Luiz roberto pecoits targa



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A POLÍTICA FISCAL MODERNIZADORA DO PARTIDO REPUBLICANO RIOGRANDENSE NA PRIMEIRA REPÚBLICA (1889 –1930)

LUIZ ROBERTO PECOITS TARGA*

A política fiscal do Partido Republicano Riograndense (PRR) no Rio Grande do Sul, entre 1892 e 1930, foi de tal forma modernizadora e inédita no contexto nacional seu contemporâneo que serviu de laboratório para a futura política fiscal e econômica do que viria a denominar-se o Estado desenvolvimentista brasileiro1. Isso porque a política fiscal do PRR no RGS constituiu-se em embrião do modelo do que veio a tornar-se a relação Estado-sociedade no Brasil durante a maior parte do século 20, relação esta que presidiu o desenvolvimento do País entre 1930 e 1990. Veremos neste artigo também o que foi que tornou possível esta originalidade, ou seja, que condições históricas vigiram no Sul que permitiram a ocorrência desta originalidade. Examinaremos porquê aspectos fundamentais desse fenômeno original foram historicamente inviabilizados em alguns outros estados importantes da Federação brasileira. Com efeito, a política fiscal meridional mexeu com um dos pilares sociais do Estado, pois taxou a grande propriedade fundiária e isto foi extraordinário em um país agrário e, desde sempre, predominantemente dominado pelos interesses dos grandes proprietários fundiários.

Tomemos como ponto de partida que os cofres do Império brasileiro eram alimentados, basicamente, pelo recolhimento de dois impostos : o que incidia sobre as importações e o que recaia sobre as exportações de mercadorias. Eram os impostos mais facilmente cobráveis, pois eram recolhidos nos portos ou em postos de fronteira, pois o comércio exterior era extremamente importante para a economia brasileira2. Quando o Brasil aboliu a escravidão (1888) e começou a transitar para o sistema capitalista de produção, sua sociedade começou a tornar-se mais complexa. Sua economia que era escravista e agro-exportadora começou a industrializar-se e a tornar-se assalariada, surgiram novas classes sociais. Esta sociedade e esta economia mais complexas pressionavam por uma reforma tributária3. Alterar a estrutura tributária de um país, ou seja, realizar uma reforma tributária, envolve enfrentar inúmeras resistências no seio da sociedade, particularmente entre os segmentos sociais mais poderosos dentro dela, pois, em geral, seus interesses serão contrariados com a reforma, ou seja, se antes eles não pagavam ou pagavam pouco, com a reforma fiscal passarão a pagar4.

É importante registrar também que a República entregou as receitas dos impostos de importação para a União e as receitas dos impostos de exportação para os estados. É claro que isto favoreceu, sobremaneira, os estados exportadores para o mercado internacional, principalmente os estados exportadores de café, mas também os de borracha e, depois, de cacau5. Já para os estados que, como o RGS, exportavam para outras regiões do Brasil, ficar com as receitas do imposto de exportação produzia um resultado paradoxal, pois o imposto elevava o preço do produto, reduzindo, assim, a demanda pelo mesmo e restringindo, desse modo, o mercado consumidor. Isso terminava por reduzir o montante recolhido do imposto, o que, por seu lado, repercutia negativamente sobre a produção provocando sua retração. Assim, cobrar o imposto de exportação era um mau negócio para os cofres públicos gaúchos e contraía a oferta do produto. O governo republicano gaúcho viu-se, desse modo, defrontado com a urgência de realizar uma reforma tributária, ao contrário de estados exportadores para o mercado internacional, que mesmo reconhecendo sua necessidade, nunca conseguiram implementá-la, exatamente porque as exportações internacionais (passados os períodos de crise) retomavam seu êxito e voltavam a encher os cofres públicos.

Ora, o PRR fizera inscrever em seu programa, desde os tempos do Império, a necessidade de substituir o imposto indireto sobre as exportações6 por um imposto direto sobre a propriedade imobiliária (rural e urbana). Quando a Constituição republicana do RGS foi redigida e aprovada, dela constava um artigo que estabelecia esta substituição7.

Em outros estados do Brasil republicano, tal como no RGS, os três principais argumentos invocados para justificar uma reforma fiscal e a substituição do imposto sobre as exportações pelo imposto territorial, eram os seguintes : a) libertar tesouro estadual da dependência de um imposto cujas receitas eram instáveis, pois que repousava sobre um único produto cujo preço, além disso, era fixado por mercados externos à região ; b) promover a diversificação da produção agrícola, expandindo, assim, a pauta de produtos exportáveis e com isso, reduzir a dependência da geração da renda interna do desempenho de um único produto ; e c) forçar as propriedades rurais ociosas e improdutivas a produzir ou a dividir-se.

No entanto, a originalidade do PRR no cenário nacional é que ele foi o único partido a conseguir implementar tanto o imposto territorial sobre a grande propriedade territorial quanto a promover a reforma fiscal demandada pelo Estado burguês em formação: aliviando, desse modo, o erário público da dependência do comportamento errático do imposto de exportação. Uma vez que esta reforma somente foi possível e durável no RGS, é interessante verificar que conjunto de fatores aí interagiram para que tal ocorresse. Com efeito, foi necessário que se cumprissem algumas condições no cenário social e político meridional que vieram a remover as barreiras que impediam a realização da reforma. E a grande barreira foi sempre representada pelos interesses dos grandes proprietários fundiários. Foi preciso, então, que o Estado sul-rio-grandense enfrentasse o poder dessa classe social e estabelecesse o seu poder de Estado sobre os interesses dela.

Ora, a passagem do escravismo para o capitalismo, inaugurada no plano nacional pelo trinômio Abolição da Escravatura – Proclamação da República – Assembléia Constituinte (SAES, 1985) acelerou, no Sul, o processo de fundação do Estado burguês. Para que tal fundação ocorresse, foi necessário que fossem destruídas as estruturas do anterior Estado oligárquico e patrimonial, o que exigiu a execução de três tarefas fundamentais8: a) criar a autonomia do Estado em relação à fração mais importante da classe dominante regional ; b) realizar a separação entre a esfera pública e a privada ; c) realizar a reforma fiscal abandonando a estrutura fiscal do Estado oligárquico, patrimonialista e mono-agro-exportador. Com efeito, ao realizar as duas primeiras tarefas, o Estado estaria submetendo os grandes proprietários ao seu poder de modo a poder realizar a terceira tarefa, qual seja, executar a reforma fiscal.

No Rio Grande do Sul, a primeira tarefa, a de criar a autonomia do Estado face à classe dominante regional, foi executada principalmente através da guerra civil de 1893. Nesta guerra confrontaram-se dois projetos econômicos mutuamente excludentes para o futuro da sociedade meridional: o dos oligarcas pecuários e o da vanguarda do PRR.

A abordagem de Pedro Cezar D. Fonseca (1993) sobre os móveis da guerra civil é particularmente interessante para a questão que nos ocupa9. O Autor captou a diferença entre os projetos econômicos elaborados pelos grupos políticos em conflito. Tratavam-se de fato de dois projetos diametralmente opostos para o futuro da sociedade meridional. A descrição que o Autor faz dos projetos remete a uma análise fina da questão, pois ele conseguiu relacionar a formulação dos dois projetos como uma resposta à crise que, há muito tempo, flagelava a pecuária de exportação sul-rio-grandense. Para o Autor, o projeto dos pecuaristas-liberais tinha por objetivo especializar a economia meridional na pecuária de exportação. Fonseca (1993: 24) assinala que os argumentos dos pecuaristas baseavam-se na teoria das vantagens comparativas de David Ricardo. Como todas as oligarquias regionais brasileiras, também a sul-rio-grandense possuía o liberalismo econômico por ideologia. Este projeto supunha que agir no interesse exclusivo dos pecuaristas e dos charqueadores consistia em agir no interesse do RGS. Para tal, eles reivindicavam estradas, portos, taxação do produto similar importado dos países do Prata, assim como uma política protecionista para o charque gaúcho (FONSECA, 1993 : 24). O projeto dos pecuaristas limitava-se, assim, a traduzir as reivindicações da oligarquia rural gaúcha, a qual não fazia senão repetir-se, enfadonhamente, desde o início do século 19. Outro era o projeto do PRR. Segundo Fonseca, ele explicava a crise da economia regional pela sua dependência da pecuária de exportação, cuja expansão estava à mercê da performance dos mercados externos à região. O objetivo do projeto do PRR era então tornar a economia regional menos dependente de um número muito reduzido de produtos exportáveis (aqueles justamente da pecuária de exportação) e, desse modo, torná-la menos vulnerável e instável. Para tal, eles contavam encorajar, por um lado, a produção destinada ao abastecimento interno da região e, de outro lado, eles desejavam promover a diversificação das exportações. O projeto se fundaria no desenvolvimento das indústrias naturais (as que beneficiavam as matérias primas produzidas na região), no comércio e na produção de pequenos e médios produtores rurais. Queriam também dar seguimento à imigração não-ibérica, distribuindo títulos de propriedade da terra aos imigrantes (FONSECA, 1993 : 25). Em suma, o Autor foi muito bem sucedido ao identificar o nó do conflito entre os dois projetos econômicos: o projeto oligárquico tinha por objetivo salvaguardar exclusivamente os interesses da classe dos grandes pecuaristas (projeto que somente poderia prolongar a agonia da dominação desta classe); quanto ao outro projeto, ele se voltava para o conjunto da sociedade meridional e conduzia ao desenvolvimento de uma maior diversificação social.

Nesta guerra civil foi derrotada a fração mais numerosa, militar e politicamente mais poderosa da classe dominante regional: a dos pecuaristas do Partido Liberal da fronteira sudoeste do Estado. A chamada Revolução Federalista foi, na verdade, uma tentativa de contra-revolução, empreendida pelos potentados rurais da fronteira com o Uruguai contra o crescente poder do jovem Estado burguês. O ato revolucionário, por excelência, do PRR foi a promulgação da Constituição estadual em 1891, pois ela institucionalizava a ditadura e tornava ilegal qualquer tipo de tentativa de tomada do poder estadual pela Oposição10. Esse Estado burguês em instalação privara os potentados rurais de seus cargos públicos e então dos seus meios de administrar a violência local, inviabilizando, assim, as suas estratégias patrimonialistas de enriquecimento11. O jovem Estado burguês também os ameaçava tanto militar, quanto tributariamente. Militar, porque formava seu próprio exército regional (a Brigada Militar), tributariamente, porque ameaçava com o imposto territorial e porque reprimia o contrabando na fronteira.

Nós compreendemos essa guerra como o episódio militar de um evento revolucionário e de grande violência política, o da fundação do Estado burguês moderno e autoritário no Brasil e o da criação de um contexto político adequado à expansão das relações de produção capitalistas. Essa revolução política “vinda de cima12 foi capitaneada pela vanguarda do PRR. A guerra permitiu a afirmação de um poder burguês no Estado. Isto é, o Estado passaria, a partir daí, a apresentar-se como “neutro” e acima de todas as classes sociais, velando pelo bem-estar de toda a sociedade13.



Tanto a guerra civil quanto o processo de separação entre a coisa pública e a coisa privada confirmaram a autonomia do Estado sul-rio-grandense face à fração mais numerosa e poderosa (tanto política, quanto militarmente) da classe dominante regional: a fração dos grandes proprietários fundiários armados. Ora, quando da Proclamação da República (1889), o Estado do Rio Grande do Sul estava praticamente desprovido do seu patrimônio em terras públicas, pois elas haviam sido apropriadas, muitas vezes ilegalmente, pelos grandes proprietários e pelas grandes companhias de terras. Diante desta situação, o jovem Estado burguês implantou, então, dois processos : o primeiro, para verificar a legitimidade das apropriações e o segundo para que, retomadas as terras ilegalmente apropriadas, elas fossem distribuídas entre pequenos proprietários. Esses dois processos seriam importantes para a execução posterior da reforma fiscal estadual, na qual a renúncia às receitas provenientes do imposto de exportação seriam compensadas pelas receitas provenientes da implantação do imposto territorial, que viria a incidir, sobremaneira, sobre as grandes propriedades rurais das fronteiras oeste e sudoeste do RGS. Resta informar que, entre todos os estados da Federação brasileira, somente no RGS o Governo possuiu vontade política para levar a efeito os dois processos e a execução da reforma fiscal. Esse ineditismo se justifica na autonomia que o Estado republicano conseguiu no Sul face aos interesses e ao poder dos grandes proprietários fundiários. Esse fenômeno da história sul-rio-grandense também foi inédito no Brasil seu contemporâneo 14.
Assim teria sido cumprida a segunda tarefa do Estado burguês, a de realizar a separação entre a esfera pública e a privada, nos nove anos que se seguiram ao término da guerra civil (entre 1897-1905). Durante esse período, o Governo retomaria as terras públicas ilegalmente apropriadas pela oligarquia rural nas últimas décadas do Império. Com efeito, “entre 1854 e 1889, 766.100 hectares passaram do domínio público para o privado (2,7 % da superfície total do Estado): 218.800, em 25 anos, e 547.300 hectares” nos últimos nove anos do Império; já na República, entre 1897 e 1905, nove Comissões de Verificação percorreram 32 municípios e somente em um deles (o de Santa Cruz) o Estado estava no direito de reivindicar 19.300 hectares, ou seja, 10% da área total do município (ROCHE, 1969 : 119)15. Isso ocorreu, sobretudo, na sub-região do Planalto, fronteira agrícola e território de expansão das colônias de povoamento (na época). O Estado pretendia entregar a posseiros, a companhias de terra e colonização e a pequenos proprietários as terras públicas retomadas. Pode-se imaginar a importância desse evento em um Brasil de economia predominantemente agro-pastoril e controlada por grandes proprietários fundiários. Essa separação entre as terras públicas e as privadas no Sul também foi um empreendimento inédito no Brasil. A simples ação das comissões de verificação confirmam, agora na sub-região do Planalto, o que já fora realizado na da Campanha: afirmar a autonomia do Estado em relação aos interesses dos grandes proprietários. Desta vez, porém, colocando em questão, ao vivo, por assim dizer, o principal meio através do qual a grande propriedade era construída: a apropriação ilegal das terras públicas.

Vejamos, enfim, como foi implementada a terceira tarefa, a reforma fiscal. Em plena crise fiscal, o imposto territorial foi implantado em 1902, com a justificativa de que ela vinha em socorro da indústria e do comércio que sofriam com o imposto de exportação (que já fora reduzido, mas que deveria sê-lo ainda mais16). Segundo a reforma proposta pelo poder executivo, um outro imposto, sobre as transferências de propriedade, também deveria ser reduzido de 7% para 6,5%. O cálculo do imposto territorial decompunha-se em duas partes : na primeira parte era considerado o valor venal do imóvel (terra nua, benfeitorias, residências, investimentos, etc.) e o valor tributado foi de 0,2%, na segunda parte, tributava-se a extensão das terras. Esta foi tributada à razão de 10 réis por hectare.

Em 1903, na reunião da Assembléia de Representantes17, foi lido um documento do Clube Gaúcho de Bagé protestando contra a introdução do imposto territorial e manifestando-se em favor do imposto de exportação. Baseavam-se, para isso, em Leroy Beaulieu que recomendava este imposto para países jovens já que haveria de recair sobre os consumidores estrangeiros e não sobre os produtores nacionais (MINELLA, 1985 : 30). No caso brasileiro, o argumento era válido para o café, o cacau ou para a borracha, porém inválido para a maioria das mercadorias sul-rio-grandenses, pois estas constituíam-se em bens-salário vendidos no mercado brasileiro (e, assim, o imposto elevava o preço ao consumidor e provocava restrição de demanda no mercado nacional).

Face àquela arenga, o Presidente do Estado aumentou a tarifa do imposto para 0,25% sobre o valor venal dos imóveis e para 30 réis por hectare sobre a extensão das terras. Sua justificativa foi de que as receitas haviam sido inexpressivas no ano anterior e de que elas deveriam ser suficientes para substituir todos os impostos indiretos do Estado, que elas deveriam constituir, até mesmo, a base sólida de todo o sistema orçamentário estadual18. Mas os deputados atenderam a uma das reivindicações do Clube de Bagé e reduziram para 5% a taxa do imposto sobre transferência de propriedades e o governo reduziu ou suprimiu o imposto sobre alguns importantes produtos de exportação19.

Estas disposições do governo foram criticadas tanto pelos grandes pecuaristas da Campanha do Sudoeste do RGS (reduto político dos oposicionistas do governo), quanto pelos arrozeiros do Leste (lavoura mecanizada de arroz irrigado) e, também, pelos colonos das zonas de povoamento20. O descontentamento foi, portanto, geral com o imposto territorial e com o seu tipo de incidência. As críticas eram as seguintes : a crítica unânime dos pecuaristas era de que o governo não levava em conta a diferença na qualidade das terras e taxava-as igualmente, eles reivindicavam tratamento fiscal diferenciado para terras de diferente qualidade ; as críticas dos arrozeiros e dos colonos era de que os investimentos produtivos21 e mesmo as residências eram incluídas para os efeitos de cálculo do valor venal do imóvel e eles pleiteavam sua retirada da base de cálculo22.

Independentemente das críticas, o governo enfrentou uma dificuldade maior quando da aplicação do novo imposto : seria necessário realizar o cadastro geral das terras e, para tal, seriam necessários muitos anos e os custos seriam enormes. Por causa disso, não restou ao governo outra alternativa senão confiar na declaração dos contribuintes. Porém, pouco a pouco, com o passar dos anos, o governo deu-se conta de fraudes e de incorreções nas declarações dos proprietários de terras. Isso ocorria quando comparavam-se os valores declarados para fins de recolhimento do imposto territorial com os valores praticados nas transações inter-vivos submetidas ao imposto de transferência de propriedade. Baseado nesta comparação, o governo pode retificar os valores das terras e fixar novas taxas fundiárias. Esta alteração ocorreu em 1912 e o cálculo levava em conta as diferenças de qualidade das terras bem como os municípios onde elas se localizavam. O valor de cada tipo de terra em cada município do Estado era fixado segundo os valores médios das transações inter-vivos do ano anterior, naquele município, anualmente, a partir de 1913 (MIRANDA, 1998: 144).

Finalmente, em maio de 1913, a Federação das Associações Rurais do RGS, com sede em Pelotas, fez pressão sobre o governo propondo uma reforma radical sobre o imposto territorial que foi aceita. Desse modo foram excluídos do cálculo do valor venal da terra as residências e as benfeitorias e as terras foram classificadas em três tipos de qualidade : superior, média e inferior. Genericamente, as primeiras foram taxadas em 100 mil réis por hectare, as segundas em 45 mil réis por hectare e as últimas em 15 mil réis por hectare23. Como já afirmamos anteriormente, no entanto, este modelo geral foi adaptado à realidade de cada município do RGS (a variedade dos resultados pode ser constatada no Quadro 1).

Vejamos, então, como se distribuiu a carga fiscal do imposto territorial entre diferentes sub-regiões típicas do RGS : a zona da pecuária tradicional, a zona de colonização alemã, a zona de colonização italiana24 e a zona ocupada pela cultura do arroz.

Em primeiro lugar podemos observar (Tabela 1) que, enquanto a superfície total das terras tributadas aumentou de quase um milhão de hectares (um aumento de somente 8%), entre 1905 e 1928, o número de contribuintes dobrou no mesmo período (aumento de 103%). Este aumento, no entanto, não foi homogêneo em todas as zonas, pois neste período de 23 anos, ele foi mais acentuado na zona da pecuária tradicional (109%) que na zona de colonização alemã (51%), ou mesmo na zona de cultura do arroz (73%)25.

Se bem que o valor venal do hectare sempre tenha sido (e seja até hoje) mais elevado na zona de colonização que na zona de pecuária, esta foi a mais pesadamente atingida pelo imposto territorial. De um lado porque os produtores de outras zonas foram parcial ou totalmente isentos do imposto, de outro, porque houve uma ação firme do Estado face aos pecuaristas que haviam, até 1913, praticado importantes evasões fiscais. Com efeito, o governo conseguiu implantar sua política de tributação fundiária na Campanha exercendo, assim, pressão sobre a comercialização das terras26.

De fato, a parcela do imposto territorial recolhido na zona da pecuária tradicional era maior que a recolhida pelas outras três zonas juntas. Examinemos os dados referentes às contribuições médias por zona (Tabela 1), no ano de 1914, um contribuinte da zona de colonização alemã pagava em média 7 mil réis, o da zona italiana pagava 5 mil réis, o da zona arrozeira pagava em média 14 mil réis e o da pecuária 35 mil réis (TARGA, 2002 : 299).

Para que se conheça a originalidade do RGS nesta questão, vejamos, então, as conseqüências da criação desse imposto em alguns outros estados do Brasil. Em São Paulo, o imposto foi criado em 1905, mas as plantações de café ficaram isentas de pagá-lo. Sua aplicação foi, então, inexpressiva. Em 1920, quando a questão da reforma orçamentária e a de suas repercussões sobre a produção cafeicultora foi retomada, numerosos cafeicultores tomaram posição em favor da aplicação do imposto territorial. Esta atitude escondia, de fato, uma manobra política que consistia em pleitear, por um lado, a abolição do imposto de exportação (que eles sempre pagaram e que estava internalizado nos custos de produção) e, por outro lado, pela introdução do novo imposto, cuja aplicação eles consideravam extremamente difícil. Esta avaliação baseava-se no fato de que os custos administrativos da arrecadação deste tributo deveriam ser muito elevados, inclusive pela incapacidade do Estado para estabelecer o cadastramento das terras, dado o custo desta operação. Mas a razão mais importante que impedia o estabelecimento deste cadastro é que seria necessário discriminar as terras públicas das terras privadas. Ora, esta discriminação não interessava a ninguém em São Paulo, nem ao governo que já possuía suas receitas do imposto de exportação, nem aos que se haviam apropriado das terras públicas e ainda menos àqueles que tinham ainda intenção de vir a fazê-lo. Com a ausência desta discriminação entre terras públicas e privadas, os cafezais poderiam continuar a estender-se sobre as terras públicas cuja apropriação ilegal não custava praticamente nada aos produtores de café (PERISSINOTTO, 1999 : 44-48)27.

Quanto à aplicação do imposto territorial em Minas Gerais, ele remonta a 1901, mas as receitas nunca representaram mais que 5% a 6% do total das receitas públicas até 1928 (WIRTH, 1989 : 83), enquanto que as receitas provenientes do imposto de exportação representavam 60% a 70% deste mesmo total (ENDERS, 1993 : 215)28.
Dadas as dificuldades encontradas pelas administrações de outros estados do Brasil em colocar em prática o imposto territorial, podemos generalizar, para todos os estados, a conclusão que chegou WIRTH (1989 : 83) para Minas Gerais, quando ele analisou a aplicação desse imposto no estado : “as fracas receitas originárias do imposto fundiário indicam que o sistema político era incapaz de retirar recursos das classes proprietárias de modo eficaz ou adequado.”29

O Governo do RGS foi o único da Federação brasileira a conseguir implantar o imposto fundiário também sobre os grandes proprietários fundiários, o único onde este imposto produziu receitas importantes para os cofres públicos e, finalmente, o único que diversificou durável e estruturalmente sua produção e suas exportações regionais (TARGA, 2002: 294). Consideremos também, e isso é de suma importância, que as críticas e demandas procedentes dos contribuintes foram absorvidas e incorporadas ao projeto do Governo.

Afirmamos que o imposto territorial fora criado no bojo de uma reforma orçamentária, vejamos, então, o significado das receitas provenientes desta base para os cofres públicos estaduais (Tabela 2). As receitas do imposto territorial permitiram a prática de isenções fiscais elevadas sobre os valores das mercadorias exportadas, através de vultuosa renúncia fiscal. Com efeito, a magnitude desta tomou uma tal proporção que a partir de 1919, a soma das receitas provenientes do imposto de exportação e do imposto territorial foi-lhe sistematicamente inferior. Este imposto de exportação remanescente prendia-se a uma dualidade na política exportadora do Governo estadual : ele renunciava ao imposto de exportação sobre as mercadorias que queria tornar mais competitivas no mercado nacional e taxava pesadamente as mercadorias que poderiam fazer falta para o abastecimento do mercado interno regional. Com esta política o governo evitava tanto as crises de abastecimento quanto o aumento do custo de vida. Esta era uma outra faceta onde se manifestava a responsabilidade social do Governo estadual e o seu compromisso com a reprodução da população sob sua responsabilidade. De um ponto de vista doutrinário, para o Governo estadual, somente deveria ser objeto de exportação o excedente da produção sobre o consumo regional (TARGA, 2002 : 296)30.

Podemos então concluir que o Governo do RGS, contrariamente aos de outros estados brasileiros, foi o único que levou a termo um projeto de reforma orçamentária, com firmeza e de acordo com suas idéias políticas. A Tabela 3 mostra que os impostos indiretos que representavam, em 1893, quase 70% das receitas do Estado, em 1929, já representavam menos de 40% deste mesmo total. Entre os impostos indiretos, o das exportações representava, no início, mais da metade das receitas estaduais, mas em 1929 ele havia caído para menos de 20% deste total. Quanto aos impostos diretos, sua participação no total das rendas fiscais do estado passou de 30 para 40% 31.

O rigor com que o orçamento público foi tratado pelos dirigentes do PRR merece ser salientado neste contexto, pois também ele sinalizou um comportamento administrativo público que era uma novidade no Brasil da época. A organização das contas públicas é, provavelmente, a melhor evidência em favor da racionalidade da dominação do PRR, pois não somente separaram os gastos e receitas ordinários dos extraordinários, como fizeram cumprir estritamente o orçamento previsto e o realizado, subordinando a despesa à receita realizada (CARVALHO, 1996 : 191). Este fato é absolutamente incomum no Brasil da Primeira República onde vários depoimentos e constatações apontam para sua raridade dentro do caos que eram as contas públicas brasileiras do período. Assim, por exemplo, Carvalho (1996 : 191) após analisar o sistema tributário paulista que desembocou em uma situação deficitária crônica durante todo o período, conclui que isso era o resultado não só das flutuações imprevisíveis das receitas do imposto de exportação de café, como da imprecisão das previsões orçamentárias dos administradores públicos paulistas, e também do tratamento indiscriminado das Despesas Ordinárias e Extraordinárias, gerando, ao contrário do que ocorria no RGS, a inclusão no orçamento ordinário de despesas com grandes obras que deveriam ser custeadas através da busca de recursos especiais (recursos extraordinários). Deste modo, as receitas ordinárias paulistas, muitas vezes, não foram suficientes sequer para cobrir o custeio dos serviços comuns da administração pública paulista. Havia, portanto, desorganização orçamentária. Isso tudo “transformou o orçamento público paulista em uma peça de ficção, destinada, fundamentalmente, a satisfazer um preceito constitucional” (CARVALHO, 1996 : 192)32.

O haver-se desvencilhado dos interesses da oligarquia rural e de sua influência na política liberou os governantes gaúchos para uma série imensa de iniciativas inovadoras e modernizadoras. Além da reforma fiscal que foi exposta neste artigo, são inúmeros os exemplos da prática política anti-oligárquica e anti-patrimonialista do PRR 33.

Brevemente, dizíamos no início do artigo que a relação Estado/sociedade entabulada pelo PRR no poder do RGS durante a Primeira República serviu de modelo à relação que o Estado desenvolvimentista brasileiro viria a manter com a sociedade brasileira durante seus sessenta anos de existência (1930 – 1990). Nós afirmamos que a política fiscal era elemento fundamental dessa relação e nós vimos que ela pode ser instrumento de transformação da sociedade meridional. Com efeito, a política fiscal do PRR, assim como sua política econômica, não foi dirigida para a sustentação de uma fração da classe dominante, reforçando o status quo. Isto foi o que ocorreu em São Paulo com a política de valorização do café. A política fiscal e econômica no Sul dirigiu-se à expansão de novas classes sociais, de classes que não estavam presentes na sociedade tradicional do Império escravista brasileiro, ou que não eram nele valorizadas. O PRR, tal como o ainda então futuro Estado desenvolvimentista brasileiro, praticou uma política transformadora da realidade econômica e social com que se deparava.

ANEXO DE TABELAS E QUADROS



QUADRO 1 - Imposto Territorial – Classificação dos Municípios, Conforme a Reforma de 1912 e Revisão de 1913

Grupo

Município

Qualidade dos Campos

Superior

Média

Inferior



Bagé, Dom Pedrito, Santana do Livramento, Quaraí, Uruguaiana

100$000

70$000

50$000



São Gabriel, Pelotas, Alegrete, Jaguarão

90$000

50$000

30$000



Cacimbinhas, Piratini, Santa Vitória do Herval, Arroio Grande, Canguçu

80$000

40$000

30$000



São Borja, Itaqui, São Luís, Santiago do Boqueirão

60$000

40$000

20$000



São Vicente, Rosário, São Francisco de Assis

50$000

40$000

30$000



Cachoeira, Caçapava, Lavras, São Sepé, Santa Maria, Encruzilhada, São Jerônimo

50$000

40$000

20$000



Cruz Alta, Júlio de Castilhos, Soledade, Passo Fundo, Palmeira, Santo Ângelo

40$000

30$000

20$000



Lagoa Vermelha, Vacaria, Bom Jesus, São Francisco de Paula

30$000

25$000

20$000



Rio Pardo, Santo Antônio, Triunfo, São João de Camaquã, Dores de Camaquã

30$000

25$000

20$000

10º

Porto Alegre, Viamão, Gravataí

50$000

40$000

30$000

11º

Rio Grande, São José do Norte, Conceição do Arroio, Torres

30$000

20$000

10$000

Zona Colonial

Município

Médias

Municípios

Médias

São Leopoldo

153$000

Ijuí

48$000

Caxias

70$000

Guaporé

57$000

São Sebastião do Caí

70$000

São Lourenço

90$000

Bento Gonçalves

61$000

Estrela

130$000

Taquara

57$000

Montenegro

80$000

Lageado

44$000

Santa Cruz

62$000

Garibaldi

74$000

Venâncio Aires

45$000

Alfredo Chaves

30$000

Antônio Prado

37$000

Revisão, atendendo a solicitações

Município

Superior

Média

Inferior

Uruguaiana

70$000

60$000

50$000

Arroio Grande

70$000

40$000

30$000

Palmeira

30$000

20$000

15$000

Santo Ângelo

35$000

25$000

15$000

São Luís

40$000

30$000

20$000

São Gabriel

70$000

50$000

30$000

Quarai

90$000

50$000

30$000

FONTE: Relatório do Secretário de estado dos Negócios da Fazenda, 1914, p. 241-243 ; (Miranda, 1998)

Tabela 1: Número de contribuintes, área tributada e arrecadação do Imposto territorial, , por sub-regiões do Rio Grande do Sul (1905-1914)




 

 


Nº de contrib.

Área(H)

Imps. Arrec.

Imps. Arrec.

Imps. Arrec. Divid.

Divid. por Nº Contrib.

pela área em 1.000 hec.

1905

1914

1928

1905

1914

1928

1905

1914

1928

1905

1914

1928

1905

1914

1928

Colônia Alemã

33.407

40.656

50.763

1.506.012

1.477.902

1.447.349

277.465

281.008

686.701

8,305

6,911

13,527

184,238

190,140

474,454

Colônia Italiana




19.810

21.601




524.917

584.057




95.626

363.763




4,827

16,840




182,174

622,821

Campanha

22.773

34.396

47.586

7.417.919

7.856.677

7.839.130

570.784

1.194.565

2.745.233

25,064

34,730

57,690

76,947

152,045

350,196

Orizícola

18.049

27.056

31.275

3.310.467

3.287.703

3.345.911

252.329

393.673

941.373

13,980

14,550

30,099

76,222

119,741

281,350

Total

74.229

121.918

151.225

12.234.398

13.147.199

13.216.447

1.100.578

1.964.872

4.737.070



















Fonte: RELATÓRIO SECRETARIA DA FAZENDA (1906, 1915, 1929). [Porto Alegre, s.d.]; MINELLA (1985); TARGA (2002)

Tabela 2: Exportações, Renúncia Fiscal estimada, Receitas dos Impostos de Exportação e Territorial do Rio Grande do Sul - 1904-29 (em contos de réis)


Anos

Exportações

Renúncia Fiscal Estimada

Receita Tributária

Imposto Exportação

Imposto Territorial

1904

57 183

1 354

8 855

2 902

1 562

1905

56 665

1 447

8 495

2 369

1 520

1906

66 233

1 732

9 249

2 725

1 483

1907

72 857

1 980

9 927

2 894

1 489

1908

74 529

2 104

10 870

2 824

1 581

1909

77 125

2 089

13 185

3 168

1 934

1910

81 959

2 209

13 595

3 157

1 935

1911

81 393

2 239

14 459

3 109

2 058

1912

104 968

3 035

16 441

3 715

2 125

1913

108 101

3 366

17 125

3 414

2 784

1914

79 320

2 616

15 127

2 490

2 925

1915

89 048

2 810

15 509

2 476

2 961

1916

92 310

3 433

17 599

2 459

2 918

1917

161 740

6 408

20 535

2 693

3 319

1918

165 764

6 069

22 024

3 202

3 361

1919

215 572

8 399

26 682

4 054

3 534

1920

197 879

8 041

25 952

3 163

3 977

1921

214 959

8 786

32 960

3 249

4 507

1922

234 071

9 774

31 554

4 246

4 588

1923

311 151

13 468

34 723

5 728

4 321

1924

413 942

17 963

52 690

6 951

4 759

1925

473 997

20 420

58 635

7 089

5 764

1926

347 445

14 875

62 193

5 914

6 380

1927

415 916

13 375

64 564

6 129

7 304

1928

580 723

25 347

77 789

9 682

7 592

1929

540 793

23 522

89 854

9 450

10 731

FONTE: RELATÓRIOS da Secretaria da Fazenda do Estado do Rio Grande do Sul 1904 a 1929. ANUÁRIO ESTATÍSTICO DA EXPORTAÇÃO - 1920-1941 (1942). Porto Alegre: IBGE/DEE; CARVALHO, M.L. et al. (1998).

Tabela 3: Participação percentual das categorias Impostos Indiretos e Impostos Diretos e de seus subgrupos no total da Receita dos Impostos do Rio Grande do Sul e de São Paulo - 1893-1929.




Categorias e Subgrupos da Receita dos Impostos

1893

1905

1914

1923

1929

RS

SP

RS

SP

RS

SP

RS

SP

RS

SP

A-Impostos Indiretos

69,63

77,92

42,18

75,24

35,60

69,54

37,72

45,56

38,12

58,34

A.1-Ligados às exportações

53,85

70,77

31,20

68,36

24,90

64,17

27,14

33,73

19,54

48,26

A.2-Ligados ao consumo

10,73

0,00

7,51

1,22

7,79

1,02

8,20

0,87

16,31

1,09

A.3- Outros Impostos

Indiretos



5,05

7,15

3,47

5,66

2,91

4,35

2,38

10,96

2,27

8,99

B-Impostos Diretos

30,16

20,01

51,32

21,90

54,87

25,06

47,37

44,13

39,70

34,10

B.1-Sobre a propriedade

20,45

20,01

38,25

16,16

41,62

19,59

34,14

34,22

27,83

23,25

B.2-Sobre o capital e

Rendimentos



9,71

0,00

13,07

5,74

13,25

5,47

13,23

9,91

11,87

10,85

C-Subtotal

99,79

97,93

93,50

97,14

90,47

94,60

85,09

89,69

77,82

92,44

D-Outros tributos (1)

0,21

2,07

6,50

2,86

(2) 9,53

5,40

(2) 14,91

10,31

(2) 22,18

7,56

E-Receita dos Impostos

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

FONTE: Balanços das Receitas e das Despesas dos Estados do Rio Grande do Sul e de São Paulo publicados nos Relatórios Anuais dos Secretários Estaduais das Fazendas; CARVALHO, M.L. e PEREIRA, P.R. (1995).

(1) Incluem-se aí alguns tributos não classificáveis nas categorias analisadas, incluindo taxas e impostos com aplicações específicas.

(2) As participações elevadas do item Outros Tributos no Rio Grande do Sul devem-se, fundamentalmente, a algumas taxas (Taxa Escolar e Taxa Profissional) e também a alguns impostos incluídos na década de 1920, com vinculação específica como a taxa de conservação da infra-estrutura de transportes.

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