspondente informação. Quanto ao visitante, ainda que seja um consultor experimentado, fica facilmente na visão superficial. As transformações reais são as que se enraizam em termos de empoderamento, de criação de novas culturas políticas assimiladas pela própria população, processos freqüentemente pouco tangíveis. No exemplo pernambucano citado acima, as visitas técnicas revelaram as belas plantações de uva, enquanto o reverso da história surgiu de conversas na informalidade da cerveja e do inevitável bode.
Não se trata de aspecto secundário. O Brasil, e não só ele, tem uma sólida tradição de se satisfazer com relatórios técnicos. Tal como existe o "caixa dois" em qualquer empresa, existe uma "realidade dois" em cada caso que se acompanha. Esta realidade que fica na sombra, encobre em geral processos essenciais, que fazem a diferença entre o real e o faz de conta, entre uma experiência que se enraiza e dará frutos, e a que murcha. Um administrador que trabalha numa grande empresa me contava recentemente uma experiência significativa. A diretoria reuniu-se com a equipe mais ampla, e um grupo de consultores explicava como iam ser excelentes as novas medidas introduzidas. O administrador cruzava os olhos com os colegas na platéia, e o ceticismo era evidente, com comentários sarcásticos sobre os objetivos reais da empresa. Dias depois, este mesmo administrador, reunido agora com a sua própria equipe, explicava com o entusiasmo que o seu cargo exigia como iam ser excelentes as novas medidas introduzidas. Na platéia, em outro nível, o mesmo sentimento de "faz de conta", e ele, pobre homem honesto, se sentindo um total hipócrita.
A construção de um ambiente de transparência efetiva, de respeito mútuo, de dignidade nas relações, de honestidade na apresentação dos problemas, não está propriamente latente nas nossas práticas baseadas na espoliação, na violência e na hipocrisia. Não é um acaso o fato do Brasil estar situado entre os dois ou três países mais injustos do planeta, nem o fato de termos sido o último país a abolir a escravidão. A modernização, aqui, busca sempre como transformar as técnicas sem alterar as relações. E o nosso objetivo, justamente, não é o de simplesmente construir uma escola ou uma casa a mais: é alterar as relações sociais, é mudar a cultura política.


Os direitos sociais: uma cultura


Esta compreensão é importante para avaliarmos cada experiência. Nem sempre o volume dos resultados físicos é essencial, frente à tão importante mudança cultural, ao resgate da iniciativa de uma comunidade antes passiva. Numa reunião com militares na Unicamp, no quadro de uma discussão sobre novos rumos, abordei o tema do orçamento participativo em Porto Alegre. Um general me interpelou, dizendo que era de lá, que conhecia a situação, e que o orçamento participativo não tinha nenhuma importância, pois envolvia uma porcentagem muito limitada do orçamento.
É preciso ter participado de reuniões de orçamento participativo, para descobrir no olho arregalado de um cidadão pobre o espanto da sua própria descoberta, de que aquele dinheiro é seu, de que trata de uma coisa pública, de que nem tudo é cinismo e trambique. Pedro Pontual apresenta, no seu excelente trabalho de doutorado, este imenso impacto educativo, no sentido mais amplo de resgate de cidadania, das experiências de orçamento participativo. Os generais, é preciso dizê-lo, raramente participam de reuniões de orçamento participativo, e é pouco provável que leiam a tese do Pedro Pontual. É uma pena, descobririam um dos principais eixos da segurança nacional, vista pela ótica de cidadania séria. E do nosso lado, é interessante refletir sobre isto, raramente pensamos em parcerias com o exército.
Este enfoque é importante, pois se bem que seja muito importante avaliar os programas pelos efeitos práticos que permitem por exemplo pelo acesso à água limpa, ou pela redução da mortalidade infantil, temos sempre de avaliar este outro lado, de construção de cidadania e de capital social. Quando se aloca um contrato de construção de casas a uma empreiteira, está se construindo moradia popular, mas sobre tudo está se desperdiçando uma enorme oportunidade de criar capital social.
Há poucas dúvidas de que as nossas vistas se voltam essencialmente para os pobres. No entanto, é impressionante como a busca dos melhores efeitos multiplicadores pode exigir outros enfoques. Participei de uma reunião interessante com donos de concessionárias de automóveis de Santo André, no Bairro Casa Branca. Traziam os olhos tão arregalados, ao receberem a visita de um secretário da prefeitura, como os participantes populares de uma primeira reunião de orçamento participativo. A proposta era simples: a compra de um carro é um caso de família, que envolve a comparação de várias marcas e opções. Neste sentido, os administradores dizem que o melhor lugar para um vendedor de carros é estar perto da concorrência. A prefeitura estava sugerindo que aproveitando a proximidade de várias concessionárias naquele bairro, se fizesse um calçadão, um espaço para as crianças, uma política de compra/lazer articulados e assim por diante. O curioso é que inicialmente os empresários só pensavam em buracos, guias e sarjetas, coisas de prefeitura. Foi gradualmente surgindo a compreensão de que na realidade podia-se fazer uma racionalização muito mais ambiciosa do espaço urbano, tornando a região ao mesmo tempo socialmente mais agradável e comercialmente mais produtiva.
Não é só porque são politicamente e economicamente excluídos que os pobres se surpreendem com espaços de diálogo. É porque o conceito político de uma gestão que ouve e articula diversos interesses é novo na cultura política do país. O conceito de win-win, ou os trabalhos de Hazel Henderson, não fazem propriamente parte da cultural geral. E neste sentido, a incompreensão atinge tanto pobres como empresários. A questão que se coloca, no exemplo citado, é que dificilmente construiremos a mudança de cultura política ao buscar introduzi-la apenas nos segmentos mais pobres da sociedade. O que está se construindo, é uma articulação social no sentido mais amplo, e a modernização da visão de segmentos privilegiados pode ter efeitos multiplicadores intensos em termos de cultura política, particularmente quando estes segmentos são freqüentemente os politicamente mais atrasados. Não há espaço aqui para fórmulas mágicas e argumentos simplificadores. É o reino do bom-senso.


O peso dos símbolos


A sociedade é um organismo interativo, não se reconstrói por pedaços apenas. A melhoria do centro da cidade, região já relativamente bem equipada, deu pano a grandes discussões, em numerosas administrações, sobre a prioridade da periferia. Na realidade, se o nosso objetivo é em grande parte a mudança de cultura política, temos de utilizar ações exemplares e com visibilidade. Uma experiência em curso é a reformulação do centro de Santo André, acoplada com a rearticulação dos espaços urbanos separados pelo rio Tamanduateí. Trata-se aqui de uma reconstrução essencial do espaço de sociabilidade, vital numa sociedade atomizada onde estamos sendo reduzidos a espectadores passivos de terminais eletrônicos e televisivos. Manágua, na Nicarágua, teve o seu centro destruído por um terremoto. É muito estranho, e desorientador, ver uma cidade sem centro, sem um ponto nuclear de referência. Não é à toa que a praça é essencial na tabanca rural da Guiné-Bissau, na vila medieval, na metrópole moderna. Em Manágua, as pessoas se referem até hoje aos pontos de localização central que outrora existiram: de donde era el arbolito, dos cuadras abajo... A árvore já não existe, o centro desapareceu, e no entanto as pessoas preferem se referir ao imaginário antigo centro do que aos novos referenciais.
Em outra gestão, de Luiza Erundina, discutiu-se duramente a conclusão ou não da reurbanização do vale do Anhangabaú. Um centro da cidade, onde estão os bancos, é coisa de rico? Ou é uma referência central de toda a população da cidade? Na realidade, à medida que tomamos consciência de que não se trata apenas de projetos, de experiências bem sucedidas no sentido de unidades experimentais isoladas, mas da construção ampla e difusa de uma nova cultura política, os próprios projetos começam a tomar outra cara. A associação Viva o Centro, de São Paulo, torna-se assim um parceiro precioso não somente porque ajuda a recuperar o centro, mas porque ajuda a resgatar a personalidade da cidade, e esta personalidade faz parte da cidadania de cada um.


A complexidade comunitária


O kibbutz é uma chatice. Chatice mesmo, no sentido de ser um saco. Há tempos, quando assessorava a prefeitura de Santos, e mencionava a importância da sociabilidade comunitária para David Capistrano, este teve uma saudável reação horrorizada: mas isto é tudo o que eu detesto, a transformação da vizinhança num bando de escoteiros etc., etc. Não garanto a autenticidade dos argumentos, mas a mensagem era clara. Os italianos têm uma boa expressão para os escoteiros: un bando de bambini vestiti da cretini, guidati por un cretino vestito da bambino. Não tenho nada contra os escoteiros. O essencial aqui é que temos oscilado entre visões opressivas de vizinhança que faz tudo todos juntos, e um individualismo que nos desarticula como sociedade. Como resultado prático, domina evidentemente o individualismo e a desarticulação social.
Este ponto é importante porque toca as nossas tradicionais simplificações sociais. Na nossa cabeça, sobrevivem as visões da gangorra teórica: privado ou estatal, mercado ou planejamento, social ou individual e assim por diante, heranças das grandes dicotomias do século passado. Muitos de nós visitaram, ou até conviveram, com as experiências da Emilia Romagna, na Italia. Independentemente das experiências ou projetos isolados, o que mais marca é a imensa complexidade e diversidade de soluções articuladas. Articulam-se empresas, Estado e organizações da sociedade civil; sistemas de planejamento central com mercado e mecanismos de decisão participativa da comunidade; espaços de sociabilidade diferenciada. O que estamos aprendendo, ao ver boas propostas que funcionam, e outras que não funcionam, é que temos pela frente toda a complexidade da sociedade moderna
Articular dinâmicas diferenciadas, que obedecem a culturas e ritmos desiguais, nos obriga a exercícios mais complexos, mas sobretudo que exigem um respeito muito maior das dinâmicas sociais tais como são sentidas pela própria sociedade. É sem dúvida mas difícil ser parteiro de um meio-termo que articula interesses diferenciados, do que traçar as grandes avenidas teóricas no meio do nada. Mão-Tse-Tung disse um dia que a revolução escreve em páginas brancas, imensa bobagem que ainda parece estar presente. A revolução ocupa e articula espaços já prenhes das próprias dinâmicas, e aqui sequer temos revolução.
A nova sociabilidade que se constrói hoje traz toda a complexidade que encontramos, por exemplo, no Bowling Alone de Robert Putnam, com o novo peso da televisão e da internet, o imenso impacto da urbanização, o drama das imensas periferias urbanas, o deslocamento dos tradicionais eixos produtivos e das articulações profissionais e assim por diante.. O ator, passamos a compreendê-lo cada vez mais, não somos nós: é a própria sociedade. De certa maneira, ao ver como são diferenciadas as arquiteturas políticas de apoio às experiências que estão dando certo, passamos a entender que os caminhos têm de ser reinventados a cada vez. E cada nova experiência aumenta a nossa compreensão de como se articulam forças em torno aos processos de transformação. A gestão social, constatámo-lo cada dia mais, consiste menos em saber mandar, em empurrar o nosso modelo, do que em saber ouvir e interagir.


A lenta aprendizagem da gestão social


Um resultado indireto que constamos freqüentemente nas experiências de gestão local é a dimensão de aprendizagem dos seus próprios promotores. Todos temos consciência dos limites, na atual fase de desenvolvimento, dos chamados conselhos de saúde, de educação, de emprego e outros. Inúmeras iniciativas comunitárias consistem essencialmente em um tateamento inseguro relativamente aos caminhos. Na Abong, nos centros de pesquisa sobre o terceiro setor como os têm a USP, a FGV, a PUC, por toda parte chegam pedidos de gente desorientada e com boa vontade, querendo saber por onde se começa para se organizar. As perguntas são sobre formas legais de registro, formas práticas de organização, sistemas de informação, fontes de financiamento e assim por diante.
A comunidade solidária lançou um livrinho sobre aspectos práticas da lei das OSCIPs, organizações da sociedade civil de interesse público. A Abrinq lançou um excelente livrinho para prefeitos, vereadores e outros sobre como desenvolver políticas locais de apoio à criança. Tania Zapata organizou no quadro do Banco do Nordeste um programa de formação de agentes de micro-crédito. Organizações como Polis organizam inúmeras iniciativas de formação e informação. Em Fortaleza, Recife e outras regiões a Unicef organiza cursos de formação de agentes sociais envolvendo sociedade civil, membros de conselhos municipais, funcionários municipais e outros. A própria Puc de São Paulo está lançando um mestrado profissional em gestão social. As iniciativas são inúmeras. Esta é uma dimensão das iniciativas locais que pouco aparece nas descrições e nos resumos. No entanto, é essencial. Lentamente, se considerarmos a urgência dos problemas, mas em ritmo intenso se olharmos na perspectiva da mudança cultural, encontramos gente se formando por toda parte não só em como organizar um projeto, mas em como organizar a própria organização, como estruturar atividades que se sustentem, como articular forças, como comunicar com a sociedade, como organizar sistemas de informação e de avaliação das suas atividades e assim por diante.
Na experiência mencionada de municípios do interior do Ceará, por exemplo, o interesse essencial era como articular os vários conselhos, freqüentemente vistos como redundantes, para articular as diversas políticas sociais. Foram discutidas as novas formas de articulação entre conselhos, a formação de foros de desenvolvimento social, a relação com o econômico, com as políticas de emprego e assim por diante. É bastante impressionante a distância entre as formas tradicionais de formação, por exemplo no serviço social ou na administração pública, e o tipo de problemas práticos enfrentados pelos agentes sociais no dia a dia. A iniciativa de se criar o site "gestaolocal" na internet, e as várias iniciativas de divulgação das experiências que dão certo sem dúvida ajudam, mas nem sempre a descrição das experiências assegura suficiente compreensão sobre, por exemplo, como se monta a arquitetura financeira de um projeto, como se articulam grupos sociais de interesses dispersos e assim por diante.
De certa maneira, o principal dos projetos, ou das experiências, que são os complexos mecanismos de apropriação organizada dos processos pela própria sociedade, fica de fora do foco de atenção.


Essas pequenas coisas constituem a longa marcha...


Esta bonita frase é do Chico de Oliveira. O conceito chave que aflora, quando falamos de apropriação organizada dos processos pela sociedade, é evidentemente o de capital social. Não é só porque Robert Putnam anda na moda. Depois de décadas de premiação de especialistas em especulação financeira, o comité do prêmio Nobel finalmente despertou para o fato que a economia tem a ver com seres humanos, e não apenas com lucro, e recompensou os esforços de Amartya Sen. E o que mais se encontra no Desenvolvimento com Liberdade, é o conceito de trust, confiança, conceito igualmente central no último livro de Putnam, o Bowling Alone. Os Relatórios sobre o Desenvolvimento Humano nos trazem uma nova visão onde os processos econômicos são devidamente devolvidos ao seu lugar de mero suporte para o essencial, que é a qualidade de vida e o resgate do direito às opções. Estamos construindo, ao tratar de pequenas coisas, algo que historicamente tem sentido?
Um certo comedimento é necessário aqui. É natural que procuremos, em qualquer embrião de renovação social, as esperanças de uma grande utopia. Quando se ouve Paul Singer falar de empresas autogeridas, assusta a amplitude da esperança, frente ao tamanho relativamente modesto do que acontece. Outros falam de experiências municipais, e geram provavelmente o mesmo sentimento de susto e esperança. Outros ainda verão talvez o brilhante horizonte do futuro social nas organizações do terceiro setor.
Acho que nenhum de nós tem hoje esta ingenuidade. Mas vale a imagem, e a impressionante força da descoberta da cidadania, que realmente reacende o idealismo neste mar de cinismo que assola o planeta. Não tenho dúvida hoje que grande parte da força que animava Paulo Freire, (além evidentemente da Elza), vinha do fato de ter vivido este sentimento poderoso ver a expressão de um analfabeto que descobre que faz cultura, e o comunica e repete como quem descobriu que a terra gira. Esta reapropriação do universo por parte de um excluído constitui sem dúvida, em termos culturais, um terremoto.
Isto nos leva além, naturalmente, dos resultados práticos em termos de mortalidade infantil, de volume de produção ou o que seja. No resgate da cidadania, e na descoberta do fazer junto, vem a confiança, e a lenta construção da solidariedade social. A força disto vem não apenas do fato de resgatar a dignidade do excluído, mas do fato que a perda de cidadania é de todos nós, e que o processo não consiste apenas em resolver o problema do pobre, mas em criar outras relações sociais. O prazer e o entusiasmo que encontramos nas mais variadas faixas sociais que se vinculam a experiências deste tipo, constituem sem dúvida manifestações minoritárias. No entanto, por mais difuso que seja, o sentimento de reencontrarmos o nosso lugar ao sol, ou à sombra da mangueira, como escrevia Paulo Freire, é poderoso.


Os núcleos de irradiação


Isto nos leve diretamente às raízes do capital social. Putnam nos mostra três itálias, e nos faz entender a que ponto a origem de determinadas dinâmicas sociais pode ser profunda. Fazendo um balanço geral, constatamos que temos, além de milhares de experiências dispersas pelo Brasil, dois núcleos irradiadores muito concretos: Porto Alegre e o ABC paulista.
É difícil não lembrar, ao olhar o peso que adquiriu Porto Alegre em termos de construção de novos caminhos, de que se trata do Estado de Getúlio Vargas, da base histórica do antigo PTB. E como não lembrar o peso dos imigrantes italianos, em Caxias e outras cidades, com toda a herança da tradição cooperativa, anarquista, comunista, enfim, de comprometimento social. Brizola, Goulart, podem ter evoluído de diversas maneira, mas é difícil não sentir aqui o peso da história.
O ABC é o berço do Partido dos Trabalhadores, do novo sindicalismo brasileiro, das formas mais organizadas de organização do trabalho, mas também da confluência de antigas imigrações européias com novas imigrações nordestinas, gerando um novo universo cultural e uma nova riqueza política.
A experiência de Santos foi interrompida mais por inépcia da própria esquerda do que por desinteresse da cidade. E Santos, onde tiveram tanta presença as inovações trazidas por Telma e depois por David Capistrano, também constitui um centro regional onde as transformações e a construção do capital social puderam se enraizar em tradições de luta já antigas.
Belo Horizonte pode sem dúvida constituir amanhã outro centro irradiador. Que outras regiões, e com que dinâmicas culturais, poderão ultrapassar a fase dos projetos e dos programas, para gerar gradualmente uma nova civilidade?
Isto é importante não só para compreender a força de certas experiências, mas também para buscar a construção de dinâmicas capazes de revigorar e realçar pontos de identificação cultural que podem ser antigos e profundos. E em termos práticos de pesquisa, seria interessante hoje proceder a certas pesquisas sobre como está se dando a acumulação de capital social em diversas regiões do país.

O poder articulador do social


O levantamento de experiências organizado pelo programa Gestão Pública e Cidadania, pelo Dicas Municipais do Pólis e outros, e a sistematização realizada por Lilia Martins, apontam para uma concentração das experiências inovadoras na área social (educação, saúde, cultura...). numa ordem de dois terços do total de experiências recenseadas. A educação, com 21% das experiências em 1998, a saúde com 16%, assistência e previdência social com 16%, e o conjunto cultura, lazer e esporte, com 8%, constituem os grandes eixos deste tipo de atividade inovadora.
É importante lembrar que se trata de porcentagens sobre um total de 1653 experiências sistematizadas, o que significa que seguramente numerosas experiências passaram desapercebidas, simplesmente porque não foram registradas. Não se trata portanto propriamente de uma amostra, e os números devem ser utilizados com cuidado. Ainda assim, como constatamos que são coerentes com os números apresentados nos diversos estudos nacionais coordenados por Lester Salamon, constituem um indicador razoável de concentração de atividades.
Não há surpresa nisto. No entanto, tomando um pouco de recuo, as implicações podem ser amplas. Primeiro, é bastante óbvio que enquanto a agricultura perdeu grande espaço, ou centralidade, nas dinâmicas econômicas, sendo seguida com algumas décadas de atraso pela perda de espaço relativo da indústria, os setores sociais estão pelo contrário se expandindo de maneira rápida. Um artigo do Business Week colocava recentemente a saúde, com 14% do Pib, como sendo o principal setor econômico dos Estados Unidos. Se somarmos outros tantos para a educação, e acrescentarmos o novo gigante constituído pela cultura, transformada nos Estados Unidos em entertainment industry, devemos ir para algo da ordem de 40% do Pib norte-americano. Trata-se sem dúvida do grande setor emergente. Um prêmio nobel americano se indignava recentemente que ainda haja gente que acha que dinheiro colocado no social deve ser considerado como gasto, enquanto na indústria deveria ser considerado investimento. Trata-se, no caso da área social, de investimento no homem, de atividade econômica com grande retorno em termos de produtividade social.
Ajuda bastante desfazer um pouco da confusão que reina em torno ao conceito geral de "serviços". De forma geral, trata-se de um conceito residual, que joga na cesta de "outros" qualquer atividade que não lida com terra (primário) ou com máquina (secundário). Temos assim um gigantesco universo de "outros" que representa como ordem de grandeza 70% das atividades modernas. Na realidade, a agricultura não perdeu tanta importância: é que o agricultor moderno utiliza serviços de inseminação artificial, serviços de transporte, serviços de análise de solo, serviços de silagem e assim por diante. Constitui uma confusão teórica interpretar a sofisticação tecnológica da agricultura, que hoje ostenta uma maior composição de atividades intensivas em conhecimento, como um novo setor. Fazer a mesma coisa com tecnologia mais avançada não representa um novo setor, representa uma elevação do nível tecnológico do mesmo setor.
Devolvendo a César o que é de César, vemos que grande parte do que chamamos de serviços constituem formas mais avançadas de fazer agricultura e de fazer indústria, o que é importante para lembrarmos que as atividades produtivas continuam a ter uma grande dimensão na economia em geral. Mas passamos também a ver com maior clareza o universo próprio que representam os serviços sociais.
Esta área, que se avoluma de maneira impressionante, e que qualificamos de forma ampla de “social”, está portanto no centro deste curioso cruzamento entre o surgimento de práticas participativas, de parcerias, de novas relações de produção que encontramos por exemplo no terceiro setor.
A lógica é simples. As atividades da área social são capilares: a saúde tem de chegar a cada criança, aos 40 milhões de domicílios do país. Numa reunião que tivemos na Comunidade Solidária, em Brasília, José Serra explicava que a saúde no Brasil só funcionaria se fosse radicalmente descentralizada, e passasse a ser controlada por sistemas participativos dos próprios usuários. Não vamos entrar aqui nas razões que fazem que o ministro tenha muita clareza e pouco poder de implementação. O essencial, para nós, é que este tipo de atividade exige relações sociais de produção diferentes do que se definiu como paradigmas para a agricultura ou para a indústria.
As áreas sociais adquiriram esta importância apenas nos últimos anos. Ainda não se formou realmente uma cultura do setor. E a grande realidade, é que não sabemos como gerir estas novas áreas, pois os instrumentos de gestão correspondentes ainda estão engatinhando. Os paradigmas de gestão que herdamos – basta folhear qualquer revista de administração -- têm todos sólidas raízes industriais. Só se fala em taylorismo, fordismo, toyotismo, just-in-time e assim por diante. Como é que se faz um parto just-in-time? Ou educação em cadeia de montagem? Um Cad-Cam cultural?
Seria relativamente simples considerarmos o social como sendo naturalmente de órbita do Estado. Aí, temos outros paradigmas, os da administração pública: Weber, a Prússia, as pirâmides de autoridade estatal. Há cada vez menos espaço para simplificações deste tipo. Como se atinge 170 milhões de habitantes a partir de uma cadeia de comando central? As áreas sociais são necessariamente capilares: a saúde deve atingir cada criança, cada família, em condições extremamente diferenciadas. A gestão centralizada de mega-sistemas deste porte é viável?
Em termos práticos, sabemos que quando ultrapassamos 5 ou 6 níveis hierárquicos, os dirigentes vivem na ilusão de que alguém lá em baixo da hierarquia executa efetivamente os seus desejos, enquanto na base se imagina que alguém está realmente no comando. A agilidade e flexibilidade que exigem situações sociais muito diferenciadas não podem mais depender de intermináveis hierarquias estatais que paralisam as decisões e esgotam os recursos.
Assim, os paradigmas da gestão social ainda estão por ser definidos, ou construídos. É uma gigantesca área em termos econômicos, de primeira importância em termos políticos e sociais, mas com pontos de referência organizacionais ainda em elaboração. .
O mundo do lucro já há tempos descobriu a nova mina de ouro que o social representa. Que pessoa recusará gastar todo o seu dinheiro, quando se trata de salvar um filho? E que informação alternativa tem o paciente, se o médico lhe recomenda um tratamento? Hoje nos Estados Unidos um hospital está sendo processado porque pagava 100 dólares a qualquer médico que encaminhasse um paciente aos seus serviços. Paciente é mercadoria? A Nature mostra como dezenas de pesquisadores de renome publicavam como cartas pessoais em revistas científicas opiniões favoráveis ao fumo: descobriu-se que recebiam em média dez mil dólares das empresas de cigarros. Um cientista se defende, dizendo que esta é a sua opinião sincera, e porque não fazê-la render? Para regular a cultura, basta a cultura do dinheiro?
Empresas hoje fornecem software educacional para escolas, com publicidade já embutida, martelando a cabeça das crianças dentro da sala de aula. A televisão submete as nossas crianças (e nós) ao circo de quarta categoria que são os ratinhos de diversos tipos, explicando que está apenas seguindo as tendências do mercado, dando ao povo o que o povo gosta. Se o argumento é válido, porque um professor também não passar a ensinar o que os alunos gostam, sem preocupação com a verdade e o nível cultural? Na Índia hoje se encontram vilas com inúmeros jovens ostentando a cicatriz de um rim extraído: sólidas empresas de saúde de países desenvolvidos compram rins baratos no terceiro mundo para equipar cidadãos do primeiro. Aqui, as intermédicas geridas por empresas financeiras de seguro estão transformando a saúde em pesadelo. Qual é o limite?
No Brasil a excessiva rigidez das tradicionais estruturas centralizadas do Estado, e a trágica inadequação do setor privado na gestão do social têm levado a uma situação cada vez mais caótica. Uma avaliação do Relatório Sobre o Desenvolvimento Humano no Brasil 1996 não deixa dúvidas quanto à origem essencialmente institucional do estado caótico das políticas sociais no Brasil: "Ao longo das últimas décadas, o aparato institucional das políticas sociais pode ser caracterizado, em todos os níveis de poder, como um somatório desarticulado de instituições responsáveis por políticas setoriais extremamente segmentadas, que sobrepõem clientelas e competências, e pulverizam e desperdiçam os recursos, provenientes de uma diversidade desordenada de fontes. Isto redunda num sistema de proteção social altamente centralizado na esfera federal, ineficiente e iníquo, regido por um conjunto confuso e ambíguo de regulamentos e regras”.1 Estamos falando de uma área cuja importância relativa no conjunto da reprodução social tende a se tornar central.
Em termos de recursos, é importante lembrar que o social, no Brasil, envolve, como ordem de grandeza, 25% do Pib do país, segundo o Banco Mundial2. O Brasil não é um país que gasta pouco com o social. Essencialmente, gasta mal. O apoio aos flagelados do Nordeste se transformou em indústria da seca, o complemento alimentar nas escolas em indústria da merenda, a saúde na indústria da doença, a educação está rapidamente caminhando para se tornar um tipo de indústria do diploma. A área social precisa hoje muito mais de uma reformulação político-administrativa do que propriamente de mais dinheiro.
Onde funciona, como por exemplo no Canadá ou nos países escandinavos, a área social é gerida como bem público, de forma descentralizada e intensamente participativa. A razão é simples: o cidadão associado à gestão da saúde do seu bairro está interessado em não ficar doente, e está consciente de que trata da sua vida. Um pai não vai brincar com futuro dos seus filhos. De certa forma, o interesse direto do cidadão pode ser capitalizado para se desenhar uma forma não burocrática e flexível de gestão social, apontando para novos paradigmas que ultrapassam tanto a pirâmide estatal como o vale-tudo do mercado.3
Isto não implica, naturalmente, que as políticas sociais possam se resumir à ação local, às parcerias com o setor privado, e à dinâmica do terceiro setor. A reformulação atinge diretamente a forma como está concebida a política nacional nas diversas áreas de gestão social, colocando em questão a presente hierarquização das esferas de governo, e nos obriga a repensar o processo de domínio das macroestruturas privadas que controlam a indústria da saúde, os meios de informação, os instrumentos de cultura.
As tendências recentes da gestão social nos obrigam a repensar formas de organização social, a redefinir a relação entre o político, o econômico e o social, a desenvolver pesquisas cruzando as diversas disciplinas, a escutar de forma sistemática os atores estatais, empresariais e comunitários. Trata-se hoje, realmente, de um universo em construção.
A idéia geral que queremos trazer aqui é que enquanto é claro para nós que a agricultura centra as suas relações no controle da terra, e a indústria no controle dos meios de produção, neste imenso continente que representa a área social, temos mais pontos de interrogação do que respostas. A hipótese implícita com a qual trabalhamos, na realidade, é que estas atividades têm um poderoso potencial de estruturação da comunidade, de construção do capital social.


Do projeto à dinâmica social


Uma vantagem muito significativa das políticas locais é o fato de poderem integrar os diferentes setores, e articular os diversos atores. Um ponto de referência prático para esta visão pode ser encontrado nas atividades da Câmara Regional do Grande ABC, onde 7 municípios se articularam para dinamizar as atividades locais da indústria de plásticos: a formação dos trabalhadores é coordenada pelo sindicato dos químicos, em parceria com as empresas, Senai, Sebrae, empresas, faculdades e colégios locais, com apoio financeiro do FAT e outros que se articularam no processo. Programas de alfabetização como o Mova, e de formação de jovens e adultos como o Seja, criam um processo mais amplo de mobilização. O IPT aderiu ao projeto criando um sistema móvel de apoio tecnológico à pequena e média empresa (projeto Prumo). A Unicamp participou com a realização de um diagnóstico do setor plástico regional, e as pequenas e médias empresas se articulam por meio de reuniões periódicas da região. O conjunto das iniciativas, estas e outras, encontra a sua lógica e coerência através da Câmara Regional, que reúne as administrações municipais da região, além de representantes de outras instâncias do governo e da sociedade civil. As diferenças do espectro político das prefeituras da região não impediram a articulação desta rede onde as diversas iniciativas – educação, emprego, renda, produção – se tornam sinérgicas em vez de dispersivas.
Esta é uma ilustração de como as sinergias podem ser construídas em torno a propostas pontuais iniciais. A opção pelas políticas integradas já é relativamente pacífica entre a maioria das pessoas que trabalham com organização de políticas locais de desenvolvimento. No entanto, vale a pena enfatizar a flexibilidade que este enfoque exige.
Primeiro, a política integrada é um ideal a ser atingido, mas não necessariamente representa um ponto de partida. De forma geral, a mobilização pode se dar em torno a um eixo articulador muito pontual, conquanto seja fortemente apreendido pela comunidade. É interessante ver a que ponto mudanças mais amplas de cultura política de uma cidade partiram freqüentemente de uma proposta simples que deu certo, e gerou o capital social para outras atividades.
Segundo, porque na implementação administrativa de políticas integradas, o que se vê em geral é uma multiplicação infindável de reuniões intersetoriais. Formam-se inúmeras comissões, como se integrar as políticas significasse que todos tratam de tudo. É só acompanhar a agenda dos secretários numa prefeitura que implanta políticas integradas, ou o corre-corre de pessoas da comunidade que participam de tudo. A riqueza do exemplo que citamos acima, da câmara dos plásticos do ABC, é que a coordenação do processo foi assumida pelos próprios interessados, que passarão a chamar os setores segundo a necessidade diversificada das decisões a tomar.
Na evolução recente das experiências, ou no seu processo de amadurecimento, no entanto, não é só que os projetos isolados estão se tornando programas articulados, melhorando portanto a sinergia e a eficácia dos esforços. É que os próprios programas tendem a evoluir para uma visão social para a cidade. Por exemplo, no caso tão importante dos orçamentos participativos, além de discutir a cidade no seu conjunto, indo além dos problemas do bairro, também está se trabalhando a visão de longo prazo do que se quer da cidade, particularmente nas experiências tanto de Porto Alegre como de Santo André.
Na confluência de três poderosas tendências, a urbanização, a expansão do social, e o avanço das novas tecnologias, surgem assim novas oportunidades e formas bastante mais ambiciosas do que se pode fazer no plano local, em termos de um aproveitamento racional dos recursos naturais e humanos, de inserção regional mais proveitosa, de criação de uma cultura local.


O negócio poder ser pequeno, mas bem conectado.


Um dos dados interessantes que surgem da análise mais global das experiências em curso, é que as iniciativas se distribuem de maneira bastante equilibrada entre metrópoles, grandes cidade, cidades médias e pequenas. No geral, aparece que nas grandes metrópoles as experiências levam mais tempo para se tornarem significativas, pelo próprio porte da concentração urbana, e o poder das dinâmicas anteriores. Mas em cidades pequenas e médias, é também bastante impressionante a intensidade de aprendizagem com o que está se fazendo pelo Brasil afora em termos de desenvolvimento local, ou inclusive com o que está se fazendo no exterior.
As tecnologias podem ter vários sentidos políticos Na área empresarial, produção flexível já é um conceito banal, e mostra que com os processos modernos pode-se produzir em pequena escala, pode-se ser pequeno, conquanto dotado de fortes articulações com os outros – sempre as redes – e que por tanto as iniciativas não precisam necessariamente vir de grandes empresas, e de cima. Hoje, ser município pequeno envolve sem dúvida uma série de dificuldades, mas também abre oportunidades. O principal problema de ser um pequeno município do interior, que é o isolamento, está mudando rapidamente. Multiplicam-se exemplos de pequenos municípios onde produtores locais organizam via internet exportação direta para a Europa de produtos sem agro-tóxicos. Hoje estamos todos nos integrando na internet, e abrem-se novas perspectivas.
Assim, de uma visão de simples articulação de políticas setoriais, estamos evoluindo, no caso dos municípios, para a compreensão de que uma cidade, ainda que pequena ou média, pode ser vista de maneira ampla como unidade básica de acumulação social, ponto onde se articulam as iniciativas econômicas e sociais, culturais e políticas, para gerar uma racionalidade sistêmica.
Parecerá curioso escrever isto quando só se fala em globalização, blocos, macro-políticas. De certa forma, e temos escrito isto em numerosos textos, trata-se de entender que quanto mais a economia se globaliza, mais a sociedade tem também espaços e necessidade para criar as âncoras locais.
De forma geral, notamos nas experiências de gestão uma grande sub-utilização do potencial que as novas tecnologias abrem. Neste sentido, as experiências que acompanhamos são às vezes instrutivas pelo que nelas não encontramos.


O local: força e limites


Com toda a animação que nos traz o número e a riqueza das experiências em curso, não podemos deixar de ver que enfrentamos um atraso social e econômico do tamanho de um continente. O relatório sobre a pobreza no ano 2000, das Nações Unidas, dá o devido destaque ao Brasil: “A incidência da extrema pobreza é maior entre negros e maior ainda entre a população rural. As variações regionais são profundas: o Nordeste tem cerca de 30% da população do país, mas 62% dos pobres. O mais notável é que a incidência da pobreza ainda é praticamente tão elevada como era no fim dos anos 1970 – apesar de uma redução de cerca de 21% em 1994 para 15% em 1997. A principal razão é a persistência de uma desigualdade muito elevada.(...) Portanto, enquanto a persistência da pobreza no Brasil durante os últimos 20 anos se deve sem dúvida ao crescimento medíocre, a explicação mais importante é a distribuição altamente concentrada da renda, agravada pelo gasto social desigual”.
Numa reunião que tivemos no quadro das fundações Rockefeller e Ford na Itália, pesquisadores norte-americanos apontaram para o fato que estas pequenas experiências não modificam o essencial, o poder. Acho que se trata de uma incompreensão. Se numa rica cidade de país desenvolvido se faz um programa para o bolsão de pobreza local, a iniciativa pode ser visa como um paliativo. Num país como o nosso, onde a pobreza crítica atinge mais de cinqüenta milhões de pessoas, organizar os pobres em torno dos seus interesses constitui sem dúvida uma ação política. Não é o power que se gostaria, mas abre seguramente caminho para um melhor equilíbrio de poder no país.
De certa forma, as ações são necessárias, e extremamente úteis. O que não se pode descuidar, é do fato que este acúmulo progressivo de forças deverá se consolidar através de medidas mais amplas em outros níveis de poder.
Neste plano, inclusive, abre-se uma linha de pesquisa importante, e na qual avançamos muito pouco no Brasil: quais são as medidas de nível nacional que melhoram o espaço e a eficiência da gestão local? A reforma tributária, a descentralização e a democratização da mídia, a flexibilização do acesso aos financiamentos para a área social e outras iniciativas deverão constituir preocupações crescente, à medida que as ações locais adquirem maior peso e presença no cenário nacional.

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