Medidas provisórias não convertidas: Fundamentos e efeitos Maressa da Silva Miranda1 resumo



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1 Aluna do 10° período da graduação da Faculdade Mineira de Direito da PUC Minas.

2 Decreto-lei era o instrumento de atuação legislativa do Presidente da República utilizado nas Constituições de 1937 e 1967. Com o decreto-lei, o constitucionalismo brasileiro começou a admitir a competência legislativa do Presidente da República. Por ele, a legislação presidencial, que inicialmente deveria ser excepcional, dominou quase toda a produção legislativa ordinária, tendo o ordenamento jurídico, nestas épocas, presenciado uma verdadeira proliferação legislativa. Basta ver que importantes normas do ordenamento jurídico brasileiro são decretos-lei, como a Consolidação das Leis do Trabalho (decreto-lei n° 5.452/43), os Códigos Penal e de Processo Penal (decretos-lei n° 2.848/40 e 3.689/41, respectivamente), Organização da Administração Federal (decreto-lei 200/67), entre outras.

3 Nos termos do art. 44 da Constituição da República de 1988: O Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.

4 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Medida Provisória n° 560, de 26/07/1994, sucessivamente reeditada, no prazo, e não rejeitada pelo Congresso Nacional: eficácia de lei. ADInMC n° 1.610-5. Rel. Min. Sidney Sanches. Disponível em http://www.stf.gov.br. Acesso em 30 jul. 2004.

5 Assim ficou o texto do art. 62 com a redação dada pela Emenda Constitucional n° 32/01:

“Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-la de imediato ao Congresso Nacional. § 1° É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria: I- relativa a: a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral; b) direito penal, processual penal e processual civil; c) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros; d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvando o previsto no art. 167, § 3°; II- que vise a detenção ou seqüestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro ativo financeiro; III- reservada a lei complementar; IV- já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República. § 2° Medida provisória que implique instituição ou majoração de impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V e 154, II, só produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte se houver sido convertida em lei até o último dia daquele em que foi editada. § 3° As medidas provisórias, ressalvando o disposto nos §§ 11 e 12 perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogável, nos termos do § 7°, uma vez por igual período, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por meio de decreto legislativo, as relações jurídicas dela decorrentes. § 4° O prazo a que se refere o § 3° contar-se-á da publicação da medida provisória, suspendendo-se durante os períodos de recesso do Congresso Nacional. § 5° A deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mérito das medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus pressupostos constitucionais. § 6° Se a medida provisória não for apreciada até quarenta e cinco dias contados da sua publicação, entrará em regime de urgência, subseqüentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação, todas as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando. § 7° Prorrogar-se-á uma única vez por igual período a vigência da medida provisória que, no prazo de sessenta dias, contados de sua publicação, não tiver a sua votação encerrada nas duas Casas do Congresso Nacional. § 8° As medidas provisórias terão sua votação iniciada na Câmara dos Deputados. § 9° Caberá à comissão mista de Deputados e Senadores examinar as medidas provisórias e sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas, em sessão separada, pelo plenário de cada uma das Casas do Congresso Nacional. § 10 É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo. § 11 Não editado o decreto legislativo a que se refere o § 3° até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia da medida provisória, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas. § 12 Aprovado projeto de lei de conversão alterando o texto original da medida provisória, esta manter-se-á integralmente em vigor até que seja sancionado ou vetado o projeto.

6 Tanto é assim que a doutrina anterior à EC 32/01 já entendia serem aplicadas todas estas limitações à edição de medidas provisórias. Ver, v.g., CLÈVE, 2000, MARIOTTI, 1999, RAMOS, 1994, ROCHA, 2003.

7 Por exemplo, a MP 2.220/2001 (dispõe sobre a concessão de uso especial de que trata o § 1° do art. 183 da Constituição), MP 2.160-25/01 (dispõe sobre a Cédula de Crédito Bancário), MP 2.228-1/01 (Estabelece princípios gerais da Política Nacional de Cinema).

8 Mesmo as Constituições vigentes em épocas ditatoriais afirmavam expressamente a divisão dos poderes, à exceção da Carta de 1937, que, a despeito de não trazer o princípio expressamente, cuidou da competência dos três poderes. Também a Constituição imperial de 1824 tratou deste tema, mas nela era previsto não três, mas quatro poderes: legislativo, executivo, judiciário e moderador.

9 O autor afirma que “tal compreensão do processo legislativo funda-se numa tentativa explícita de combinar as análises de Elio Fazzalari (1994), de Serio Galeott (1985) e, num certo sentido, de Peter Häberle (1997), à luz da Teoria Discursiva do Direito e da Democracia apresentada por Jürguen Habermas.” (CATTONI DE OLIVEIRA, 2006, p. 142, nota 21).

10 Contraditório, aqui, é utilizado na concepção de Aroldo Plínio Gonçalves (1992) , como garantia de participação, em simétrica paridade, das partes, ou seja, daqueles a quem se destinam os efeitos do provimento. Provimento, por sua vez, é um ato do Estado que se destina a provocar efeitos na esfera de direitos do administrado, da sociedade, dos jurisdicionados. É um ato dotado de natureza imperativa, um ato de poder, e por isso, para que seja emanado válida e eficazmente, deve ser precedido da atividade preparatória, disciplinada no ordenamento jurídico.

11 Para Fazzalari, procedimento é uma série de atos e uma série de normas que os disciplinam, em conexão entre elas, regendo a seqüência de seu desenvolvimento, tendo em vista um provimento, ou seja, um ato imperativo do Estado. Processo, por sua vez, é uma espécie do gênero procedimento, e se caracteriza pela participação dos interessados, em contraditório e em simétrica paridade, na atividade de preparação do provimento.

12 “O Supremo Tribunal Federal já assentou o entendimento de que é admissível a Ação Direta de Inconstitucionalidade de Emenda Constitucional, quando se alega, na inicial, que esta contraria princípios imutáveis ou as chamadas cláusulas pétreas da Constituição originária (art. 60, § 4º, da CF). Precedente: ADI 939 (RTJ 151/755)." (ADI 1.946-MC, Rel. Min. Sydney Sanches, DJ 14/09/01).

13 Não só a disposição contida no § 11 do art. 62 é inconstitucional mas, pelos mesmos motivos, o é o art. 2O da EC 32, ao estabelecer que “as medidas provisórias editadas em data anterior à da publicação desta emenda continuam em vigor até que medida provisória ulterior as revogue explicitamente ou até deliberação definitiva do Congresso Nacional”. E não são poucas as medidas provisórias que têm perdurado no tempo desde então, sem que nem o Presidente “lembre” de as revogar por meio de outra medida provisória, e tampouco o Congresso Nacional “lembre” de deliberar sobre elas.

14 Para um melhor estudo das diferentes correntes do pensamentos político moderno, com reflexos no direito, principalmente no direito constitucional, ver CATTONI DE OLIVEIRA, 2006, e SOUZA CRUZ, 2004.

15 Neste sentido, MENDES (1999), STRECK (2001, p. 249-294).

16 Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal é um misto da Suprema Corte norte-americana, última instância jurisdicional, que também fala da constitucionalidade das normas por meio de recurso extraordinário, e de Corte Constitucional, por ter competência privativa para declarar a inconstitucionalidade de lei em abstrato.

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