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MINISTÉRIO DA FAZENDA

PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDA NACIONAL




PARECER/PGFN/CRJ/Nº 2273 /2010

Consulta acerca da possibilidade de dispensa de ajuizamento de ações rescisórias relacionadas à exigibilidade da contribuição ao INCRA.



I
A Procuradoria-Regional da Fazenda Nacional – PRFN na 4ª Região encaminhou a esta Coordenação-Geral de Representação Judicial – CRJ, consulta acerca da possibilidade de dispensa de ajuizamento de ações rescisórias relacionadas à exigibilidade da contribuição ao INCRA.
2. A referida consulta faz menção à decisão proferida pela Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça, nos autos da AR nº 4283, que entendeu pela incidência da Súmula/STF nº 343 e pela conseqüente improcedência do pedido rescisório.
3. A ementa do acórdão proferido no citado processo possui a seguinte redação:
TRIBUTÁRIO. AÇÃO RESCISÓRIA. CONTRIBUIÇÃO DESTINADA AO INCRA. ADICIONAL DE 0,2%. NÃO EXTINÇÃO PELAS LEIS 7.787/89, 8.212/91 E 8.213/91. LEGITIMIDADE. APLICABILIDADE DA SÚMULA 343/STF.

1. A violação a dispositivo de lei que propicia o manejo da ação rescisória, fundado no art. 485, V, do CPC, pressupõe que a norma legal tenha sido ofendida na sua literalidade pela decisão rescindenda, ou seja, é aquela teratológica que consubstancia desprezo do sistema de normas pelo julgado rescindendo. Desse modo, impede-se a utilização da ação rescisória para, por via transversa, perpetuar a discussão sobre matéria que foi decidida, de forma definitiva, por esta Corte Superior, fazendo com que prevaleça, por isso, a segurança jurídica representada pelo respeito à coisa julgada. Nesse sentido, é o enunciado 343 da Súmula do Supremo Tribunal Federal, do seguinte teor: "Não cabe ação rescisória por ofensa a literal disposição de lei, quando a decisão rescindenda se tiver baseado em texto legal de interpretação controvertida nos tribunais."

2. É bem verdade que a decisão que interpreta determinada norma em sentido contrário ao texto constitucional, divergindo da jurisprudência consolidada no âmbito do Supremo Tribunal Federal, dá ensejo à propositura da ação rescisória, afastando o óbice da Súmula 343/STF, em face da necessidade de preservação da supremacia da Constituição Federal, bem como da autoridade das decisões da Suprema Corte.

3. Todavia, na hipótese dos autos, impõe-se a aplicação do veto sumular em referência. Isto porque o Supremo Tribunal Federal já se posicionou no sentido de que a questão referente a exigibilidade da contribuição destinada ao Incra após a edição das Leis 7.787/89 e 8.212/91 é de cunho infraconstitucional, uma vez que a alegada ofensa à Constituição, acaso existente, seria indireta ou reflexa. Precedentes do STF: AI 612433 AgR / PR, Segunda Turma, Rel. Ministro Joaquim Barbosa, DJe 23.10.2009; AI 639.396 AgR/RS, rel. Ministro Ricardo Lewandowski, DJ 14.8.2009.

4. Diante desses precedentes citados, tem-se que não prospera à alegação da parte autora no sentido de que o referido veto sumular não se opõe à ação rescisória cujo pedido está fundamentado na recepção da Lei 2.613/65 e suas alterações pela atual Constituição Federal, indicando violação dos artigos 149 e 195 da CF/88. Vale salientar que os precedentes da Corte Suprema indicados na inicial discutem tão somente à legitimidade da cobrança destinada ao Incra por empresa urbana, sem nada dispor sobre o tema discutido no acórdão que se intenta rescindir, qual seja, a constitucionalidade da cobrança para o Incra após a edição das Leis 7.787/89 e 8.212/91, por ter sido recepcionada como contribuição de intervenção do domínio econômico.

5. Ressalta-se, ainda, que a decisão que se intenta rescindir foi prolatada quando a questão referente à extinção da contribuição ao Incra ainda era controvertida no âmbito da Primeira Seção, haja vista que somente por ocasião do julgamento dos Embargos de Divergência n. EREsp 770451 / SC, na sessão de 27 de setembro de 2006, a controvérsia foi definitivamente dirimida por esta Corte Superior, adotando-se o entendimento de que a exação não teria sido extinta pelas Leis 7.787/89 e 8.212/91, subsistindo até os dias atuais.

6. Precedente da Primeira Seção: Ação Rescisória n.3509/PR, da relatoria do Ministro Luiz Fux, DJ 25/9/2006.

7. Pedido rescisório improcedente.


4. Frente a esse julgado, e conforme narra a consulta, ainda não há consenso na PRFN da 4ª Região sobre a possibilidade de interposição de recurso extraordinário ao Supremo Tribunal Federal em casos como esse.
5. Como assinalado no item 3 da ementa transcrita, é verdade que existem precedentes do STF que classificam a matéria referente à exigibilidade da contribuição destinada ao INCRA como infraconstitucional, o que ensejaria, no máximo, ofensa reflexa à Constituição. Todavia, existem precedentes que consideram o contrário, ou seja, que a matéria é de índole constitucional.
6. O entendimento que prevaleceu por muito tempo no âmbito do STJ era o de que a contribuição destinada ao INCRA havia sido extinta pelas Leis nº 7.789/89 e nº 8.212/91, ambas de natureza previdenciária. Entretanto, no julgamento do EREsp nº 770451, relator o ministro Teori Albino Zavascki, e redator para o acórdão o ministro Castro Meira, a Primeira Seção do STJ reviu seu posicionamento e adotou a tese fazendária de que a contribuição destinada ao INCRA foi recepcionada pela Constituição de 1988, em razão de seu art. 149, como contribuição de intervenção no domínio econômico – CIDE, não possuindo natureza previdenciária e, por conseqüência, não tendo sido extinta pelas Leis nº 7.789/89 e nº 8.212/91. É evidente, portanto, que o próprio STJ entende que a questão tem natureza constitucional.
7. No âmbito do STF, a jurisprudência é pacífica, em ambas as Turmas, no sentido da constitucionalidade da cobrança da contribuição destinada ao INCRA das empresas urbanas. Eis alguns julgados: AI-AgR 700.932, Rel. Min Carmem Lúcia, Primeira Turma, DJe 6.2.2009; AI-AgR 700.833, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 3.4.2009; AI-AgR 700.932, Rel. Min. Carmem Lúcia, Primeira Turma, DJe 6.2.2009; AI-AgR 663.176, Rel. Min. Eros Grau, Segunda Turma, DJ 14.11.2007; RE-AgR 423.856, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJ de 11.10.2007
8. Ainda em relação ao tema, o plenário do STF, no julgamento do RE nº 578.635, relator o ministro Menezes Direito, DJe de 17.10.2008, concluiu pela inexistência de repercussão geral da matéria.
9. Por ser elucidativa, é oportuno transcrever a recente decisão monocrática proferida pelo ministro Gilmar Mendes que bem analisou a questão, in verbis:
“DECISÃO: Trata-se de agravo regimental contra decisão do Min. Cezar Peluso que negou seguimento a recurso, ao fundamento de que o acórdão recorrido decidiu a causa com base em legislação infraconstitucional. (fls. 315/316)

No agravo regimental, sustenta-se que a contribuição “devida ao FUNRURAL, prevista à ordem de 0,2%, posteriormente majorada pela Lei Complementar para 2,6%, realmente foi considerada extinta com a edição da Lei 7.787/89”. Alega que “a contribuição ao INCRA, por sua vez, reconhecida pela jurisprudência da Suprema Corte como sendo uma CIDE – Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico, manteve-se incólume com a edição da Lei 8.212/91, que definia a forma de contribuição para o sistema da seguridade social” (fls. 336/337).

Argumenta que não há questão infraconstitucional sendo decidida, acrescentando que “o enquadramento constitucional da contribuição devida ao INCRA é que define a continuidade de sua exigibilidade.” (fl. 337)

Passo a decidir.

Razão assiste à parte agravante.

Ambas as Turmas desta Corte já assentaram jurisprudência no sentido da constitucionalidade da cobrança de contribuição social para o INCRA das empresas urbanas. Nesse sentido os seguintes julgados: AI-AgR 700.932, Rel. Min Carmem Lúcia, Primeira Turma, DJe 6.2.2009; AI-AgR 700.833, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 3.4.2009; AI-AgR 700.932, Rel. Min. Carmem Lúcia, Primeira Turma, DJe 6.2.2009; AI-AgR 663.176, Rel. Min. Eros Grau, Segunda Turma, DJ 14.11.2007; RE-AgR 423.856, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJ de 11.10.2007.

O último acórdão restou assim ementado:

“Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Cobrança de contribuição social, de empresa urbana, destinada ao INCRA. Não ocorrência de impedimento. Precedentes. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.”

Verifico que, não obstante os precedentes acima citados, o Plenário desta Corte, no julgamento do RE-RG 578.635, Rel. Min. Menezes Direito, DJe 17.10.2008, concluiu pela inexistência de repercussão geral da matéria.

Entretanto, por atacar acórdão anterior a 3 de maio de 2007, o presente recurso não se submete à sistemática da repercussão geral, razão por que a rejeição de repercussão geral da questão não pode implicar a devolução dos autos à origem, para os fins do art. 543-B do CPC.

Por tais razões, reconsidero a decisão de fls. 315/316 e dou provimento ao recurso, para reconhecer devida por empresa urbana a contribuição social destinada ao INCRA.

Publique-se.

Brasília, 24 de agosto de 2010.
Ministro GILMAR MENDES

Relator”
10. A acurácia da citada decisão evidencia e corrige um equívoco que comumente ocorre: o de que a ausência da repercussão geral conduz à conclusão de que a matéria recursal não possui natureza constitucional. Ao contrário, a redação do § 3º do art. 102 da Constituição1 nos leva a concluir pela possibilidade de questões constitucionais sem repercussão geral. Em verdade, a falta de repercussão geral significa que a matéria, sob o crivo do STF, não atinge patamar suficiente de relevância dentro do sistema jurídico-constitucional apto a instaurar a necessidade de jurisdição da Corte Suprema. Trata-se de um instituto similar àquele existente no direito estadunidense, pelo qual o writ of certiorari, que se dá quando uma Corte Superior leva à sua apreciação uma questão decidida na instância inferior, sujeita-se ao discretionary method of review, onde são selecionados os casos que, por sua relevância, merecem ser julgados.


11. Assim, a contribuição destinada ao INCRA, embora não possua repercussão geral, possui matriz constitucional, tanto que o próprio STF possui diversos precedentes, já citados, em que se reconhece, em sede de recurso extraordinário, a constitucionalidade da referida contribuição.
12. Além disso, a decisão monocrática proferida pelo ministro Gilmar Mendes define corretamente, com precisão técnica, um critério a ser observado: quando o acórdão impugnado for anterior a 3 de maio de 2007, o recurso não se submete à sistemática da repercussão geral e, por isso, os autos não devem ser restituídos à origem com fundamento no art. 543-B do CPC.
13. É evidente, portanto, em razão da natureza constitucional da matéria, a inaplicabilidade da Súmula nº 343 do STF às ações rescisórias que discutam a atual vigência das contribuições destinadas ao INCRA. Como já afirmado, o próprio STJ reconheceu a natureza constitucional da questão (CIDE, art. 149 da CRFB), no julgamento do EREsp nº 770451. A análise empreendida pelo STJ, no citado julgamento, concentrou-se na natureza da contribuição destinada ao INCRA, o que levou o Tribunal a interpretar, em especial, os arts. 149 e 195 da Constituição do Brasil. Assim também se deu no julgamento do recurso repetitivo acerca da matéria, conforme ementa a seguir transcrita:
PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÃO DESTINADA AO INCRA. ADICIONAL DE 0,2%. NÃO EXTINÇÃO PELAS LEIS 7.787/89, 8.212/91 E 8.213/91. LEGITIMIDADE.

1. A exegese Pós-Positivista, imposta pelo atual estágio da ciência jurídica, impõe na análise da legislação infraconstitucional o crivo da principiologia da Carta Maior, que lhe revela a denominada “vontade constitucional”, cunhada por Konrad Hesse na justificativa da força normativa da Constituição.

2. Sob esse ângulo, assume relevo a colocação topográfica da matéria constitucional no afã de aferir a que vetor principiológico pertence, para que, observando o princípio maior, a partir dele, transitar pelos princípios específicos, até o alcance da norma infraconstitucional.

3. A Política Agrária encarta-se na Ordem Econômica (art. 184 da CF/1988) por isso que a exação que lhe custeia tem inequívoca natureza de Contribuição de Intervenção Estatal no Domínio Econômico, coexistente com a Ordem Social, onde se insere a Seguridade Social custeada pela contribuição que lhe ostenta o mesmo nomen juris.

4. A hermenêutica, que fornece os critérios ora eleitos, revela que a contribuição para o Incra e a Contribuição para a Seguridade Social são amazonicamente distintas, e a fortiori, infungíveis para fins de compensação tributária.

5. A natureza tributária das contribuições sobre as quais gravita o thema iudicandum, impõe ao aplicador da lei a obediência aos cânones constitucionais e complementares atinentes ao sistema tributário.

6. O princípio da legalidade, aplicável in casu, indica que não há tributo sem lei que o institua, bem como não há exclusão tributária sem obediência à legalidade (art. 150, I da CF/1988 c.c art. 97 do CTN).

7. A evolução histórica legislativa das contribuições rurais denota que o Funrural (Prorural) fez as vezes da seguridade do homem do campo até o advento da Carta neo-liberal de 1988, por isso que, inaugurada a solidariedade genérica entre os mais diversos segmentos da atividade econômica e social, aquela exação restou extinta pela Lei 7.787/89.

8. Diversamente, sob o pálio da interpretação histórica, restou hígida a contribuição para o Incra cujo desígnio em nada se equipara à contribuição securitária social.

9. Consequentemente, resta inequívoca dessa evolução, constante do teor do voto, que: (a) a Lei 7.787/89 só suprimiu a parcela de custeio do Prorural; (b) a Previdência Rural só foi extinta pela Lei 8.213, de 24 de julho de 1991, com a unificação dos regimes de previdência; (c) entretanto, a parcela de 0,2% (zero vírgula dois por cento) – destinada ao Incra – não foi extinta pela Lei 7.787/89 e tampouco pela Lei 8.213/91, como vinha sendo proclamado pela jurisprudência desta Corte.

10. Sob essa ótica, à míngua de revogação expressa e inconciliável a adoção da revogação tácita por incompatibilidade, porquanto distintas as razões que ditaram as exações sub judice, ressoa inequívoca a conclusão de que resta hígida a contribuição para o Incra.

11. Interpretação que se coaduna não só com a literalidade e a história da exação, como também converge para a aplicação axiológica do Direito no caso concreto, viabilizando as promessas constitucionais pétreas e que distinguem o ideário da nossa nação, qual o de constituir uma sociedade justa e solidária, com erradicação das desigualdades regionais.

12. Recursos especiais do Incra e do INSS providos. (STJ, REsp 977058/RS, relator o ministro LUIZ FUX, Primeira Seção, DJe de 10/11/2008)
14. Ora, tanto o STJ como o STF já pacificaram o entendimento de que a Súmula nº 343/STF não se aplica em matéria constitucional. Embora o STF, ao contrário do STJ, não tenha se pronunciado especificamente sobre a classificação da contribuição destinada ao INCRA como uma CIDE, ambas as Turmas já se posicionaram pela constitucionalidade da cobrança da contribuição das empresas urbanas. É oportuno transcrever o entendimento firmado no RE 328.812 ED/AM, relator o ministro Gilmar Mendes, conforme exposto no Informativo/STF nº 497:
Ressaltou-se que negar a via da ação rescisória para fins de fazer valer a interpretação constitucional do Supremo implicaria admitir uma violação muito mais grave à ordem normativa, pois a afronta se dirigiria a uma interpretação que poderia ser tomada como a própria interpretação constitucional feita. Assim, nesse ponto, a rescisória adquiriria uma feição que melhor realizaria o princípio da isonomia, haja vista que, se por um lado a rescisão de uma sentença representaria fator de instabilidade, por outro não se poderia negar que uma aplicação assimétrica de uma decisão do Supremo em matéria constitucional produzisse instabilidade maior, já que representaria uma violação a um referencial normativo que daria sustentação a todo o sistema, o que não seria equiparável a uma aplicação divergente da legislação infraconstitucional. Dessa forma, a melhor linha de interpretação do instituto da rescisória seria a que privilegiasse a decisão desta Corte em matéria constitucional e, tendo em conta o objetivo da ação rescisória, especialmente o descrito no inciso V do art. 485 do CPC, não haveria dificuldades em se admitir a rescisória em casos como o em exame, isto é, casos em que o pedido de revisão da coisa julgada se fundasse em violação às decisões definitivas desta Corte em matéria constitucional.” (Grifo nosso)
15. É também relevante transcrever trecho de lição doutrinária do ministro Teori Albino Zavascki acerca do tema:
“Daí a conclusão, aqui sustentada como imperativa em face do sistema, de que, mesmo não havendo precedente do STF, será admissível ação rescisória em matéria constitucional, sem os empecilhos da Súmula 343” (Eficácia das Sentenças na Jurisdição Constitucional, Editora Revista dos Tribunais, São Paulo, 2001, p. 140/141).
16. Frente a essas considerações, entendo cabível o recurso extraordinário nas hipóteses em que o Tribunal, em sede de ação rescisória, decidir pela aplicação da Súmula/STF nº 343 quando a matéria diz respeito à contribuição destinada ao INCRA. Isso porque a decisão que aplicar a súmula nesses casos estará afrontando os seguintes dispositivos da Constituição: (i) o art. 5º, inciso XXXV, uma vez que a aplicação indevida da Súmula ocasiona a não apreciação da matéria de fundo e, em conseqüência, nega a prestação jurisdicional; (ii) o próprio art. 102, caput, e inciso III, alínea “a”, levando-se em conta que essa decisão estará impedindo a rescisão de uma decisão contrária à Constituição, em desrespeito à própria atividade judicante do STF como seu guardião.
17. Ainda em relação ao art. 102, caput, e inciso III, alínea “a”, não pode o STJ ser a última instância a se manifestar sobre a aplicação ou não da Súmula nº 343 do STF, visto que o próprio Tribunal que a editou já decidiu acerca de sua aplicação ou não, dizendo a última palavra e determinando ao Tribunal a quo o prosseguimento da ação rescisória. Tal se fez no RE nº 328.812/AM, verbis:
Embargos de Declaração em Recurso Extraordinário. 2. Julgamento remetido ao Plenário pela Segunda Turma. Conhecimento. 3. É possível ao Plenário apreciar embargos de declaração opostos contra acórdão prolatado por órgão fracionário, quando o processo foi remetido pela Turma originalmente competente. Maioria. 4. Ação Rescisória. Matéria constitucional. Inaplicabilidade da Súmula 343/STF. 5. A manutenção de decisões das instâncias ordinárias divergentes da interpretação adotada pelo STF revela-se afrontosa à força normativa da Constituição e ao princípio da máxima efetividade da norma constitucional. 6. Cabe ação rescisória por ofensa à literal disposição constitucional, ainda que a decisão rescindenda tenha se baseado em interpretação controvertida ou seja anterior à orientação fixada pelo Supremo Tribunal Federal. 7. Embargos de Declaração rejeitados, mantida a conclusão da Segunda Turma para que o Tribunal a quo aprecie a ação rescisória.

(RE nº 328.812 ED, relator o ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 30/04/2008)


18. Assim, como não é cabível recurso extraordinário por má aplicação de Súmula, o recurso a ser interposto deve apontar como violados os arts. 5º, inciso XXXV, e 102, caput, e inciso III, alínea “a”, da Constituição da República. O provimento desse recurso ensejará nova apreciação da questão de fundo pelo juízo a quo, sem o óbice da Súmula 343/STF.
19. Esclareça-se que o recurso extraordinário não deve discutir a questão de fundo, sob pena de não ser admitido por ausência de repercussão geral, mas apenas utilizar essa questão como fundamentação para demonstrar a incorreta aplicação da Súmula/STF nº 343 e a conseqüente violação aos artigos constitucionais citados. A repercussão geral nesse caso é evidente: a correta aplicação da Súmula/STF nº 343 é de extrema relevância, pois está ligada à força normativa da Constituição e transcende a casuística da contribuição destinada ao INCRA.
20. Desse modo, considerando a possibilidade de reversão das decisões judiciais, entendo que não deve haver dispensa de ajuizamento de ações rescisórias relacionadas à exigibilidade da contribuição ao INCRA, sendo cabível o recurso extraordinário nas hipóteses em que o Tribunal, em sede de ação rescisória, decidir pela aplicação da Súmula/STF nº 343 quando a matéria diz respeito à contribuição destinada ao INCRA.
II

Conclusão
21. São essas as considerações que esta CRJ reputa úteis ao deslinde das questões jurídicas trazidas à sua apreciação.
É o Parecer.
À consideração superior.

PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDA NACIONAL, em 14 de outubro de 2010.


VINICIUS CAMPOS SILVA

Procurador da Fazenda Nacional


De acordo. À consideração superior.

PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDA NACIONAL, em 18 de outubro de 2010.



LUANA VARGAS MACEDO

Coordenadora de Consultoria Judicial Substituta


De acordo. À consideração superior.

PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDA NACIONAL, em 18 de outubro de 2010.



CLAUDIO XAVIER SEEFELDER FILHO

Coordenador-Geral da Representação Judicial


da Fazenda Nacional

Aprovo. Encaminhe-se o presente à PRFN da 4ª Região, com cópia às demais unidades desta PGFN.

PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDA NACIONAL, em 18 de outubro de 2010.

FABRÍCIO DA SOLLER

Procurador-Geral Adjunto de Consultoria

e Contencioso Tributário


1 Art. 102 (...)

§ 3º No recurso extraordinário o recorrente deverá demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso, somente podendo recusá-lo pela manifestação de dois terços de seus membros. (Grifo nosso)





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