Ministério público do rio grande do sul procuradoria-geral de justiçA



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MINISTÉRIO PÚBLICO DO RIO GRANDE DO SUL

PROCURADORIA-GERAL DE JUSTIÇA


EXCELENTÍSSIMO SENHOR DESEMBARGADOR PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL:

O PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, no fim assinado, no uso de suas atribuições, com fundamento no artigo 129, inciso IV, da Constituição Federal, combinado com o artigo 95, parágrafo 1º, inciso III, da Constituição Estadual, promove a presente


AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

tendo por objeto a retirada do ordenamento jurídico dos artigos 11 e parágrafo único, e 12, da Lei Complementar Estadual nº 13.757, e dos artigos 11 e parágrafo único, e 12, da Lei Complementar Estadual nº 13.758, ambas de 18 de julho de 2011, pelas seguintes razões de direito:


1. Os dispositivos impugnados estão assim redigidos:
Lei Complementar nº 13.757/2011
Dispõe sobre o Regime Próprio de Previdência Social dos Servidores Militares do Estado do Rio Grande do Sul, institui o Fundo Previdenciário dos Servidores Militares – FUNDOPREV/MILITAR –, e dá outras providências.

Art. 11. A contribuição previdenciária mensal descontada dos segurados militares ativos, inativos e pensionistas do Estado do Rio Grande do Sul, contribuintes do Regime Financeiro de Repartição Simples é fixada em 14% (quatorze por cento).
Parágrafo único. Aplica-se a alíquota prevista neste artigo aos inativos e aos pensionistas na forma dos §§ 18 e 21 do art. 40 da Constituição Federal.
Art. 12. A base de cálculo para aplicação da alíquota prevista no art. 11 será o total do salário de contribuição dos servidores militares ativos, observadas as seguintes deduções:
I - 21,43% (vinte e um inteiros e quarenta e três centésimos por cento) aplicados sobre a base de cálculo para os servidores cujo salário de contribuição corresponder a até o valor limite estabelecido para os benefícios do Regime Geral de Previdência Social – RGPS – de que trata o art. 201 da Constituição Federal;
II - 21,43% (vinte e um inteiros e quarenta e três centésimos por cento) aplicado sobre o valor limite estabelecido para os benefícios do RGPS de que trata o art. 201 da Constituição Federal para os servidores cujo salário de contribuição seja maior que o estabelecido no inciso I deste artigo e até duas vezes aquele valor.

Lei Complementar n.º 13.758 /2011
Dispõe sobre o Regime Próprio de Previdência Social do Estado do Rio Grande do Sul, institui o Fundo Previdenciário – FUNDOPREV -, e dá outras providências.
Art. 11. A contribuição previdenciária mensal descontada dos segurados civis ativos, inativos e pensionistas do Estado do Rio Grande do Sul, contribuintes do Regime Financeiro de Repartição Simples é fixada em 14%.
Parágrafo único. Aplica-se a alíquota prevista neste artigo aos inativos e aos pensionistas na forma dos §§ 18 e 21 do art. 40 da Constituição Federal.
Art. 12. A base de cálculo para aplicação da alíquota prevista no artigo anterior será o total do salário de contribuição dos servidores ativos, observadas as seguintes deduções:
I - 21,43% (vinte e um inteiros e quarenta e três centésimos) aplicados sobre a base de cálculo para os servidores cujo salário de contribuição corresponder a até o valor limite estabelecido para os benefícios do Regime Geral de Previdência Social – RGPS - de que trata o art. 201 da Constituição Federal;
II – 21,43% (vinte e um inteiros e quarenta e três centésimos) aplicado sobre o valor limite estabelecido para os benefícios do RGPS de que trata o art. 201 da Constituição Federal para os servidores cujo salário de contribuição seja maior que o estabelecido no inciso I deste artigo e até duas vezes aquele valor.
2. Inicialmente, impende assinalar que é assente o entendimento no sentido da possibilidade de controle abstrato da constitucionalidade de atos normativos estaduais em relação à Constituição Federal, no caso de normas reproduzidas na Carta Estadual, sendo, pois, cabível o ingresso com Ação Direta de Inconstitucionalidade perante esse egrégio Tribunal de Justiça, ex vi do artigo 95, § 1º, inciso III, da Constituição da Província.

No caso em análise, calha destacar que as normas ora objurgadas violam o artigo 150 da Constituição Federal, a que se reporta expressamente o artigo 140 da Constituição Estadual, prevendo que "O Sistema Tributário no Estado é regido pelo disposto na Constituição Federal, nesta Constituição, em leis complementares e ordinárias e nas leis orgânicas municipais".

A regra de extensão do artigo 140, caput, da Constituição Estadual, promove a ligação da ordem jurídica estadual com as disposições acerca da matéria tributária da Constituição Federal, especificando o que, de forma genérica, já prescreve o artigo 1º da Carta da Província, por via do princípio da unidade do ordenamento jurídico brasileiro, que preconiza que o Estado do Rio Grande do Sul adota os princípios fundamentais e os direitos individuais, coletivos, sociais e políticos consagrados pela Constituição Federal.

Vale dizer, a Carta Estadual contém dispositivos que fazem remissão à Constituição Federal. Assim, uma lei estadual sobre direito tributário contrária à Constituição Federal, consequentemente, também está em desconformidade com a Constituição Estadual, pois esta adota os princípios tributários consagrados na Constituição Federal.

Desse modo, há parâmetro constitucional para o cotejo das normas apontadas, sendo de competência do Pleno do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul o processamento e julgamento da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, na forma do artigo 95, inciso XII, alínea “d”, da Constituição Estadual, na trilha dos seguintes julgados:
ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. INCIDÊNCIA, NA ESPÉCIE, DO PRINCÍPIO  DA SUBSIDIARIEDADE, PORQUE INSTAURÁVEL, PERANTE O TRIBUNAL DE JUSTIÇA LOCAL, PROCESSO OBJETIVO DE CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO DE LEIS MUNICIPAIS (CF, ART.

125, § 2º). POSSIBILIDADE DE CONCESSÃO, EM REFERIDO PROCESSO DE ÍNDOLE OBJETIVA, DE MEDIDA CAUTELAR APTA A SANAR, DE IMEDIATO, A LESIVIDADE DO ATO NORMATIVO IMPUGNADO. ADPF NÃO CONHECIDA.

- A possibilidade de instauração, no âmbito do Estado-membro, de processo objetivo de fiscalização normativa abstrata de leis municipais contestadas em face da Constituição Estadual (CF, art. 125, § 2º) torna inadmissível, por efeito da incidência do princípio da subsidiariedade (Lei nº 9.882/99, art. 4º, § 1º), o acesso imediato à argüição de descumprimento de preceito fundamental. É que, nesse processo de controle abstrato de normas locais, permite-se, ao Tribunal de Justiça estadual, a concessão, até mesmo “in limine”, de provimento cautelar neutralizador da suposta lesividade do diploma legislativo impugnado, a evidenciar a existência, no plano local, de instrumento processual de caráter objetivo apto a sanar, de modo pronto e eficaz, a situação de lesividade, atual ou potencial, alegadamente provocada por leis ou atos normativos editados pelo Município. Doutrina. Precedentes.

- A questão da parametricidade das cláusulas constitucionais estaduais, de caráter remissivo, para fins de controle concentrado, no âmbito do Tribunal de Justiça local, de leis e atos normativos estaduais e/ou municipais contestados em face da Constituição Estadual.

Revela-se legítimo invocar, como referência paradigmática, para efeito de controle abstrato de constitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais e/ou municipais, cláusula de caráter remissivo, que, inscrita na Constituição Estadual, remete, diretamente, às regras normativas constantes da própria Constituição Federal, assim incorporando-as, formalmente, mediante referida técnica de remissão, ao plano do ordenamento constitucional do Estado-membro.

Com a técnica de remissão normativa, o Estado-membro confere parametricidade às normas, que, embora constantes da Constituição Federal, passam a compor, formalmente, em razão da expressa referência a elas feita, o “corpus” constitucional dessa unidade política da  Federação, o que torna possível erigir-se, como parâmetro de confronto, para os fins a que se refere o art. 125, § 2º da Constituição da República, a própria norma constitucional estadual de conteúdo remissivo.

 - ADPF não conhecida.



(ADPF 100 MC / TO – TOCANTINS, Relator:  Min. CELSO DE MELLO, Julgamento: 15/12/2008 Publicação DJe-240 DIVULG 17/12/2008 PUBLIC 18/12/2008)
(...) Assim, se as proposições remissivas constantes das diversas Constituições Estaduais, apesar de seu caráter dependente e incompleto, mantêm sua condição de proposições jurídicas, não haveria razão para se lhes negar a condição de parâmetro normativo idôneo para se proceder, em face delas, ao controle abstrato de normas perante os Tribunais de Justiça. Essa parece ser a tese subjacente ao entendimento adotado pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal, que, no julgamento da RCL 733, por unanimidade de votos, seguiu a orientação do Min. Ilmar Galvão, no sentido de que as normas constitucionais estaduais remissivas à disciplina de determinada matéria prevista na Constituição Federal constituem parâmetro idôneo de controle no âmbito local.(...)'Portanto, tal qual o entendimento adotado na RCL n° 383 para as hipóteses de normas constitucionais estaduais que reproduzem dispositivos da Constituição Federal, também as normas constitucionais estaduais de caráter remissivo podem compor o parâmetro de controle das ações diretas de inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça estadual. Dessa forma, também aqui não é possível vislumbrar qualquer afronta à ADI n° 508/MG, Rel. Min. Sydney Sanches (DJ 23.5.2003).

Com essas considerações, nego seguimento à presente reclamação, por ser manifestamente improcedente, ficando prejudicado o pedido de medida liminar (art. 21, § 1o, do RISTF). (Rcl 4432, Relator (a): Min. GILMAR MENDES, julgado em 27/09/2006, publicado em DJ 10/10/2006 PP-00049 RDDP n. 45, 2006, p. 159-166).
 
Reclamação com fundamento na preservação da competência do Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade proposta perante Tribunal de Justiça na qual se impugna Lei municipal sob a alegação de ofensa a dispositivos constitucionais estaduais que reproduzem dispositivos constitucionais federais de observância obrigatória pelos Estados. Eficácia jurídica desses dispositivos constitucionais estaduais. Jurisdição constitucional dos Estados-membros. - Admissão da propositura da ação direta de inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça local, com possibilidade de recurso extraordinário se a interpretação da norma constitucional estadual, que reproduz a norma constitucional federal de observância obrigatória pelos Estados, contrariar o sentido e o alcance desta. Reclamação conhecida, mas julgada improcedente. (STF, Rcl 383, Relator (a): Min. MOREIRA ALVES, TRIBUNAL PLENO, julgado em 11/06/1992, DJ 21-05-1993 PP-09765 EMENT VOL-01704-01 PP-00001 RTJ VOL-00147-02 PP-00404).
CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: TRIBUNAL DE JUSTIÇA. LEI MUNICIPAL FRENTE À CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. NORMAS DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. CABIMENTO DA AÇÃO DIRETA E DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO: EFEITO SUSPENSIVO. I. - Cabimento da ação direta de inconstitucionalidade, no Tribunal de Justiça estadual, que tem por objeto lei municipal frente à Constituição estadual, reproduzindo esta norma de reprodução obrigatória. Cabimento do recurso extraordinário. II. - Precedentes do STF: Rcl 383/SP, Moreira Alves p/ o acórdão, "DJ" de 21.5.93; RE 190.985/SC, Néri da Silveira, Plenário; RREE 182.576/SP e 191.273/SP, Velloso, 2ª T. III. - Recurso extraordinário: efeito suspensivo: deferimento: ocorrência dos requisitos do fumus boni juris e do periculum in mora. IV. - Decisão do Relator referendada pelo Plenário. Agravo não conhecido. (STF, Pet 2788 AgR, Relator (a): Min. CARLOS VELLOSO, Tribunal Pleno, julgado em 24/10/2002, DJ 31-10-2003 PP-00014 EMENT VOL-02130-02 PP-00253).
3. As Leis Complementares Estaduais nºs 13.757/2011 e 13.758/2011, em parte fustigadas, que disciplinam o regime previdenciário dos servidores militares estaduais e dos servidores civis, respectivamente, foram editadas em observância ao artigo 149, § 1º, da Constituição Federal, que confere poder aos Estados para instituir contribuição para custeio de benefícios previdenciários de seus servidores, in verbis:
Art. 149. Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos arte. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6º, relativamente às contribuições a que alude o dispositivo.

§ 1º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão contribuição, cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefício destes, do regime previdenciário de que trata o art. 40, cuja alíquota não será inferior à da contribuição dos servidores titulares de cargos efetivos da União.



[...].
Em face do novo ordenamento jurídico-previdenciário, foram criados dois sistemas distintos de contribuição para a Previdência do Estado. Estabeleceu-se o Regime Financeiro de Repartição Simples, ao qual estão submetidos os servidores públicos que ingressaram no serviço público estadual até a entrada em vigor das referidas Leis Complementares; e um Regime Financeiro de Capitalização, para os servidores que o fizerem a partir do início de sua vigência.

A contribuição para a seguridade social é, consoante posição sedimentada na doutrina e na jurisprudência, espécie de tributo, sob a feição de contribuição social.

Geraldo Ataliba conceitua contribuição como sendo o “tributo vinculado cuja hipótese de incidência consiste numa atuação estatal indireta e mediatamente (mediante uma circunstância intermediária) referida ao obrigado1”.

E, em face de sua natureza jurídica tributária, a contribuição social está submetida às diretrizes do Sistema Tributário Nacional, insertas nos artigos 150 e 152 da Carta Constitucional de 88, que serve de balizador a todos os Estados da Federação, por força do preceito federativo, dentre as quais se destacam o princípio da legalidade, da anterioridade, da igualdade, da não progressividade e da vedação do efeito confiscatório.

Não é possível, portanto, ao legislador ordinário se esquivar de atender a tais parâmetros para instituir uma contribuição, sob pena, em o fazendo, eivar o texto legal daí decorrente de inconstitucionalidade.

Roque Antonio Carrazza, a respeito, preleciona:


Com a só leitura deste artigo (artigo 149 da Constituição Federal) já percebemos que a Constituição Federal prevê três modalidades de ‘contribuições’: as interventivas, as corporativas e as sociais. Todas elas têm natureza nitidamente tributária, mesmo porque, com a expressa alusão aos ‘arts. 146, III e 150, I e III’, ambos da Constituição Federal, fica óbvio que deverão obedecer ao regime jurídico tributário, isto é, aos princípios que informam a tributação no Brasil. Tal, diga-se de passagem, a jurisprudências do Pretório Excelso2”.
No caso em tela, as normas ora hostilizadas violam os preceitos da igualdade, da não progressividade, corolário da capacidade contributiva, além de importar em manifesto confisco, coibido pela ordem constitucional.

Traz-se à colação os dispositivos constitucionais pertinentes:


CARTA FEDERAL

Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:

I - impostos;

II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;

III - contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.

§ 1º - Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte.



Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça;

II - instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação profissional ou função por eles exercida, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos;

III - cobrar tributos:

a) em relação a fatos geradores ocorridos antes do início da vigência da lei que os houver instituído ou aumentado;

b) no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou;

c) antes de decorridos noventa dias da data em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou, observado o disposto na alínea b; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003).

IV - utilizar tributo com efeito de confisco;




CARTA ESTADUAL
Art. 140 - O sistema tributário no Estado é regido pelo disposto na Constituição Federal, nesta Constituição, em leis complementares e ordinárias, e nas leis orgânicas municipais.
Consoante o magistério de Sacha Cahnon Navarro Coêlho, “a progressividade é o instrumento técnico e também princípio, na dicção constitucional, que conduz à elevação das alíquotas à medida que cresce o montante tributável, indicativo da capacidade econômica do contribuinte3”.

A progressividade, por ser mais gravosa ao contribuinte, em atenção ao princípio da legalidade estrita, norteador da exação fiscal, somente é permitida nos casos expressamente autorizados pela Constituição Federal.

Efetivamente, ao contrário dos impostos sobre a renda e proventos de qualquer natureza (artigo 153, § 2º, inciso I, da CF), sobre a propriedade territorial rural (artigo 153, § 4º, inciso I, da CF) e sobre a propriedade predial e territorial urbana (artigos 156, § 1º, inciso I, e 182, § 4º, inciso II, da CF), o artigo 195 da Constituição da República foi taxativo ao permitir a utilização da progressividade no tocante às contribuições para a seguridade social do Regime Geral de Previdência, porém em casos específicos:
Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:

I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre:



[...].

II - do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o art. 201;

III - sobre a receita de concursos de prognósticos.

IV - do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar.



[...].

§ 9º As contribuições sociais previstas no inciso I do caput deste artigo poderão ter alíquotas ou bases de cálculo diferenciadas, em razão da atividade econômica, da utilização intensiva de mão de obra, do porte da empresa ou da condição estrutural do mercado de trabalho.



[...].
Desta feita, a progressividade não se coaduna com a contribuição previdenciária descontada dos servidores públicos. Isto porque a hipótese de progressão ou diferenciação das alíquotas e bases de cálculo ficou vinculada às contribuições sociais advindas, consoante a norma acima transcrita, “do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da Lei”, e tão somente “em razão da atividade econômica ou da utilização intensiva de mão-de-obra”, sendo que, numa interpretação numerus clausus que a matéria tributária exige, resta prejudicada a sua extensão aos servidores estatais.

Com efeito, como é cediço, onde a Constituição não autorizou distinguir, não pode o intérprete fazê-lo. É que as normas de imposição tributária devem ser consideradas de forma rigorosamente taxativa, muito se aproximando das normas penais quanto à exegese, porque encerram prescrições de ordem pública, imperativas e que afetam o livre exercício dos direitos patrimoniais.4

Nessa ordem, é firme a jurisprudência da Suprema Corte no sentido de que, em se tratando de progressividade tributária, não existe espaço de liberdade legislativa em situações não autorizadas pela Constituição.5

No mesmo diapasão, os seguintes precedentes do Supremo Tribunal Federal:


1. O acórdão recorrido está em consonância com o entendimento do Plenário deste Supremo Tribunal que, no julgamento da ADI 2.010-MC, assentou que a instituição de alíquotas progressivas para a contribuição previdenciária dos servidores públicos ofende o princípio da vedação à utilização de qualquer tributo com efeito de confisco (art. 150, IV, da Constituição). Tal entendimento estende-se aos Estados e Municípios.

2. Agravo regimental improvido. (AgRgRE nº 414.915, Min. Ellen Gracie).
Relevo jurídico da tese segundo a qual o legislador comum, fora das hipóteses taxativamente indicadas no texto da Carta Política, não pode valer-se da progressividade na definição das alíquotas pertinentes à contribuição de seguridade social devida por servidores públicos em atividade. Tratando-se de matéria sujeita a estrita previsão constitucional – CF, art. 153, § 2º, I; art. 153, § 4º; art. 156, § 1º; art. 182, § 4º, II; art. 195, § 9º (contribuição social devida pelo empregador) – inexiste espaço de liberdade decisória para o Congresso Nacional, em tema de progressividade tributária, instituir alíquotas progressivas em situações não autorizadas pelo texto da Constituição. Inaplicabilidade, aos servidores estatais, da norma inscrita no art. 195, § 9º, da Constituição, introduzida pela EC nº 20/98. A inovação do quadro normativo resultante da promulgação da EC nº 20/98 – que introduziu, na Carta Política, a regra consubstanciada no art. 195, § 9º (contribuição patronal) – parece tornar insuscetível de invocação o precedente firmado na ADI nº 790-DF (RTJ 147/921) “(ADI-MC 2010, Tribunal Pleno, Min. Celso de Mello, j. 30.9.999)” (AC nº 2007.056424-4, Des. Luiz Cézar Medeiros).
AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONTRIBUIÇÃO DE SEGURIDADE SOCIAL DE SERVIDORES PÚBLICOS. ALÍQUOTAS PROGRESSIVAS. INCONSTITUCIONALIDADE. PRECEDENTES. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a instituição de alíquota progressiva para contribuição previdenciária de servidores públicos fere o texto da Constituição Federal. Precedentes. Constituição Federal. 2. Agravo regimental desprovido. (581500 PR, Relator: Min. AYRES BRITTO, Data de Julgamento: 08/02/2011, Segunda Turma, Data de Publicação: DJe-090 DIVULG 13-05-2011 PUBLIC 16-05-2011 EMENT VOL-02522-02 PP-00311).
(...).

A CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA NÃO ADMITE A INSTITUIÇÃO DA CONTRIBUIÇÃO DE SEGURIDADE SOCIAL SOBRE INATIVOS E PENSIONISTAS DA UNIÃO.

(...).

O REGIME CONTRIBUTIVO É, POR ESSÊNCIA, UM REGIME DE CARÁTER EMINENTEMENTE RETRIBUTIVO. A QUESTÃO DO EQUILÍBRIO ATUARIAL (CF, ART. 195, § 5º). CONTRIBUIÇÃO DE SEGURIDADE SOCIAL SOBRE PENSÕES E PROVENTOS: AUSÊNCIA DE CAUSA SUFICIENTE.

(...).

A CONTRIBUIÇÃO DE SEGURIDADE SOCIAL DOS SERVIDORES PÚBLICOS EM ATIVIDADE CONSTITUI MODALIDADE DE TRIBUTO VINCULADO.

(...).

CONTRIBUIÇÃO DE SEGURIDADE SOCIAL - SERVIDORES EM ATIVIDADE - ESTRUTURA PROGRESSIVA DAS ALÍQUOTAS: A PROGRESSIVIDADE EM MATÉRIA TRIBUTÁRIA SUPÕE EXPRESSA AUTORIZAÇÃO CONSTITUCIONAL. RELEVO JURÍDICO DA TESE.

(...).

A TRIBUTAÇÃO CONFISCATÓRIA É VEDADA PELA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA.

(...).

A CONTRIBUIÇÃO DE SEGURIDADE SOCIAL POSSUI DESTINAÇÃO CONSTITUCIONAL ESPECÍFICA.

(ADI-MC 2.010/DF, Rel. Min. Celso de Mello, j. 30/09/1999, DJ de 12/04/2002, p. 51).


O mesmo entendimento foi registrado pela Corte Constitucional Brasileira em diversas oportunidades, das quais se cita: ADC- MC n. 8-8/DF, Rel. Min. Celso de Mello, j. 13/10/1999, DJ de 04/04/2003, p. 38; ADI 2.188-MC, Rel. Min. Néri da Silveira, DJ de 09/03/2001; ADI 2.158-MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 01/09/2000; AI-AgR n. 397.338/MT, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, j. 28/10/2003, DJ de 14/11/2003, p. 240; RE-AgR 414915/PR, Rel. Min. Ellen Gracie, j. 21/03/2006, DJ de 20/04/2006, p. 31; RE-AgR 386.098/MT, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, j. 03/02/2004, DJ de 27/02/2004, p. 26. E, mais recentemente: RE 396411, Agr. Instr 676442; RE 464582; RE 365318.

Não é outro o pensamento dos tribunais pátrios:



Com a promulgação da Emenda Constitucional nº 20/98, que modificou o art. 195, § 9º, da Constituição Federal, írrita tornou-se a cobrança de contribuição previdenciária diferenciada ou progressiva de servidor público em atividade (TJSC, AC nº 2006.037802-8, Des. Francisco Oliveira Filho).
A contribuição exigida para o custeio do sistema previdenciário é uma exação tributária vinculada, distinta do imposto, espécie de tributo não sujeito a contraprestação direta pelo Estado, para o qual a Lex Fundamentalis recomenda a progressividade em casos específicos. Logo, é inadmissível fixar-se alíquotas graduais sobre os vencimentos, proventos ou pensões recebidos pelos servidores públicos estaduais, porquanto inexiste previsão constitucional, sob pena de afronta aos princípios da legalidade, da isonomia e do não-confisco, previstos, respectivamente, nos artigos 5º, caput, e 150, incisos I, II e IV, da Constituição da República (TJSC, AC nº 2006.020554-3, Des. Volnei Carlin).
Fixadas tais premissas, volvendo à hipótese em exame, constata-se que as Leis Complementares Estaduais nº 13.757/11 e nº 13.758/11, para o Sistema de Repartição Simples, aqui acoimado de inconstitucional, estabeleceram uma contribuição previdenciária de 14% sobre o total do salário de contribuição, prevendo, a seguir, deduções diferenciadas na base de cálculo, tendo como paradigma o valor limite estabelecido para os benefícios do Regime Geral da Previdência Social.

Desta forma, o seu artigo 11, muito embora tenha estabelecido alíquota única, de 14%, por via oblíqua, as diferenciou, de forma progressiva, ao estabelecer, no seu artigo 12, índice de dedução da base de cálculo da contribuição, tendo por parâmetro o valor do salário de contribuição, constituindo-se, sem sombra de dúvida, em forma disfarçada de progressividade.



Consigne-se, neste particular, que a progressividade não se dá apenas pela eleição de alíquota diferenciada, mas também por outras formas de tributação diferida, como na alteração da base imponível e na concessão de benesse fiscal a alguma categoria particularizada:
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL. CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE IMÓVEL TERRITORIAL E URBANA. IPTU. PROGRESSIVIDADE. ALÍQUOTA ÚNICA. VARIAÇÃO DA BASE DE CÁLCULO CONFORME A ESSENCIALIDADE OU A FRIVOLIDADE DO BEM (TIPOS DE IMÓVEL PRECÁRIO, POPULAR, MÉDIO, FINO E LUXO). ÍNDICE PRÓPRIO PARA MENSURAR A CAPACIDADE CONTRIBUTIVA E DAR DIMENSÃO EXTRAFISCAL À EXAÇÃO. UTILIZAÇÃO ANTES DA EC 29/2000. IMPOSSIBILIDADE. 1. Esta Corte interpretou os arts. 145, § 1º, 156, § 1º e 182, §§ 2º e 4º da Constituição, na redação anterior à Emenda Constitucional 29/2000, para fixar que a utilização da técnica de tributação progressiva para o Imposto sobre a Propriedade Territorial e Urbana - IPTU somente era cabível para assegurar a eficácia da função social da propriedade, atendidos os requisitos estabelecidos em Plano Diretor compatível com lei federal (cf. o RE 394.010-AgR, rel. min. Carlos Velloso, Segunda Turma, DJ de 28.10.2004 e o RE 153.771, red. p/ acórdão min. Moreira Alves, Pleno, DJ de 05.09.1997). Súmula 668/STF. 2. O efeito extrafiscal ou a calibração do valor do tributo de acordo com a capacidade contributiva não são obtidos apenas pela modulação da alíquota. O escalonamento da base de cálculo pode ter o mesmo efeito. 3. Ao associar o tipo de construção (precário, popular, médio, fino e luxo) ao escalonamento crescente da avaliação do valor venal do imóvel, a Lei 3.326/1996 do Município de Campo Grande passou a graduar o valor do tributo de acordo com índice hábil à mensuração da frivolidade ou da essencialidade do bem, além de lhe conferir mais matizes para definição da capacidade contributiva. Impossibilidade, nos termos do texto constitucional anterior à inovação trazida pela EC 29/2000. Agravo regimental ao qual se nega provimento. (AI 583636 AgR, Relator (a): Min. JOAQUIM BARBOSA, Segunda Turma, julgado em 06/04/2010, DJe-076 DIVULG 29-04-2010 PUBLIC 30-04-2010 EMENT VOL-02399-09 PP-01870 LEXSTF v. 32, n. 377, 2010, p. 55-60).
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DE TODOS OS FUNDAMENTOS ADOTADOS PELA DECISÃO AGRAVADA. CAUSA DE REJEIÇÃO DO RECURSO. CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÃO DESTINADA AO CUSTEIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL. ESTADO DO PARANÁ. PARANÁ PREVIDÊNCIA. LEI 12.398/1998. PROGRESSIVIDADE. IMPOSSIBILIDADE. 1. É dever da recorrente impugnar todos os fundamentos capazes, isoladamente, de manter a decisão agravada. A inobservância do dever acarreta a rejeição do recurso (art. 317, § 1º do RISTF). 2. Para as contribuições sociais destinadas ao custeio da previdência, a adoção de alíquotas progressivas depende de autorização constitucional expressa. “Progressividade” não se limita ao escalonamento do cálculo do tributo em função do tempo, mas também abrange a exasperação da carga tributária com base na capacidade contributiva, na seletividade, na essencialidade ou na função social da propriedade. Agravo regimental ao qual se nega provimento. (RE 396411 AgR/PR, STF, Segunda Turma, Rel. Min. Joaquim Barbosa, j. em 31/08/2010).
Com tal proceder, a normativa objurgada viola a regra constitucional da igualdade tributária, pois estabelece deduções diferenciadas para servidores do mesmo regime de repartição simples, alterando a base de cálculo respectiva de cobrança do tributo, o que é coibido pelo artigo 150, inciso II, da Constituição Federal:
Emenda constitucional (EC 41/2003, art. 4º, parágrafo único, I e II). Servidor público. Vencimentos. Proventos de aposentadoria e pensões. Sujeição à incidência de contribuição previdenciária. Bases de cálculo diferenciadas. Arbitrariedade. Tratamento discriminatório entre servidores e pensionistas da União, de um lado, e servidores e pensionistas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de outro. Ofensa ao princípio constitucional da isonomia tributária, que é particularização do princípio fundamental da igualdade.” (ADI 3.105, Rel. Min. Cezar Peluso, julgamento em 18-8-2004, Plenário, DJ de 18-2-2005).

Por outro turno, maculado, in casu, o princípio da isonomia, previsto no mesmo inciso II do artigo 150 da Constituição Federal, que veda aos entes federativos a instituição de tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação profissional ou função por eles exercida, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos.

A adoção de alíquotas progressivas, no âmbito estadual, na forma antes delineada, não observou a vinculação do referido tributo, já que a contribuição previdenciária tem o caráter eminentemente retributivo, destinada ao custeio da seguridade social dos servidores públicos do Estado do Rio Grande do Sul, na forma do artigo 40, caput, da Constituição Federal:
Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.

[...].
De fato, a contribuição em pauta tem como finalidade específica o custeio da previdência pública, de forma que deve haver uma correspondência entre o montante do tributo arrecadado e as despesas previdenciárias, não podendo, portanto, superar os gastos despendidos com o referido custeio.

Assim não procedendo, resulta a ocorrência de bitributação, o que é defeso pela ordem constitucional.

Destarte, a normativa inquinada onerou parcela dos contribuintes que, além de ver descontada a contribuição proporcionalmente a seus ganhos, foi submetida a uma segunda exação, ao não ser beneficiada pelo índice de dedução previsto no artigo 12, novamente em razão do valor de sua remuneração, acarretando verdadeira duplicidade tributária, um bis in idem que desfigura a sua natureza de contribuição vinculada.

Ora, se a contribuição resultante da aplicação da alíquota menor é suficiente para financiar o benefício previdenciário, a mesma alíquota, incidindo sobre base maior, também será suficiente. Não há causa atuarial que justifique a progressividade das alíquotas. A cobrança diferenciada entre os servidores, neste contexto, significa tributação adicional de renda, o que não se admite por esta via transversa. E, mais, se o ente tributante estadual entende ser possível estatuir benesse fiscal a uma parcela de servidores, em detrimento dos demais, renunciando à exação fiscal, está afirmando que o sistema como um todo já que se encontra plenamente atendido pelo aporte realizado.

Releva consignar, neste passo, que a alteração da base de cálculo, antes de representar justiça tributária, implica desigualdade. Com efeito, nesta espécie de tributo, a paridade entre os desiguais em termos remuneratórios já é garantida pela circunstância mesma da aplicação da alíquota sobre uma base real maior, que importa em uma contribuição maior, de molde a ensejar a proporcionalidade entre o vencimento e a dedução, vale dizer: “quem ganha mais, pagará mais”.

Ainda, cabe ressaltar a diferença estabelecida pela Constituição Federal entre graduação e progressão de tributos. A graduação dos impostos decorre de sua proporcionalidade em relação à base tributável. Essa proporcionalidade é atingida pela cobrança de uma alíquota única sobre uma base tributável variável. Portanto, o contribuinte pagará um maior tributo na medida em que for maior a sua base tributável. Por exemplo, quanto maior o vencimento, maior será a contribuição exigida. Por sua vez, há progressão quando corresponde elevação de alíquota à elevação da matéria tributável. Tal proceder implica em disparidade, pois desconsidera os princípios da capacidade contributiva e da isonomia.

Resta evidente, assim, que a sistemática estabelecida pelas Leis Complementares n°s 13.757/11 e 13.758/11, com a cobrança de contribuição previdenciária em patamares diferenciados, feriu os princípios da isonomia e da capacidade contributiva e, por conseguinte, o princípio do não confisco, este último instituído no inciso IV do artigo 150 da Carta Magna.

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